процесс развития государственности в России сопровождался увеличением численности чиновников на протяжении периода конца XV-XVII вв., характеризовался их низким профессиональным уровнем, плохим материальным обеспечением, недостаточной организацией контроля и неэффективностью мер ответственности. Это являлось бесспорной предпосылкой наличия в его среде коррупционных правонарушений, на борьбу с которыми были направлены принимаемые антикоррупционные правовые акты. К ним относятся Судебники 1497 г. и 1550 г., с изданием которых сделан первый, но довольно решительный шаг на пути развития законодательства о коррупционных правонарушениях. Самым же значимым нормативным правовым актом, обобщившим весь предшествующий опыт борьбы с коррупционными правонарушениями, явилось Соборное Уложение 1649 г.
В дальнейшем, Петром I были предприняты попытки системного подхода к борьбе с коррупцией, выразившиеся в установлении различных форм контроля за деятельностью государственного аппарата и законодательном оформлении идеи об охранении общества и государства от коррупционных злоупотреблений чиновников (Указы Петра I от 25 августа 1713 г., от 24 декабря 1714 г., 25 января 1715 г., 5 февраля 1724 г. и др.).
В XIX в., несмотря на проведенные реформы в области государственной власти и управления, в самом государственном механизме не произошло принципиальных изменений. При количественном росте чиновничье-бюрократического аппарата коррупционные злоупотребления должностных лиц продолжали существовать и в начале XX в. они достигли своей кульминации.
Основными источниками антикоррупционной политики в области уголовного законодательства в XIX в. были том XV Свода законов Российской Империи 1832 г. и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.
Вместе с тем история XIX в. показала, что использование только уголовно-правовых, административных, дисциплинарных мер воздействия на чиновно - бюрократический аппарат явно недостаточно для искоренения, или по меньшей мере, сдерживания роста коррупционных отношений в российском государстве. Необходимо признать, что ввиду не принятия решительных и эффективных мер для достаточного материального обеспечения государственных служащих, поднятия престижа государственной службы в обществе, восстановления доверия с его стороны, обеспечения, наконец, действенного контроля государственного аппарата, в начале XX в. Российская Империя пришла к социальному взрыву, новому витку глубочайшего экономического и политического кризиса.
.2 Анализ актикоррупционного законодательства с начала ХХ века до настоящего времени
Изменение в начале XX века уголовно-правовых подходов к борьбе с коррупцией отражало криминологические реалии, связанные с подобным генезисом правонарушений служащих. Уголовное Уложение 1903 года запретило ряд коррупционных деяний служащих, заключавшихся «в вынуждении, посредством притеснения или угрозы оным или иного злоупотребления служебным полномочием, исполнения по наряду для себя или другого, безвозмездно или за несоразмерно низкое вознаграждение, заведомо необязательной работы или заведомо неследующей натуральной повинности» (ст. 665); «в публичной продаже чужого имущества или в допущении такой продажи, заведомо посредством нарушения установленных для производства публичных торгов правил, за несоразмерно низкую цену если сие деяние учинено по корыстному побуждению» (ст. 681); «во вступлении в запрещенные законом по роду службы имущественные сделки» (ст. 682); «в воспрещенном законом участии (если на служащим лежит обязанность наблюдения за имущественным предприятием, или заключения, утверждения или исполнения подряда, поставки или иного имущественного договора, производства торга или надзора за указанными действиями) в сих предприятиях, договоре или в залогодательстве по договору от своего имени или от имени своей жены или через подставное лицо» (ст. 683).
Систему предупреждения коррупции и карательных мер борьбы с ней криминологически обоснованно завершала норма право-восстановительного характера. Коррупция приобретала содержание деяния с риском потери взаимоприобретений, получаемых с результатом нарушения государственных интересов. Возможность и необходимость восстановление этих интересов определяла ст. 662 Уголовного Уложения 1903 года. В соответствии с указанной статьей поступивший дар отбирался, при его неимении взыскивалась его стоимость, а имущественный дар признавался недействительным. Это норма дезавуировала интересы не только подкупаемой, но и подкупающей стороны.
Отсутствие в Уголовном Уложении 1903 года норм, предусматривающих уголовную ответственность ко всем лиходателям, ограниченно представляло генезис образования подкупа-продажности.
Острая необходимость борьбы с коррупции в России проявилась только в предреволюционные годы, поскольку стала связываться с решением проблем установления внутриполитической стабильности в государстве. Усугубление качественных характеристик коррупции, представлявших угрозу безопасности существующему строю, определило экстренную организацию системы мер борьбы с обширными проявлениями подкупа-продажности, уже не зависимо от степени их общественной опасности.
При ограниченности действующих норм уголовной ответственности лиходателей ведение полноценной борьбы с преступлениями государственных служащих, как следствием совершенного по отношению к ним подкупа, представляло значительные трудности. В целях обеспечения системного подхода в борьбе с коррупцией, депутатами Государственной Думы в 1915 году было внесено законодательное предложение «о признании дачи взяток, посула и обещаний, иных каких либо выгод, с целью склонения должностного лица к нарушению его служебных обязанностей, за деяния преступные и наказуемые в уголовном порядке».
После октябрьской революции по-прежнему, коррупция представляла собой системно-структурное явление в совокупности преступных деяний различных субъектов. Об этом свидетельствовали отраженные в Декрете СНК «О взяточничестве» 1918 года основания принципа равной уголовной ответственности всех участников коррупционных отношений. Так, единому наказанию с лицами, состоящими на государственной или общественной службе в РСФСР виновными в принятии взятки, подвергались не только взяткодатели, но и подстрекатели, пособники и все прикосновенные к подкупу служащих.
На основании постановления ВЦИК СНК от 9 октября 1922 года УК РСФСР был дополнен ст. 114-а в которой дача взятки, посредничество, оказание какого-либо содействия или непринятие мер противодействия взяточничеству, карались наказаниями, предусмотренными за получение взятки.
В последующие годы в законодательную базу против коррупции вносились дополнения и изменения в уголовный и гражданский кодексы.
мая 1961 года издаётся Указ Президиума Верховного Совета СССР об усилении борьбы с хищениями государственного и общественного имущества. Угроза разложения устоев политико-экономического строя государства определила необходимость усиления основ уголовно-правовой борьбы с коррупцией. Закрытое письмо ЦК КПСС от 29 марта 1962 года «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» ориентировало на ужесточение мер уголовной ответственности за взяточничество, предусмотренных УК РСФСР 1960 года. В целях «искоренения любых форм взяточничества», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 года «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество» устанавливал и смертную казнь с конфискацией имущества в случаях получения взятки при отягчающих обстоятельствах.
Начальный период реформ в России в 1991-1993 годах сопровождался усугублением качественных характеристик коррупционных явлений и появлением новых, которые вписывались в различные сферы жизнедеятельности государства и общества.
В 1992 году в Указе Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» отмечалась опасность явления коррупции в органах власти и управления, препятствующего «проведению экономических реформ» и «дискредитирующего деятельность государственного аппарата». Указ запрещал только отдельные формы коррупционных проявлений со стороны государственных служащих - совместительство, занятие предпринимательской деятельностью, и другие.
По смыслу, в Указе были лишь намерения предупреждения коррупционных правонарушений, и эти намерения не были обеспечены механизмами неотвратимого исполнения. На действенном правоприменении Указа сказывалось отсутствие мер обнаружения коррупционных правонарушений.
Принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года содержащего меры предупреждения продажности чиновников, возможно, способствовало снижению устойчивого роста коррупционных связей организованной преступности, основанных на инициативном подкупе государственных служащих.
Введенный в 1997 году УК РФ фиксировал отдельные виды преступных проявлений имеющих признаки подкупа либо продажности государственных служащих. Не системность антикоррупционных норм уголовного законодательства между тем усугубляла криминологически значимые характеристики подкупа-продажности в реальности.
Коррупция обоснованно рассматривается как одна из угроз не только отдельным государствам, но и мировому сообществу в целом. В связи с этим при формировании в Российской Федерации антикоррупционной политики и мер по ее реализации самым серьезным образом учитывались положения Конвенции ООН против коррупции, которую Российская Федерация подписала в декабре 2003 г. в числе первых . Следует заметить, что этому событию предшествовала почти двухлетняя напряженная работа созданного для разработки этой Конвенции Специального комитета ООН, в который входили более 120 государств и ряд международных и региональных организаций. Российская делегация для работы в Спецкомитете ООН была сформирована распоряжением Правительства РФ и представлена сотрудниками Генпрокуратуры, МИД, Минфина России, Государственно-правового управления Президента РФ и других ведомств .
Являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, коррупция по-прежнему затрудняет нормальное функционирование общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе обоснованную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
Разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в рамках скоординированной актикоррупционной политики стала настоятельной необходимостью в контексте обеспечения развития страны в целом.
