Правова регламентація послуг, що надаються у сфері освіти
Правова регламентація послуг, що надаються у сфері освіти
1. Загально-правові ознаки послуг, що надаються у сфері освіти, та правова регламентація основних освітніх послуг
У цьому підрозділі роботи необхідно надати загально-правову характеристику послугам, що надаються субєктами у сфері освіти. Визначення характерних загально-правових ознак послуг у сфері освіти повинно надати можливість визначити напрями підвищення їх якості і кількості. Однак вирішення першого і другого завдання можливе на основі визначення видів послуг, що можуть надаватися у сфері освіти.
Отже, уявити кількість існуючих у світі видів послуг можна виходячи з їхньої класифікації, що надається у Генеральній Угоді торгівлі та послуг ВТО. Перелік послуг налічує кілька сотень видів.
О.О. Красавчиков свого часу виділив 4 структурні блоки сфери обслуговування: перший блок - соціальні звязки з надання послуг між організаціями; другий блок - соціальні звязки, що складаються у разі надання різного роду послуг організаціями громадянам; третій блок - відносини з надання послуг окремими громадянами організаціям; четвертий блок - з обох сторін суспільних відносин перебувають громадяни: один іншому надає послугу [242; 542, с. 172]. Тут вченим було обрано субєктний критерій класифікації. За ним у сфері освіти найбільшого поширення отримали відносини з надання послуг організаціями громадянам. Поширеними є й відносини між різними організаціями - при закупівлі, будівництві, оренді тощо, а також надання платних освітніх послуг на замовлення субєкта підприємництва. Меншого поширення отримали відносини з надання послуг громадянами - СПД організаціям - НЗ.
Також іще у радянські часи О.С. Іоффе залежно від характеру діяльності запропонував поділити зобовязання з надання послуг на три групи: 1) зобовязання, спрямовані на надання фактичних послуг (договір схову); 2) зобовязання, спрямовані на надання послуг юридичного характеру (договори поруки і комісії); 3) зобовязання, що поєднують послуги юридичні та фактичні (договір експедиції) [200, с. 490]. Видається, що за цими критеріями класифікації переважна більшість зобовязань у сфері освіти повязана із наданням фактичних послуг. Хоча можуть мати місце і зобовязання двох останніх видів.
Сферу людської діяльності в якості критерію обрав А.Є. Шерстобітов, яким серед видів послуг було виділено: послуги звязку та інформації; медичні послуги та послуги соціального характеру; ветеринарні послуги; аудиторські послуги; правові послуги; туристсько-екскурсійні послуги; послуги з навчання (виділення наше - Б.Д.); послуги сприяння зайнятості населення; готельні послуги; комунальні послуги; ритуальні послуги; спортивно-оздоровчі і санаторно-курортні; культурно-видовищні послуги [605, с. 14]. Як видно, вченим окремо виділено послуги з навчання. Проте у випадках, не заборонених законодавством, НЗ можуть надавати або отримувати й інші із названих груп послуг.
Г.Д. Отнюкова пропонує класифікувати послуги у різних сферах економіки за такими напрямами:
) за строками - разові; строкові (протягом визначеного договором періоду часу); безстрокові. За цим критерієм НЗ можуть надавати разові і строкові послуги. При цьому складно навести приклад безстрокової послуги, яку б могли надавати НЗ. Проте вони можуть безстроково користуватися землею та певним майном, що виділені їм у користування власником та/або державою чи територіальною громадою;
) за субєктним складом - між субєктами господарювання (відносини щодо надання таких послуг мають форму оперативно-господарських зобовязань) чи між госпрозрахунковими підрозділами субєкта господарювання (опосередковуються внутрішньогосподарськими зобовязаннями). За цим критерієм у сфері освіти наявні послуги, що надаються як субєктами господарювання, так і всередині цих субєктів їх структурними підрозділами;
) з урахуванням характеру вчинених дій - фактичні та юридичні. За цим критерієм у сфері освіти найчастіше наявні фактичні послуги;
) залежно від звязку зі сферою матеріального виробництва - послуги, що сприяють виробництву товарів, які користуються попитом на ринку (маркетинг, консалтинг); послуги із забезпечення належного технічного рівня виробництва (інжиніринг); послуги посередників, організацій транспорту і звязку, що сприяють поставці й збуту продукції виробника; послуги банків, фінансових брокерів; аудиторські послуги. Такі послуги також можуть мати місце у сфері освіти. Проте НЗ частіше можуть бути їх споживачами, аніж надавачами [573, с. 90; 542, с. 172].
Залежно від своїх можливостей і потреб клієнтів у сфері освіти пропонується значний асортимент послуг (програм), які можливо класифікувати за рядом ознак:
за рівнем освіти, що пропонується: довузівські, бакалаврські, магістерські, аспірантські, професійної перепідготовки і т.п.;
за орієнтацією на певну спеціальність: з фінансів, маркетингу, товарознавства, управління персоналом та інших професій, які користуються попитом на ринку;
за формою навчання: денні, вечірні, заочні, дистанційні, екстернат і т.п.;
за методами навчання, що використовуються: традиційні, проблемного навчання, програми, основані на аналізі ділових ситуацій і т.п. [498, с. 375].
В.В. Рєзніковою пропонується поділяти послуги на основні та додаткові. Основні послуги - це послуги, які призначені задовольняти основні потреби, а додаткові - другорядні потреби. До останніх можна віднести, зокрема, післяпродажні послуги (їх також іменують супутніми, сервісними). Виділення додаткових послуг покликане більш чітко окреслити сферу послуг, оскільки дослідження сучасної сфери послуг вимагає передусім відокремлення галузей, що відносяться до цієї сфери, від сервісних компонентів, що мають місце й у всіх інших галузях та сферах [481, с. 111]. У сфері освіти основними послугами безумовно є безпосередньо освітні послуги. Додатковими тут є послуги із забезпечення можливості отримувати якісні освітні послуги. Це можуть бути послуги із користування бібліотечним фондом, користування Інтернетом, із копіювання, проживання, харчування тощо.
З використанням функціонального підходу вченими проведено класифікацію публічних послуг залежно від сфери, в якій відбувається їх реалізація. Таким чином, виділяються інформаційні, освітні (виділення наше - Б.Д.), медичні, комунальні (муніципальні), побутові, фінансові й інші послуги. Інша із запропонованих класифікацій припускає виділення трьох видів публічних послуг: 1) послуги для громадян (видача особистих документів, здійснення реєстраційних дій, надання права користування публічними бібліотеками, освітні послуги (виділення наше - Б.Д.) і т.д.); 2) послуги для підприємців і субєктів господарювання (реєстрація компаній, видача ліцензій, дозволів, консультування з питань оподаткування тощо); 3) послуги інформаційного характеру, що надаються органами державної влади і місцевого самоврядування [546; 12].
Залежно від специфіки конкретної послуги вона може надаватися некваліфікованим виконавцем - непрофесійна послуга (миття автотранспорту, одержання коштів за дорученням, прибирання приміщень тощо) або виконавець послуги повинен володіти визначеними професійними навичками - професійна послуга (медичні, юридичні та інші). Професійні послуги, у свою чергу, можна поділити на такі:
звичайні професійні, для надання яких виконавцю досить мати середній рівень знань, навичок, що наявні в даному професійному середовищі;
професійні кваліфіковані, що потребують високої кваліфікації виконавця (освітні послуги, що надаються відомим професором).
Така кваліфікація має істотне значення для питань визначення виконання відповідного зобовязання, особливо у звязку з питаннями оплати послуги. Вимоги, що приділяються до кваліфікованого професійного виконавця, будуть вищими, ніж до непрофесійного, навіть тоді, коли відповідний договір оплатного надання послуг не припускає досягнення нематеріального результату [542, с. 173]. У сфері освіти абсолютна більшість послуг належить до професійних. При цьому НЗ І-ІІ рівнів акредитації надають переважно звичайні професійні послуги, які передбачають наявність загальної (середньої) педагогічної чи іншої освіти. А послуги, що надаються НЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації у переважній більшості є професійними кваліфікованими, оскільки потребують наявності високого рівня спеціальних знань, вмінь і навичок, а також вміння їх передавати у безпосередніх надавачів - виконавців.
Є свої особливості у кваліфікації послуг у науках цивільного, адміністративного та господарського права.
Згідно з положеннями статей 903 і 904 ЦК України договори з надання послуг можна поділити на оплатні та безоплатні. У даному випадку використовується існуючий у цивільному праві критерій поділу договорів на оплатні та безоплатні залежно від наявності або відсутності зустрічного матеріального задоволення.
При наданні платних послуг державними установами разом з наданням послуг з безоплатного навчання виникає неоднозначна ситуація із врахуванням в навчальному процесі державної власності (будівель, обладнання, навчально-методичної літератури тощо). Так, в реальному процесі досить важко виокремити, наприклад, вартість електроенергії, палива, газу, води, літератури та навчальних матеріалів, що використовуються на освітні потреби у межах надання платних послуг та вартість цих складових, що використовуються в навчальному процесі, який здійснюється на бюджетних засадах.
Невизначеність законодавства та непрозорість процесу платного та безоплатного навчання, з одного боку, створює підстави для зловживань, з іншого - нечіткі вимоги до використання державних ресурсів у державних НЗ для здійснення платного навчання дозволяє встановлювати плату за навчання нижчу, ніж в приватних НЗ, що може розцінюватися як недобросовісна конкуренція [263, с. 231-232].
Як вказувалося у роботі раніше, у главі 63 ЦК України прямо освітні послуги не називаються. Проте у РФ у статті 779 ЦК РФ названо перелік видів послуг, що підпадають під вплив цивільного законодавства, серед яких і послуги з навчання. Проте у даному випадку російські вчені мають на увазі не традиційні освітні відносини, що повязані з отриманням загальної або професійної освіти і завершуються отриманням диплому державного зразка, а відносини, що випливають із навчання у формі репетиторства, у гуртках художньої або творчої самодіяльності, інших формах, що здійснюються за ініціативою учня, за його рахунок і, як правило, за індивідуальною програмою. Саме у відносинах цього роду наявні усі притаманні цивільному праву ознаки: свобода договору; рівність субєктів; можливість визначати зміст програм з навчання, строки і ціну навчання [538, с. 70].
В адміністративно-правовій науці використовується поділ державних (управлінських) послуг залежно від форми їх реалізації на групи: а) послуги, повязані з реальним здійсненням концептуальних прав і свобод громадян - медичні послуги, у сфері культури, освіти (виділення наше - Б.Д.), соціального захисту та ін.; б) власне державні (управлінські) послуги, повязані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян - видача дозволів, свідоцтв, ліцензій та ін. [396, с. 97; 58, с. 174; 1, с. 125-126].
Г.О. Пономаренко за стандартною класифікацією за критерієм оплати виділяє 1) безоплатні послуги (підготовка фахівців за державним замовленням); 2) оплатні послуги (підготовка фахівців понад державне замовлення із компенсацією витрат на навчання) [407, с. 12]. Останні надаються згідно з Переліком платних послуг, які можуть надаватися НЗ, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності [426].
Якщо в якості критерію взяти напрямок надання освітніх послуг, то НЗ (й особливо ВНЗ) можуть надавати послуги: 1) із підготовки і перепідготовки робітників і спеціалістів; 2) з підготовки аспірантів і докторантів; 3) з прийому кандидатських іспитів; 4) з підготовки до захисту та проведення захисту дисертацій; 5) із довузівської підготовки; 6) з консультування та ін.
За обєктом надання освітніх послуг останні можуть надаватися: 1) іноземним громадянам; 2) вітчизняним студентам; 3) робітникам, слухачам підготовчих відділень; 4) особам, що переводяться з одного ВНЗ до іншого; 5) аспірантам і докторантам; 6) слухачам.
Залежно від безпосереднього виконавця - органу чи підрозділу НЗ, послуги надаються: 1) навчальними підрозділами; 2) науковими підрозділами; 3) видавничими підрозділами (друкування дисертацій, друкування і розсилання авторефератів дисертацій) [407, с. 12-13].
Названі вище групи освітніх послуг за класифікацією, наданою Г.О. Пономаренко, надаються ВНЗ усіх форм власності.
Можна навести схожу з останньою класифікацію. Так, на основі аналізу думок російських вчених [372, с. 38] освітні послуги можна класифікувати 1) за освітніми лініями: послуги загальної освіти, професійної, вищої та ін.; 2) за організаційно-освітніми структурними компонентами: послуги загальної, професійної освіти; самоосвіти, додаткової освіти; 3) за основним компонентом освітнього процесу: послуги теоретичної освіти, практичної освіти, учбового проектування.
