Совершенствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Совершенствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Введение

уполномоченный право гражданин

Актуальность темы. Проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов человека, его защиты не только от угроз внешней безопасности и преступных посягательств, но и от действий самого государства в лице его органов существуют на протяжении всей истории человечества. Тем самым приходится констатировать, что защищенность прав и свобод человека, как со стороны государства, так и от самого государства, остается и останется одной из наиболее актуальных проблем, требующей перманентного совершенствования, модернизации и рационализации. На сегодняшний день проблема обеспечения прав человека в России стоит достаточно остро. Основными недостатками, которые сказываются на результативности правозащитной деятельности в Российской Федерации, являются противоречивость и несовершенство законодательства, непрофессиональное отношение государственных структур к защите прав и свобод личности, а также пассивность самих граждан и их правовой нигилизм.

В настоящее время можно наблюдать эскалацию интереса к институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как среди ученых, так и среди практиков и непосредственно правозащитников. Появляются новые научные исследования, посвященные его функционированию, особенностям деятельности, опыту зарубежных государств, специфике проведения расследований.

Возникновение в начале XIX века в Швеции института омбудсмена привело к массовому появлению его в самых разных государственно-правовых системах более 100 государств мира. Начиная с середины ХХ века, институт омбудсмена стал рассматриваться как необходимый атрибут демократического общества, как форма контроля за органами публичной власти.

Современный омбудсмен из органа контроля за администрацией, постепенно превратился в правозащитный институт с функциями государственного органа, содействующего реализации общепризнанных принципов и норм права, в институт, который играет профилактическую роль в предотвращении нарушения прав и свобод граждан.

Появление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации для обеспечения прав и свобод граждан стимулирует прогрессивное развитие гражданского общества, повышение правосознания граждан, доведение демократических принципов до уровня международных стандартов, что является приоритетных направлением политики современной России.

О повышении уровня демократизации России свидетельствует появление у граждан больших возможностей влиять на принятие любых решений, затрагивающих их права и интересы, одной из которых является защита и восстановление нарушенных прав посредством обращения в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Объект работы - общественные отношения, связанные с учреждением института Уполномоченного по правам человека и его функционированием.

Предмет работы - нормы действующего законодательства, определяющие правовой статус и содержание деятельности Уполномоченного по правам человека, учебная и научная литература по вопросам, рассматриваемым в настоящем исследовании.

Цель работы - исследовать особенности правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели перед работой были поставлены следующие задачи:

. Определить понятие, социально-правовое предназначение Уполномоченного по правам человека и его место в системе защиты прав человека и гражданина.

. Рассмотреть правовые основы и принципы деятельности Уполномоченного по правам человека.

. Исследовать вопросы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

. Изучить содержание деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по восстановлению нарушенных прав граждан.

. Проанализировать приоритеты и актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам человека в России.

Методологическая основа работы - общенаучные методы исследования, а также специальные, такие как: метод комплексного юридического анализа, системный метод, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.

Структурно настоящая работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.

1. Теоретико-методологические основы становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.1 Институт Уполномоченного по правам человека: понятие, социально-правовое предназначение и место в системе защиты прав человека и гражданина

Общеизвестно, права человека превращаются в реальную ценность только тогда, когда надежно гарантированы. Сегодня в международно-правовых нормах закреплены их общепризнанные международно-правовые гарантии. Государства создают основанные на них внутригосударственные гарантии обеспечения прав человека и основных свобод. Международно-правовые и внутригосударственные гарантии находятся в неразрывной взаимосвязи.

июля 2012 года Совет по правам человека ООН в резолюции «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», принятой без голосования на 32-й сессии, признал важную роль, которую национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека, играют в Совете по правам человека.

Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции, принятой 18 декабря 2013 года призвала государства-члены создавать эффективные, независимые и плюралистические национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека и основных свобод для всех, а там, где они уже существуют, укреплять их, как это предусмотрено в Венской декларации и Программе действий, а самим таким учреждениям, при условии, что они соответствуют Парижским принципам, продолжать участвовать в обсуждениях во всех соответствующих процессах Организации Объединенных Наций и вносить вклад в эти обсуждения согласно своим мандатам, включая рассмотрение повестки дня в области развития на период после 2015 года. Более того, Генеральная Ассамблея ООН просит Генерального секретаря в его следующем докладе сосредоточить внимание на текущем участии национальных правозащитных учреждений, соответствующих Парижским принципам, в работе Ассамблеи и в соответствующих процессах в целях изучения вопроса о целесообразности предоставления соответствующим Парижским принципам национальным правозащитным учреждениям возможности независимо участвовать в работе соответствующих процессов Организации Объединенных Наций согласно своим мандатам.

Расширение согласно вышеназванных резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и Совета по правам человека ООН полномочий и функций национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, созданных согласно Парижским принципам, обязывает государство привести правогарантирующие функции в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Это обусловливает необходимость совершенствования теории гарантий прав человека и основных свобод, а также связанной с ними нормотворческой, правоприменительной и иной практики.

Изложенное выше позволяет утверждать, что актуальным является уточнение существующей сегодня в науке конституционного права концепции организационно-правовых гарантий прав человека и его основных свобод.

Конституции различных стран достаточно четко определяют систему органов и лиц, которые должны защищать права и свободы человека и гражданина. Ученые-конституционалисты едины во мнении, что омбудсмен является одним из элементов системы организационно-правовых гарантий прав человека и основных свобод.

Во многих специальных научных работах, объектом исследования которых стали общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина, за основу учеными-правоведами взята классификация конституционно-правовых гарантий этих прав и свобод на две группы. Первую группу составляют органы-гаранты общей компетенции (полиция), функциями которых, вместе с другими функциями, является обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина. Вторую группу - органы-гаранты специальной компетенции, созданные специально для обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина: омбудсмен, суды общей юрисдикции и другие. В процессе своей повседневной деятельности в сфере правотворчества, правоприменения, осуществления мер процедурного, режимного, контрольного и иного характера эти органы должны создавать условия, при которых граждане имели бы возможность реализовать в жизни закрепленные в законодательстве права, свободы и обязанности.

Российские ученые по-разному характеризуют исследуемый институт. Отдельные авторы предлагают рассматривать омбудсмена с точки зрения государства и гражданина. В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений. Для гражданина омбудсмен представляет собой должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворенности административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата. Д.Е. Феоктистов считает, что с учетом эволюции изучаемого института омбудсмена следует рассматривать с двух позиций: классической и современной. Омбудсмен в классическом понимании - это независимое должностное лицо парламента, реализующее опосредованный парламентский контроль над исполнительной властью, основным предназначением которого является содействие в обеспечении прав и свобод человека и в усовершенствовании деятельности государственного аппарата. Омбудсмен в современном понимании - должностное лицо, назначаемое высшими органами или должностными лицами государства, обладающее определенной степенью независимости (в том числе и от назначивших его лиц или органов), позволяющей ему осуществлять контроль над деятельностью государственного аппарата или определенной его сферы, способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан (либо определенной группы граждан), осуществлять мониторинг соблюдения прав и свобод, а также проводить государственную политику в определенной социально-правовой сфере.

Основная причина возникновения института омбудсмена - необходимость в дополнении существующих средств контроля (парламентского, судебного, общественного) над деятельностью органов исполнительной власти. Парламентский контроль не всегда показывал достаточный уровень результативности, поскольку, во-первых, парламент осуществлял чисто политический контроль над деятельностью правительства, во-вторых, основная функция парламента - законодательная, в-третьих, использования только силы депутатских запросов и заседаний парламентских комиссий оказалось явно недостаточно. А.В. Мелехин справедливо замечает, что для эффективного разрешения споров между гражданами и органами исполнительной власти был необходим регулярно действующий механизм рассмотрения индивидуальных жалоб, а парламентские средства таковым не являлись. И с усложнением деятельности исполнительной власти парламент постепенно утратил контроль над ней.

Судебная форма защиты, как известно, имеет строго формализованный, платный (по общему правилу), длительный (не оперативный), сложный (требующий особых знаний) характер.

Таким образом, потребность в институте омбудсмена возникла тогда, когда наступило осознание того, что на соответствующем этапе государственного развития существующие органы власти и институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении исполнительной власти, и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Посредническая деятельность омбудсмена, разрешение конфликтов до их рассмотрения органами правосудия, в значительной мере разгружает последние, освобождая их от ведения множества дел и в итоге ускоряя работу судебного аппарата. Простой (в процедурном отношении) и доступный для всех граждан (бесплатность оказания гражданам помощи) институт омбудсмена стал неотъемлемой частью государственно-правовой системы.

Омбудсмен играет субсидиарную роль по отношению к существующим средствам правозащиты и контроля, тем самым его контроль является лишь дополнительной гарантией обеспечения прав и свобод и эффективного действия государственного аппарата. Причем исходя из концепции омбудсмена он ни при каких обстоятельствах не должен заменять или подменять собой существующие средства контроля и правозащиты.

При характеристике института омбудсмена важное место занимают труды ученых, посвященные изучению принципа разделения властей.

В академических кругах Запада бытует мнение, что разделение властей - это не статичная теория, а динамический процесс, отражающий этапы развития демократического общества и связанный с «перераспределением… баланса власти между ее различными ветвями».