Указом Президента РФ от 19.05.2008 №815 "О мерах по противодействию коррупции" для подготовки предложений, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации данной политики, а также для контроля за реализацией антикоррупционных мероприятий образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Председателем Совета является Президент РФ. Этим же Указом предписано подготовить Национальный план противодействия коррупции, в котором должны быть определены основные направления законодательного обеспечения антикоррупционной политики.
Вместе с тем необходимо понимать, что в данном случае речь идет не о кампании, а о долгосрочной кропотливой работе. Для создания нормативной базы противодействия коррупции Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ был внесен пакет антикоррупционных законов, которые с начала января 2009 г. вступили в силу.
В последние годы оперативное воздействие на угрозы, стержнем которых выступают деяния, обладающие свойствами, сопоставимыми со свойствами преступления, в Российской Федерации осуществляется в рамках механизмов противодействия соответствующим угрозам. Содержание этого механизма сводится к комплексу взаимосвязанных организационных, политических, материально-технических и нормативных мер, направленных на нейтрализацию организационной, материальной и идеологической основ соответствующей угрозы и сужению ее социальной базы .
Закрепленный в Федеральном законе "О противодействии коррупции" механизм представляет собой систему мер, принимаемых различными государственными органами власти, специальными службами, организациями и гражданами по противодействию коррупции, состоящую из трех элементов:
по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию конкретных преступлений, выступающих своеобразным ядром данной угрозы (борьба);
по минимизации и (или) ликвидации ее последствий.
Необходимость комплексного принятия мер обусловливается повышенной суммарной опасностью отдельных деяний, в совокупности образующих соответствующую угрозу, расширением их организационно-тактических и идеологических основ, глобальным масштабом.
К настоящему времени определенно можно говорить о законодательном оформлении механизмов противодействия легализации преступных доходов, производству и распространению наркотиков (являющихся основой существования населения целых регионов), экстремизму, терроризму (в форме которых иногда проявляются национально-освободительные движения) и незаконной миграции.
Нормативное оформление мер воздействия на коррупцию как угрозу безопасности Российской Федерации также осуществляется в рамках механизма противодействия.
Основные направления законодательного обеспечения противодействия коррупции наряду с организационными и пропагандистскими мерами определены в Национальном плане противодействия коррупции, который подготовлен во исполнение п. 9 Указа Президента РФ от 19.05.2008 №815 "О мерах по противодействию коррупции".
Разработка предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции федеральных законов строилась на следующих принципах:
предусматриваемые ими меры по противодействию коррупции должны быть органичной частью работы по изменению сформировавшихся за предыдущие десятилетия негативных тенденций в государственном и хозяйственном управлении и носить комплексный характер;
противодействие коррупции не может рассматриваться в качестве самоцели и поэтому принимаемые правовые акты должны быть просчитаны с точки зрения последствий и сбалансированы, а также реально выполнимы;
принимаемые нормативные правовые акты должны "вписываться" в правовую систему Российской Федерации, "не ломать" ее и не вносить чуждые для нее элементы, они должны не просто зафиксировать сложившийся механизм противодействия коррупции, но и содержать импульс для его дальнейшего развития.
Принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ пакет антикоррупционных законов включает в себя:
Федеральный конституционный закон от 25.12.2008 №5-ФКЗ "О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации";
Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ "О противодействии коррупции";
Федеральный закон от 25.12.2008 №274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции";
Федеральный закон от 25.12.2008 №280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".
Принципиальное юридико-техническое отличие законодательной инициативы Президента РФ по внесению в Государственную Думу антикоррупционных законов от ранее предпринимаемых другими субъектами сводится к тому, что нормативное оформление тех мер, которые получили политическое одобрение в Национальном плане противодействия коррупции, осуществляется "пакетом", включающим базовый закон "О противодействии коррупции" и законы, вносящие изменения в почти 30 законодательных актов Российской Федерации, а также соответствующие указы Президента и постановления Правительства, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Такой подход выгодно отличается от идеи так называемых "специальных законов прямого действия" или от более мягкого варианта - принятия базового закона без одновременного внесения изменений в другие законы, т.к. соединение в одном правовом акте норм административного, финансового, уголовного и других отраслей законодательства, несмотря на кажущиеся удобства, влечет за собой ощутимую неполноту правового регулирования каждой из составляющих и постоянные "столкновения" с отраслевыми законами, в которых эти же проблемы охвачены полнее.
В данном случае уместно вспомнить, что в заключениях Президента РФ на проекты федеральных законов "О противодействии коррупции", вносимые ранее в Государственную Думу другими субъектами, подчеркивалась необходимость принятия именно "пакета", в обязательном порядке включающего акты о внесении соответствующих изменений в отраслевые законы.
Естественно, правовая основа противодействия коррупции названными федеральными законами не исчерпывается. Серьезный антикоррупционный потенциал содержится, в частности, в Федеральных законах от 11.01.1995 №4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", от 08.08.2001 №134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", от 14.03.2002 №30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации, от 27.07.2004 №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", указах Президента, постановлениях Правительства, а также законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов РФ.
Федеральный закон "О противодействии коррупции", являясь основным в системе мер противодействия коррупции, определяет коррупцию путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным ее проявлением (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп), и дополнительного указания на сущностный признак коррупции - любое иное незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. Коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица.
Содержащееся в указанном федеральном законе определение коррупции согласуется с определением, данным в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 1999 г.).
В соответствии с задачей, поставленной в Национальном плане противодействия коррупции, и международными обязательствами Российской Федерации в системе мер противодействия коррупции основное внимание уделено мерам предупреждения, которые направлены на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы "невыгодности" коррупционного поведения.
Данные меры включают в себя, в частности:
установление обязанности судей, а также государственных и муниципальных служащих, замещающих должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи;
установление правила, в соответствии с которым граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение 2 лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;
закрепление механизма проверки достоверности и полноты сведений об имуществе определенных категорий государственных и муниципальных служащих, в том числе с использованием оперативно-разыскных возможностей;
введение правила, согласно которому невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления указанных сведений может явиться основанием для его освобождения от занимаемой должности или привлечения к иным видам дисциплинарной ответственности;
создание систем закупок для государственных нужд, основывающихся на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия соответствующих решений.
Предполагается, что нормативными правовыми актами Президента РФ и субъектов РФ, а также федеральных государственных органов в данный перечень будут включены подверженные коррупционным рискам государственные должности РФ и субъектов РФ, должности федеральной государственной службы, в том числе в территориальных и иных органах, учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служб, должности государственной службы РФ и должности муниципальной службы, связанные с выполнением функций представителя власти либо организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций или функций оказания платных услуг населению и организациям.
При анализе такой меры профилактики, как закрепление в ст. 575 Гражданского кодекса (ГК) России и некоторых других законодательных актах Российской Федерации запрета на дарение лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, а также государственным служащим, муниципальным служащим и служащим Банка России подарков, стоимость которых превышает 3000 руб., следует учитывать, что термин "подарки" в российском законодательстве применяется в разных значениях и в связи с этим полномочия лиц, замещающих соответствующие должности, в отношении подарков различаются. Во-первых, термин "подарки" в законодательстве РФ применяется в значении предмета такой формы поощрений, как награждение подарком, которое регулируется, в частности, ст. 191 Трудового кодекса РФ, ст. 55 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", п. 34 Служебного распорядка Управления делами Президента РФ, утвержденного Приказом Управления делами Президента РФ от 04.05.2008 №131, и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также налоговым законодательством.
При награждении, как правило, между лицом, принявшим решение о награждении, и награждаемым существуют отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, к которым, в соответствии с ч. 3 ст. 2 ГК РФ, гражданское законодательство Российской Федерации не применяется.
В случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, по решению руководителя соответствующего государственного органа могут награждаться также лица, не состоящие в отношении подчиненности.
Решение о вручении государственному или муниципальному служащему подарка как вида поощрения принимается руководителем соответствующего государственного органа в связи с добросовестным исполнением служащим должностных обязанностей или (и) в связи с его особыми заслугами, оформляется правовым актом этого государственного органа и вносится в трудовую книжку и (или) личное дело служащего.
При этом следует учитывать, что установленный ст. 575 ГК РФ запрет на дарение служащему подарков, стоимость которых превышает 3000 руб., на случаи награждения ценным подарком не распространяются. Стоимость подарков, вручаемых в качестве награды, определяется, как правило, положением о соответствующем наградном фонде и другими нормативными правовыми актами.
В соответствии со ст. 217 Налогового кодекса РФ подарки стоимостью более 4000 руб., а подарки, врученные ветеранам Великой Отечественной войны и некоторым другим категориям граждан, - стоимостью более 10 000 руб. за налоговый период, подлежат налогообложению.