А.О. Монаєнко вказує, що послуги, які надаються вищою школою, мають свій попит і пропозицію, а тому можуть вважатися товаром і відповідним чином оплачуватися. Серед таких послуг вченим виділяються: освітні, повязані з підготовкою кадрів як для матеріальної, так і для нематеріальної сфер; перепідготовка кадрів за замовленнями підприємств та організацій; науково-дослідні роботи; виробничі, повязані з виробництвом дослідних зразків виробів, матеріалів тощо, створених на основі результатів наукових досліджень [325, с. 33].
З урахуванням співвідношення категорій "послуга", "продукція" і "товар", які по відношенню до сфери освіти були наведені у першому розділі, окремі вчені ідуть далі і наводять наступну класифікацію того, що за плату можуть здійснювати НЗ та ВНЗ:
господарську діяльність із виробництва продукції або товару (наприклад, виготовлення й реалізацію товарів народного споживання в майстернях, вирощування й реалізацію сільськогосподарської продукції і продукції тваринництва в підсобних господарствах, випуск підручників, навчальних посібників, наукової літератури в результаті здійснення видавничої діяльності тощо);
господарську діяльність з надання послуг (наприклад, освітніх, у сфері фізичної культури і спорту, туризму, побутових, транспортних та інших послуг);
господарську діяльність з виконання робіт (наприклад, виготовлення товарів народного споживання, збирання лікарських рослин, виготовлення обладнання та його обслуговування, здійснювані науковими, науково-дослідними, дослідно-конструкторськими підрозділами тощо) [270, с. 82].
Із наведеним переліком можна погодитися. Можна навіть його багаторазово розширити. Проте вважаємо за необхідне на основі усіх класифікацій послуг у сфері освіти навести власну узагальнену і найбільш універсальну класифікацію.
Безумовно, найбільшого публічного значення мають основні освітні послуги. Вважаємо, що до цієї групи послуг необхідно включити послуги з безпосередньої передачі знань, вмінь і навичок. При цьому вважаємо, що освітні послуги, які надаються на платній основі зверх державного замовлення, також входять до цієї групи. За головний критерій поділу послуг у сфері освіти не повинен братися критерій оплатності, а на перший план повинен виходити критерій сукупності дій.
Другою великою групою послуг у сфері освіти є додаткові освітні послуги. У цій групі виділяються великі підгрупи: послуги з користування літературою та електронним фондом; послуги з підвищення кваліфікації; послуги з отримання освіти дистанційно; консультативні послуги; інші додаткові освітні послуги. Ці послуги є освітніми. Проте не основними, а додатковими, тобто такими, що передбачають передачу знань, вмінь і навичок, однак іншим способом, відмінним від простого класичного. Саме тому, наприклад, послуги з отримання освіти дистанційно, необхідно віднести до додаткових, а не основних освітніх послуг.
Третьою великою групою послуг у сфері освіти є інші послуги, які надаються субєктами у сфері освіти, та не є освітніми. Це саме ті послуги, які непрямо повязані із освітніми. Вони забезпечують можливість отримання освітніх послуг та/або залучення додаткових грошей до бюджету НЗ. Це можуть бути послуги з користування гуртожитками, послуги з харчування, послуги з надання обєктів в оренду, послуги з проведення науково-дослідних робіт та ін.
Саме у межах цих груп зараз та у наступних підрозділах необхідно буде визначити правовий режим надання цих послуг.
Зараз необхідно визначити ознаки освітніх та інших послуг у сфері освіти і напрями покращення режиму їх надання.
Як вказують вітчизняні вчені, визначення соціально-економічної ефективності вищої освіти має деякі особливості, які повязані з вимірюванням результатів і затрат освітніх послуг. Існують дві концепції відносно оцінки результатів освітніх послуг. Перша полягає у тому, що послуги, які надаються НЗ, мають вартість; друга виходить із того, що ці послуги у вигляді знань не мають вартості [494, с. 215]. Обидві концепції мають право на існування. Якщо освітня послуга оплачується її споживачем, то її ефективність можна виміряти кількістю зароблених випускником грошей через якісне засвоєння цієї послуги. При застосуванні другої концепції ефективність освітніх послуг можна виміряти рівнем корисності і затребуваності випускника економікою та суспільством. З іншого боку, необхідно погодитися із класичною економічною теорією, згідно з положеннями якої будь-який товар, робота чи послуга має свою вартість. Якщо послуга надається безоплатно, то її вартість складає собівартість, тобто сума грошей, витрачена державою на надання цієї послуги. Тому ефективність наданої освітньої послуги у сучасній капіталістичній економіці повинна завжди мати грошову оцінку.
В якості критеріїв якості надання адміністративних послуг вченими називаються: результативність, своєчасність, доступність, наявність інформації про адміністративний орган, територіальне розташування адміністративного органу, режим доступу до приміщення адміністративного органу, доступність бланків та інших формулярів, доступність оплати послуги (якщо вона оплатна), зручність, вибір способу звернення за послугою, простота адміністративної послуги, організація особистого прийому, зручний порядок оплати адміністративної послуги, відкритість, повага до особи, професійність [550, с. 19-34]. Вважаємо, що ефективність та якість послуги у сфері освіти за великим рахунком можна виміряти за цими критеріями. А рівень їх публічності і відповідності адміністративним послугам відрізняється за видом послуг.
М.Н. Курко вказує, що механізм формування ціни на платні послуги навчання, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації, додаткові освітні послуги та порядок використання коштів, залучених від їх надання потребує законодавчого вдосконалення, оскільки співвідношення між напрямами використання додаткових коштів чітко не встановлені і є непрозорими для громадськості. Разом із тим при оприлюдненні інформації про позабюджетні джерела фінансування державних та комунальних ВНЗ вбачається за доцільне оприлюднювати і напрями використання отриманих фінансових ресурсів для того, щоб процес ціноутворення у таких НЗ зробити максимально прозорим [263, с. 232].
При цьому вітчизняні вчені в якості однієї із ознак освітньої послуги незалежно від її оплатності або безоплатності вказують на відсутність у виконавця обовязку гарантувати певний позитивний результат, оскільки у послугах "продається" (передається) не сам результат, а дії, що привели до нього [165]. Результат лежить поза межами послуги. Тому, результат може бути позитивним, негативним або повністю відсутнім [543, с. 67-68]. Проте у будь-якому разі освітня послуга має свою вартість, яка залежить від витрат на її надання.
Аналогічні думки висловлював О.С. Іоффе: на відміну від договору підряду у договорі надання послуг мета досягнення матеріального результату відсутня. Дія контрагента спрямована на досягнення різних інших ефектів [200, с. 489]. М.І. Брагінський у своїх працях зазначав, що договори з надання послуг можуть умовно поділятися на договори з виконання робіт і договори з надання послуг. Перші побудовані за моделлю договору підряду, а другі - за моделлю договору доручення [42, с. 216-217]. А.Є. Шерстобітов вважає, що продається не результат послуги, а дії, що призвели до нього, тобто діяльність і результат діяльності складають одне ціле. Послуга споживається послугоотримувачем у процесі її надання, тобто в процесі самої діяльності послугодавця [605, с. 3].
С.М. Братусь вважав, що безоплатні майнові відносини включені у предмет цивільного права, тому що в сучасних умовах вони також повязані з вартісними грошовими відносинами: майно, що перейшло в безоплатне користування або в право власності, має грошову оцінку і щодо значного кола матеріальних благ є потенційним товаром [43, с. 15]. Безоплатна послуга у звязку з цим буде потенційним товаром, якщо аналогічний вид послуги вже отримав свою грошову оцінку, тобто послуга була предметом оплатного договору... [373, с. 255]. Метою освітніх послуг, які надаються державними ВНЗ, є задоволення потреб особи, суспільства та держави [407, с. 11]. Тобто надання послуги передбачає задоволення різних за своїм рівнем інтересів - і приватних, і публічних.
Отже, однією із найважливіших характеристик освітніх послуг є їх якість, що полягає у можливості задовольняти потреби споживача і суспільства. Російський вчений визначає, що якість освіти - категорія, яка характеризує умови організації, склад і результативність процесу освіти, його відповідність потребам та очікуванням різних груп споживачів, повязаним із розвитком і формуванням професійної компетенції особистості [81, с. 26-27]. Якість освітньої послуги визначається її ефективністю. У вищій освіті існує два основних види ефективності: економічна та соціально-економічна. Економічна ефективність - величина витрат і співвідношення величини витрат та одержаного продукту, ефекту. Соціально-економічна ефективність - відповідність результатів діяльності соціальним та економічним цілям суспільства [499, с. 379].
Ефективність наданої послуги залежить не тільки від надавача та витрат на надання послуги, а й від їх споживача, його інтелектуального рівня, памяті, фізичних та розумових даних, стану здоровя, психічного стану, стану попередньої підготовки тощо. В якості аналогу можна навести приклад надання медичних послуг. Там корисний ефект послуги залежить як від кваліфікації послугонадавача - лікаря, так і від того, наскільки запущена хвороба, від стану організму пацієнта в цілому, від чутливості організму до лікарських засобів, від супутніх захворювань, що мають місце у пацієнта, потрібно враховувати їх наявність (цукровий діабет, цироз печінки тощо) при розгляді питання, які саме медичні маніпуляції необхідно і можливо провести [47, с. 221].
Іншими вченими підтверджуються наведені положення у прикладі з наданням медичних послуг стосовно сфери освіти. Ними стверджується, що якість освітньої послуги визначається рівнем підготовки учнів до освоєння програм вищої професійної освіти, їх спроможністю і бажанням навчатися. Оцінка якості освіти повинна даватися за однозначними, зрозумілими і особистісно значущими для студента, викладача, адміністратора критеріями. Лише за цих умов можна розраховувати на зацікавлену участь студента в оволодінні способами вирішення професійних завдань; на високий рівень самореалізації випускника ВНЗ у трудовій діяльності. Студент повинен бути забезпечений як загальною інформацією про звязок навчання з основними професійними завданнями, які йому належить вирішувати, так і про зміст і форми самопідготовки, про організацію навчального процесу тощо [93, с. 150-151]. Дослідження свідчать, що споживачі оцінюють якість послуг за критеріями: матеріальності (оргтехніка, матеріали, зовнішній вигляд), надійності (виконання послуги точно, у повному обсязі й у строк), чутливості (щире бажання допомогти споживачу і швидке обслуговування), переконаності (компетентність, відповідальність, упевненість і ввічливість) і співчуття (індивідуальний підхід до споживача) [644]. І цим критеріям повинні відповідати послуги, що надаються НЗ.
Крім якості освітніх послуг є й інші важливі їх характеристики. Серед них Г.О. Пономаренко виділила: 1) наявність спеціальної мети та завдань; 2) їх змістом є освітня діяльність; 3) повязані із забезпеченням реалізації конституційних прав людини і громадянина на отримання вищої освіти на оплатній чи безоплатній основі; 4) надаються ВНЗ, заснованими державою, які фінансуються з державного бюджету або з додаткових джерел (наприклад, за рахунок надання платних послуг), і підпорядковуються відповідному центральному органу виконавчої влади; 5) однією з умов надання державними ВНЗ освітніх послуг є отримання ліцензії [407, с. 13].
Визначення ознак освітніх послуг сприяє посиленню правового впливу на них з метою вдосконалення. Підвищення якості освітніх та інших послуг у сфері освіти повязане із фінансуванням та інвестуванням у діяльність НЗ, а також із поліпшенням їх майнової та професійної бази. Важливою є оптимізація структури послуг, що надаються НЗ.
На шляху впровадження освіти для демократичного суспільства вітчизняним вченим пропонуються основні напрями її вдосконалення на найближчу перспективу:
удосконалення змісту освіти; розроботка і запровадження нових програм, підручників та інших засобів навчання;
запровадження активних та інтерактивних технологій та методів навчання;
розвязання завдань громадянської освіти та виховання під час позакласної та позашкільної діяльності;
організація демократичного шкільного життя, зокрема запровадження справжнього учнівського, студентського самоврядування;
підготовка педагогічних працівників;
забезпечення якості освіти для демократичного суспільства та освіти з прав людини;
постійний моніторинг системи громадянської освіти [243, с. 25].