Кроме того, необходимо отметить, что ряд ученых выделяет в качестве самостоятельной четвертой ветви власти - контрольную. Например, В.Е. Чиркин к контрольной ветви власти относит омбудсмена. Однако с данной позицией не согласны многие ученые. Так В.В. Эмих, говоря о политико-правовом статусе омбудсмена, который до сих пор до конца не унифицирован, отмечает совершенно различные толкования относительно занимаемого места государственными органами в системе разделения властей.

Одни ученые к органам исполнительной власти относят: Президента, омбудсменов, Счетную Палату и прокуратуру. Но функционал исполнительных органов государственной власти включает в себя исполнительно-распорядительную деятельность, которая составным элементом имеет организацию и контроль за выполнением внутренних и внешних функций государства, а такого рода деятельность не является характерной для омбудсменов.

А.А. Кальгина считает, что институт омбудсмена сочетает в себе соединение различных элементов, «переплетение конструкций парламентского и исполнительного» уполномоченного по правам человека. Контраргументы по отношению к вышеизложенной точке зрения таковы: омбудсмены по роду своей деятельности контактируют с представителями органов всех трех ветвей власти, при этом омбудсмены не подотчетны этим органам власти и не являются зависимыми от них. В этой связи некоторые исследователи данного вопроса вводят в институте уполномоченного по правам человека следующую градацию: парламентский омбудсмен, исполнительный омбудсмен, независимый омбудсмен. При этом в терминологии относительно третьей категории - «независимого омбудсмена» - среди ученых до сих пор нет единого мнения в трактовке. Так, А.В. Мешкова полагает, что «независимый омбудсмен» составляет отдельную и вполне самостоятельную ветвь власти, которая по своему уровню одинаково соответствует уровню всех трех ветвей власти. В качестве основного критерия для подобной градации стало положение о том, что каждый вид органов имеет свой основной профиль деятельности.

Н.А. Цымбалова же считает неправомерным относить уполномоченного по правам человека к какой-либо ветви власти.

Необходимо отметить, что среди ученых, исследующих вопрос о классическом разделении власти на три ветви, большинство из них, говоря о статусе омбудсмена, разделяют позицию Н.А. Цымбаловой по этому вопросу. Хотя отдельные исследователи предлагают считать омбудсмена органом государственной власти с особым статусом, который при этом также не отождествляется ни с исполнительной, ни с законодательной, ни с судебной властью.

В научном сообществе существует также мнение, что омбудсмен, не входя ни в одну из ветвей классической триады, составляет четвертую, независимую ветвь, а именно контрольную ветвь государственной власти. Против подобной классификации выступает А.С. Автономов, справедливо полагая, что все органы государственной власти в той или иной мере обладают контрольными полномочиями, что, безусловно, является уязвимым моментом вышеизложенной классификации с четырьмя ветвями власти. А если в этом контексте говорить о системе сдержек и противовесов, то в ней взаимный контроль выступает в качестве работающего механизма, а отнюдь не отдельной ветви власти. Более того, такой подход к данному вопросу может просто свести на нет систему сдержек и противовесов.

Некоторые авторы пошли по другому пути в своей классификации и рассматривают омбудсмена как часть системы сдержек и противовесов, что тоже достаточно спорно, так как омбудсмены по своему функционалу вполне могут привести в действие механизм системы сдержек и противовесов, инициировав парламентские слушания или обратившись в Конституционный суд.

Из вышеизложенного можно заключить, что институт омбудсмена правомернее будет определить как некий вспомогательный орган в механизме разделения властей на три ветви - законодательную, исполнительную, судебную.

Вспомогательная специфика института уполномоченного по правам человека как раз позволяет ему выступать регулятором, катализатором с функциями контроля с точки зрения гаранта демократических принципов относительно парадигмы разделения властей.

Рассматриваемый политико-правовой институт имеет все предпосылки, чтобы стать гарантом защиты прав граждан, осуществляющим контроль за деятельностью органов власти, обеспечивающим баланс интересов гражданского общества и государства, реализующим политику государства по достижению высоких правовых стандартов в области защиты прав граждан. Однако в настоящее время, в связи с отсутствием эффективных механизмов взаимодействия с органами государственной власти, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации выступает в роли очередного государственного органа по рассмотрению жалоб граждан.

1.2 Правовые основы и принципы деятельности Уполномоченного по правам человека

В Российской Федерации первое юридическое закрепление исследуемый институт получил в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., где ему дано название «Парламентский уполномоченный по правам человека».

Парламентский уполномоченный должен был назначаться Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, устанавливалась подотчетность перед парламентом и гарантировался правовой иммунитет в виде неприкосновенности, аналогичной неприкосновенности народного депутата РСФСР. Полномочия российского омбудсмена и порядок их осуществления должны были быть урегулированы специальным законом, принятие которого произошло только спустя шесть лет. Обратим внимание, что уже в концепции, заложенной Декларацией прав и свобод человека и гражданина, предусматривалось создание института омбудсмена именно как органа парламентского (а не независимого) контроля. Дальнейшие исторические события показали, что парламентская модель омбудсмена не была воспринята новыми российскими властями.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации исключила из названия должности слово «парламентский» и уделила этому вопросу всего лишь пункт в одной статье, посвященной компетенции Государственной думы РФ. Так, согласно п. «д» ст. 103 Конституции РФ Государственная дума назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. В 2008 г. п. «д» данной статьи стал п. «е» после конституционных поправок, расширяющих пределы парламентского контроля над деятельностью Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят лишь в 1997 г. - т.е. спустя четыре года после принятия Конституции РФ. Столь долгий промежуток можно объяснить как существовавшим в то время политическим кризисом между законодательной и исполнительной властью, так и противоречиями и противостоянием в самом парламенте, где каждой политической силой должность Уполномоченного по правам человека рассматривалась как дополнительный политический инструмент власти.

Между тем еще до принятия указанного федерального конституционного закона Государственная дума РФ, воспользовавшись положением о прямом действии Конституции РФ, назначила первого Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Как ни парадоксально с точки зрения конституционного права, им стал известный правозащитник А.С. Ковалев, возглавлявший специальный орган при Президенте РФ - Комиссию по правам человека. Таким образом, на самом первом этапе развития данного института Российской Федерации назначение первого конституционного Уполномоченного можно называть политическим компромиссом между властью президентской и законодательной. Это подтверждается и тем, что после назначения С.А. Ковалева Уполномоченным Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека».

В последующем компетенция и контрольные полномочия российского омбудсмена практически не менялись. В 2008 г. усилен правозащитный контроль Уполномоченного за местами принудительного содержания. Законодатель решил уделить особое внимание контролирующим институтам в данной сфере и установил некий «симбиоз» государственного и общественного контроля. Он осуществляется при взаимодействии с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах Российской Федерации в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Данные наблюдательные комиссии ежегодно направляют Уполномоченному материалы по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

Конституционно-правовое оформление контрольных полномочий российского парламента - Федерального собрания РФ - обусловило и соответствующее закрепление нормы о взаимодействии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Так, согласно п. 13 ст. 5 Федерального закона «О парламентском контроле» одной из форм парламентского контроля в России является осуществление Государственной думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Содержание правового статуса Уполномоченного по правам человека существенно дополняется характеристикой такого элемента юридической конструкции, как принципы. На них базируются вся совокупность прав, обязанностей омбудсмена и условия их реализации. Принципы позволяют глубже раскрыть характер взаимоотношений омбудсмена с гражданами и государственными органами, а значит, с обществом и государством в целом. В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не содержится норм, непосредственно закрепляющих единые принципы деятельности омбудсменов.

Некоторые ученые путем анализа законодательства и практической деятельности Уполномоченного по правам человека сами определяют принципы, исходя из которых осуществляется реализация полномочий омбудсмена по защите прав и свобод человека и гражданина. Так, В.В Бойцова и Л.В. Бойцова считают, что Уполномоченный по правам человека строит свою правозащитную деятельность на основе принципов конституционности, законности, справедливости, уважения личного достоинства, а также открытости работы омбудсмена общественности, конфиденциальности проверок по жалобам, политической нейтральности. Другие авторы среди основных принципов, на которых должна быть построена деятельность омбудсменов, помимо перечисленных называют: независимость от других государственных органов, жалобы на которые рассматривает омбудсмен; доступность для граждан (в плане месторасположения, форм и методов работы и т.д.).

Центром по правам человека Организации Объединенных Наций издано «Руководство ООН по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека», в котором сформулированы следующие руководящие принципы, обеспечивающие эффективность функционирования Комиссий и Омбудсменов: независимость, установленная юрисдикция и необходимые полномочия, доступность, сотрудничество, оперативная эффективность и отчетность.

Эффективному осуществлению деятельности Уполномоченного по правам человека во многом способствует его независимость при выполнении возложенных на него задач и функций. Необходимо выделять три основные составляющие независимости: институциональная (организационная), функциональная и персональная.

. Институциональная (организационная) независимость предполагает, что Уполномоченный по правам человека не подчиняется ни одной из ветвей власти и не подотчетен им. Он имеет право на самостоятельное и независимое принятие решений, которые не подлежат обжалованию и отмене какими-либо государственными органами или должностными лицами, что является обязательным условием правозащитной деятельности омбудсмена и гарантией его объективности, беспристрастности.