Во-вторых, термин "подарки" в законодательстве Российской Федерации используется для обозначения предмета такого правового института, как договор дарения, которому посвящена гл. 32 ГК РФ. Характерный признак договора дарения - его безвозмездность. Любое встречное представление со стороны одаряемого, будь то действия (бездействие) в пользу дарителя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия одаряемого либо он в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе, не является дарением, а может быть договором об оказании спонсорских услуг, коммерческим подкупом или взяткой (ст. 204 или 290 и 291 УК РФ) либо притворной сделкой (ст. 170 ГК РФ).
Служащий имеет право получать любые подарки, предоставляемые ему только в его личном качестве или в связи с его личностными свойствами, обусловленными его отношением к определенной социальной группе (женщины, ветераны, лица, относящегося к определенной профессии, и т.д.), а также в связи с различными событиями (день рождения, годовщина пребывания на государственной службе, уход на пенсию и т.д.) с учетом требований налогового законодательства. Нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат каких-либо запретов и ограничений на дарение служащему подарков, не связанных с выполнением его служебных обязанностей, в связи с днями рождения, профессиональными праздниками и другими аналогичными событиями друзьями, родственниками, коллегами по работе и другими субъектами гражданско-правовых отношений.
Вместе с тем, в соответствии с ч. 1 ст. 575 ГК РФ, запрещается дарение служащим подарков стоимостью более 3000 руб. в связи с занимаемой им должностью, т.е. в тех случаях, когда, прежде всего, "одаривается должность", которую занимает соответствующий служащий. В таких случаях, с одной стороны, служащий, благодаря возможностям, предоставляемым должностью, сможет создать для дарителя неправомерные преимущества или обстановку общего покровительства либо совершить определенные действия в его пользу, а с другой стороны, может попасть в явную или предполагаемую зависимость от дарителя. Вследствие этих обстоятельств законодатель считает невозможным имущественные отношения, в особенности безвозмездные, между служащим и иными лицами.
Естественно, эта мера предупреждения имеет практическую ценность лишь в сочетании с другими мерами, такими как контроль за решениями, принимаемыми служащим, со стороны руководства, коллектива и т.д.
Однако в соответствии со сложившейся протокольной практикой и ч. 2 ст. 575 ГК РФ служащий может принять подарок стоимостью и более 3000 руб. в связи с участием в переговорах, подписании международных и иных договоров, приеме делегации или командировании и других протокольных и официальных мероприятиях в качестве лица, занимающего определенную должность на государственной или муниципальной службе.
В соответствии с ч. 2 ст. 575 ГК РФ подарки, полученные служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, и стоимость которых превышает 3000 руб, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта РФ или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.
Представляется, что в дальнейшем должен быть принят нормативный правой акт, определяющий, в какие сроки и в какой орган такие подарки должны сдаваться, процедуры сдачи таких подарков, их оценки, выкупа и т.д.
Существовавшая до принятия пакета антикоррупционных законов нормативная база позволяла выявлять, пресекать и привлекать к уголовной ответственности лиц, совершивших коррупционные преступления. Поэтому пакетом антикоррупционных законов в уголовное законодательство были внесены лишь некоторые уточнения, которыми УК РФ дополняется для устранения выявленных пробелов.
В определение конфискации включается указание на "изъятие" и вместо неопределенного термина "решение суда" используется термин "обвинительный приговор суда".
В перечень преступлений, от совершения которых полученное имущество подлежит конфискации, включаются преступления, сопряженные с прямым получением незаконного вознаграждения (взятка, подкуп), и этот перечень дополняется такими преступлениями, как:
воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий;
нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума;
фальсификация избирательных документов, документов референдума, фальсификация итогов голосования;
незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну.
Упоминание о ст. 188 УК РФ (контрабанда) из общего перечня статей исключается с одновременным дополнением ч. 1 ст. 1041 УК РФ указанием на то, что конфискации также подлежит имущество, являющееся предметом незаконного перемещения через таможенную границу РФ, ответственность за которое установлена ст. 188 УК РФ. Это дополнение корреспондируется с решением Конституционного Суда РФ в связи с жалобой гражданки М.А. Асламазян.
Уточняется понятие "лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации".
Уголовный кодекс также дополняется положениями, закрепляющими в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации уголовную ответственность иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций.
Санкции за злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп, совершаемые лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, приводятся в соответствие с санкциями за аналогичные преступления, совершаемые должностными лицами.
В Уголовно-процессуальный кодекс РФ внесены положения, упрощающие процедуру привлечения к уголовной ответственности депутатов, судей, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, прокуроров, следователей и адвокатов. Этот порядок из трехступенчатого (заключение коллегии судей, согласие соответствующего или законодательного органа или суда и решение следователя) становится двухступенчатым - из него исключается заключение суда о наличии признаков преступления в качестве необходимого условия привлечения к уголовной ответственности так называемых "спецсубъектов".
Кодекс РФ об административных правонарушениях дополняется нормами, устанавливающими административную ответственность юридических лиц за передачу от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг или иного имущества за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции, действий (бездействия), связанных с занимаемым им служебным положением, и возлагающими обязанность возбуждения дел об административном правонарушении на прокурора.
Трудовой кодекс РФ дополняется нормой, определяющей условия заключения трудового договора с бывшими государственными и муниципальными служащими, которые в течение 2 лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязаны в 10-дневный срок сообщать о заключении договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" дополнен положениями, в соответствии с которыми оперативно-разыскные мероприятия могут проводиться для решения вопроса о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим сведений о доходах и об имуществе при наличии соответствующего запроса. При этом установлено, что при проверке достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не могут применяться такие оперативно-розыскные мероприятия, как обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи.
Кроме того, к задачам оперативно-разыскной деятельности дополнительно отнесено обнаружение имущества, подлежащего конфискации.
Вопросы минимизации (или) ликвидации ущерба от коррупционных правонарушений регулируются, в частности, гл. 59 "Обязательства вследствие причинения вреда" ГК РФ, гл. 18 "Реабилитация" Уголовно-процессуального кодекса РФ и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вместе с тем, в настоящее время ведется работа по дальнейшему совершенствованию нормативного правового регулирования этого направления противодействия коррупции. В частности, в соответствии с подп. "а" п. 8 разд. IV Национального плана по противодействию коррупции изучается вопрос о подписании Российской Федерацией Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 04.11.1999) и введении в законодательство Российской Федерации правила, в соответствии с которым лица, понесшие ущерб в результате акта коррупции, совершенного государственными или муниципальным служащими в ходе осуществления ими своих функций, вправе требовать возмещение ущерба.
Наряду с регулированием профилактики коррупции, борьбы с ней и минимизации последствий коррупционного поведения в пакете антикоррупционных законов большое внимание уделено определению основных направлений дальнейшей деятельности государства в сфере противодействия коррупции. В соответствии с разд. I Национального плана противодействия коррупции и ст. 7 Федерального закона "О противодействии коррупции" эти направления включают в себя, в частности:
совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;
обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;
развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами;
устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности.
Таким образом, в Российской Федерации создана соответствующая потребностям времени и международным обязательствам правовая основа противодействия коррупции. Естественно, ее элементы требуют дальнейшего уточнения, а сама система должна постоянно развиваться и совершенствоваться, в том числе с учетом международного опыта.
Но даже самое безукоризненное законодательство имеет практическое значение лишь в том случае, если оно грамотно применяется.
Выступая с вступительным словом за заседании Совета по противодействию коррупции 30.09.2008, в ходе которого рассматривался вопрос о внесении в Государственную Думу ФС РФ в качестве законодательной инициативы Президента РФ пакета проектов антикоррупционных законов, Д.А. Медведев отметил, что для того чтобы пакет антикоррупционных законов начал работать, нужно не просто его принять, обнародовать и разъяснить, но и создать условия для его реализации. Нужно оперативно включать изучение правовых новелл в антикоррупционных законах в учебные программы переподготовки и повышения квалификации кадров правоохранительных органов и других организаций. Наряду с этим необходимо уделять особое внимание контролю за неукоснительным и последовательным выполнением существующих правовых предписаний. Поэтому ближайшим приоритетом в деятельности государственных органов является организация правоприменения и исполнения уже принятых решений.
Таким образом, история борьбы советской власти с коррупцией характеризуется рядом специфических особенностей. Во-первых, коррупция и как понятие, и как явление в официальных нормативных документах и практической деятельности не признавалась. Вместо этого определения в УК 1922 г., 1926 г., 1960 г. использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и др. Во-вторых, причины возникновения этого явления связывались с пережитками буржуазного общества. При этом в советский период проблемы коррупции нельзя отрывать от проблем теневой экономики, которая является сложным, противоречивым, социально-экономическим процессом.
Проблема безудержного разрастания коррупции в органах власти и управления становится объектом более пристального внимания как в советском государстве, так и в других странах, прежде всего с конца 80-х - начала 90-х годов. К этому времени она приобрела характер, требующий особого отношения государственных, общественных, международных структур.