В.К. Колпаков визначив, що суттєвими недоліками системи надання послуг органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами й організаціями, що належать до сфери їх управління, є: необґрунтоване впровадження нових видів послуг; неналежне законодавче регулювання процедури надання послуг; відсутність критеріїв, за якими послуги поділяють на платні та безоплатні, а також установлена вартість послуг; невиправданий поділ (подрібнення) однієї послуги на кілька платних послуг; необґрунтована вимога до фізичних та юридичних осіб отримувати супутні платні послуги; перекладення обовязків зі збирання довідок та інших документів або з їх погодження на фізичних і юридичних осіб; вимагання від фізичних і юридичних осіб довідок та інших документів, подання яких не передбачено НПА, або у формі, яку не встановлено законодавством; відсутність графіка надання послуг у зручний для фізичних і юридичних осіб час; необґрунтовано тривалий або невизначений строк надання окремих послуг; обмеженість доступу до інформації, необхідної для отримання послуг; віднесення до повноважень одного й того самого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування надання відповідних послуг і здійснення контролю за їх наданням; ставлення до фізичних та юридичних осіб як до прохачів, орієнтація не на задоволення потреб особи, а на формальне дотримання процедури; невизначення порядку використання коштів за надання послуг [227, с. 29-30]. Безумовно, необхідно мінімізувати названі недоліки, що мають місце у сфері освіти. Робити це необхідно комплексно - шляхом змін норм законодавства (наприклад, Г.О. Пономаренко зважаючи на те, що у законодавстві чітко не визначено або визначено фрагментарно поняття, мету, завдання та види освітніх послуг, що надаються державними ВНЗ, пропонує прийняти комплексний правовий акт з цих питань - наприклад, Положення про надання освітніх послуг державними ВНЗ. Цим положенням авторка пропонує також врегулювати умови та порядок ліцензування діяльності з надання освітніх послуг; умови та порядок укладення Типового договору про надання освітніх послуг із визначенням його основних положень (насамперед, прав та обовязків сторін такого договору); видів та порядку надання платних послуг державними ВНЗ [407, с. 11]) та поліпшення практики діяльності НЗ, зокрема в частині покращення їх майнової і фінансової основи. Частково ці питання розглядалися у попередньому розділі. А в частині фінансування саме послуг, що надаються НЗ, ці питання необхідно більш детально дослідити.
Прагматичні американці підрахували, що кожний долар, вкладений в освіту, приносить не менше чотирьох доларів прибутку. В міру отримання знань, а також досягнення більш високого статусу (ступеня, посади, роботи), це співвідношення збільшується. Науковий і професійний ріст - це шлях до поліпшення добробуту, підвищення рівня життя. Отже, знання стали товаром, що використовується суспільством і приносить реальну користь як їх носію, так і суспільству [32, с. 76]. За іншими даними США кожен долар, інвестований у сферу освіти, дає 300% прибутку, а відтак у США освіту було визнано найголовнішим пріоритетом держави, реалізуючи програму "Національні цілі освіти". За оцінками експертів-економістів, США, ФРН і Японія отримують 40-60% приросту національного доходу за рахунок удосконалення освіти [552]. Тому і в Україні оплатність освітніх послуг як основна їх характеристика повинна знаходити продовження свого дослідження та визначення напрямів її оптимізації. А вітчизняні НЗ мають підвищувати якість своїх послуг з метою забезпечення можливості конкурувати із зарубіжними колегами.
О.В. Дубровка вказує, що конкуренція за випускників середніх загальноосвітніх НЗ на ринку послуг вищої освіти в основному існує між ВНЗ й конкурентами (підприємства, середні професійні НЗ); а також між державними й недержавними ВНЗ, що реалізують схожі за профілем професійні освітні програми [173, с. 65]. При цьому учасниками такої конкуренції є як вітчизняні, так і зарубіжні НЗ. У такій конкуренції вітчизняні НЗ у більшості своїй нічим не поступаються зарубіжним. Однак не зовсім чесна, як на нашу думку, конкуренція з боку зарубіжних НЗ призвела до заниження вартості українських дипломів на зарубіжних ринках праці, до поширення відомостей про неякісність української освіти тощо. Такі проблеми визнання дипломів та успіху випускників на національному й світовому ринках праці доводиться розвязувати в умовах браку загальновизнаного визначення якості вищої освіти - закладів, навчального процесу та професійної компетенції випускників. Вихід, на думку фахівців, у подальшому реформуванні системи освіти, її демократизації з орієнтацією на стандарти класичних університетів, диференціації НЗ відповідно до суспільних потреб, у розширенні спеціалізації відповідно до вимог ринку праці [219, с. 112]. Найбільш ефективним вважаємо реалізацію останніх положень у наведеній думці Т.П. Козаря. Саме орієнтацією на ринок праці повинен визначатися перелік спеціальностей і напрямів навчання НЗ. А ринок праці потребує фахівців технічних спеціальностей.
Конкурентоспроможність освітніх послуг вітчизняних НЗ крім власне їх вартості та матеріально-технічної бази НЗ, залежить від типу та виду самого НЗ, спеціальності та рівня акредитації НЗ, міста, в якому знаходиться НЗ, та місця на мапі цього міста.
А.О. Монаєнко вказує, що на конкурентоспроможність послуг впливає регіон розташування НЗ. Ним визначаються зовнішні умови функціонування НЗ - демографічна ситуація, ємкість ринку праці для випускників, рівень добробуту населення, стан економіки регіону та її спеціалізація, вектор потреби населення в освітніх послугах, структура освіти в регіоні, соціальна мобільність населення, наявність звязків з іншими регіонами у сфері освіти, наявність інших конкуруючих НЗ. Наявність достатньої кількості професорсько-викладацького і учбово-допоміжного персоналу відповідної кваліфікації дає можливість збільшувати прийом студентів на платне навчання, перепідготовку і підвищення кваліфікації, розширювати спектр спеціальностей і напрямів підготовки [330, с. 118]. Зараз кожний десятий студент України навчається в Харкові, який залишається лідером в Україні за показником концентрації студентів у його НЗ, що, з одного боку, потребує додаткових зусиль регіональної державної адміністрації на розробку заходів розвитку вищої освіти, а з іншого - дає потенціал для підвищення можливості запровадження спільних проектів на міжвузівському рівні українсько-російського транскордонного та міжнародного співробітництва [61, с. 27]. Усталена інфраструктура українських міст дає переваги наявним НЗ, що діють у них багато років. Проте й інші можуть знайти свою нішу на ринку освітніх послуг. Для цього необхідно вживати заходів, спрямованих на підвищення конкурентоспроможності на певному сегменті ринку та привабливості серед споживачів освітніх послуг. Це стосується різних НЗ, спрямованих на різні категорії учнів.
У попередніх розділах було зазначено, що за законодавством ВНЗ є неприбутковими організаціями. Однак майже усі ВНЗ незалежно від форми власності надають платні освітні та інші послуги. Грошові кошти, отримані при цьому не вважаються валовим доходом. Така ситуація сталася через наявність двох основних критеріїв визначення прибутковості НЗ. Першим критерієм є отримання грошей у кількості, що перевищує собівартість наданих послуг. А другим критерієм є напрям їх цільового використання.
У звязку із цим М.Н. Курко відзначає, що доходи державних ВНЗ спрямовуються на відшкодування витрат, повязаних із наданням платних послуг, сплату податків, обовязкових згідно з чинним законодавством внесків, відрахувань, зборів, платежів, а прибуток (виділення наше - Б.Д.), що залишається в розпорядженні державного НЗ, спрямовується на покриття перевищення загальної суми видатків закладу над встановленими обсягами бюджетних асигнувань [263, с. 231]. Застосування терміну "прибуток" не випадкове, оскільки ще двічі повторюється вченим [263, с. 231].
Другий критерій та наявність нормативних вимог до статусу учасників певних правовідносин беруть за основу при визначенні некомерційного статусу субєктів права російські цивілісти. Т.Ф. Сойфер вказує, що "...основна діяльність некомерційних юридичних осіб, що впливає на формування у них специфічних ознак, знаходиться за межами цивільного права і передбачає оперування не цивілістичними, а іноді і не правовими категоріями. Надбання некомерційними організаціями статусу юридичної особи багато у чому обумовлюється необхідністю задоволення як приватних потреб осіб, що їх утворюють, так і суспільних, публічни х потреб і інтересів. Причому така необхідність може бути продиктована не стільки свободною волею засновників, скільки нормативними вимогами до статусу учасника правовідносин, реалізація яких дозволяє отримати певні матеріальні і нематеріальні блага..." [522, с. 90-91].
Такий розклад речей виправдовується законодавством та вченими - юристами. У теорії права поширеними є думки типу: здійснення підприємницької діяльності некомерційними організаціями у цілому не відповідає цілям їхньої діяльності, оскільки їх основною метою не є одержання прибутку. Однак, це не виключає можливості їх участі у підприємницькій діяльності. Вони можуть здійснювати підприємницьку діяльність, якщо вона служить меті створення некомерційної організації, та одержувати прибуток, необхідний їм для реалізації статутних цілей [599, с. 469; 77, с. 80-81]. За таким правилом офіційно визнані некомерційними організаціями товарні біржі (частиною третьою статті 1 Закону України "Про товарну біржу" визначено, що товарна біржа не займається комерційним посередництвом і не має на меті одержання прибутку [470]. А визначення поняття товарної біржі вказує, що "Товарна біржа є організацією, що обєднує юридичних і фізичних осіб, які здійснюють виробничу і комерційну діяльність... [470]. Тобто прибуток тут також присутній. Проте отримується він не товарною біржею, а її учасниками), торгово-промислові палати (пунктом 1 статті 1 Закону України "Про торгово-промислові палати в Україні" зазначено, що торгово-промислова палата є недержавною неприбутковою самоврядною організацією, яка обєднує юридичних осіб, які створені і діють відповідно до законодавства України, та громадян України, зареєстрованих як підприємці, та їх обєднання. А пунктом 2 цієї статті визначено, що торгово-промислова палата може займатися підприємницькою діяльністю лише в тому обсязі, в якому це необхідно для виконання її статутних завдань. Одержаний нею прибуток не розподіляється між членами торгово-промислової палати, а спрямовується на виконання її статутних завдань [471]), кредитні спілки (пунктом 1 статті 1 Закону України "Про кредитні спілки" передбачено, що кредитна спілка - це неприбуткова організація, заснована фізичними особами, професійними спілками, їх обєднаннями на кооперативних засадах з метою задоволення потреб її членів у взаємному кредитуванні та наданні фінансових послуг за рахунок обєднаних грошових внесків членів кредитної спілки. А пунктом 2 цієї ж статті передбачено, що кредитна спілка є фінансовою установою, виключним видом діяльності якої є надання фінансових послуг, передбачених Законом України "Про кредитні спілки" [446]. Виникає питання "чи можуть фінансові послуги надаватися безоплатно без мети отримання прибутку"), релігійні організації (у науковій літературі зазначається, що "окремі норми щодо діяльності релігійних організацій як неприбуткових організацій містить, перш за все, ГК України та Закон України "Про свободу совісті і релігійні організації", а також деякі інші нормативно-правові акти" [16, с. 1]. Зі статті 112 ГК України частково випливає, що релігійні організації є некомерційними. Непрямо це можна зрозуміти і з положень названого Закону України "Про свободу совісті і релігійні організації" [464]. Проте у частині другій статті 19 цього Закону вказано, що "прибуток від виробничої діяльності та інші доходи підприємств релігійних організацій оподатковуються відповідно до чинного законодавства в порядку і розмірах, установлених для підприємств громадських організацій. Суми їх прибутку, які використовуються в добродійних цілях, не оподатковуються" [464]) та деякі інші організації. Вони є некомерційними, проте надають оплатні послуги й отримують прибуток від цього. Вважаємо, що така ситуація є невірною. Основним і єдиним критерієм визнання субєкта комерційним повинен бути сам факт отримання прибутку. А напрямок використання отриманих коштів не повинен братися за основу при прийнятті рішення відносно прибутковості субєкта. Проте це питання потребує окремих досліджень у майбутньому. Зараз лише можемо прогнозувати, що за якийсь час залишиться один критерій і всі субєкти будуть мати статус комерційних. Слід сказати, що на практиці податкові органи уже давно вважають операції некомерційних організацій з виконання госпдоговірних робіт і від здачі в оренду приміщень прибутковими й оподатковують їх за загальним правилом, чим викликають невдоволення працівників самих ВНЗ та НДІ. Так, Г.П. Єригіна вказує, що доходи від позабюджетної діяльності НДІ, зареєстрованих в податкових органах в якості неприбуткових організацій, не можна вважати обєктом оподаткування податком на прибуток. Тим не менше, податкові органи, на її думку, протягом достатньо тривалого часу ніяк не можуть вирішити це очевидне питання і постійно відносять кошти, отримані за виконання госпдоговірних робіт і від здачі в оренду приміщень, до прибутку з усіма наслідками [178, с. 101-102].