Кроме того, должность омбудсмена должна принадлежать к высшим государственным должностям. Например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации занимает одну из высших государственных должностей, входящую в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации. На должность уполномоченного распространяются требования, предусмотренные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

. Функциональная независимость заключается, во-первых, в недопустимости вмешательства в деятельность Уполномоченного по правам человека и ее законодательном закреплении; во-вторых, в финансовой и материально-технической обеспеченности его деятельности; в-третьих, в обеспечении неприкосновенности омбудсмена в процессе его деятельности.

Вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Законом об Уполномоченном по правам человека, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного иной форме влечет ответственность, установленную законодательством (ст. 36 Закона об Уполномоченном по правам человека).

Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета, в котором ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения их деятельности. При этом смету расходов разрабатывает и исполняет Уполномоченный по правам человека самостоятельно.

Помимо финансовой самостоятельности важным показателем независимости Уполномоченного по правам человека является его иммунитет. Гарантии неприкосновенности, установленные для Уполномоченного по правам человека равны по своему объему и значению гарантиям неприкосновенности членов парламента и распространяются на весь срок их полномочий. Так, без согласия Государственной Думы РФ Уполномоченный по правам человека не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, и т.д. д. Неприкосновенность омбудсмена распространяется также на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Кроме того, Уполномоченный по правам человека в период срока своих полномочий и по их окончании не может подвергаться преследованиям и быть привлечен к ответственности за высказанное мнение, действия (бездействие), совершенные им в период исполнения своих полномочий. Такие гарантии неприкосновенности способствуют защите омбудсмена от противодействия со стороны проверяемых должностных лиц и позволяют ему плодотворно осуществлять все свои полномочия.

.Процедуры выдвижения, назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в целом определяют его персональную независимость. Согласно ст. 6 Закона об Уполномоченном по правам человека, на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. При этом последние два критерия являются оценочными, однако степень познаний кандидата в области прав человека и его опыт осуществления их защиты Законом не определяются.

Уполномоченный по правам человека назначается сроком на 5 лет и не может занимать должность более двух сроков подряд. В должность он вступает с момента принесения присяги и прекращает полномочия с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным по правам человека. В Законе об Уполномоченном по правам человека содержится важная норма, устанавливающая, что истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного (п. 2 ч. 10). РФ). Наряду с этим он может быть досрочно освобожден от должности в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 11, ст. 13 Закона об Уполномоченном по правам человека. Досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Принцип нейтральности предполагает сохранение беспристрастности, объективности и политической лояльности при осуществлении своей профессиональной деятельности во избежание конфликта интересов с гражданами и чиновниками и успешного выполнения своих функций. Сообразно этому ст. 11 Закона об Уполномоченном по правам человека охватывает исчерпывающий перечень видов деятельности, занятие которыми несовместимо с выполнением функций Уполномоченного. Так, находясь на своем посту, Уполномоченный не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели. В случае неоставления Уполномоченным в течение 14 дней со дня вступления в должность деятельности, несовместимой с его статусом, его полномочия прекращаются досрочно.

Принцип доступности заключается в такой организации деятельности Уполномоченного по правам человека и его аппарата, которая обеспечивала бы удобство (простоту, легкость) гражданам обращаться с жалобами на действия (бездействие) или решения государственных органов и их должностных лиц.

Принцип непрерывности обеспечивается благодаря постоянному функционированию Уполномоченного по правам человека путем: а) непрерывной замещаемости должности Уполномоченного; б) продолжения правозащитной деятельности в условиях чрезвычайного и военного положения.

Принцип конфиденциальности. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат. Уполномоченный по правам человека не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия (ст. 28 Закона об уполномоченном по правам человека). Вместе с тем закон не предусматривает обязанности сохранять конфиденциальность в отношении имен заявителя, должностных лиц и государственных служащих, не регламентированы и формы ответственности Уполномоченного по правам человека за досрочное разглашение материалов, полученных в процессе расследования.

Таким образом, элементом правового статуса Уполномоченного по правам человека, содержащим основополагающие идеи, являются принципы деятельности. Они должны быть четко отражены в специальном законе и способствовать повышению эффективности правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека. Соблюдение таких принципов будет гарантировать успешность выполнения комплекса важнейших задач по восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, просвещению по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты.

1.3 Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Высшей ценностью демократического федеративного правового государства, каким провозглашена Российская Федерация, являются согласно статье 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства.

Конституционные обязательства Российской Федерации о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина распространяются как на гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права личности, так и на коллективные права коренных малочисленных народов (статья 69 Конституции Российской Федерации) и национальных меньшинств (пункт «в» статьи 71 и пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), которым в соответствии с частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации гарантируется единая государственная защита.

Обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ возлагает на Уполномоченного по правам человека в РФ.

Эффективное осуществление Уполномоченным государственной защиты прав человека обеспечивается комплексом мер по реализации им независимых контрольных функций за исполнением обязательств государства об их признании и соблюдении с использованием предоставленных ему адекватных полномочий в сфере деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти и должностных лиц (коллегиальных и единоличных решений и действий (бездействия) в целях содействия в их восстановлении.

Формами и методами независимой деятельности Уполномоченного по осуществлению своего мандата являются:

контроль за исполнением международных обязательств и договоров Российской Федерации, предметом которых являются права человека, федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

содействие взаимодействию федеральных государственных органов в совместном планировании и реализации согласованных ими программ по защите прав человека;

содействие совершенствованию федерального законодательства о правах человека в целях приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательства субъектов Российской Федерации о защите прав человека в целях приведения его в соответствие с федеральным законодательством;

рассмотрение жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, в том числе командования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрации мест принудительного содержания, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, повлекших нарушения прав человека; оказание содействия потерпевшим в их восстановлении и привлечение виновных к ответственности;

рассмотрение жалоб о нарушениях прав человека, допущенных в уголовном и гражданском судопроизводстве, а также при производстве по делам об административных правонарушениях, оказание обратившимся заявителям квалифицированной бесплатной юридической помощи в осуществлении представительства их законных интересов по уголовным и гражданским делам и делам об административных правонарушениях, решения (приговоры, постановления) по которым вступили в законную силу, прекращенным уголовным делам и материалам, по которым отказано в возбуждении уголовных дел; принятие необходимых процессуальных мер по возмещению материального и морального вреда, причиненного нарушениями прав человека;

правовое просвещение в области прав человека, форм и методов их защиты;

международное сотрудничество с парламентскими уполномоченными и омбудсменами иностранных государств по оказанию взаимной помощи в защите прав человека; международными организациями и их должностными лицами и межгосударственными органами по защите прав человека в развитии общепризнанных принципов и норм международного права, совершенствовании форм и методов осуществления независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека;

взаимодействие с общественными объединениями, в том числе с неправительственными правозащитными организациями, и иными институтами гражданского общества в защите прав человека;

обеспечение единства государственной защиты прав человека на всей территории Российской Федерации и ее осуществление совместно с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и специализированными уполномоченными.

Осуществляя одну из важнейших функций демократического правового государства по обеспечению государственной защиты прав и свобод личности, ее чести и достоинства, охраняя общепризнанные идеалы справедливости и гуманизма, Уполномоченный способствует тому, чтобы каждый индивид на протяжении всей своей жизни и при любых обстоятельствах всегда оставался для общества и государства, прежде всего, человеком.

Назначение Уполномоченного на должность и освобождение его от должности согласно пункту «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации относится к исключительной компетенции Государственной Думы, то есть одной из палат Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.

Особенность конституционного статуса замещаемой им государственной должности Российской Федерации заключается в том, что ни Президент Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации, ни Совет Федерации не могут изменить или подменить ее решения о пребывании Уполномоченного на посту народного правозащитника.

Учредив должность Уполномоченного, Российская Федерация обеспечила каждому человеку, чьи права оказались нарушенными, возможность обращения с жалобой к независимому, беспристрастному и компетентному должностному лицу, профессиональной обязанностью которого является осуществление их государственной защиты.

Всякий раз, когда возникнут основания полагать, что нарушены права человека, Уполномоченный обязан провести незамедлительное и беспристрастное расследование этих обстоятельств, принять меры к исправлению создавшегося положения и привлечению виновных к ответственности. Его служебным долгом является транспарентное, то есть открытое, публичное вмешательство в противоправные решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, повлекших нарушения прав человека, в целях осуществления их государственной защиты и содействия заявителям в их восстановлении и возмещении причиненного им морального и материального вреда.

Наряду с независимыми неправительственными правозащитными организациями, другими общественными объединениями и институтами гражданского общества, осуществляющими защиту прав человека, приступил к своей служебной деятельности также независимый и неподотчетный, но профессиональный и компетентный институт их государственной защиты.

Законодательный мандат, предоставленный Уполномоченному, заключается в содействии им восстановлению нарушенных прав человека, совершенствованию законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека и правовому просвещению по вопросам прав человека, форм и методов их защиты.

Законом об Уполномоченном по правам человека регулируется при этом его профессиональная деятельность исключительно по рассмотрению жалоб о нарушениях прав человека и оказанию содействия заявителям в их восстановлении. Другие его полномочия либо устанавливаются иными федеральными законами, либо реализуются в его практической деятельности и нуждаются в соответствующем правовом регулировании.