При всем отдельном положительном значении результатов проводимой в конце 80-х-90-х гг. XX в. антикоррупционной политики следует отметить, что проблема оптимизации российского законодательства о борьбе с коррупцией в полной мере не была решена. В целом, нормативно-правовая база борьбы с коррупцией была недостаточной, а для эффективной борьбы с коррупцией необходим был системный подход к организации антикоррупционной правовой политики на государственном уровне.
Проблема беспрецедентного разрастания масштабов коррупции в начале XXI в. представляет собой серьезную угрозу функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии и правам человека, затрудняет экономическое развитие страны. Коррупция в современной России носит системный характер и оказывает влияние на практически все стороны жизни общества и тем самым превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности государства.
Противокоррупционные меры в Руси впервые были предприняты в III веке и первые упоминания найдены в Двинской Уставной Грамоте. Далее об этом упоминает Псковская Судная Грамота, которая имела несколько статей о борьбе с посулами. Однако надо заметить, что вымогательство посулов волостелем здесь считается явлением естественным и очень распространенным. В то историческое время, волостель, преступив границы дозволенного вымогательства, подвергался в большей степени народной расправе, которая не ведала законов и ограничений в своем праведном гневе. И это не было произволом, а считалось обычаем.
Судебники 1497, 1550 и 1589 гг. уже предусматривают наказание в виде временного и бессрочного заключения в тюрьму, взыскивание с судьи, как лице, которому подчинялись младшие чины. А также за лихоимство, борьбу с которым вели практически все правители нашей страны, предусматривалась торговая казнь или битье кнутом.
В XVI-XVII вв. было широко распространено такое понятие, как «почесть», которая была формой добровольного подношения и была призвана выражать уважение к тому, кто ее удостаивался. Уважительное значение «почести» происходит от русского обычая одаривать уважаемого человека и особенно начальство. Этот обычай существовал на протяжении многих веков и существует поныне. Происхождение его, как уже упоминалось, связано с практикой подношений на Руси. Также в тот исторический период широко практиковалось кормление чиновника и следует заметить, что все эти доходы учитывались властями при определении размера жалованья. Таким образом, практика кормления от дел была частью государственной системы содержания чиновничества. В Соборном Уложении 1649 г. освещена тема «посула». Предусматривалось наказания такие как снятие с должности, штраф, лишение чести, торговая казнь, наказание кнутом, отсечение руки.
В Российской империи сохранялась практика подношений от челобитчиков и Петр I издает указ о запрещении взымания взяток и посулов. Взамен кормления и подношений чиновникам было назначено поместное обеспечение и повышено денежное жалованье. Также введен новый надзорный орган - прокуратура, новую должность - генерал-губернатор - для борьбы с судебной волокитой и пресечением лихоимства. Однако, не смотря на то, что Петр I уделял большое внимание борьбе с казнокрадством, взятками и другими злоупотреблениями должностных лиц и угрожал им смертной казнью, независимо от предыдущих заслуг, зло по-прежнему процветало.
Далее в XIX веке при Николае I издается указ о запрещении принимать подношения, и были усилены меры против мздоимства и лихоимства. Была включена глава в новое «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». Наказание предусматривало штраф или снятие с должности.
Новое развитие коррупция получила при переходе к новым рыночным отношениям и утверждению в стране капиталистического социально-экономического уклада. В связи с этим Александр III издает указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». Из которого, на лиц занимающих государственные должности накладывались определенные ограничения, касающиеся совмещения государственной службы с коммерческой деятельностью и ряд других мер. В случае неподчинения закон требовал оставить службу и сложить с себя присвоенное звание.
Затем наступила революция, которая не принесла значительных изменений в эту область. Был издан декрет «О взяточничестве», затем позже ряд других документов, которые предусматривали уголовную ответственность за взяточничество в виде лишения свободы, принудительные работы и конфискацию имущества.
При советской власти данная тема также не подвергалась большим реформам. Коррупция продолжала существовать. А проводимая борьба с ней была недостаточно разработана и продумана, отличаясь зачастую однобокостью. Меры борьбы с коррупцией, предусмотренные в Уголовном Кодексе включали в себя лишение должности, конфискацию имущества, штраф, исправительные работы, тюремное заключение, ссылку, смертную казнь.
На современном этапе приняты ряд нормативно - правовых актов по борьбе с коррупцией, которые предусматривают ряд различных ограничений и обязательств для должностных лиц. Один из последних таких актов это Указ Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию коррупции» от 19.05.2008 г. Эффективность его покажет время.
правовой коррупционный преступность здравоохранение
ГЛАВА 2 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
.1 Причины коррупции в системе здравоохранения
Словом «коррупция» в нашей стране давно уже никого не удивить. Многочисленные сообщения о том, что коррупция проникла во все сферы общественной жизни, политику, экономику, а особенно - на государственную службу - стали обыденными и привычными для россиян. И только с одним страшно и тяжело смириться - понятие «коррупция» стало привычным и для медицины.
Коррупционная зараза проникла практически во все отрасли медицины - это признано на высшем государственном уровне. Комитет Государственной Думы по безопасности, проанализировав материалы Генпрокуратуры, МВД, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения пришел к неутешительным выводам - коррупция растет и в количественном, и в денежном выражении.
По результатам исследования ВЦИОМ, здравоохранение занимает пятое место среди наиболее коррумпированных сфер и институтов общества. Причем, более половины россиян считают, что материальное вознаграждение, в том числе подарки, за ту работу, которую люди различных профессий (врачи, учителя) должны делать бесплатно, столь же опасное явление, что и коррупция во властных органах.
По данным Генеральной прокуратуры, за 9 месяцев 2010 года в сфере реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" выявлено более 24,5 тысяч нарушений законодательства, в суды направлено 4645 исков, привлечено к ответственности 3504 должностных лица, по постановлениям прокуроров наказаны в административном порядке 1116 виновных лиц, возбуждено 43 уголовных дела. С января по июнь 2010 года правоохранительными органами выявлено в сфере здравоохранения 1629 фактов получения и дачи взятки.
Основными формами проявления коррупции в сфере здравоохранения являются растрата и хищение денежных средств, подделка страховых документов, учет фиктивных пациентов, развитие собственного бизнеса за счет медицинских учреждений, вымогательство или согласие на получение незаконного вознаграждения за официально бесплатные услуги.
Многие преступления остаются не выявленными из-за недостаточно эффективной работы правоохранительных органов и низкой правовой грамотности населения.
Неуклонно растет число возбужденных уголовных дел. Если в 2002 году, по данным МВД, было выявлено 5538 преступлений, в 2003 году - 6348, в 2004-м - 7537, а в 2006-м - 6429 преступлений, то уже в 2010 году - уже более 12000 преступлений. Растет и сумма причиненного материального ущерба. В 2008 году ущерб составлял более 180 млн. рублей, в 2009 году - 174 млн. рублей, а за 6 месяцев 2010 года - почти 820 млн. рублей.
Но это только цифры. А за ними стоят тысячи человеческих жизней. Обогащение за счет здоровья пациентов, поддельные справки, растрата бюджетных средств, выделенных на закупку лекарств нуждающимся, лучшие места в больнице для «блатных», особое отношение к «платным пациентам» и скотское - к «простым смертным», частные клиники, удобно расположившиеся на базе государственных больниц - все это коррупция на крови, самая безбожная из всех видов коррупции.
В некоторых случаях коррупция стала единственной возможностью получить номинально бесплатные услуги, которые государство обязано предоставлять своим гражданам. Коррупция в медицине не только способствует формированию негативной морально-этической ситуации в обществе. Она углубляет дискриминацию граждан по их социальному статусу, деструктивно воздействует на систему государственного у правления и снижает возможности экономического роста страны. Говоря юридическим языком, коррупция в здравоохранении приводит к массовому нарушению конституционных прав и свобод граждан.
Факты мошенничества и обогащения за счет государственных средств в области здравоохранения, несомненно, самым серьезным образом влияют на качество медицинских услуг, но есть и более страшные вещи. Препараты, содержащие наркотические вещества. В небольших дозах они незаменимы при лечении ряда заболеваний. Но из-за коррумпированности лиц, отвечающих за безопасность хранения и распространения таких препаратов, они большими партиями попадают на наркорынок. С каждым годом правоохранительными органами фиксируется все больше случаев хищения сильнодействующих психотропных и наркотических препаратов работниками медицинских учреждений, людьми, призванными спасать жизни и возвращать здоровье. Из этого можно сделать единственный неутешительный вывод - коррупция в медицине, а именно ситуация, связанная с наркотическими, психотропными и другими сильнодействующими препаратами угрожает здоровью нации. Допустимы ли подобные факты? Кто должен нести ответственность за отсутствие контроля за соблюдением правил, подбором персонала и хранением бланков рецептов?