Отже, НЗ надають велику кількість різних послуг, які запропоновано поділяти на три групи. Більша частина цих послуг спрямована на отримання грошей. Різниця між собівартістю послуг та сумою доходів в цілому визначає ефективність надання послуг для НЗ. Ефективність освітніх послуг для споживача та суспільства визначається затребуваністю випускника економікою. Підвищення ефективності послуг можливе за рахунок застосування комплексу заходів. При цьому для кожної із груп послуг у сфері освіти цей комплекс заходів має свої особливості. Їх необхідно розглянути окремо у межах кожної групи.
2. Правова регламентація додаткових освітніх послуг
Економіка України багато років вимагає активного реформування. Проте до сьогодні реформи або проводилися наполовину, або мали подвійні стандарти для різних галузей та сфер виробництва, міст і регіонів та навіть, окремих субєктів права. Зараз нарешті робиться спроба провести жорстку монетарну політику - безумовно непопулярний, проте необхідний захід. Внаслідок цього видатки на державне фінансування освітньої сфери будуть скорочуватися. Тому НЗ необхідно використовувати будь-які можливості отримання коштів на забезпечення своєї діяльності із джерел, альтернативних державному бюджету.
Як вказувалося у роботі раніше на сьогоднішній день переважна більшість НЗ, у т.ч. і ВНЗ фінансуються у недостатній мірі. Значну частину фінансових та матеріальних ресурсів НЗ повинні "добувати" самі. В основному це робиться за рахунок надання основних і додаткових платних послуг. Надання платних освітніх послуг має подвійну природу: для НЗ є сприятливим фактором для залучення додаткових коштів в умовах обмеженості бюджетних ресурсів; для абітурієнта є чинником вільного вибору НЗ, який відповідає його запитам і забезпечує якісне навчання [615, с. 98-99]. Додаткові освітні послуги повязані з отриманням грошей. А тому при цьому можуть виникати ситуації, коли посадові особи державних і комунальних НЗ приймаючи управлінські рішення у сфері надання платних послуг приватним особам, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій будуть несвідомо або навмисне порушувати права споживачів своїх послуг. Особливо гостро питання боротьби із таким субєктивізмом ставляться у сфері діяльності НЗ відомчого підпорядкування - МВС, Міністерства оборони, Мінагрополітики, МОЗ, Мінінфраструктури, Мінсоцполітики, Мінфіну, Міненерговугілля, Держлісагентства, Держрибагентства, Держстату та Адміністрації Держспецзвязку. Отже, перед розглядом правовідносин із надання додаткових освітніх послуг необхідно визначити шляхи мінімізації субєктивізму при прийнятті управлінського рішення керівництвом НЗ відомчого підпорядкування.
Стосовно ВНЗ основні платні послуги передбачають, як правило, підготовку студентів або аспірантів на контрактній основі. Перелік додаткових платних послуг визначається загальним та спеціальним законодавством. Так, у пункті 4 статті 61 "Фінансово-господарська діяльність навчальних закладів та установ, організацій, підприємств системи освіти" Закону України "Про освіту" передбачено види додаткових джерел фінансування діяльності НЗ:
- кошти, одержані за навчання, підготовку, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів відповідно до укладених договорів;
плата за надання додаткових освітніх послуг;
кошти, одержані за науково-дослідні роботи (послуги) та інші роботи, виконані НЗ на замовлення підприємств, установ, організацій та громадян;
доходи від реалізації продукції навчально-виробничих майстерень, підприємств, цехів і господарств, від надання в оренду приміщень, споруд, обладнання;
дотації з місцевих бюджетів;
дивіденди від цінних паперів;
валютні надходження;
добровільні грошові внески, матеріальні цінності, одержані від підприємств, установ, організацій, окремих громадян;
- інші кошти [455].
Зрозуміло, що ці положення потребують конкретизації спеціальними підзаконними актами.
Серед ознак послуг, що надаються ОВС (а на їхньому прикладі й іншими адміністративними органами), виділяють наступні:
послуга ОВС надається за зверненням особи;
надання послуг повязано із забезпеченням умов для реалізації субєктивних прав конкретної особи;
послуги ОВС надаються обовязково через реалізацію владних повноважень;
результатом надання послуги в процедурному значенні є юридичний акт (рішення або дія органу, яким задовольняється звернення особи) [86, с. 63].
Згідно з пунктом 85 "Положення про державний вищий заклад освіти", затвердженого постановою КМУ від 5 вересня 1996 року №1074 ВНЗ за договорами з підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами може здійснювати як додаткові платні послуги навчання за межами, встановленими державними освітньо-професійними програмами, а також надавати інші види платних послуг, перелік яких установлює КМУ. Платні освітні послуги не можуть надаватися замість або в межах обсягів основної освітньої діяльності, що фінансується за рахунок бюджетних коштів [428]. Види платних послуг визначаються відповідним Переліком платних послуг, які можуть надаватися НЗ, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності [426]. Тобто можна зробити попередній висновок, що з точки зору узгодженості законодавства у сфері надання платних послуг державними і комунальними ВНЗ усе відповідає загальним правилам. Однак ситуацію на практиці необхідно розглянути дещо під іншим кутом зору.
На сьогодні одним із важливих завдань держави є подолання корупції у різних сферах та галузях. За даними Transparency International у рейтингу країн за рівнем корупції у 2011 році Україна посіла 152 позицію із 182 можливих [480]. Сферами із найбільш високими показниками корумпованості залишаються сфера діяльності правоохоронних органів та сфера освіти. За законодавством та формальною логікою виходить, що ОВС повинні бути основним субєктом боротьби із корупцією. А при цьому корупція отримала поширення у діяльності правоохоронних органів. Тому для боротьби із корупцією у МВС України 18 серпня 2011 року наказом №583 було ухвалено План антикорупційних заходів у системі МВС на 2011-2015 роки. Пунктом 36 цього плану було передбачено необхідність дослідження правових та організаційних механізмів мінімізації впливу працівників міліції на зміст управлінського рішення у сфері надання підрозділами ОВС платних послуг населенню, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій; необхідність розробки пропозицій щодо мінімізації субєктивізму при прийнятті управлінського рішення ОВС у сфері надання платних послуг приватним особам, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій.
Отже ключовим завданням є визначення того, що саме у МВС та інших міністерствах, що мають у підпорядкуванні НЗ, розуміється під субєктивізмом і що саме слід зробити, щоб уникнути цього явища при прийнятті рішень державними службовцями у сфері надання додаткових платних послуг НЗ.
Співвідношення між субєктивним і обєктивним більшою мірою повинно розглядатися у площині філософії.
Субєктивізмом є світоглядна <#"justify">У першому випадку необхідно розробити правила, за якими не матиме значення хто саме із посадових осіб НЗ відомчого підпорядкування підпише певний документ (тобто 1. коли рішення повинно бути обовязково прийнято до певної дати; 2. коли рішення обовязково матиме одновекторну спрямованість; коли немає значення яке вказано прізвище посадової особи, що підпишеться під цим рішенням, рівно як і взагалі відсутність прізвища і підпису). Можливий варіант, коли колегіальний орган затверджуватиме певний порядок або правила надання певних послуг. А посадова особа відомчого НЗ укладатиме договір про надання платних послуг з будь-ким, хто не є субєктом господарювання, відповідає умовам порядку чи правил і звернувся до НЗ за отриманням певної послуги. Тобто у цьому випадку у НЗ виникатимуть публічні зобовязання, визначені такими пунктом 1 статті 178 ГК України: "Субєкт господарювання, який відповідно до закону та своїх установчих документів зобовязаний здійснювати виконання робіт, надання послуг або продаж товарів кожному, хто до нього звертається на законних підставах, не має права відмовити у виконанні робіт, наданні послуг, продажу товару за наявності у нього такої можливості або надавати перевагу одному споживачеві перед іншими, крім випадків, передбачених законодавством" [78]. Схожі положення містяться у пункті 1 статті 633 ЦК України: "Публічним є договір, в якому одна сторона - підприємець взяла на себе обовязок здійснювати продаж товарів, виконання робіт або надання послуг кожному, хто до неї звернеться (роздрібна торгівля, перевезення транспортом загального користування, послуги звязку, медичне, готельне, банківське обслуговування тощо)" [580]. Єдиною неточністю у наведеній нормі ЦК України є вказівка на те, що надають послуги, продають товари чи виконують роботи за публічним договором тільки підприємці. Загальновідомо і не потребує доказів той факт, що публічні зобовязання можуть мати і некомерційні субєкти (наприклад, ті самі ВНЗ, торгово-промислові палати, кредитні спілки, релігійні організації, казенні підприємства та ін.), а також державні органи і громадські організації. А отже, відомчий НЗ може вступати у публічні зобовязання шляхом укладання публічного договору (письмового або усного). При цьому правила такого договору заздалегідь визначені законом або рішенням КМУ чи іншого центрального органу виконавчої влади.
Наведемо решту норм статті 633 "Публічний договір" ЦК України:
"2. Умови публічного договору встановлюються однаковими для всіх споживачів, крім тих, кому за законом надані відповідні пільги.
Підприємець не має права надавати переваги одному споживачеві перед іншим щодо укладення публічного договору, якщо інше не встановлено законом.
. Підприємець не має права відмовитися від укладення публічного договору за наявності у нього можливостей надання споживачеві відповідних товарів (робіт, послуг).
У разі необґрунтованої відмови підприємця від укладення публічного договору він має відшкодувати збитки, завдані споживачеві такою відмовою.
. Актами цивільного законодавства можуть бути встановлені правила, обовязкові для сторін при укладенні і виконанні публічного договору.
. Умови публічного договору, які суперечать частині другій цієї статті та правилам, обовязковим для сторін при укладенні і виконанні публічного договору, є нікчемними" [580] та статті 178 "Публічні зобовязання субєктів господарювання" ГК України:
"2. Субєкт господарювання, який безпідставно ухиляється від виконання публічного зобовязання, повинен відшкодувати другій стороні завдані цим збитки в порядку, визначеному законом.
Кабінет Міністрів України може у визначених законом випадках видавати правила, обовязкові для сторін публічного зобовязання, в тому числі щодо встановлення або регулювання цін. Умови зобовязання, що не відповідають цим правилам або встановленим цінам, є недійсними" [78].
Отже, у випадку вступу відомчого НЗ у публічні зобовязання окрема його посадова особа (наприклад, керівник) буде нести відповідальність за ухилення чи відмову від виконання публічного зобовязання. У посадової особи відомчого НЗ (наприклад, його керівника) залишається "поле для маневру" у вигляді надання відповіді на питання "чи кожний, хто до нього звертається, робить це на законних підставах" або "чи надані законом комусь зі споживачів відповідні пільги" або "чи є у нього у наявності можливості надання споживачеві відповідних товарів (робіт, послуг)". Проте у двох перших випадках перевірити рішення керівника відомчого НЗ на субєктивізм та упередженість можна шляхом уважного вивчення положень спеціального законодавства; а у третьому випадку - шляхом перевірки та моніторингу споживачів. Тому у випадку укладення публічного договору, у якому публічні зобовязання бере на себе відомчий НЗ, субєктивізм керівника чи іншої посадової особи такого НЗ по відношенню до споживача (потенційного споживача) його послуг буде зведено до мінімуму.
Згадуваний вище перелік платних послуг, які можуть надаватися НЗ, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності, передбачає можливість надання платних послуг усіма державними і комунальними НЗ, а не тільки ВНЗ. Перелік містить розділи, що передбачають надання послуг у різних сферах діяльності ВНЗ:
у сфері освітньої діяльності;
у сфері наукової та науково-технічної діяльності;
у сфері міжнародного співробітництва;
у сфері охорони здоровя, відпочинку, дозвілля, оздоровлення, туризму, фізичної культури та спорту;
у сфері побутових послуг;
у сфері транспортних послуг;
інші послуги [426].