Результатом рассмотрения Уполномоченным жалоб заявителей о нарушениях прав человека является не только содействие в их восстановлении, но и анализ, обобщение и формирование систематизированной информации об их соблюдении.

Итоговые данные об этом, а также информация неправительственных правозащитных и иных общественных организаций, средств массовой информации и других независимых, в том числе международных, источников позволяют ему самостоятельно формулировать наиболее актуальные вопросы в области устранения их причин и условий, им способствующих, планировать и осуществлять необходимые организационные и практические мероприятия по выявлению скрытых и перспективных угроз безопасности личности, ее правам и свободам.

Для оказания содействия во взаимодействии федеральных государственных органов в совместном планировании и выполнении согласованных ими программ по признанию, соблюдению и защите прав человека было бы целесообразным законодательно предоставить Уполномоченному право на обращение к Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации с предложениями о разработке и реализации федеральных целевых программ по организации и проведению комплексных и скоординированных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности личности и поощрение прав человека, ответ на которые по их поручению направлялся бы ему в установленный законом срок соответствующим федеральным министром или руководителем иного федерального органа исполнительной власти.

Полномочия по содействию в совершенствовании законодательства о правах человека и участию в законодательном процессе Уполномоченный реализует в соответствии с Регламентом Государственной Думы, учитывая при этом результаты изучения и обобщения своей правоприменительной практики.

Обладая неограниченными возможностями в оценке эффективности законов, анализе их соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, выявлении проблем, не учтенных законодательными, правоприменительными и правоохранительными органами, Уполномоченный, используя парламентские процедуры, содействует тому, чтобы их смысл и содержание определялись не интересами отдельных государственных органов, а правами человека, заботой о создании условий, обеспечивающих ему достойную жизнь.

Законодательный процесс является важным и неотъемлемым элементом демократического правового государства, и совершенствование форм участия в нем Уполномоченного должно способствовать не только демократизации осуществления законодательной (представительной) власти, но и укреплению гарантий соблюдения прав человека в стадии проектирования механизмов их правового регулирования.

Государственная защита прав человека в законодательном процессе помимо обращений Уполномоченного к субъектам права законодательной инициативы о принятии федеральных законов или о внесении поправок в законопроекты, принятые в первом чтении, могла бы осуществляться в таких формах, как:

обязательные выступления Уполномоченного на заседаниях Государственной Думы с рекомендациями по ратификации или денонсации международных договоров Российской Федерации, предметом которых являются права человека;

привлечение квалифицированных специалистов рабочего аппарата, возглавляемого им федерального государственного органа, к проведению правовой экспертизы и подготовке заключений на законопроекты о правах человека, внесенные в Государственную Думу;

их участие в качестве экспертов в рабочих группах, формируемых комитетами Государственной Думы для разработки проектов соответствующих федеральных законов.

Внесение Государственной Думой необходимых для этого изменений и дополнений в Регламент палаты, а ее комитетами - в практику своей деятельности позитивно отразилось бы на приведении федерального законодательства в соответствие как с общепризнанными принципами и нормами международного права, так и демократическими стандартами, выработанными в цивилизованных государствах.

В целях обеспечения взаимодействия с Уполномоченным в вопросах совершенствования законодательства о правах человека Регламентом Совета Федерации предусматривается, например, назначение Председателем Совета Федерации специального полномочного представителя палаты из числа членов Совета Федерации, а Уполномоченному предоставляется право участвовать в любом открытом и закрытом заседании Совета Федерации.

Участие в осуществлении мер по обеспечению прав человека в соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации принимает Правительство Российской Федерации.

Проекты многих федеральных законов, касающихся признания, соблюдения и защиты прав человека, разрабатываются на основании планов его законопроектной деятельности. Привлекаемые для их подготовки к внесению в качестве законодательной инициативы федеральные органы исполнительной власти, имея необходимый научный и практический потенциал, представляют, однако, в законотворческом процессе интересы государства.

В своей деятельности на международной арене Уполномоченный в соответствии с частью 2 статьи 61 Конституции Российской Федерации исходит из необходимости обеспечения гарантий защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами.

В этих целях Уполномоченным развивается сотрудничество и взаимодействие с парламентскими уполномоченными и омбудсменами иностранных государств в обмене информацией о нарушениях прав человека, оказании взаимной помощи в их восстановлении, изучении и обмене опытом их государственной защиты.

Правовое просвещение по вопросам прав человека, форм и методов их защиты осуществляется Уполномоченным в сферах информации, образования и воспитания и преследует цели профилактики их нарушений, формирования демократического мировоззрения общества и гражданского правосознания личности.

Пропагандистская и просветительская деятельность Уполномоченного по распространению знаний о правовых, социальных и этических правилах поведения личности в демократическом федеративном правовом государстве способствует подготовке населения к жизни в условиях демократического правового государства и плюралистического гражданского общества. Основным направлением на этом участке работы является воспитание законопослушных граждан и уважающих закон и права человека должностных лиц и государственных служащих.

В этих целях Уполномоченный добивается включения в федеральные государственные образовательные стандарты обязательности изучения и преподавания прав человека на всех уровнях дошкольного, основного общего, среднего профессионального и высшего образования, внесения этой научной дисциплины в учебные программы профессиональной подготовки юристов, государственных и муниципальных служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, пенитенциарных учреждений, медицинских работников, а также обеспечения в связи с этим доступа к официальным текстам федеральных законов, международных договоров о правах человека и решений межгосударственных органов по защите прав человека.

Осуществляя независимую защиту прав человека и представляя в органах государственной власти интересы гражданского общества по созданию демократическим правовым государством условий для достойной жизни и свободного развития личности, Уполномоченный опирается на поддержку неправительственных правозащитных и других общественных организаций и объединений. Их правозащитная деятельность распространяется на государственные и правоохранительные органы, пенитенциарные учреждения; они участвуют в общественном контроле за осуществлением правосудия; защищают «узников совести», подвергшихся лишению свободы за политические, религиозные или другие отстаиваемые ими убеждения; лоббируют принятие законов, регулирующих права человека и механизмы их защиты.

Уполномоченный при осуществлении своей деятельности выступает в личном качестве, не представляет каких бы то ни было государственных органов, должностных лиц, политических партий, общественных объединений, государственных или территориальных образований, наций либо социальных групп и не может использовать свои полномочия в их интересах. Его решения выражают соответствующую Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации правовую позицию, свободную от каких-либо пристрастий.

Автономная и самостоятельная деятельность Уполномоченного по осуществлению независимой государственной защиты прав человека означает отсутствие его подчиненности каким-либо государственным органам или должностным лицам, которые могли бы влиять на принимаемые им решения или вмешиваться в реализацию им своих полномочий.

Относительная свобода в решениях и действиях Уполномоченного не свидетельствует, однако, о полном отсутствии его связи с государством. Законодательный мандат на осуществление своих полномочий предоставляется ему Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации; бюджетные ассигнования на финансирование его деятельности готовятся Правительством Российской Федерации; работники возглавляемого им федерального государственного органа находятся на федеральной государственной службе и не обладают правовыми гарантиями от уголовного преследования за действия, совершенные в официальном качестве.

2. Совершенствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по восстановлению нарушенных прав

Закон об Уполномоченном по правам человека РФ достаточно подробно регламентирует компетенцию Уполномоченного при рассмотрении им жалоб заявителей о нарушениях прав человека.

Процессуальной правоспособностью или правом на подачу жалобы Уполномоченному при наличии причинно-следственной связи, обжалуемых решений или действий (бездействия) с нарушением прав человека, обладают граждане Российской Федерации и находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства.

Для принятия к производству и рассмотрения Уполномоченным жалоб иностранных граждан и лиц без гражданства о нарушениях прав человека не требуется наличия ратифицированных Российской Федерацией международных договоров о правовой помощи по гражданским, уголовным или семейным делам, поскольку выполнение ею обязательств о защите универсальных прав человека является неотъемлемой частью общепризнанных принципов и норм международного права.

Граждане Российской Федерации вправе обращаться к Уполномоченному с жалобами о нарушениях их прав независимо от места своего фактического пребывания или проживания, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 61 Конституции Российская Федерация гарантирует им защиту и покровительство и за своими пределами. При этом согласно части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации не имеет значения наличие у них гражданства иностранного государства (двойного гражданства), которое не умаляет их прав и свобод, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Государственная защита прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся или проживающих за рубежом, обеспечивается Министерством иностранных дел Российской Федерации по своим дипломатическим каналам и Уполномоченным в порядке его международного сотрудничества с национальными омбудсменами иностранных государств.

Эффективность ее осуществления Уполномоченным зависит от всесторонности и надежности этого сотрудничества, развития диалога его сторон, укрепления доверия и взаимопонимания. Реализации мер по осуществлению государственной защиты прав человека не препятствуют отсутствие дипломатических представительств Российской Федерации за рубежом и необходимость соблюдения протокольных процедур.

На взаимной основе Уполномоченный осуществляет соответственно государственную защиту прав иностранных граждан, находящихся или проживающих в Российской Федерации, при обращении к нему национальных омбудсменов иностранных государств.

Реализация Уполномоченным, без вмешательства во внутренние дела суверенных иностранных государств, своих должностных полномочий по развитию международного сотрудничества в сфере защиты прав человека не тождественна осуществлению внешней политики Российской Федерации, основные направления которой согласно части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации определяет Президент Российской Федерации.