Немедицинское потребление наркотических и психотропных средств неуклонно растет, что влечет за собой рост и развитие структур наркорынка, преступлений, совершаемых на этой почве и вовлечение в преступную деятельность молодежи. Прервать подобное развитие событий может только совершенствование всей системы правоохранительных органов по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, установление жесткого контроля, а также серьезные наказания за нарушение установленных законом правил.
Регулирующие органы, плательщики, поставщики медицинских услуг и их потребители сталкиваются с целым комплексом стимулов коррупционного поведения. На данный момент выявлены следующие формы коррупции в сфере здравоохранения:
Растрата и расхищение средств, выделенных на здравоохранение, или доходов, полученных за счет платежей со стороны потребителей. Эти явления могут происходить как на государственном уровне и уровне органов местного самоуправления, так и непосредственно в медицинских организациях и учреждениях, получающих такие средства. Лекарства, а также другие ресурсы и оборудование медицинского назначения могут расхищаться для личного пользования, использования в частной практике, или в целях дальнейшей перепродажи.
Коррупция в сфере государственных закупок. Вовлеченность в различные сговоры, взяточничество, и получение «откатов» в сфере государственных закупок приводит к переплатам за получаемые товары и услуги или к невозможности обеспечения качества обусловленного контрактами для таких товаров и услуг. Кроме того, расходы больниц могут включать значительные затраты на капитальное строительство и приобретение дорогостоящего оборудования, т.е. затраты в тех сферах государственных закупок, где существует особая опасность коррупционных действий.
Коррупция в платежных системах. Здесь коррупционные действия могут включать бесплатное обслуживание, подделку страховых документов, или использование средств медицинских учреждений в интересах тех или иных привилегированных пациентов; выставление незаконных счетов страховым компаниям, государственным органам, или пациентам в отношении не входящих в соответствующие перечни или вовсе не оказанных услуг в целях максимизации доходов; подделка счетов, квитанций, расходных документов, или учет фиктивных пациентов.
Кроме того, здесь возможны и такие формы коррупции, как: развитие собственного бизнеса за счет создания финансовых стимулов или выплаты «откатов» врачам за направление пациентов в ту или иную организацию; неправомерное направление врачами пациентов государственных медицинских учреждений на обслуживание в собственные частные структуры; а также проведение неоправданного медицинского вмешательства в целях увеличения собственных доходов.
Коррупция в системе поставок лекарственных препаратов. Препараты могут расхищаться на различных уровнях системы распределения; государственные чиновники могут требовать «вознаграждение» за выдачу разрешений на продажу продукции или работу тех или иных структур, за проведение таможенной очистки или установление выгодных цен; нарушение кодексов поведения на рынке может приводить к тому, что врачи будут вынуждены отдавать предпочтение определенным лекарствам при выписке рецептов; у поставщиков могут вымогаться различные уступки на условии выписки рецептов на их продукцию; еще одной возможной формой коррупционных действий здесь является выдача разрешений на торговлю поддельными или иными некачественными лекарственными препаратами.
Коррупция в учреждениях, предоставляющих медицинские услуги может принимать самые разные формы: вымогательство или согласие на получение незаконного вознаграждения за услуги, официально оказываемые бесплатно; взимание платы за особые привилегии или медицинские услуги; а также вымогательство или согласие на получение взяток за вмешательство в практику найма, лицензирования, аккредитации, или сертификации тех или иных структур.
В некоторых крупных столичных больницах руководящие должности, оказывается, могут продаваться. Есть случаи, когда должности продаются людям малограмотным и просто не имеющим медицинского образования. Ни это ли одно из самых страшных проявлений коррупции? Псевдо руководители полностью разваливают целые разделы медицины и медицинскую помощь в целом.
В последнее время люди стали все больше обращаться в частные клиники, с надеждой на то, что там работаю специалисты, которые действительно смогут им помочь. Ведь за эту помощь они платят деньги, и, причем, не малые. А что на самом деле? Деньги-то мы платим, а обслуживание получаем такое же, как и в обычных поликлиниках, а может и хуже. А почему так происходит? Во-первых, оценить качество предоставляемой в данном случае услуги компетентно, Вы не в состоянии (ведь Вы же не врач, посему не можете судить). Поэтому и бытует мнение в народе, дескать «Вы, конечно, можете и не платить, если результат лечения и состояние Вашего здоровья Вас не волнует». Именно поэтому, оценив навскидку уровень платежеспособности пациента, врач уже примерно прикидывает смету, на которую сможет его «выдоить», и как говорится, слава Богу, если в итоге проведения всевозможных ненужных анализов и обследований, будет выявлено действительное заболевание и назначено соответствующее лечение. Во-вторых - все дело в том, что частные клиники находятся под защитой и покровительством тех, кто призван отзывать у них лицензии. Платная медицина - это настоящий бизнес, на котором зарабатываются огромные деньги. И тем, кто эти деньги зарабатывает не жалко дать чиновнику в министерстве здравоохранения «на лапу», чтобы он не посылал в его больницу проверки. Поэтому-то и закрывают глаза на нарушения всех правил все те, кому положено наказывать непрофессионалов.
Получается, что, приходя в частную больницу и отдавая деньги за услуги, мы рискуем не только не вылечиться, но и пострадать еще сильнее. И после этого мы не сможем доказать, что мы пострадали, так как все эксперты, даже самые независимые, будут в один голос утверждать, что все хорошо. Именно поэтому, когда ведется речь о коррупции, в частности в медицине, сложно ограничиться однобокими решениями - прекратить давать врачам взятки (благодарить), искоренить частную (платную) медицину и прочими подобными мерами, так как это всего лишь следствие. К данной проблеме стоит подходить более глобально, то есть принимать самые кардинальные меры, выражаясь медицинским термином - использовать исключительно «оперативное вмешательство», так как компрессы и горчичники в данном случае неэффективны. Ведь здравоохранение - это одна из самых важных сфер и коррупция, которая поглотила и полностью вжилась в систему, должна быть полностью искоренена самым радикальным способом.
Депутаты Госдумы отмечают высокую коррумпированность в сфере здравоохранения и предлагают установить уголовную и административную ответственность за оказание некачественных медицинских услуг и вымогательства.
Система противодействия коррупции в сфере здравоохранения обсуждалась на заседании комитета Госдумы по безопасности и комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции.
Глава думской комиссии по противодействию коррупции Алексей Волков отметил, что для того, чтобы эффективно противодействовать "этому злу", необходимо законодательно более четко прописать стандарты оказания бесплатных медицинских услуг населению, установить правовое регулирование оказания платной медицинской помощи. Следует и сформировать национальную лекарственную политику, отметил он.
При этом Волков высказался за замену лицензирования ряда медуслуг, в том числе, в фармацевтической отрасли, на страхование ответственности.
Волков также полагает, что необходимо в Уголовном и Административном кодексах РФ установить более жесткую ответственность за вымогательство денег за медицинские услуги, которые на самом деле должны быть бесплатными. Некачественная работа врачей также должна быть наказана, подчеркнул он.
По мнению россиян, сфера здравоохранения занимает пятое место среди наиболее коррумпированных институтов общества. Распространению коррупции и должностных злоупотреблений в этой сфере способствует дефицит финансирования отрасли, отток квалифицированных специалистов, отсутствие стандартизации медуслуг, несовершенство законодательной базы.
Большинство проявлений коррупции в здравоохранении связано с нецелевым использованием бюджетных средств, нарушением конкурсного производства, получением незаконных платежей за бесплатные услуги, развитием высокоприбыльного рынка торговли поддельными медпрепаратами, а также некачественным оказанием бесплатных медицинских услуг, также говорится в документах к заседанию.
Кроме того, отмечается растрата и хищение денежных средств, выделяемых на здравоохранение, нарушение правил госзакупок, подделка страховых документов, а также использование средств медучрежений в интересах привилегированных пациентов. Существует практика выставления незаконных счетов страховым компаниям, госорганам или пациентам за услуги, которые не входят в соответствующие перечни или вовсе не были оказаны.
По данным Генпрокуратуры России, за 9 месяцев 2011 года в сфере реализации нацпроекта "Здоровье" было выявлено более 24,5 тысячи нарушений законодательства, по фактам которых принесено свыше 650 протестов, в суды направлено более 4,6 тысячи исков, привлечены к ответственности 3,5 тысячи должностных лиц. Административные наказания понесли 1,116 тысячи виновных. По фактам нарушения законодательства было возбуждено 43 уголовных дела.
МВД России приводит следующую информацию - за 9 месяцев 2010 года в результате проверок было выявлено 576 правонарушений, наложено штрафов на общую сумму 133 тысячи рублей. По итогам проведенных оперативно-розыскных мероприятий было выявлено 517 преступлений, связанных с реализацией нацпроекта "Здоровье". Выявлены 65 лиц, совершивших преступления, 369 уголовных дел направлено в суд. Размер причиненного материального ущерба по оконченным и приостановленным делам составил 412,7 миллиона рублей.