Аналіз видів послуг, які можуть надаватися відомчими НЗ підтверджує раніше наведені думки. Розглянемо в якості прикладу види послуг, які надаються у сфері освітньої діяльності:
- підготовка понад державне замовлення в межах ліцензійного обсягу відповідно до договорів, укладених з фізичними та юридичними особами, студентів та курсантів ВНЗ, аспірантів і докторантів;
навчання студентів, курсантів для здобуття другої вищої освіти, крім випадків, коли право на безоплатне здобуття другої вищої освіти надано законодавством;
підвищення кваліфікації кадрів, навчання для здобуття громадянами післядипломної освіти понад державне замовлення в межах ліцензійного обсягу;
підготовка кваліфікованих робітників понад державне замовлення в межах ліцензійного обсягу, крім випадків, коли здобуття освітнього рівня кваліфікованого робітника передбачено навчальним планом підготовки за ОКР вищої освіти;
підготовка до вступу до ВНЗ та до зовнішнього незалежного оцінювання;
підготовка та перепідготовка, підвищення кваліфікації кадрів за замовленням центрів зайнятості;
навчання студентів, курсантів, аспірантів, докторантів з числа іноземців та осіб без громадянства; стажування іноземців та осіб без громадянства.
У наведених випадках якщо вступник має якісний сертифікат пробного зовнішнього незалежного оцінювання, виданий Українським центром оцінювання якості освіти та його регіональними підрозділами, або відповідну освіту та місце роботи (у випадку підвищення кваліфікації), то вплив на такого вступника з боку керівництва державного чи комунального ВНЗ не можливий.
Те саме стосується і проведення для громадян лекцій та консультацій з питань науки, техніки, права, культури, мистецтва, фізичної культури, спорту, туризму, краєзнавства тощо; проведення понад обсяги, встановлені навчальними планами, з видачею або без видачі відповідних документів про освіту курсів, гуртків, факультативів (зокрема, іноземних мов, компютерної підготовки, гри на музичних інструментах, хореографії, образотворчого мистецтва, стенографії, машинопису, крою та шиття, оздоблення приміщень, агротехніки, зоотехніки, підготовки водіїв) за науковим, технічним, художнім, туристичним, екологічним, спортивним, оздоровчим та гуманітарним напрямами, семінарів, практикумів з підготовки кадрів для дитячого та молодіжного туризму; організація, проведення у позанавчальний час (у тому числі канікули, святкові та вихідні дні) заходів за освітнім, науковим, технічним, художнім, туристичним, екологічним, спортивним, оздоровчим та гуманітарним напрямами [426].
Стосовно прийому кандидатських іспитів, видання та розповсюдження авторефератів, дисертацій, стенографування під час захисту дисертацій; інших послуг, повязаних із підготовкою до захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата або доктора наук та його проведенням ситуація схожа із попередніми. Відмінність полягає у тому, що по-перше, ці послуги менш поширені та не надто дорогі; по-друге, перед отриманням такої послуги особа повинна виконати певний комплекс дій, щоб її допустили до отримання цих оплатних послуг. Однак у випадку рекомендації наукового керівника (консультанта), відповідної кафедри, ради, комісії посадова особа відомчого ВНЗ не може відмовити у наданні усіх або однієї із вищеназваних платних послуг за наявності можливості їх надати.
Крім цих послуг відомчі ВНЗ можуть на платній основі здійснювати:
забезпечення обмундируванням студентів, курсантів та працівників ВНЗ, статутами яких передбачено носіння форменого одягу;
друкування, копіювання, сканування, ламінування, запис на носії інформації;
виконання складних тематичних, інформаційних та довідково-бібліографічних запитів на замовлення фізичних та юридичних осіб, зокрема за попереднім замовленням;
- видання та реалізація навчальної літератури, методичних, науково-методичних, наукових, науково-технічних видань, друкованих засобів масової інформації (газети, часописи, альманахи тощо) [426].
Серед названих вище платних послуг окремі за великим рахунком і послугами вважати не можна. Тут іде мова про продаж певних товарів усім, хто звернеться з потребою у цих товарах. Такий продаж чи послуга будуть надаватися на основі публічного договору. І в такій ситуації безпосередніми виконавцями таких послуг (продавцями товарів) є не вищі посадові особи МВС, Міністерства оборони тощо, а рядові співробітники, які виконують ці функції разово чи постійно. При цьому далеко не всі серед цих рядових співробітників є особами рядового або начальницького складу Міністерства оборони, ОВС тощо.
Схожим чином можна розібрати й інші групи платних послуг, які надають відомчі НЗ.
Можливим є варіант коли керівником НЗ державної чи комунальної форми власності делегується частина повноважень іншим особам - керівникам структурних підрозділів і заступникам. Це може бути як напрямом усунення субєктивізму у діях державних службовців (працівників ОВС, прокуратури, збройних сил тощо) якщо заступники або керівники структурних підрозділів, яким буде доручено прийняття важливого рішення, під тиском відповідальності будуть обережними, обєктивними та послідовними, так і напрямом усуненням самих державних службовців від прийняття управлінських рішень (у тому випадку, коли заступники керівника або керівники структурних підрозділів будуть цивільними особами, не повязаними із державною службою).
Отже мінімізації субєктивізму при прийнятті управлінського рішення у сфері надання додаткових платних освітніх послуг можливо шляхом усунення державних службовців від прийняття таких рішень. Іншими словами, субєктивізм і корупція можуть залишитися, проте вони будуть знаходитися за межами відносин усередині міністерств та інших державних органів. Можливе утворення у межах відомчих НЗ відокремлених підрозділів, керівники яких будуть цивільними особами. Зокрема, виглядає раціональним відокремлення окремих інститутів, які безпосередньо надають платні послуги цивільним особам. Керівники і працівники таких інститутів будуть обиратися (призначатися) з числа цивільних осіб. І тоді рішення про надання платних послуг буде приймати керівник такого інституту - цивільна особа. Те саме стосується й інших відокремлених або внутрішньоструктурних підрозділів НЗ державної і комунальної форми власності, у яких рішення про надання таких послуг відносно окремого споживача цих послуг прийматиме колегіальний орган або одноосібний керівник, який не є співробітником державного органу.
Отже, основними пропозиціями щодо мінімізації субєктивізму при наданні державними і комунальними НЗ додаткових платних освітніх послуг приватним особам, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій є 1) усунення субєктивізму внаслідок: максимального обговорення можливих рішень колегіальними органами; прийняття відомчими НЗ публічних зобовязань, рішення про виконання яких приймається а безпосереднє виконання здійснюється особами, які не є керівниками НЗ (а в ідеалі - не є державними службовцями); прийняття значної частини рішень після обговорення колегіальними органами - вченою радою, ректоратом; 2) усунення державних службовців від прийняття складних та суперечливих управлінських рішень шляхом: делегування керівником відомчого НЗ частини повноважень своїм заступникам та керівникам структурних підрозділів, які не є державними службовцями; утворення філій, інститутів, факультетів, якими керуватимуть цивільні особи.
Таким чином, надання додаткових освітніх послуг державними і комунальними НЗ може бути повязане із субєктивізмом та корупцією. Напрями їх мінімізації було запропоновано вище. Проте переважна більшість НЗ при наданні додаткових освітніх послуг переслідує зовсім інші цілі. В залежності від них додаткові освітні послуги мають різний вигляд, спрямованість і різне правове регулювання. Визначення особливостей такого регулювання за видами додаткових освітніх послуг сприятиме підвищенню їх якісних та кількісних ознак.
послуга освіта правовий управлінський
Серед додаткових освітніх послуг важливе місце займають послуги з користування літературою та електронним фондом. Ці послуги повязані із наданням нових знань, які споживачі послуг можуть взяти з паперових та електронних носіїв інформації. З іншого боку, НЗ можуть отримувати платню за надання цих послуг як своїм учням, так і іншим особам чи організаціям, які на основі публічного договору будуть користуватися книжковим та електронним фондом НЗ (на сьогодні плата за навчання, за користування лабораторіями і бібліотеками відіграють провідну роль у джерелах фінансування ВНЗ. В цілому частка плати за навчання в прибутковій частині університетського бюджету зросла з 4,5% у 1975 році до 65% у 2005 році [323, с. 74]). Значення бібліотечного фонду для розвитку суспільства і держави неможливо переоцінити. Розвиток бібліотечної справи було розпочато ще за часів Київської Русі і продовжено у наступні часи. У 1918 році Кодексом законів про народну освіту було закріплено структуру наукових установ: НДІ, кафедри, лабораторії, наукові товариства, бібліотеки, книгосховища, музеї, книжкова палата, архіви [490, с. 26].
На сьогодні російськими вченими вказується на необхідності сформулювати цілі та концепцію розвитку освіти, оскільки вийшла назовні вузькість, помилковість і абсурдність підходу до освіти у межах субєктивного права та послуг, що надаються державним апаратом. Освіта - це складний системний процес, феномен, одним із підвалин якого є мовленнєвий розвиток. Не останню роль у цьому процесі відіграє організація бібліотечної справи у ВНЗ [205, с. 220].
Бібліотеки надають бібліотечні і бібліографічні послуги, послуги з користування своїми фондами, з копіювання, підтримки широкого спектру освітніх послуг і наукових робіт.
Методична база є джерелом отримання прямих доходів від реалізації методичних матеріалів, створює можливості розширення спектру і підвищення якості освітніх послуг, сприяє привабливості НЗ [330, с. 119]. Не випадково у ВНЗ США сьогодні висока вартість навчання і високий конкурс. Однією (хоча і не головною) із причин цьому є наявність якісних сучасних бібліотек. ВНЗ США оснащені сучасним обладнанням, яке дає змогу виконувати дослідження практично у будь-яких галузях науки й техніки. Університетські бібліотеки мають літературу з усіх галузей знань. Так, бібліотека Гарвардського університету налічує 14 млн. томів лише наукових видань [32, с. 71]. За іншими даними найбільші світові бібліотеки за розміром бібліотечного фонду зібрано у таблиці:
Таблиця 1.
Найбільші бібліотеки світу, що містять мільйони книжок
№ у світіНазваМісце знаходженняФонди, кількість одиниць зберіганняКількість відвідувачів123451.Британська бібліотекаВелика Британія, Лондон150 млн.1,75 млн.2.Бібліотека Конгресу СШАСША, Вашингтон145 млн.1,75 млн.Нью-Йоркська публічна бібліотекаСША, Нью-Йорк53,1 млн.18 млн.4.Російська державна бібліотекаРФ, Москва42,7 млн.1,2 млн.5.Російська національна бібліотекаРФ, Санкт-Петербург35,7 млн.1,1 млн.6.Національна парламентська бібліотекаЯпонія, Токіо35,6 млн.654 тис.7.Національна бібліотека ФранціїФранція, Париж31 млн.1,3 млн.8.Королівська бібліотека ДаніїДанія, Копенгаген30,2 млн.850 тис.9.Національна бібліотека КитаюКНР, Пекін27,8 млн.5,2 млн.10.Бібліотека Російської академії наукРФ, Санкт-Петербург26,5 млн.16.Національна бібліотека України імені В.І. ВернадськогоУкраїна, Київ15 млн.500 тис.
Як видно із таблиці, Національна бібліотека України імені В.І. Вернадського за обсягом бібліотечного фонду посідає 16 місце серед бібліотек світу. І це при тому, що починаючи з часів Середньовіччя і закінчуючи 1940-ми роками бібліотечні фонди повністю або частково знищувалися. Бібліотека надає платні послуги.
Бібліотеки державних і приватних ВНЗ України також мають значні фонди і надають безоплатні й оплатні послуги. На жаль повної статистики бібліотечних фондів українських НЗ у нас немає, проте у ВНЗ системи МВС сукупний бібліотечний фонд складає більш ніж 2 млн. одиниць (за даними О.В. Негодченко у 2008 році загальний фонд бібліотек ВНЗ системи МВС становив 1 млн. 987,5 тис. примірників, фонд на електронних носіях інформації - 10 тис. 429 примірників (0,5% від загального) [336, с. 15]). Завдяки такій кількості ВНЗ можуть надавати якісні послуги з користування своїм фондом і при цьому заробляти додаткові гроші. У ВНЗ можуть бути кілька бібліотек: оплатних та безоплатних (відповідно, коли бібліотека чи окремий платний зал матиме можливість закуповувати більш дорогі та важливі примірники навчальної та наукової літератури); може бути єдина бібліотека з безоплатним користуванням бібліотечним фондом своїми учнями, студентами та співробітниками та з користуванням за плату для усіх інших читачів. При цьому вартість користування літературним фондом повинна напряму залежати від його якості та від витрат на його формування й утримання. У цьому звязку А.О. Пахомова наголошує на необхідності створення сучасної телекомунікаційної інфраструктури шляхом підтримки виданню вітчизняної наукової літератури і журналів, а також розширенню можливостей для придбання науковими бібліотеками іноземних наукових видань [383, с. 55]. Проте практика більшості НЗ свідчить про зворотне. Фінансування закупівель навчальної і наукової літератури скорочується; ВНЗ вимушені скорочувати підписку на профільні фахові видання (хоча співробітники "добровільно-примусово" підписуються на видання профільних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та видання органів місцевого самоврядування). Сподіваємося, що ситуація зі скороченням фінансування бібліотечної справи в НЗ є тимчасовою і бібліотечні фонди останніх знову почнуть активно поповнюватися... При цьому важливе значення мають бібліотечні фонди не тільки ВНЗ, а й НЗ нижчого рівня. У сільській місцевості може існувати єдина школа на кілька сіл. І шкільна бібліотека є чи не єдиним вікном у світ для більшості мешканців села. Такі думки висловлюються у науковій літературі: "На сьогодні кількість користувачів сільських бібліотек, незважаючи на значні темпи скорочення цих закладів, зменшилася тільки на 2-3%. Це свідчить про необхідність збереження бібліотек, які здебільшого залишаються єдиними культурно-інформаційними закладами на селі" [172, с. 61].