В соответствии с Законом Уполномоченный вправе рассматривать жалобы о нарушениях прав человека, поступившие от любых, но только физических лиц - граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Могут признаваться приемлемыми и коллективные обращения, в том числе юридических лиц или общественных объединений, направленные в целях защиты нарушенных прав конкретного человека, чем пользуются неправительственные правозащитные организации.

Вместе с тем их обращение не заменяет подачу индивидуальной жалобы непосредственно лицом, чьи права нарушены, в особенности, если обжалуется решение или действие органа дознания, предварительного следствия или суда. Лишь при наличии его обращения о государственной защите прав человека и предоставлении тем самым права на юридическое представительство его законных интересов Уполномоченный имеет возможность в установленном процессуальным законодательством порядке и в соответствии со своим мандатом обращаться с необходимыми заявлениями (исковыми заявлениями) и ходатайствами в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. При этом поводом для его процессуального вмешательства в отличие от адвокатской деятельности является не обращение к нему заявителя, а наличие выявленных нарушений прав человека, которые нуждаются в государственной защите.

Индивидуальные жалобы заявителей о нарушениях их личных прав не идентичны коллективным жалобам о нарушении одного и того же права в отношении многих заявителей.

Права человека принадлежат конкретной личности и лишь в случаях, когда предполагаемое их нарушение касается коллективных прав или коллектива, который может быть идентифицирован как единоличный субъект, поступившая жалоба может признаваться приемлемой.

Право на обращение к Уполномоченному не ограничивается полом, возрастом, национальной принадлежностью, имущественным и должностным положением, местом постоянного проживания гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства, его политическими убеждениями, отношением к религии, членством в каких-либо общественных объединениях, социальным положением и языковой принадлежностью.

Законное представительство интересов несовершеннолетних при обращении к Уполномоченному осуществляют их родители. Права лиц, находящихся в местах принудительного содержания или признанных судом недееспособными, вправе отстаивать их адвокаты, родственники, органы опеки и попечительства, неправительственные правозащитные организации, иные общественные объединения.

Принятие Уполномоченным к рассмотрению иных обращений, не относящихся к его мандату по осуществлению государственной защиты прав человека, является недопустимым вмешательством в компетенцию органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Процедура получения и рассмотрения Уполномоченным жалоб заявителей должна быть доступной для них и обеспечивать быстрое и эффективное принятие им решений по государственной защите их нарушенных прав и свобод. Своими действиями и решениями Уполномоченный обязан укреплять уверенность заявителей в твердости и неизменности намерений отстоять их права, принять меры по исправлению ситуации к лучшему и привлечению виновных к ответственности.

Одним из важнейших и непременных условий деятельности по рассмотрению жалоб заявителей является наличие четких и единообразных критериев их приемлемости, то есть правил выделения тех из них, которые будут приняты к производству и рассмотрены в соответствии с установленной процедурой. Для этого в механизме признания их приемлемыми должны учитываться предмет и субъекты деятельности Уполномоченного.

Мандат Уполномоченного, несмотря на наличие элементов прав человека практически во всех сферах человеческой деятельности, распространяется только на предмет его профессиональной деятельности, установленный Законом, и не предусматривает вмешательства в компетенцию органов судебной власти и иных государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за их признанием и соблюдением. Отсутствие предмета деятельности или его неопределенность могут негативно отразиться не только на восприятии Уполномоченного в общественном сознании и породить упреки в бесполезности его существования, но и на эффективном использовании им своего кадрового потенциала и рациональном расходовании бюджетных ассигнований, предоставляемых возглавляемому им федеральному государственному органу.

Предметом профессиональной деятельности Уполномоченного является не проверка соблюдения законности в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, а осуществление независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека в решениях и действиях (бездействии) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих и содействие заявителям в восстановлении их нарушенных прав и свобод средствами государственной защиты, предоставленными Законом об Уполномоченном по правам человека в РФ.

Признание и соблюдение прав человека и соблюдение законности органами государственной власти и их должностными лицами не являются идентичными понятиями. В процессе осуществления государственной власти нередки случаи, когда при формальном соблюдении законодательными, исполнительными и судебными органами или их должностными лицами действующего законодательства права человека тем не менее нарушаются.

К решениям или действиям (бездействию) государственных органов и органов местного самоуправления относятся, прежде всего, издаваемые ими нормативные правовые акты и устанавливаемые в них административные процедуры; к решениям или действиям (бездействию) должностных лиц и государственных служащих - создаваемые ими правоприменительные акты (документы) и практика исполнения своих служебных обязанностей.

Субъектами деятельности Уполномоченного при решении вопросов о приемлемости направленных ему жалоб являются государственные органы (федеральные и субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления, должностные лица и государственные служащие (федеральные и субъектов Российской Федерации) при условии, что их решения и действия (бездействие) предварительно обжалованы заявителями в судебном или административном порядке и на них согласно Закону об Уполномоченном по правам человека в РФ распространяется его юрисдикция.

Право на подачу жалобы Уполномоченному возникает при совокупности установленных настоящим законом предпосылок, какими являются: предполагаемое наличие юридических фактов (событий и действий), повлекших нарушение прав человека; соблюдение предварительного судебного или административного порядка обжалования решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц или государственных служащих; выполнение требований о сроках ее подачи и оформительских реквизитах, в том числе необходимых приложениях.

Отсутствие указанных правовых предпосылок влечет отказ в принятии жалобы к производству.

Под юридическими фактами понимаются жизненные обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение (изменение или прекращение) конкретных правоотношений и наступление юридических последствий. Ими могут являться события или юридически значимые факты, возникающие независимо от воли их участников (естественная смерть человека, рождение ребенка, истечение срока), и действия - правомерные (юридические акты, в том числе нормативные правовые, и юридические поступки) и неправомерные (правонарушения, то есть преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки), являющиеся результатом их сознательного волеизъявления.

Юридическая ответственность (уголовная, административная, гражданская или дисциплинарная) за виновное нарушение прав человека, то есть посягательство на них или воспрепятствование их свободной реализации, а также обязанность государства по их восстановлению, наступает независимо от отношения государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего к наступившим последствиям.

Объективная сторона этих правонарушений выражается в противоправных решениях или действиях (бездействии), противоречащих конституционным обязательствам государства о признании и соблюдении прав человека. Их объектом являются отношения, возникающие между государством и личностью («единица - власть») в процессе осуществления человеком своих неотъемлемых прав или свобод.

Субъективная сторона может выражаться как в форме прямого или косвенного умысла, так и легкомыслия или небрежности. Субъектами нарушений прав человека, на деятельность которых распространяется мандат Уполномоченного, являются государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица и государственные служащие.

Срок для обращения с жалобой к Уполномоченному (один год), установленный Законом, является пресекательным, и механизм его продления не предусматривается.

Применение ограничения во времени допускается только в случаях, когда жалоба касается конкретных и определенных событий или фактов. Если нарушение прав человека является продолжаемым или длящимся, то срок давности для обращения не применяется.

Общего срока рассмотрения жалоб, принятых Уполномоченным к производству, настоящим Законом не устанавливается. Фактически им является разумный период, необходимый для всесторонней проверки изложенных в них обстоятельств и реализации мер по содействию заявителю в восстановлении его нарушенных прав.

Упрощение установленной процедуры проверки жалоб в целях соблюдения сроков, а не реализации функции государственной защиты прав человека не допускается. Вместе с тем срок их проверки не может неоправданно затягиваться, порождать волокиту и бюрократизм.

Проверка жалобы Уполномоченным, независимо от продолжительности ее осуществления, не препятствует заявителям в аналогичном обращении к компетентным государственным органам, осуществляющим защиту и восстановление нарушенных прав человека.

В указанных Законом случаях Уполномоченный вправе, но не обязан, не дожидаясь официального поступления жалобы о допущенных нарушениях прав человека, принять по собственной инициативе необходимые меры по их государственной защите.

Случаи массовых или грубых нарушений прав человека либо имеющие особое общественное значение, либо связанные с защитой интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, не предполагают и предварительного обжалования соответствующих решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц в судебном или административном порядке.

Указанный перечень исключительных обстоятельств является исчерпывающим и не позволяет Уполномоченному произвольно, то есть по своему усмотрению и вне предоставленного ему мандата, вмешиваться при отсутствии жалобы заявителя в исполнение государством своих обязательств по защите прав человека и, соответственно, в компетенцию государственных органов, призванных обеспечивать их восстановление.

Особое общественное значение придается нарушениям прав человека, вызвавшим резонанс в средствах массовой информации и общественном мнении своей неординарностью для демократического правового государства.

Общественное звучание в прессе, на телевидении, радио, в неправительственных правозащитных организациях, других институтах гражданского общества получают, как правило, нарушения прав человека, хотя и являющиеся порой единичными, но представляющие потенциальную угрозу их трансформации в прецедент поведения государственных органов или явно выходящие за демократические стандарты осуществления государственной власти.

При проверке по собственной инициативе нарушений прав человека, вызвавших особый общественный резонанс, Уполномоченный не связан их оценкой в средствах массовой информации. Публикации, теле- и радиопередачи являются для него возможным, но не обязательным критерием нарушений прав человека, и он вправе представить органам государственной власти и обществу собственную их правовую интерпретацию. Возможные при этом попытки средств массовой информации подменить аргументацию и голос совести Уполномоченного своим, порой не всегда объективным и корректным вторжением в сферу его деятельности должны тактично, но принципиально отвергаться.