О негативной тенденции в этой сфере свидетельствует официальная статистика Департамента экономической безопасности МВД России (ДЭБ): в 2011 г. количество фактов взяточничества, по сравнению с аналогичным периодом 2010 г., увеличилось почти на треть. Существенно возросла по итогам первого полугодия 2011 г. и сумма средней взятки - до 27 тыс. руб.
Эти же выводы подтверждаются и данными, приведенными Председателем Верховного Суда России В. Лебедевым в январе 2010 г.: из 1300 человек, осужденных в 2008 г. за взяточничество, 20,3% - работники здравоохранения.
Основными формами коррупции в российском здравоохранении являются: растрата и хищение денежных средств, подделка страховых документов, учет фиктивных пациентов («мертвых душ»), развитие собственного бизнеса за счет медучреждений, вымогательство или согласие на получение незаконного вознаграждения за официально бесплатные услуги и др.
Наиболее болезненно российскими гражданами воспринимаются взятки, вымогательство и другие злоупотребления коррупционного характера в здравоохранении, потому что в массовом сознании профессия врача ассоциируется с бескорыстным и самоотверженным служением людям, а здоровье является фундаментальным человеческим благом, без которого другие ценности утрачивают свой смысл. При этом речь идет не столько о мелких взятках в виде «подношений» врачам за лечение, сколько об участившихся в последние годы более опасных коррупционных проявлениях:
искусственном создании «дефицита» оказания медицинских услуг, когда люди, остро нуждающиеся в определенных медицинских исследованиях, вынуждены ждать их месяцами. В то же время за определенную плату эти исследования проводятся более оперативно. При этом вынужденная оплата медицинских услуг далеко не всегда гарантирует их качество;
постепенном превращении лечебных заведений в «торговые», в которых происходит замена честных квалифицированных врачей на коммерсантов от медицины.
Несмотря на то, что периодически медицинские работники, занимающие вымогательством, становятся фигурантами уголовных дел, ситуация с поборами в здравоохранении фактически не меняется.
Особенно кощунственны те случаи, когда речь идет о предоставлении медицинских услуг, связанных с жизнью и смертью пациента. Среди медицинских учреждений, где наиболее развиты такого рода коррупционные проявления, особое место занимают наркологические и онкологические диспансеры, родильные дома.
Важным показателем системного характера коррупции в сфере здравоохранения является и то, что врачи, желающие работать по некоторым медицинским специальностям, должны платить немалые деньги за свое назначение. Такая практика предполагает наличие у них теневых доходов, которые позволяют им компенсировать вложенные средства. Аналогичным образом «возмещение затраченных средств» за счет поборов с пациентов осуществляется врачами без надлежащей квалификации, так как их поступление и учеба в мединститутах базировалась на «откатах» преподавателям. Поэтому противодействие коррупции в здравоохранении должно распространяться и на медицинские учебные заведения.
Недавние исследования в целом по России показали довольно мрачную картину повальных взяток в медицине. Наиболее обеспеченные респонденты (с уровнем доходов на одного члена семьи в месяц от 5 тысяч рублей и выше) чаще стараются доплатить кому надо в поликлиниках. Такие люди пользуются по большей мере платными поликлиниками и не обращаются к номинально бесплатной медицине. А наименее обеспеченным респондентам приходится чаще заниматься самолечением: их доходы практически не позволяют осуществлять доплаты за номинально бесплатные медицинские услуги или пользоваться платной медициной. Таким образом, антиконституционную дискриминацию россиян по доходам коррупция в медицинских учреждениях только усиливает.
Исследователи приходят и к еще одному неутешительному выводу. Обеспеченные граждане России уже весьма сильно развращены ситуацией с медицинскими услугами: они уже практически никогда не пытаются противодействовать коррупции, а стараются просто заплатить за получение необходимой услуги. Обеспеченные граждане (привыкшие оплачивать врачей) вообще не видят различий между цивилизованной оплатой медицинских услуг в частных лечебных заведениях и неформальной платой за услуги в государственных или муниципальных медицинских учреждениях. В этой ситуации возможности преодоления низовой коррупции в медицине сильно сужаются. Обеспеченным гражданам проще за всё платить и, следовательно, не противостоять коррупции, а быть вовлечёнными в неё. С другой стороны, у малообеспеченных россиян нет возможности противостоять коррупции, поскольку ради собственного здоровья они вынуждены оплачивать номинально бесплатные медицинские услуги, если самолечение становится невозможным. И для тех, и для других категорий граждан такое отношение к медицинским услугам уже стало привычной нормой, частью образа жизни. Поменять эту систему будет очень сложно. Ведь она строится даже не столько на деньгах и выгоде, сколько на страхе за свою жизнь, которую люди бояться доверять полунищим врачам из государственных больниц и клиник. Как только речь идёт о здоровье, абсолютное большинство российских граждан предпочитает прибегать к проверенным коррупционным схемам получения необходимых услуг. Интересно, что реже всего россиянам приходится доплачивать за услуги скорой помощи, включая доставку в больницы. По-видимому, несмотря на кризис системы медицинского обеспечения, скорая помощь ещё не оказалась столь же сильно поражена коррупцией. С другой стороны, услуги стационарных медицинских учреждений, в первую очередь, больниц, поражены коррупцией очень сильно: примерно треть респондентов, прибегавшим к неформальным дополнительным вознаграждениям медицинских работников делали это для получения услуг в больницах. По мнениям респондентов, из лечебных медицинских учреждений наиболее коррумпированной в России является система больниц, стационаров, несколько менее коррумпированной является система поликлиник, амбулаторного лечения, и меньше всего коррумпирована система скорой медицинской помощи.
За нормальное обслуживание в больницах значительно чаще приходится доплачивать жителям крупных городов и значительно реже жителям небольших городов. В этом отношении, скорее всего, должна проявляться определённая дискриминация жителей небольших городов и сельской местности: они, скорее всего, такую услугу просто не в состоянии получить, потому и оплачивают её реже.
Сегодня редко проходит день, чтобы в информационных сводках не фигурировали арестованные за взятки работники медицины. Понятно, что нашим «органам» легче ловить за руку мелкую коррупционную «рыбешку» из поликлиник и вузов, чем таскать акул из высоких кабинетов. Однако, проблема коррумпированности врачей действительно стоит остро, как никогда. Вот только несколько совсем недавних примеров.
Сотрудники управления по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД Новосибирской области задержали с поличным при получении взятки 55-летнего врача больницы города Обь. В Нижнем Новгороде за получение взятки в 350 тысяч рублей задержан врач-анестезиолог. Злоумышленник, работающий в больнице №13, получил деньги от местной жительницы за оказание медицинской помощи ее гражданскому мужу. Другой медработник вымогал 10 тысяч рублей у одной из женщин, дочь которой хотела сделать аборт. В Республике Марий Эл прогремело дело главного санитарного врача республики Геннадия Григорьева и заведующего отделом гигиены и питания ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии…" Евгения Щекотова. Они оформляли за взятки липовые заключения на товары для московских фирм. Их подельник собирался создать в Москве коммерческую посредническую фирму, которая бы набирала заявки на получение санэпидзаключений и представляла необходимые для этого документы в Марий Эл. Планировалось готовить по упрощенной схеме до 1000 заключений за месяц. В реальности, благодаря вмешательству УФСБ, им удалось сделать всего несколько сот штук. Недавно были задержаны очередные медико-военные коррупционеры. Сотрудница одного из военкоматов собиралась передать 40 тысяч рублей хирургу из призывной комиссии. Женщина получила их от 21-летнего призывника, которому врач незаконно поставил диагноз, разрешающий не служить в армии. Как выяснило следствие, юноша и медик договорились об этом заранее. Случай настолько типичный, что про этот вид коррупции надо писать отдельно. Точно так же, как и о широко распространенных взятках за оформление «липовых» больничных. Не так давно очередной такой случай вскрылся в Челябинске, где при получении взятки в одну тысячу рублей была задержана врач одной из поликлиник Металлургического района. За эти деньги женщина пыталась оформить лист о нетрудоспособности.
Не менее «популярны» в середе коррумпированных медиков и недостоверные заключения по экспертизам психического характера. Ведь пользуясь такой экспертизой можно «упечь» в психушку ни в чем не повинного человека и, скажем, завладеть его квартирой. Недавно врач Канского психоневрологического диспансера задержан при получении взятки в сумме 4 тысячи рублей прямо в служебном кабинете.
И.о. главного врача МУЗ "Дмитриевская ЦРП" Владимира Печенкин был арестован недавно за то, что, являясь заместителем председателя призывной комиссии Дмитриевского района, в 2005 году неоднократно получал взятки от родителей призывников за оформление документов, дающих право на освобождение от призыва на военную службу. Всего им было получено от двух родителей 74 тысячи рублей. Кроме того, Владимир Печенкин, являясь руководителем медицинского учреждения, в декабре 2006 года и январе 2007 года дал указание своим подчиненным на выписку подложных амбулаторных карт на троих граждан для дальнейшего получения ими листков нетрудоспособности. За эту услугу Владимир Печенкин получил от мнимых больных 4,5 тысячи рублей.