Якщо одні автори підтримують розвиток бібліотек у НЗ за територіальною ознакою, інші - за рівнем НЗ, то треті - за професійною ознакою. Так, російські вчені піднімають проблему підбору і розстановки кадрів для спеціалізованих бібліотек, робота в яких потребує певних знань. Вказується, що у спеціалізованих юридичних бібліотеках ідеальним бібліотекарем може бути юрист з другою вищою освітою, що дозволяє працювати у бібліотеці. Цей варіант широко поширено в Європі. Однак у реаліях РФ та України доцільним є другий варіант - надати базову юридичну освіту співробітникам бібліотек. З цією метою необхідно організувати ряд цілеспрямованих семінарів за певними галузями права [205, с. 221]. Аналогічні думки стосовно виконання працівниками бібліотек НЗ інформаційно-консультативних, навчальних та аналітичних функцій висловлює В.О. Огневюк. На думку вченого, статус бібліотекарів уже не відповідає реаліям, оскільки нині вони фактично є науково-педагогічними працівниками. Стосовно директора (завідувача) бібліотеки вказується, що зважаючи на тенденції утвердження ідеї цифрової бібліотеки, нові методи і технології, що розширюють діяльність університетської бібліотеки, її директор (завідувач) повинен мати вчений ступень та наукове звання і бути повноправним членом науково-педагогічного співтовариства університету, а штатний розклад інформаційно-ресурсного центру (бібліотеки) - корелюватися з новими функціями працівників [370, с. 8]. О.В. Негодченко пропонує ще розширити коло обовязків директора (завідувача) бібліотеки ВНЗ. Вченим обґрунтовано пропонується утворити обєднання бібліотек ВНЗ системи МВС України. Якщо кожна з бібліотек ВНЗ та НДУ увійде до корпоративного співтовариства зі своїм потенціалом, то необхідно буде створити структуру управління корпоративною діяльністю - координаційну раду, метою якої буде розробка узгодженої стратегії спільної діяльності. До координаційної ради увійдуть керівники корпоративних проектів бібліотек-учасниць. У раді повинні бути представлені і керівники груп технічних та бібліотечних фахівців. Необхідно розробити "Положення про корпорацію", видати наказ МВС України про співпрацю між бібліотеками-учасницями корпорації; розробити "Інструкцію про формування та використання корпоративного каталогу періодичних видань вузівських бібліотек системи МВС" [336, с. 24]. Реалізація такої пропозиції дозволить обмінюватися друкованими й особливо електронними ресурсами. Крім цього цікавість та важливість пропозиції полягає ще й у тому, що вченим пропонується утворювати не обєднання підприємств, а обєднання відокремлених підрозділів субєктів господарювання. А це зайвий раз підтверджує необґрунтованість невизнання за відокремленими підрозділами статусу субєктів права і субєктів господарювання та невиправданість виключення з ГК України пункту 3 частини другої статті 55 та статті 138, якими легітимізовувалося існування відокремлених підрозділів субєктів господарювання, які мали майно на праві господарського використання. Тим більше таке виключення норм є невірним в контексті віднесення відокремлених підрозділів до повноцінних субєктів адміністративного права. Т.О. Мацелик до системи субєктів адміністративного права України відносить: індивідуальних субєктів (громадян України, іноземців, осіб без громадянства, біженців), яких у свою чергу можна розподілити на індивідуальних субєктів із загальним адміністративно-правовим статусом та індивідуальних субєктів із спеціальним адміністративно-правовим статусом, і колективних субєктів, яких можна розподілити залежно від наявності публічно-владних повноважень на субєктів, які наділені публічно-владними повноваженнями та реалізують публічний інтерес (органи публічної адміністрації, Президент України, адміністративні суди) та субєктів, які реалізують власні інтереси (обєднання громадян, підприємства, установи організації та їх структурні підрозділи) [301, с. 163] (виділення наше - Б.Д.).
Обійти проблему зниження рівня державного фінансування ВНЗ у частині закупівлі нових примірників наукової та навчальної літератури можливо шляхом розширення мережі компютерної бібліотеки. Безумовно, навряд чи можливо повноцінно замінити класичний паперовий варіант підручника. Проте в якості тимчасового або додаткового джерела забезпечення навчального процесу та споживачів освітніх послуг необхідною літературою електронні бібліотеки мають право на існування. Проте на сьогодні потрібно привести законодавство у бік врахування електронних бібліотек в якості джерела забезпечення навчального процесу.
У російському законодавстві на шляху утворення електронних внутрішньовузівських бібліотек не усунено наступні правові барєри:
не закріплено визначення "електронна бібліотека";
не врегульовано, з одного боку, інтерес до таких бібліотек суспільства та держави, з іншого боку - інтерес авторів і правовласників;
не регламентовано питання віддаленого доступу до ресурсів бібліотек;
не сформульовано позицію внутрішньовузівських бібліотечних систем;
відсутні універсальні програмно-апаратні рішення для забезпечення доступу читачів до фондів бібліотек та електронних ресурсів ВНЗ;
наявні вимоги щодо комплектування бібліотек "твердими копіями" (тобто паперовими носіями) [240, с. 37].
Для обєктивності слід зазначити, що ті самі правові барєри наявні і в українському законодавстві. Однак стосовно останнього слід частково не погодитися із російським вченим. Вимога щодо комплектування бібліотек паперовими носіями обовязково повинна залишитися. Проте норматив кількості цих носіїв за наявності електронного аналогу повинен бути знижений.
З іншого боку, компютерний бібліотечний фонд на відміну від паперового дає змогу більш активно використовувати надані можливості і мати більш високий результат від наданих послуг. Споживачі додаткових освітніх послуг у вигляді користування електронним бібліотечним фондом НЗ крім простого читання також часто мають можливість копіювати, фотографувати, сканувати потрібну інформацію, можуть спілкуватися й отримувати консультації від викладачів та інших осіб, переглядати відеоматеріали з теоретичною та практичною інформацією тощо. Наприклад, у Прибалтиці бібліотеки перетворилися на центри життя громади, де знайшлися цікаві заняття для людей будь-якого віку й смаку: від графічного дизайну й живопису до хатха-йоги та навіть уроків іноземної мови від її носіїв приміром, зі США чи Франції. Відвідувачі бібліотеки можуть також поспілкуватися через скайп. Для багатьох із них це єдина можливість безкоштовно мати інформацію чи побачення наживо [172, с. 60]. Однак в українських сучасних реаліях послуги з користування електронним бібліотечним фондом НЗ в обовязковому порядку незалежно від його форми власності повинні бути оплатними. Вони можуть бути безкоштовними для самих студентів, що навчаються за рахунок держбюджету (але вартість їхнього користування входить до загального кошторису НЗ, за яким державою йому виділяються кошти) або за власний рахунок (у цьому випадку вартість їхнього користування закладено у вартість навчання й отримано НЗ авансом). Інші можливі споживачі цього виду послуг повинні оплачувати їх вартість НЗ.
Отже, НЗ можуть надавати послуги з користування паперовим або електронним бібліотечним фондом. Ці послуги є додатковими освітніми послугами і покликані сприяти одночасному досягненню публічних і приватних інтересів - забезпеченню навчального процесу в НЗ та отримання додаткових грошових коштів від споживачів. Якість бібліотечного фонду поряд з іншими факторами напряму впливає на обрання потенційними споживачами саме цього НЗ. А підвищення якості бібліотечного фонду можливе за рахунок використання можливостей синергічного обєднання фондів кількох НЗ, підвищення рівня фінансування процесу закупівлі нових примірників, більш ефективного використання можливостей електронного бібліотечного фонду. Проте останній разом зі спеціальними компютерними програмами і новітніми технологіями спроможний вирішувати й інші завдання, покликані розширити кількість та якість послуг НЗ і підвищувати обсяги фінансування діяльності НЗ.
2.2 Правова регламентація надання послуг з підвищення кваліфікації та отримання освіти дистанційно
Крім розглянутих вище видів додаткових освітніх послуг до останніх належать послуги з підвищення кваліфікації та послуги з надання освіти дистанційно. Ці послуги є освітніми, оскільки під час їх надання споживачі отримують нові знання, вміння та навички. І ці послуги є додатковими, оскільки не кожен НЗ і не кожному студенту, учню, слухачу надає такі послуги.
Послуги з підвищення кваліфікації надаються НЗ особам, які є працюючими, займаються певною професійною справою. В силу законодавства (частіше підзаконних або локальних НПА) працівники певних державних органів, підприємств, установ та організацій, певних професій чи працівники з певним рівнем освіти зобовязуються періодично проходити підвищення кваліфікації. Це є позитивним явищем, оскільки в силу професійної деформації багато хто із працівників та службовців потребує засвоєння нових теоретичних знань або вироблення нових професійних навичок. Також в силу швидкого НТП постійно зявляються нові технології, нові знання та прилади. Тому працівникам необхідно постійно оновлювати свій рівень.
Для НЗ в силу недостатнього фінансування на перше місце виходить самофінансування. А воно здійснюється шляхом надання НЗ платних послуг: одержання коштів з підготовки, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів згідно з укладеними договорами, отримання плати за надання додаткових освітніх послуг, отримання доходів від реалізації продукції навчально-виробничих майстерень, виконання наукових робіт і, найголовніше, отримання оплати за навчання [267, с. 141].
Система підвищення кваліфікації є більш оперативною, орієнтованою на швидке поновлення знань державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Крім переваг система освіти державних службовців має певні недоліки, зокрема: наявність значного повтору у знаннях у порівнянні з набутими раніше, при отриманні вищої освіти; відчувається недостатній звязок з практикою державного управління і місцевого самоврядування, коли магістерська робота має незначний практичний ефект; сучасна освіта державних службовців погано узгоджується з тенденціями розвитку суспільства, держави й освіти [285, с. 59]. Система підвищення кваліфікації повинна бути ефективною. Якщо робітники і службовці не отримають нових знань, вмінь та навичок, а лише формально пройдуть підвищення кваліфікації, то зацікавлений роботодавець наступного разу не буде укладати договір про підвищення кваліфікації своїх працівників із таким НЗ. А послуги з підвищення кваліфікації зазвичай замовником оплачуються. Великі комерційні субєкти, які зацікавлені у якісному навчанні своїх працівників можуть утворювати власні НЗ (наприклад, Академія ДПЕК). При цьому у НЗ, які надають послуги з підвищення кваліфікації, є окремі спрямування на перепідготовку як менеджерів і керівників, так і звичайних робітників. Стосовно перших можна навести приклад одноразового проведення Санкт-Петербурзьким університетом МВС Росії семінару для посадових осіб адміністрацій районів Санкт-Петербургу і внутрішньоміських муніципальних утворень з питань запровадження заходів з профілактики тероризму та екстремізму (в ході такої акції було розроблено рекомендації і надано державним службовцям нові знання та навички) [249, с. 6]; стосовно других В.М. Огаренко пропонує передбачити широку реалізацію програм ПТО, основних загальноосвітніх програм середньої загальної освіти, а також розширення обсягів підготовки за програмами професійної підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації дорослого і незайнятого населення. Причому цей вид діяльності набуває особливої значущості в умовах структурної перебудови виробництва, його технічного й економічного переозброєння [366, с. 114]. Також щодо других пропонується варіювати вид та місце підвищення кваліфікації в залежності від стажу їхньої роботи. Так, І.М. Шопіною підвищення кваліфікації слідчих ОВС, які працюють менше трьох років, пропонується проводити на робочому місці за програмою подолання складнощів, із якими найчастіше стикаються новачки; а кваліфікацію слідчих зі стажем роботи більш ніж 3 роки пропонується підвищувати на базі обласних та міських УМВС та УМВСТ, при цьому зміст навчальних програм має бути побудований на попередньому опитуванні працівників щодо тих аспектів професійної діяльності, які привертають їх увагу [609, с. 14].