Проявление инициативы по осуществлению государственной защиты интересов лиц, не способных к самостоятельному использованию правовых средств защиты нарушенных прав, может мотивироваться Уполномоченным любыми объективными причинами, то есть их малолетним или преклонным возрастом, инвалидностью, правовой безграмотностью, выездом в длительную командировку, призывом на срочную военную службу и иными исключительными обстоятельствами.

Решение о необходимости вмешательства и реализации соответствующих мер реагирования принимается Уполномоченным в зависимости от конкретной ситуации, позволяющей сделать вывод о его обязательном участии в содействии восстановлению нарушенных прав таких лиц.

Проверка жалобы заключается в изучении и анализе фактических обстоятельств, повлекших обращение к Уполномоченному.

В поручении о ее проведении должны быть ясно сформулированы интересующие его вопросы, ответы на которые позволили бы получить после ее завершения необходимую и достоверную информацию по существу обжалованного решения или действия (бездействия), повлекшего нарушение прав заявителя.

При подготовке поручения необходимо учитывать, что международные стандарты в области прав человека еще недостаточно интегрированы в существующую административную инфраструктуру и не укоренились в сознании многих специалистов и государственных служащих. По этой причине в информации об обследовании, например, жилищных условий, проведенном ими без учета принципов защиты прав человека, бездомность может быть интерпретирована лишь как проблема обеспеченности жильем, тогда как подход к ней с точки зрения прав человека позволяет рассматривать вопрос о доступности для населения к адекватного жилья или о наличии у отдельных социальных групп права на их особую защиту. Обследование психических заболеваний, проведенное с учетом прав человека, не может ограничиваться рамками обычного анализа правовой защиты лиц, страдающих ими, и должно учитывать более широкий круг их прав, в том числе право на образование, консультирование, медицинское обслуживание, социально-экономическую безопасность и защиту от дискриминации.

Результаты проведенной проверки должны быть аргументированно изложены в письменной форме, подписаны соответствующим руководителем или должностным лицом с приложением, в случае необходимости, копий документов, подтверждающих или опровергающих доводы заявителя.

Получив материалы проверки, Уполномоченный обязан дать им правовую оценку и вправе использовать при подготовке своих документов реагирования, при этом он не связан ее выводами и может самостоятельно проверить обстоятельства нарушений прав заявителя либо поручить их повторную проверку иным государственным органам или должностным лицам.

Оценка выявленных нарушений прав заявителя формулируется Уполномоченным с учетом общепризнанных принципов и норм международного права и его нравственной позиции человека и гражданина, руководствующегося справедливостью и голосом совести. Иные, в том числе и самые авторитетные, мнения не имеют для него обязательной юридической силы.

Правовые последствия окончания проверки по жалобе различаются в зависимости от ее обоснованности и процедуры обжалования заявителем решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в судебном либо административном порядке.

В случае признания жалобы необоснованной Уполномоченный письменно сообщает об этом заявителю и прекращает по ней производство.

Аналогичное решение принимается и в случаях, когда государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получив информацию о принятии им жалобы к производству, самостоятельно реализует меры по восстановлению прав заявителя и устранению последствий их нарушения.

По окончании проверки обоснованной жалобы, поступившей в связи с возражениями на вступившее в законную силу решение суда по жалобе заявителя на решение или действие (бездействие), нарушающее права человека, Уполномоченный, сопоставив обстоятельства дела на их соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, обращается с ходатайством в суд надзорной инстанции.

Заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав заявителя направляется Уполномоченным в случаях признания им обоснованной жалобы, подававшейся заявителем в административном порядке, и оставленной без удовлетворения вышестоящим государственным органом или должностным лицом.

Этот документ правового реагирования на выявленное нарушение прав заявителя констатирует как неисполнение государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом обязательств государства о соблюдении прав человека, так и его отказ признать свое решение или действие (бездействие) неправомерным.

В заключении фактически содержится формула обвинения государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в допущенном им нарушении прав человека.

Форма заключения Законом не устанавливается. Как официальный служебный документ оно должно соответствовать обычным делопроизводственным требованиям: быть лаконичным, последовательным и корректным. Факты и события должны представляться объективно, освещаться с достаточной полнотой и доходчивостью в целях исключения их двусмысленного толкования.

Заключение, как правило, состоит из описательной и резолютивной частей.

В описательной части излагаются фактические обстоятельства дела; допущенные нарушения прав заявителя и их последствия; нормы федерального законодательства и международного права, регулирующие данные правоотношения, в том числе практика их применения и толкования межгосударственными органами по защите прав человека; а также имеющиеся доказательства, подтверждающие неправомерность обжалованного решения или действия (бездействия).

В резолютивной части содержатся рекомендации по исправлению ситуации, сложившейся с соблюдением прав заявителя, их восстановлению средствами, имеющимися в распоряжении государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, информация о порядке и сроках представления ответа о принятом решении.

В зависимости от характера выявленных нарушений прав человека Уполномоченным могут вноситься, в частности, предложения:

об изменении административной процедуры совершения тех или иных действий либо принятия ими решений, если речь идет о целесообразности использования той или иной правоприменительной практики;

о необходимости приведения изданного нормативного правового акта, касающегося соблюдения прав человека, в соответствие с федеральным законодательством и международными обязательствами Российской Федерации;

об отмене неправомерного решения и восстановлении прав заявителя;

об удовлетворении справедливых требований заявителя и признании, тем самым, его нарушенных прав.

Заключение направляется государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решением или действием (бездействием) которого нарушены права заявителя. Ему не только предоставляется еще одна возможность для самостоятельного восстановления прав заявителя, но и предлагаются меры, которые, по мнению Уполномоченного, могут быть признаны достаточными для внесудебного урегулирования конфликт.

В случае отказа от предложенных мер Уполномоченный вправе и обязан реализовать предоставленный ему комплекс средств правового реагирования, связанный с обращением в компетентные государственные органы, в том числе органы прокуратуры и правосудия, по государственной защите прав заявителя.

Не исчерпав их, Уполномоченный не вправе прекратить производство по жалобе, признанной им обоснованной.

2.2 Приоритеты и актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам человека в России

Несмотря на то, что основным направлением деятельности омбудсменов в мире является обеспечение и защита прав и свобод человека, сфера компетенции и формы взаимодействия с государственными институтами власти различны. Так, в ряде европейских стран омбудсмен, в рамках определенных полномочий, вправе осуществлять надзор за органами судебной власти, исполнительной системы и местного самоуправления.

Например, в Великобритании Закон 1967 г. «О Парламентском комиссаре по административным вопросам» наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. В пределах своей компетенции он рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Статус омбудсмена в США приравнивается к статусу судьи. В Финляндии одной из функций омбудсмена является осуществление надзора за деятельностью министров правительства, кроме того, в случае установления нарушений он вправе возбуждать уголовные дела, также правом на возбуждение уголовных дел в отношении должностных лиц обладает омбудсмен в Дании. В некоторых странах Европы ряд полномочий омбудсмена совпадает с полномочиями прокурора, что является фактором, повышающим эффективность восстановления нарушенных прав. В случае воспрепятствования деятельности омбудсменов в Швеции, Франции и США они вправе наложить денежное взыскание на должностное лицо государственного органа, а также инициировать дисциплинарное производство, а в некоторых случаях и уголовное.

Наличие определенных государственно-властных полномочий у омбудсменов ряда стран не влечет пересмотра компетенции других государственных органов, а способствует повышению эффективности функционирования всех элементов механизма государственно-правовой защиты граждан.

Положительный международный опыт деятельности омбудсменов, осуществление политики Российской Федерации, направленной на достижения уровня европейских стандартов в области обеспечения и защиты прав и свобод человека, стремление Российской Федерации стать участником Совета Европы обусловило создание в России института Уполномоченного по правам человека.

В настоящее время Уполномоченный по правам человека является специализированным институтов в сфере обеспечения и защиты прав граждан, исполняет роль посредника между государством и гражданами. По своей организационно-правовой форме Уполномоченный по правам человека является дополнительным органом в механизме разделения властей и не относится ни к одной ветви власти, в связи с чем у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отсутствуют государственно-властные полномочия, он не вправе издавать распоряжения, обязательные для исполнения другими государственными органами и должностными лицами, иметь другие государственные органы в подчинении, требовать отчета об исполнении выработанных рекомендаций, что, безусловно, снижает эффективность функционирования данного института обеспечения прав и свобод, поскольку приоритетным направлением деятельности является содействие защите прав граждан от неправомерных действий (бездействий), решений органов государственной власти, должностных лиц.

Существующие проблемы судебной системы, приоритет органов исполнительной власти над органами законодательной и судебной власти, подконтрольность средств массовой информации, бюрократизация и коррумпированность органов государственной власти свидетельствуют о необходимости наделения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополнительными полномочиями в области обеспечения прав граждан.