В Красноярском крае растет коррупция среди медицинских работников.
Только в этом году таких фактов выявлено не менее 10, по крайней мере, тех, в которых подозреваемые были задержаны с поличным. В феврале в служебном кабинете была задержана заведующая отделением гигиены питания Центра Госсанэпидемнадзора Минусинска. Она получила 2550 рублей за то, что незаконно оформила санитарно-эпидемиологическое заключение на колбасный цех. В марте с поличным задержали главного врача Центра Госэпидемнадзора Енисейска Игоря Иващенко. Он получил 5000 рублей у частного предпринимателя, а взамен выдал ему сфальсифицированное заключение на арендуемую площадь. В мае этого года был задержан врач Канского психоневрологического диспансера при получении взятки в размере 4000 рублей. Он провёл фиктивное освидетельствование на алкогольное опьянение. В Минусинске по подозрению в получение взятки 1,5 тыс. рублей задержана главный врач районной больницы. В июне в Канском психоневрологическом диспансере задержали дежурного врача. Он получил взятку за составление фиктивного медицинского освидетельствования. В этот же день задержали преподавателя Красноярской Государственной медицинской академии при получении взятки в размере 1500 рублей, а также терапевта поликлиники в Шарыпово за взятку в 600 рублей и терапевта красноярской городской поликлиники № 8 за взятку в сумме 400 рублей за оформление фиктивного листа нетрудоспособности. В августе медицинские работники Краевого наркологического диспансера предоставили сфальсифицированный акт освидетельствования на алкогольное опьянение, потребовав за это семь тысяч рублей. При получении взятки они были задержаны. Но, пожалуй, самое громкое судебное разбирательство по факту взяточничества началось в феврале 2005 г. Краевая прокуратура возбудила уголовное дело в отношении главного врача Красноярского психоневрологического диспансера Михаила Соколова. Его обвинили сразу по двум статьям - "получение взятки" и "вымогательство". В течение шести месяцев велось предварительное следствие, после чего дело главного врача предали в суд Октябрьского района. Итог полугодовой работы следователей краевой прокуратуры - смягчение обвинения. Михаила Соколова осудили только по одной статье - "получение взятки"- и приговорили к штрафу в размере 400 000 рублей. В сентябре этого года в отношении Соколова ФСБ возбудило новое уголовное дело. На этот раз врача обвинили в хищении крупной суммы, предназначенной для ремонта диспансера. В результате ревизии финансово-хозяйственной деятельности медучреждения выяснилось, что 688 000 рублей были перечислены в счёт погашения задолженности диспансера перед фирмой "Артур".
Известно, что в 2004 году Михаил Соколов обратился в Законодательное Собрание края с просьбой о дополнительном финансировании диспансера. Краевые депутаты решили удовлетворить просьбу Соколова и выдели из краевого бюджета два млн. рублей. Скорее всего, речь идёт о части этой суммы. Пятого сентября Краевая прокуратура оспорила решение Октябрьского суда, посчитав его слишком мягким, и подала кассационное представление в Краевой суд. Однако Краевой суд отклонил кассацию, и прежний приговор - штраф - остался в силе. Неожиданный поворот в деле главного врача произошел накануне. Решением президиума Краевого суда приговор Октябрьского суда был отменен за мягкостью. Дело в отношении Михаила Соколова направлено на новое рассмотрение.
Приговор, вынесенный на днях в Красноярске, может войти в историю российского судопроизводства. Дело в том, что там впервые на практике были опробованы новые правила наказания за мздоимство, предложенные не так давно президентом Дмитрием Медведевым. А именно: местному врачу, признанному виновным во взяточничестве, суд назначил штраф, стократно превышающий размер полученной им суммы.
Врач-невролог красноярской поликлиники №1 МУЗ «Городская больница №3» 47-летний Юрий П. (фамилию медика в прокуратуре не разглашают, поскольку приговор суда еще не вступил в законную силу) не устоял перед возможностью немного подзаработать, когда один из пациентов обратился к нему с просьбой выдать за вознаграждение больничный лист. Поскольку «больной» оказался совершенно здоровым, и никаких медицинских показаний у него не наблюдалось, эскулап назначил за услугу цену - 1300 рублей.
Однако как только данная сумма перекочевала в стол специалиста, в кабинет нагрянули сотрудники правоохранительных органов, которые зафиксировали факт получения взятки.
На днях суд Свердловского района Красноярска огласил приговор по этому делу. Решение суда прокомментировала старший помощник краевого прокурора по взаимодействию со СМИ Елена Пимоненко: « Доктор был признан виновным в получении взятки. Однако суд учел ряд смягчающих обстоятельств: в частности, что на попечении у подсудимого малолетний ребенок, что ранее он не привлекался к уголовной ответственности, и имеет положительные характеристики с места работы, и назначил наказание ниже низшего предела. То есть, к обвиняемому была применена статья 64 УК РФ (назначение более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление)».
Приведенные примеры - только капля в море тотальной коррумпированности медиков низшего и среднего звена.
Таким образом, основными формами коррупции в системе здравоохранения являются: растрата и хищение денежных средств, подделка страховых документов, учёт фиктивных пациентов («мёртвых душ»), развитие собственного бизнеса за счёт медучреждений, вымогательство или согласие на получение незаконного вознаграждения за официально бесплатные услуги и др.
Несмотря на то, что периодически медицинские работники, занимающие вымогательством, становятся фигурантами уголовных дел, ситуация с поборами в здравоохранении фактически не меняется.
Таким образом, анализ наиболее заметных проявлений коррупции в здравоохранении позволяет выделить основную их причину - ненадлежащее исполнение должностных обязанностей как сотрудниками медицинских учреждений, так и чиновниками системы здравоохранения. Поэтому необходимо принятие комплекса мер политико-правового характера по наведению порядка в этой сфере. Прежде всего, важно выявить и ликвидировать все правовые «лазейки» для коррупционного поведения. С этой целью целесообразно дальнейшее развитие федерального законодательства по ужесточению ответственности за преступления коррупционного характера. Немаловажным фактором противодействия коррупции в медицине может стать повышение жизненного уровня работников здравоохранения, их социального статуса и престижа профессии.
.2 Правовое регулирование вопросов противодействия коррупции в сфере здравоохранения
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев назвал коррупцию одним из главных барьеров на пути нашего развития. «Чтобы успешно бороться с коррупцией, - отметил Президент России, - все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества».
В целях сохранения дееспособного, сильного Российского государства его органы обязаны принимать меры по противодействию коррупции и обеспечению реализации конституционного принципа равенства. Ведь коррупция не только негативно влияет на экономику, ослабляет государственные институты, приводит к неэффективности государственной власти, снижает инвестиционную привлекательность государства, но и, что более важно, является прямым или косвенным нарушением равенства прав и свобод человека, являющегося базовым принципом правового демократического государства. Конституционный принцип равенства перед законом и судом будет находиться под угрозой до тех пор, пока не будут созданы надежные правовые, экономические, административно-организационные и иные нормы, процедуры и механизмы борьбы с коррупцией, пока государство и гражданское общество не найдут пути эффективного взаимодействия в борьбе с коррупцией.
В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации 31.07.2008 №Пр-1568, констатируется, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
Кроме того создан проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции"
Изменения, вносимые проектом федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" (далее - проект), направлены на решение следующих концептуальных проблем.
Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК России) дополняется положением, в соответствии с которым за коммерческий подкуп, дачу взятки, получение взятки и посредничество во взяточничестве устанавливаются штрафы в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не более пятисот миллионов рублей.
Перечень преступлений, в результате совершения которых полученное имущество подлежит конфискации, дополнен за счет преступлений корыстной направленности, включенных в уголовный закон в последние годы. В этот перечень не вошли мошенничество и присвоение или растрата (статьи 159 и 160 УК России) в связи с принципиальной позицией, в соответствии с которой имущество, полученное в результате любых видов хищений, подлежит возврату законному владельцу, а не обращается в доход Российской Федерации. Отнесение к числу конфискационных преступлений мошенничества и присвоения или растраты серьезно усложнило бы положение потерпевшего. Также в указанный перечень преступлений не включена дача взятки (статья 290 УК России), так как имущество или иные выгоды имущественного характера, получаемые взяткодателем, изымаются у него в иных правовых режимах и не подлежат обращению в доход Российской Федерации.
Общественная опасность взяточничества во многом обусловлена размером взятки. Однако УК России не в должной мере отражает данное положение дел. В нем предусматривается ответственность за простую взятку (до 150 тысяч рублей) и взятку в крупном размере (свыше 150 тысяч рублей).