З метою упорядкування відносин з підвищення кваліфікації А.О. Монаєнком слушно пропонується розробити Закон України "Про післядипломну освіту", яким буде визначено: різні аспекти освіти дорослих як особливого соціального інституту, тобто не лише відносини щодо навчання, а й звязок із трудовою діяльністю, соціальним захистом, із різними сторонами життя людини, суспільства, держави; особливості процесу навчання дорослих, всю процедурну специфіку, звязок результатів навчання в системі післядипломної освіти з ефективністю трудової діяльності та карєрним ростом; роль науки і виробництва у формуванні змісту післядипломної освіти, закріпленні дуальної моделі організації навчання, порядку впровадження триумвіратної моделі організації післядипломної освіти тощо [329, с. 19]. Видається, що такий НПА не буде зайвим, а займе чільне місце у системі освітнього законодавства України.
Ситуація з постійним підвищенням кваліфікації усіх осіб, які не мають вищої освіти, які займають посади у державних органах, які перебувають на обліку у службі зайнятості, є вигідною для держави, для роботодавців, для самих працівників (потенційних працівників) і для НЗ. З цього приводу О.С. Поважний та І.В. Костенок пропонують передбачити відповідальність роботодавців за підвищення кваліфікації своїх працівників, її законодавче закріплення (доповнення законодавчої бази Законом про стимулювання участі роботодавців у підготовці кадрів). При цьому сумлінним роботодавцям, які є учасниками довгострокових освітніх програм в рамках угод із НЗ пропонується надавати пільги [397]. Таким чином пропонується вирішити проблему підвищення кваліфікації працівників і забезпечення НЗ додатковою роботою та додатковими фінансовими ресурсами, які сумлінні роботодавці сплачуватимуть НЗ за надання якісних послуг. За кордоном підвищення кваліфікації працівників організовується через посередників, що вказує на прибутковість діяльності з надання таких послуг. Крім підвищення кваліфікації зарубіжними НЗ надаються інші додаткові послуги. Освітні організації Греції, наприклад, відомої високою кількістю студентів, що виїжджають на навчання перш за все до Великої Британії і США, на основі спеціальних угод з приймаючими ВНЗ проводять набір студентів і надають їм додаткові послуги у вигляді програм підготовки до ВНЗ, вивчення англійської мови і підготовки до кваліфікаційних іспитів. У Великій Британії існують НЗ, що спеціалізуються на таких видах діяльності і пропонують такі послуги іноземним громадянам, бажаючим вчитися в англійських ВНЗ [498, с. 376]. Часто ці послуги можуть надаватися дистанційно через компютерні технології. Особливо це доцільно коли НЗ та споживачі його послуг знаходяться у різних країнах, або в різних регіонах територіально великої країни. При цьому дистанційно можуть надаватися послуги з підвищення кваліфікації. Так, за програмою "Training for Public Security Professionals (AD/BRA/98/D-32)" Департаменту боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів та зі злочинністю ООН (United Nation Office on Drugs and Crime (UNODC)), яку було розпочато у 1998 році у Бразилії, біля 25 тисяч поліцейських пройшли навчання за очною формою, а ще 350 тисяч поліцейських пройшли перепідготовку дистанційно. Для підтримки дистанційного навчання у більшості поліцейських академій Бразилії було створено компютерні центри доступу до навчальних матеріалів і навчальних сервісів [282, с. 206]. Зрозуміло, що ефект від такого навчання залежить від багатьох факторів. Одними із головних серед них є якість програм дистанційного навчання та характеристика споживачів таких послуг [633]. Зрозуміло, що обєктивну інформацію отримати складно. Тому повіримо даним українських вчених, які вважають, що більшість слухачів, які проходили навчання з підвищення кваліфікації у дистанційному форматі (85 %) отримали нові знання та відпрацювали стійкі навички аналітично-прогностичної діяльності. Для решти слухачів дистанційне навчання не було ефективним засобом опанування знань, що можливо повязано із деяким "страхом" застосування нових освітніх технологій, їх непевним сприйняттям (зазвичай це були представники старшої генерації державних службовців). Однак і для цієї частини слухачів було отримано певний результат навчання: вони частково подолали для себе психологічний барєр перед інформаційними технологіями [600, с. 40]. Безумовно, краще підвищення кваліфікації дистанційно, ніж відсутність підвищення кваліфікації взагалі. Так, наприклад, українських миротворців, яких з початку до середини 1990-х років відправляли до країн колишньої Югославії, взагалі не готували. У межах ООН не було визначено хто і як саме мав здійснювати підготовку й відправлення поліцейських, хто розробляє нормативну базу як для здійснення такої підготовки, так і для забезпечення участі в міжнародній миротворчій діяльності в цілому. Були відсутні будь-які програми підготовки, оскільки ООН надавала лише загальну інформацію щодо підготовки кандидатів. Тому кандидатів готували лише з англійської мови та практичного керування автомобілем [187, с. 82]. З огляду на це краще підготовка за дистанційними або іншими альтернативними програмами, аніж ніякої. Проте дистанційна освіта має і певні переваги. Серед переваг вітчизняними економістами виділяються гнучкість навчального графіка, економія часу та фінансів, розширення доступу до навчання для необмеженої кількості бажаючих [276, с. 5].
Взагалі за кордоном уже давно освітні послуги надають так звані заклади дистанційної освіти. У нас вони значного поширення не отримали через різні обєктивні та субєктивні причини. Проте в окремих країнах Європи, Азії, Північної Америки (Франції, Фінляндії, ФРН, Великій Британії, Ірландії, Південній Кореї, Сінгапурі, КНР, США, Канаді та ін.), а також в Австралії та Новій Зеландії значна частина ВНЗ надають послуги в отриманні освіти дистанційно за посередництва сучасних інформаційних технологій. Піонером застосування дистанційного навчання у Європі став заснований у 1969 році Відкритий університет Великої Британії. Навчання за його програмами ведеться у 21 країні. У 1987 році було засновано Європейську асоціацію університетів з дистанційного навчання, яка в подальшому переросла в Європейський відкритий університет, до складу якого входять 17 членів-організаторів з 15 країн. Найбільш відомими в галузі дистанційної освіти в Європі є Національний університет дистанційної освіти та Центр відкритого навчання (Іспанія), Відкритий університет Нідерландів [44, с. 217]. Проте визнаним світовим лідером у розвитку електронної освіти є Південна Корея, де у січні 2004 року було прийнято Закон "Про розвиток індустрії електронного навчання" і послідовно реалізується ряд проектів, зокрема проект "домашній репетитор". Застосування програми останнього дома кожним корейським школярем під керівництвом 10 тисяч тьюторів дозволило підвищити рівень знань школярів до 40% [551]. У ФРН Заочний університет міста Хаґен надає послуги більш ніж 50 тис. студентів на рік. Поширення навчальних матеріалів здійснюється за допомогою сучасних засобів звязку. Передача знань від ВНЗ студентам і контроль їх роботи проводиться за допомогою CD-Rom, віртуальних конференцій або доступу до університетської бібліотеки в режимі on-line, що постійно досліджуються, оцінюються та удосконалюються [44, с. 218]. Тобто за кордоном існують не просто курси дистанційної освіти, але й спеціалізовані НЗ, що надають послуги з отримання освіти дистанційно.
У Європі початок дистанційній освіті було дано доповіддю Єврокомісії від 28 березня 2001 року "Електронне навчання - планування освіти майбутнього", яким визначено сфери загальної діяльності та спеціальні засоби у відношенні застосування нових мультимедійних технологій і мережі Інтернет для підвищення якості навчання та охоплено інфраструктуру, підготовку, високоякісні мультимедійні послуги і зміст, а також діалог та співробітництво на всіх рівнях. 13 липня 2001 року було видано резолюцію Європейської Ради "Про електронне навчання", якою закликалося проводити стратегічні дослідження інноваційних проектів в освіті, педагогічних аспектів нових технологій, сильних і слабких сторін європейського мультимедійного сектору, потенціалу культурних і наукових центрів як нових засобів навчання [235]. Як бачимо, у Європі електронне дистанційне навчання визнається позитивним і необхідним, проте обєктивно оцінюється можливість наявності і негативних сторін. Тому європейськими актами різні країни закликаються до впровадження електронних засобів навчання, однак не містять примусу до цього. Вважаємо в цілому впровадження дистанційного навчання в українських НЗ важливим і прогресивним, рівно як і створення відкритих університетів. Проте робити це треба поступово і зважено. А основною умовою повинно бути випередження правового забезпечення над практикою.
Такі проблеми характерні не тільки для України. У РФ для усунення існуючих прогалин вченим пропонується закріплення на законодавчому рівні легітимності існування електронних університетів, які істотно і принципово відрізняються від традиційних НЗ своєю місією, призначенням у суспільному виробництві, цілям, що реалізуються, завданням, що вирішуються, організаційними моделями, підходами до формування стратегій розвитку, механізмами і процесами управління розподіленими освітніми системами та отримуваними результатами. Зокрема необхідна зміна існуючих ліцензійних умов та нормативів [240, с. 37]. Із цим необхідно погодитися, оскільки надавати освітні послуги дистанційно повинні не всі НЗ, а лише ті, які мають технічні можливості та підготовлений персонал. Підтвердити їх наявність повинна ліцензія. При цьому дистанційна освіта не повинна розглядатися як замінник традиційної. Вона є лише додатковою можливістю для осіб, які за певних причин не змогли отримати освіту загальним способом; для осіб, які вже мають одну чи декілька спеціальностей, певні знання та вміння, проте не мають часу відвідувати аудиторні заняття. З метою задоволення їх потреб у КНР ще у 1979 році з метою забезпечення зростаючих запитів щодо терміново необхідних кваліфікованих трудових ресурсів і для здобуття освіти дорослими особами, яких не задовольняє традиційна система освіти, було утворено Китайську національну мережу радіо- і телевізійних університетів. Дипломи видаються з природничих наук, інженерії і технології, гуманітарних наук, економічного управління, сільського господарства і лінгвістики. Пропонується 229 основних та 18 спеціальних курсів [44, с. 216-217]. Аналогічними з китайськими ВНЗ є завдання канадського університету Атабаска: надання вищої освіти тим, хто не вступив до традиційних університетів і коледжів, забезпечення зайнятості та отримання освіти для безробітних, забезпечення професійної перепідготовки протягом усього життя для усіх канадців [44, с. 216]. Отже, дистанційна освіта більшою мірою використовується з метою підвищення кваліфікації і перенавчання безробітних. У звязку із цим виглядає дивним, що вітчизняними авторами дистанційне навчання прирівнюється до очної, вечірньої, заочної форм, за тією відмінністю, що реалізується в умовах віддаленості слухача і викладача на основі використання сучасних інформаційних і комунікаційних технологій [600, с. 38]. Вважаємо, що дистанційне навчання можна з певними застереженнями визнати формою навчання. Однак цю форму навчання не можна порівнювати навіть із заочною формою, не кажучи про вечірню та очну. Більш послідовною та адекватною можна назвати позицію російських вчених стосовно необхідності визначити на рівні постанови Уряду РФ: 1) які види спеціальностей неможливо буде отримати за заочною формою освіти і 2) детально регламентувати дистанційну форму отримання освіти (он-лайн) [229, с. 117]. Така диференціація є необхідною, оскільки навряд чи за посередництва компютера зможе отримати складні навички медик, конструктор, біолог тощо. Це саме стосується і юриста, який повинен мати хист до аргументованого публічного виступу з використанням засобів і прийомів ораторського мистецтва. Вважаємо, що в Україні також доцільно передбачити перелік спеціальностей, за якими не можна буде отримати диплом навчаючись дистанційно.
На сьогодні і юридичні НЗ частково або повністю надають освіту дистанційно. Т.О. Луганська зазначає, що окремі юридичні НЗ мають угоди з судовими та правоохоронними установами щодо працевлаштування студентів після закінчення навчання за дистанційною формою. В окремих випадках для цього додатково треба скласти іспити (bar exams) [282, с. 207] (виділення наше - Б.Д.). Вважаємо, що тут авторка видала бажане за дійсне, вказуючи, що в окремих випадках потрібен додатковий екзамен. Скоріше за все, у виключних випадках він не потрібен. А зазвичай випускник з дипломом про отримання спеціальності шляхом проходження дистанційного навчання повинен довести роботодавцю свою професійність. Можливо тому послуги із надання освіти дистанційно надають саме класичні НЗ, які надають велику кількість і інших послуг. При цьому вони дистанційно надають і послуги з підвищення кваліфікації. Так, послуги щодо дистанційного навчання надають як класичні НЗ, так і інші установи, наприклад, відкриті університети Великої Британії, Ізраїлю. Результатом навчання може бути як отримання дипломів бакалавра та магістра, так і спеціалізованих документів (для курсів підвищення кваліфікації або перепідготовки) [44, с. 219].