В связи с ограниченностью компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации результаты деятельности Уполномоченного следует, очевидно, оценивать исходя из того, насколько ему удается «расшевелить» традиционную бюрократическую машину, добиться большего внимания представителей государственной власти к заботам и интересам людей. Это предполагает настойчивую работу с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, которая не заканчивается после получения Уполномоченным ответов государственных ведомств на его рекомендации. Содержание этих ответов нередко вынуждает Уполномоченного вновь и вновь обращаться в те же ведомства в целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан. Из чего можно сделать вывод о необоснованном затягивании процесса восстановления нарушенного права, что постепенно приводит к увеличению уровня недоверия граждан к органам государственной власти.

Кроме того в литературе отмечается, что «ключевую роль в реализации социально-экономических прав граждан должно играть государство, располагающее для этого целой системой институтов, а также необходимыми полномочиями. Отстраненность государства от социальной сферы и тем более его технократическая «зацикленность» на технологии реформ в ущерб их социальной составляющей - недопустимы».

Политика, проводимая государством, в первую очередь, должна соответствовать интересам граждан и быть направлена на совершенствование законодательства в области обеспечения и защиты прав и свобод.

Как уже было сказано, одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Больше всего к Уполномоченному поступило жалоб с просьбой защитить гражданские (личные) (44,7%) и социальные (34,9%) права граждан. Количество обращений и жалоб граждан, посвященных проблемам защиты экономических прав, составило 16,5% в общем объеме обращений, а политических - 3,6%. Наименьшее количество обращений и жалоб было в защиту нарушенных культурных прав человека и составило 0,36% в общем объеме жалоб.

Уполномоченный не ограничен «парламентским фильтром», т.е. он рассматривает жалобы, направленные не в парламент, а ему лично, что обеспечивает непосредственный диалог между государством в лице Уполномоченного и гражданами, минуя процедуру прохождения жалобы через парламентариев. Характерной особенностью английского варианта института омбудсмена является то, что граждане не имеют с ним прямого контакта. Он наделен правом рассматривать письменные жалобы граждан, поступивших только через членов палаты общин. Подобный «парламентский фильтр» кроме Великобритании можно также наблюдать и во Франции.

Связь Уполномоченного с контрольной функцией Федерального Собрания Российской Федерации проявляется в следующем.

В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом, т.е. довести до сведения депутатов факты нарушений. Такое установление в Законе обусловлено необходимостью своевременного и оперативного реагирования законодательного органа Российской Федерации на случаи массового нарушения прав граждан, выявленных и указанных Уполномоченным в докладе, включая принятие незамедлительно соответствующих мер.

Кроме того, Уполномоченный имеет право обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания РФ при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии.

Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушений прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях.

Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам и российскому Уполномоченному, в частности, является ежегодный доклад парламенту, в котором Уполномоченный анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав и свобод граждан, отмечает недостатки в деятельности органов государственной власти, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения. Ежегодный доклад Уполномоченного - направляющий вектор в деятельности всех органов государственной власти, указывающий на ошибки, нарушения, предлагающий решения, обозначающий пробелы в законодательстве.

На наш взгляд, сотрудничество Федерального Собрания РФ и Уполномоченного следовало бы дополнить поправкой о предоставлении Уполномоченному права законодательной инициативы. Содержащаяся в Законе норма о праве Уполномоченного лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина явно недостаточна. Следует прямо сказать, что «достучаться» до законодателей Уполномоченному удается не всегда. Одной из основных причин этого является отсутствие правового регулирования порядка его взаимодействия с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Для обеспечения участия в законотворческом процессе и регулирования его механизмов Уполномоченный обратился к обеим палатам Федерального Собрания РФ с предложением о внесении дополнений в их регламенты, которые бы устанавливали структуру взаимоотношений Уполномоченного с Советом Федерации и Государственной Думой.

Постановлением Совета Федерации от 26 мая 2004 года №152-СФ были приняты изменения в Регламент Совета Федерации, регулирующие вопросы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с Советом Федерации.

Однако комитеты Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и по конституционному законодательству и государственному строительству, рассмотрев указанные предложения, внесение дополнений в Регламент палаты признали нецелесообразным.

Конструктивное сотрудничество в области мониторинга законодательства Российской Федерации и практики его применения сложилось между Уполномоченным по правам человека и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В октябре 2005 года Уполномоченный направил замечания и предложения к ежегодному докладу Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», в которых нашли отражение актуальные проблемы законодательного регулирования прав человека и их судебной защиты.

Как показывает практика, в то время как интересы государства представлены в законотворческом процессе органами исполнительной власти, являющимися основными разработчиками законопроектов, права и интересы личности и общества в этом процессе зачастую не представлены никем. Вполне очевидно, что защита прав и свобод человека должна обеспечиваться еще на стадии разработки законопроектов. В связи с этим Уполномоченный обратился в Правительство РФ с предложением о своем участии в проведении экспертно-правовой оценки законопроектов в части соблюдения прав человека перед решением вопроса о внесении их в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы. К сожалению, Министерство юстиции Российской Федерации, рассмотрев обращение Уполномоченного, не посчитало целесообразным его участие в экспертизе проектов федеральных законов на предмет их соответствия общепризнанным международным нормам и стандартам в области прав и свобод человека.

Представляется, что полномочия российского Уполномоченного в большей степени необходимо сосредоточить на защите прав граждан от нарушений, возникающих в сфере деятельности исполнительной власти. Именно Уполномоченный должен реализовать неразвитые контрольные функции парламента над правительством и всей администрацией в области защиты прав граждан.

Существенным пробелом законодательства Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека является отсутствие императивной нормы, обязывающей субъектов РФ учреждать должность Уполномоченного по правам человека, следствием чего является отсутствие должности Уполномоченного по правам человека в ряде регионов РФ, обусловленное тем, что органы государственной власти субъектов намеренно избегают создания органа дополнительного контроля их деятельности. Это, безусловно, негативно влияет на восстановление нарушенных прав граждан конкретного региона, поскольку, как свидетельствует практика субъектов РФ, где функционирует институт Уполномоченного по правам человека, зачастую своевременное и эффективное восстановление прав граждан возможно лишь на местах. Кроме того, отсутствие в ряде регионов должности Уполномоченного по правам человека противоречит основам законодательства Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации действует принцип единого правового пространства и единообразия правовой защиты граждан на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для повышения уровня государственно-правовой защиты граждан должна быть создана единая система Уполномоченного по правам человека. Для этого, в первую очередь, необходимо введение в Федеральный Конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» императивной нормы, обязывающей учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ.

Еще одной слабой стороной института Уполномоченного по правам человека является необязательность его решений, их рекомендательный характер. Однако эта «слабость», по мнению многих исследователей, является одновременно и наиболее важным достоинством обсуждаемого института, обеспечивая ему высокую вариабельность, инициативность в принятии решений или образе действия при реагировании на выявленные нарушения прав человека.

Вместе с тем, поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по содействию защите прав и свобод граждан осуществляется посредством активного взаимодействия с органами государственной власти и должностными лицами, видится необходимым наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации определенными государственно-властными полномочиями в целях повышения эффективности восстановления нарушенных прав граждан действиями (бездействиями), решениями органов государственной власти и должностных лиц, например, посредством предоставления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права требовать отчета органов государственной власти об исполнении выработанных рекомендаций.

Для повышения уровня государственно-правовой защиты прав граждан необходимо увеличение ответственности органов государственной власти, должностных лиц за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах РФ посредством введения в Кодекс об административных правонарушениях РФ и Уголовный кодекс РФ существенных дополнений.

Заключение

Сегодня Уполномоченный по правам человека в РФ занимает одно из основных мест в отечественной системе несудебных форм правовой защиты и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан. Он осуществляет независимый контроль за соблюдением прав человека в решениях и действиях органов государственной власти, должностных лиц. По сравнению с другими правозащитными организациями он обладает специфическими полномочиями для восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Одной из главных особенностей уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является практически полное отсутствие у него каких-либо силовых функций. Он не правомочен на вынесение государственно-властных решений. Его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Можно сказать, что этот конституционно-правовой институт в большей степени является публично-правовым средством защиты, то есть «властью авторитета», так как лишен каких-либо признаков «власти силы».

Другой важной особенностью обсуждаемого института уполномоченных по правам человека являются его открытость и доступность, политическая нейтральность и самостоятельность. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как государственный институт появился как форма контроля публичной администрации, и его основная цель - улучшение административного управления и обеспечение гарантий прав и свобод граждан. Этот институт не встроен ни в какую из существующих систем органов государственной власти. Среди уполномоченных федерального и регионального уровня также нет никакой властной иерархии.

Юридическая природа института Уполномоченного по правам человека позволяет говорить о нем как о контрольном органе, имеющем широкую компетенцию и специфические полномочия рекомендательно-восстановительного характера. Субсидиарный характер деятельности омбудсмена определяет и специальные методы расследования и принятия решений:

широкие полномочия по получению информации, объяснений у чиновников, доступу ко всей документации органа власти, включая секретную, в служебные помещения органа власти;

методы восстановления законности и нарушенных прав граждан - рекомендация, убеждение, критика, придание публичной огласке результатов расследования.