Надання освітніх послуг повністю дистанційно найчастіше можливе у випадку віддаленого розташування НЗ від споживачів його послуг. Це стосується отримання послуг дистанційно громадянами країн, що розвиваються, у НЗ достатньо віддалених розвинених країн. В інших випадках часто надання дистанційної освіти супроводжується періодичним відвідуванням НЗ і спілкуванням з викладачами чи кураторами дистанційних проектів. При чому періодичність таких контактів залежить від великої кількості обєктивних та субєктивних факторів.
Вирішення проблем фізичного контакту між викладачем та особою, що навчається, знаходиться у достатньо широкому діапазоні рішень. Частина форм навчання зорієнтована на розподіл форм навчання за змістом, в інших випадках передбачено застосування коротких очних сесій, як правило, для забезпечення контролю за якістю засвоювання матеріалу, інколи фізичне відвідування занять взагалі вважається непотрібним. Природно, що майже всі НЗ провідних країн світу, що готують поліцейських та юристів, застосовують елементи дистанційного навчання та електронні матеріали також у якості супроводження навчання та перепідготовки за дистанційною формою [282, с. 207]. Можливо перепідготовка та підвищення кваліфікації можуть здійснюватися дистанційно. Проте повноцінні якісні освітні послуги можуть бути надані лише в процесі безпосереднього навчання з фізичною присутністю на аудиторних заняттях в усіх формах.
У звязку з викладеним слід частково не погодитися із повномасштабним запровадженням дистанційної освіти для учнів денної форми навчання. Так, у правовій літературі в якості позитиву вказується, що у навчальному процесі ОНЮА широко використовуються інформаційні технології на основі компютерних мереж, що викликане необхідністю оперативного обміну навчально-методичною і науковою інформацією. Навчання з використанням середовища Інтернет, яке дозволяє створювати інтерактивні навчальні матеріали, знаходить застосування не тільки в системі дистанційної освіти, але і в навчанні студентів денної форми навчання, що активно впроваджується в навчальний процес ОНЮА кафедрою правової інформатики [281, с. 342]. На нашу думку, використання такої системи при навчанні усього загалу студентів денної форми навчання постійно є зайвим. Викладення в Інтернет навчальних матеріалів, різноманітних завдань може бути лише додатком, який дозволить не освоїти, а лише закріпити матеріал, отриманий студентом від безпосереднього контакту з викладачем на лекції та семінарі. Безцінним надбанням людства надання освіти дистанційно є у випадку коли споживачами послуг є інваліди або інші особи, обмежені у можливості фізично бути присутніми на аудиторних заняттях. Проте в інших випадках дистанційна освіта стимулює студентів відмовитися від відвідування лекційних і семінарських занять.
Р.В. Шаповал вказує, що дистанційне навчання дозволяє навчатися у зручний для студента час у віддаленому від викладача місці; такий тип навчання надає можливість отримати освіту широкому колу людей, які мають обмеження щодо того щоб вчитися очно [596, с. 147] (виділення наші - Б.Д.). Як бачимо, автором дистанційне навчання названо не формою, а типом. Крім цього, вказано на навчання осіб, які мають обмеження до денного навчання. Тобто підсвідомо мається на увазі, що особі, яка має можливість вчитися очно, навряд чи доцільно вчитися дистанційно.
З точки зору НЗ надання освіти дистанційно є економічно вигідним, оскільки НЗ економить кошти на комунальних послугах, якими студент-дистанційник не користується, на амортизації навчальних корпусів (їх кількість може бути взагалі зведена до мінімуму), на оплаті праці викладачів (вони стають непотрібні у сучасній кількості). Більше того, НЗ може взагалі давати завдання своїм викладачам спілкуватися зі споживачами послуг за посередництва домашніх компютерів.
Проте з точки зору держави заміна класичної форми навчання дистанційною є невигідною. По-перше, випускники, що отримали освіту дистанційно, не виробили необхідних практичних навичок. А по-друге, і власне компютери, і програми дистанційного навчання в абсолютній більшості виробляються і є власністю зарубіжних транснаціональних компаній. Міжнародні організації запроваджують різноманітні проекти з метою поширення своїх продуктів на нові ринки.
У науковій літературі наводиться приклад діяльності в Україні компанії Intel Ukraine Microelectronics LTD. За останні 10 років близько 200 тисяч учителів та викладачів пройшли навчання й перепідготовку в системі заходів цієї компанії. Під час презентації було також представлено 10 нових освітніх проектів, а директор компанії з корпоративних питань в Україні та СНД Т. Ненаєва з нагоди святкування досягнень освітньої програми "Навчання для майбутнього" вручила нагороди кращим НЗ [171]. Можемо припустити, що аналогічні іноземні компанії готують лише користувачів (їх мовою - юзерів) для своїх програм, а ніяк не осіб, здатних розробляти аналогічні програми. Тому слід запроваджувати нове, проте робити це обережно і зважено. Особливо це стосується випадків закордонного фінансування.
Загалом дистанційна освіта найбільше поширена у США. У 1984 році там було засновано Національний технологічний університет у штаті Колорадо як некомерційну корпорацію. Ним забезпечується потреба у дипломованих інженерах та адміністраторах і видаються сертифікати рівня магістра. Понад 40 університетів США беруть участь в академічних програмах, запропонованих цим ВНЗ. У 1987 році державними університетами штатів Оклахома та Каліфорнія було утворено Асоціацію дистанційного навчання. Вона є некомерційною організацією. Напрями її діяльності охоплюють усі рівні шкільної, вищої, професійної освіти, підготовку (перепідготовку) військовослужбовців та державних службовців, надання інформаційної підтримки та консультативної допомоги державним структурам, Конгресу США, фірмам та корпораціям [44, с. 216]. Проте американські програми дистанційного навчання роблять активні спроби перетину географічних кордонів своєї країни. У науковій літературі наводиться приклад: "Львівський регіональний інститут державного управління НАДУ за сприяння посольства США в Україні та Університет Лондон Метрополітан (Велика Британія) розробив 10 дистанційних курсів, скерованих на організацію навчання представників органів місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, багато з яких не мали б можливості удосконалити свої професійні знання іншим шляхом" [600, с. 39]. У США як і в переважній більшості розвинених капіталістичних країн в узагальненому вигляді освітня сфера включає НЗ двох типів - "для обраних" та "для широкого загалу". Якщо перші представлені елітними НЗ, навчання в яких дуже дорого коштує, то другі передбачають "сучасний лікбез" зі стандартними знаннями рівня "нижче середнього". Якраз НЗ другої групи можуть використовувати засоби дистанційного навчання в якості основних освітніх програм. Недорога освіта для широких верств населення є першим шляхом останніх до нескладної безініціативної робочої професії. Лише одиниці з випускників загальних НЗ зможуть за рахунок різних програм та фондів потрапити до елітних НЗ. Будь-якій розвиненій капіталістичній країні потрібні працівники з вищою та середньою освітою, які можуть якісно виконувати стандартну не надто складну роботу, а велика кількість геніїв-інноваторів не потрібна. Достатньо тих, хто закінчує елітні НЗ. Тим більше жодній капіталістичній країні не потрібна велика кількість інноваторів в інших країнах. Тому не дивно, що американські та європейські організації пропонують допомогу українським НЗ в питанні розвитку дистанційної освіти. Остання спрямована на масову підготовку фахівців без практичних навичок (все одно, що лише за тестами на компютерах навчати водія без практичного виїзду на полігон чи у місто).
Отже, НЗ можуть надавати послуги з підвищення кваліфікації та послуги з отримання освіти дистанційно. Також ці послуги можуть поєднуватися. Стосовно підвищення кваліфікації роботодавці повинні бути зацікавлені у реальному якісному наданні НЗ цих послуг. Сумлінні роботодавці та НЗ, які якісно надають такі послуги, повинні стимулюватися, принаймні один одним. Надання освіти дистанційно є економічно вигідною додатковою навчальною послугою НЗ. Однак дистанційна освіта не може надати повноцінні знання та навички. Тому для учнів (студентів) очної форми навчання дистанційна освіта повинна бути лише додатковою. Нішою ринку для дистанційної освіти має стати надання послуг іноземцям, особам, які мешкають в іншому регіоні країни від НЗ, іншим особам (яких має бути відносно невелика кількість), спеціальність яких не потребує засвоєння складних практичних навичок та у дипломах про освіту яких буде вказано про отримання знань дистанційно.
3. Правова регламентація надання консультативних послуг
Крім розглянутих раніше видів додаткових освітніх послуг одним із видів є надання консультативних послуг. Вони є освітніми, оскільки під час їх надання споживачі отримують нові знання, вміння та навички. Більш того, часто надавачі послуг - безпосередні виконавці можуть також навчатися, надаючи ці послуги (Наприклад, у діяльності юридичних клінік активні методики полягають у вирішенні творчих чи проблемних питань, в живому діалозі з викладачем. Студент виступає тут у ролі субєкта навчання, однак простежується разом з тим й одностороння передача інформації, але вже не викладачем студентові, а студентом - викладачеві, а саме тієї інформації, яку він раніше почув від викладачів чи здобув з іншого джерела. Таким чином, через обмін інформацією між ними розвивається творче мислення студента [568, с. 47]). Серед таких послуг виділяються послуги, які найчастіше можуть надавати медичні та юридичні НЗ. Зважаючи на юридичний профіль роботи приділимо увагу діяльності юридичних клінік, які на сьогодні отримали поширення та працюють у складі значної кількості НЗ, надаючи додаткові освітні послуги. Важливість цих послуг мабуть більша для студентів, які задіяні у їх наданні. У цей час вони отримують неоціненну практику.
Ідея утворення юридичних клінік не нова. Проте масового поширення в Україні вона отримала лише на початку ХХІ століття. У РФ формування досвіду утворення громадських приймалень (юридичних клінік) на базі ВНЗ бере початок з 1997 року, хоча про необхідність їх появи говорили ще у кінці позаминулого століття. Саме тоді відомий російський вчений Д.І. Мейєр відстоював необхідність практичного вивчення права, вказуючи на відсутність корисності у вивченні виключно теорії. Ця ідея міцно закріпилася у Казанському університеті, юридичний факультет якого у 1860 році надав на затвердження Міністерства народної просвіти проект заснування юридичної консультації (клініки) [503, с. 151]. У ті самі часи перші юридичні клініки почали зявлятися у Європі. Вперше термін "юридична клініка" запропонував професор Фроммгольд, який у 1881 році у статті "Juristische Kliniken", надрукованій у німецькому журналі "Deutsche Juristen-Zeitung", аргументував створення клінік при юридичних ВНЗ на зразок лікарської практики студентів у клініках, які існують при медичних факультетах. У 20-30-х роках ХХ століття клінічна освіта поширюється й у США. Джером Франк був одним з перших американців, які зацікавилися цим питанням. Він у 1933 році написав статтю "Чому б не створити клініку для юристів". Бурхливий поштовх розвитку в США клінічної юридичної освіти припадає на 60-ті роки, коли приватні фонди починають стимулювати розвиток клінік. Американська асоціація юристів (орган, відповідальний за здійснення нагляду за акредитацією юридичних НЗ) пропонує американським школам права розглядати клінічну освіту у двох формах: Pro bono (латинське - за добро), коли правова допомога надається конкретним живим клієнтам, та Street Law - вуличне право. Програма Street Law - це клініка з відсутністю живого клієнта, вона спрямована на навчання широких верств населення [523, с. 40]. Виходячи з такої класифікації можна віднести переважну кількість українських юридичних клінік до клінік першої групи. В основному вони надають консультації пенсіонерам та представникам незаможних верств населення, які не мають достатньо грошей на оплату послуг професійного адвоката. Проте працюють і клініки, спрямовані на консультування невизначеного кола осіб, широких верств населення. Є також і представництва американської програми Street Law, про що було зазначено вище у роботі. В основному робота цих клінік зводиться до надання консультацій, коментарів та розяснень суперечливих моментів у законодавстві та праві через ЗМІ (друковані, радіо, телебачення).