В Российской Федерации концепция омбудсмена как органа парламентского контроля, хотя первоначально и была задекларирована, так и осталась «нормой-декларацией». Юридическое закрепление получила концепция независимого Уполномоченного по правам человека, в том числе независимого от парламента (назначающего органа) и Президента (имеющего право выдвигать кандидатуру). Тем самым Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации представляет собой правозащитный контрольный орган, олицетворяющий гарантию государства по обеспечению и соблюдению прав человека и гражданина со стороны органов власти.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не имеет полноценной возможности оказывать влияние на совершенствование законодательства в области защиты и обеспечения прав и свобод личности. Для реализации правотворческой функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует наделить правом законодательной инициативы. Поскольку Уполномоченный по правам человека не обладает административно-властными полномочиями и его заключения не обязательны для государственных органов и должностных лиц, гласность является главным оружием омбудсмена. Выявив нарушения прав и свобод граждан, уполномоченный направляет свои действия на восстановление этих прав, но его решения носят рекомендательный характер, т.е. они не обязательны для государственных органов и не опасны для нарушителя. Следовательно, придерживаясь точки зрения ученых, можно сделать вывод о том, что основным и главным оружием омбудсменов в их правозащитной деятельности является придание огласке известных фактов правонарушений, чтобы заставить таким образом скорректировать действия должностных лиц и, тем самым, содействовать эффективному соблюдению и реализации прав человека.

Можно сделать вывод о том, что для повышения уровня государственно-правовой защиты граждан должна быть создана единая система Уполномоченного по правам человека. Для этого, в первую очередь, необходимо введение в Федеральный Конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» императивной нормы, обязывающей учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ.

Поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по содействию защите прав и свобод граждан осуществляется посредством активного взаимодействия с органами государственной власти и должностными лицами, видится необходимым наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации определенными государственно-властными полномочиями в целях повышения эффективности восстановления нарушенных прав граждан действиями (бездействиями), решениями органов государственной власти и должностных лиц, например, посредством предоставления Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации права требовать отчета органов государственной власти об исполнении выработанных рекомендаций.

Для повышения уровня государственно-правовой защиты прав граждан необходимо увеличение ответственности органов государственной власти, должностных лиц за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах РФ посредством введения в Кодекс об административных правонарушениях РФ и Уголовный кодекс РФ существенных дополнений.

Таким образом, современные реалии требуют отхода от классической модели омбудсмена с учетом специфики национальной системы прав человека и международных стандартов прав человека.

Уполномоченный по правам человека в

Российской Федерации - независимое должностное лицо, которое рассматривает жалобы на действия и решения государственных органов и должностных лиц, осуществляет деятельность по совершенствованию законодательства и правовому просвещению, способствует развитию международного и межрегионального сотрудничества в области прав и свобод. Институт Уполномоченного в Российской Федерации должен постоянно развиваться и совершенствоваться с учетом мировых тенденций в сфере защиты прав человека.

Библиографический список

1.Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4398.

2.Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 №7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №1. Ст. 2

.Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФК «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 12.03.2014) // СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

.Федеральный закон от 07.05.2013 №77-ФЗ «О парламентском контроле» (ред. от 04.11.2014) // СЗ РФ. 2013. №19. Ст. 2304.

.Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215.

.Указ Президента РФ от 11.01.1995 №32 «О государственных должностях Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014) // Российская газета. 1995. №11-12.

.Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 №1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №52. Ст. 1865.

.Указ Президента РФ от 04.08.1994 №1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» // СЗЗ РФ. 1994. №15. Ст. 1713. Документ утратил силу.

.Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2013 г. URL: #"justify">.Резолюция Комиссии по правам человека ООН №192/54 от 3 марта 1992 г. «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека» (Парижские принципы): URL: #"justify">.Резолюция Совета по правам человека ООН от 5 июля 2012 г. «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека»: URL: #"justify">.Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы понятий. - М.: ООО «Фирма Инфограф», 1999.

.Барандова Т.Л. Уполномоченный по правам человека: концептуальные подходы и реалии // Журнал исследований социальной политики. 2012. Т. 10. №4.

.Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. - М.: Издательство «БЕК», 1996.

.Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 1997.

.Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмана (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. №11.

.Волков Н.А. Взаимосвязь института российских уполномоченных по правам человека с органами государственной власти // Вестник Кемеровского государственного университета. 2012. №3 (51).

.Воскобитова М.Р. Позитивные обязательства государств как гарантия обеспечения прав человека и основных свобод // Международное правосудие. 2011. №1.

.Галяутдинов Б.С. Правовая природа института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в Российской Федерации // Вестник Пензенского государственного университета. 2014. №2 (6).

.Гаранжа А.П. Конституция Российской Федерации и институт уполномоченного по правам человека // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2013. Т. 13. №4.

.Грунистая О.С. Институт уполномоченного по правам человека в РФ: проблемы и пути решения // Экономика и социум. 2014. №3-4 (12).

.Дешко Л.Н. Уполномоченный по правам человека в системе организационно-правовых гарантий прав и свобод человека и гражданина // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. 2015. №1 (17).

.Кальгина А.А. Отдельные аспекты комплексной оценки института уполномоченного по правам человека в правовой системе Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2014. №11.

.Кальгина А.А. Роль уполномоченного по правам человека в реализации прогрессивных идей в сфере обеспечения прав человека // Закон и право. 2014. №7.

.Кальгина А.А. Уполномоченный по правам человека в правовой системе Российской Федерации // Государственная служба и кадры. 2014. №2.

.Карелин А.В. Конституционно-правовой механизм реализации принципа разделения властей в условиях российского федерализма: дис… канд. юр. наук. - М., 2010.

.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник для ВУЗов. Издание 4. - М.: Проспект, 2010.

.Колобова Т.В. Становление системы уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. №11.

.Кулешова Н.Н. Конституционное право граждан на обращение к уполномоченному по правам человека в Российской Федерации // Юридическая наука. 2014. №1.

.Логинова О.Ю., Сафронов В.В. Роль уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Основные тенденции развития Российского законодательства. 2013. №8.

.Малышев Е.И. Проблемы развития института уполномоченного по правам человека в РФ // Власть. 2013. №12.

.Матросов П.С. Уполномоченный по правам человека в РФ в механизме конституционного контроля в РФ // Право и государство: теория и практика. 2012. №5.

.Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. - М., 2005.

.Мелехин А.В. Институт омбудсмена в системе государственной защиты прав человека в государствах Британского содружества // Юридический мир. 2007. №7.

.Мешкова А.В. Институт уполномоченного по правам человека: теоретико-методологические основы // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2014. №2.

.Мешкова А.В. Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в российской федерации с институтами власти // Право и безопасность. 2014. №1.

.Мешкова А.В., Синчук Ю.В. История становления и развития института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Человеческий капитал. 2014. №3 (63).

.Миронов О.О. К 200-летию института омбудсмана (уполномоченного по правам человека) // Право и образование. 2009. №10.

.Моргунова А.В. Роль уполномоченного по правам человека в формировании зрелого гражданского общества // Научное мнение. 2013. №12.

.Мусаева Г.М., Гаджимахадов В.К. Уполномоченный по правам человека российской федерации как специализированный институт по содействию защиты прав и свобод граждан // Юридический вестник ДГУ. 2014. №2.

.Мшецян Д.А. Проблемы и пути совершенствования деятельности института уполномоченного по правам человека в РФ Молодой ученый. 2014. №11.

.Остапец О.Г. Проблемы и перспективы развития института уполномоченного по правам человека в России на современном этапе // Сборники конференций НИЦ Социосфера. 2012. №26.

.Плотникова А.Э. Функции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2012. Т. 2. №34-1.

.Прудников А.С., Эбзеева Б.С., Авсеенко В.И. Конституционное право России. Издание 4. - М.: ЮНИТИ, 2010.

.Селиверстова Е.А. О совершенствовании рассмотрения жалоб осужденных уполномоченным по правам человека в Российской Федерации // В сборнике: Юридическая наука и практика: история и современность сборник материалов I Международной научно-практической конференции. Филиал МИГУП в Рязанской области; Ответственный редактор И.В. Пантюхина. 2013.

.Симонова А.Е. Некоторые вопросы и тенденции развития института уполномоченного по правам человека на современном этапе // Правоохранительная и правозащитная деятельность в России и за рубежом на современном этапе. 2013. №1.

.Скоков А.В. Статус уполномоченного по правам человека в РФ // Российское правосудие. 2009. №8 (40).

.Сморгунов Л.В., Альгин А.П., Барыгин И.Н. и др. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / под ред. Л.В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. М., 2006.

.Стрекозов В.Г. Конституционное право России. - М.: Юрайт, 2010.

.Строкатов А.В. Позитивистский взгляд на процесс формирования статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации // Комиссии и уполномоченные по правам человека: Опыт российских регионов. - СПб.: Норма, 2002.

.Тихонов Д.В. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Вестник Международного института информатизации и государственного управления им. П.А. Столыпина. 2012. №1.

.Ухтияров А.И. Уполномоченный по правам человека как публично-правовой институт защиты прав граждан // Омбудсмен. 2013. №1.

.Федоров А.Д. Роль и значение уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2012. №1.

.Феоктистов Д.Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2012.

.Феоктистов Д.Е. Неприкосновенность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: вопросы правовой регламентации // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2012. №1.

.Халин А.С. Актуальные вопросы функционирования института уполномоченного по правам человека в РФ // Общество и право. 2012. №5 (42).

.Цымбалова Н.А. Институт омбудсмена в современном мире: история развития и общая концепция // Комиссии и уполномоченные по правам человека: Опыт российских регионов. - СПб., 2002.