В целях дифференциации ответственности в УК России закрепляется четыре вида взятки в зависимости от их размера:
простая взятка - до 25 тысяч рублей;
взятка в значительном размере - от 25 тысяч рублей до 150 тысяч рублей;
взятка в крупном размере - от 150 тысяч рублей до 1 миллиона рублей;
взятка в особо крупном размере - свыше 1 миллиона рублей.
В качестве основного наказания за получение взятки в размере до 25 тысяч рублей устанавливается штраф в размере от двадцатипятикратной до пятидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере двадцатикратной суммы взятки.
За получение взятки в особо крупном размере, то есть более 1 миллиона рублей, предлагается установить наказание в виде штрафа в размере от восьмидесятикратной до стократной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет со штрафом в размере семидесятикратной суммы взятки.
Кроме того, проектом вводится в качестве отдельного самостоятельного состава посредничество во взяточничестве, под которым понимается непосредственная передача взятки по поручению взяткодателя или взяткополучателя либо способствование взяткополучателю и взяткодателю в достижении или реализации соглашения между ними о получении и даче взятки.
Проектом также предлагается уточнить положения, касающиеся уголовной ответственности за взяточничество (подкуп) иностранных должностных лиц и должностных лиц иностранных публичных организаций. При этом в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции под иностранным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия; под должностным лицом публичной международной организации понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени.
Для повышения эффективности административной ответственности, применяемой в отношении юридических лиц за причастность к коррупции, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях вносятся изменения.
За минувшее десятилетие коррупция в России достигла социально опасного уровня, превратившись в реальную угрозу жизнедеятельности общества. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения, для 21% россиян отсутствие уверенности в завтрашнем дне связано с коррупцией.
В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер становятся и настоятельной необходимостью.
Внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации проводимой в России административной реформы.
Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 №1789-р, необходимым условием для достижения заявленных целей реформы является минимизация коррупции в органах исполнительной власти.
И всё же принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» - основополагающего законодательного акта в системе мер противодействия коррупции - явилось закономерным этапом борьбы с коррупцией в Российской Федерации.
Например, в Красноярском крае также принят Закон «О противодействии коррупции в Красноярском крае», который определил основные принципы и задачи противодействия коррупции в регионе.
Здравоохранение являются сферой с повышенным риском возникновения коррупции.
Так, в 2010 году сотрудниками Главного управления внутренних дел по Красноярскому краю выявлено 37 фактов взяточничества (статья 290 Уголовного кодекса Российской Федерации), совершенных должностными лицами организаций здравоохранения.
Проведенный анализ указанной категории преступлений в сфере здравоохранения за последние 7 лет показал, что медицина остается одной из сфер наиболее подверженных коррупции. Практически 30% от общего числа преступлений, квалифицируемых по статье 290 Уголовного кодекса Российской Федерации, совершается должностными лицами медицинских учреждений.
Кроме того, по 37 фактам взяточничества, выявленным в отчетном периоде 2010 года, проходят 20 фигурантов, что свидетельствует о неоднократности совершения преступлений одним и тем же лицом. За незаконную выдачу листов нетрудоспособности, оказание медицинских услуг (фальсификация анализов, оказание анестезии более высокого качества) в 2010 году вынесены судебные решения по фактам взяточничества в отношении отдельных сотрудников лечебных учреждений на территории Красноярского края.
Какие же правовые меры принимают соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации по искоренению коррупции в сфере здравоохранения?
Минздравсоцразвития РФ объявило войну «карманным платежам» врачам. Соответствующий приказ ведомства «О неотложных мерах по обеспечению гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи» был подписан министром здравоохранения Татьяной Голиковой в конце июня. Отныне все граждане, недовольные поборами в поликлиниках и больницах, смогут письменно обращаться в надзорные органы с требованием разобраться в ситуации.
Чиновники обещают, что рассматривать жалобы будут в кратчайший срок - три дня, после чего жалоба будет ещё направляться на проверку в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор). Если факт взяточничества подтвердится, специалисты Росздравнадзора в течение недели рапортуют в министерство о факте мздоимства, после чего соответствующая информация может быть передана в правоохранительные органы для дальнейшего разбирательства.
«Смысл этого приказа состоит в том, что мы в случае письменного обращения граждан должны исходить из того, что в обращении должны быть указаны само лечебное учреждение, его адрес и факт платежа», - пояснила Татьяна Голикова.
Впрочем, из данного объяснения едва ли можно понять сам механизм борьбы с возможными коррупционерами. Не секрет, что незаконные платежи, которые требуют с пациентов в больницах или поликлиниках, почти всегда проходят «мимо кассы». Не говоря уже о том, что зачастую граждане сами выказывают финансовую благодарность врачам. Таким образом, документальная возможность подтвердить факт взятки практически отсутствует.
Уже сегодня аналитики рынка опасаются: план по борьбе с коррупцией приведёт к тому, что проверки Росздравнадзора в медучреждениях либо будут бесполезными, либо будут использоваться исключительно для улучшения статистических показателей по выявлению взяточников.
Впрочем, насколько пристально надзорные органы будут отслеживать обращения бдительных граждан, ещё большой вопрос. Дело в том, что указанный приказ Минздравсоцразвития появился как нельзя более кстати - аккурат после того, как генпрокурор РФ Юрий Чайка выступил с докладом в Совете Федерации, в котором указал, что главными взяточниками в России являются милиционеры, преподаватели и врачи.
По подсчётам генпрокурора, в прошлом году в стране было зарегистрировано 12,5 тыс. фактов взяточничества, что на 7,7% больше, чем в 2007 году. А вот «активизации деятельности… по борьбе с коррупцией методами уголовно-правового характера не произошло», расстроился генпрокурор. Статистика, подготовленная в Генпрокуратуре, выглядит тем более странно, если учитывать, что более 80% людей, осуждённых в прошлом году за взяточничество, имели зарплату менее 30 тыс. рублей. А вот среди должностных лиц федерального, регионального и муниципального уровней удалось обнаружить всего 189 взяточников. По мнению главы Национального антикоррупционного комитета Кирилла Кабанова, подавляющее большинство зарегистрированных случаев взяток - это результат провокации.
Но в Минздравсоцразвития, похоже, собираются побеждать коррупцию не качественными, а количественными показателями. Глава ведомства Татьяна Голикова не скрывает, что в вышедшем приказе речь в первую очередь идёт именно о нелегальных или так называемых карманных платежах, которые зачастую пациенты сами делают врачам в качестве благодарности за оказанные услуги.
«Установить факт незаконных карманных платежей, конечно, сложно. Однако, если число жалоб на конкретное медицинское учреждение значительно, будет повод для проверки», - не скрывает министр. Степень наказания врача, по её словам, будет зависеть от масштаба выявленного нарушения: от простого выговора или лишения премии до уголовной ответственности. А чтобы пациентам было проще разобраться, в каком случае следует сигнализировать в министерство о незаконных поборах, на сайте ведомства уже вывесили специальную памятку, в которой достаточно подробно расписано, какие бесплатные услуги вправе получить все владельцы полисов обязательного медицинского страхования.
«Граждане зачастую даже не знают, что в медучреждениях платно, что бесплатно», - сокрушается Татьяна Голикова. Впрочем, само знание того, что гражданам обязаны бесплатно предоставлять первичную медико-санитарную, неотложную, скорую и др. помощь, едва ли что меняет.
Например, большинство москвичей хорошо осведомлены, что стандартная минимальная «ставка» «скорой помощи» составляет 500 рублей. Безусловно, можно долго зачитывать врачам выдержки из министерского приказа или строчить жалобы, однако, если речь идёт о том, чтобы по «скорой» попасть в более или менее приличную больницу или поскорее «обнаружить» нужные медикаменты для укола в чемоданчике врача, едва ли кто-то будет задумываться о жалобах: быстрее, проще, а главное, результативнее - заплатить.
Ведомственными приказами сломать сложившуюся систему едва ли получится. По словам замгендиректора страховой группы «Межрегионгарант» Александра Варенцова, вся эта затея по борьбе с «серыми» деньгами не имеет смысла, поскольку является борьбой со следствиями, а не с причинами.
«По сути, объявлена война врачам, получающим копеечную зарплату, в то время как для достижения эффекта нужно только одно - глобальное реформирование всей медицинской системы», - отмечает Варенцов.
Хроническое недофинансирование государственной медицины в последние годы, по подсчётам аналитиков Высшей школы экономики, на сегодняшний день привело к тому, что доля нелегальных платежей на рынке сегодня составляет не менее 30%. Эксперты высказывают сомнения и в том, что вышедший приказ сгодится даже для борьбы с мелкими взяточниками.
«Конечно, это шаг вперёд. Но, к сожалению, Минздравсоцразвития пытается заменить собой следственные органы. К чему это приведёт? Да к тому, что виновных врачей, да и само лечебное учреждение будут загодя предупреждать о грядущей проверке», - констатирует председатель Общественного совета по защите прав пациентов Александр Саверский.
Кроме того, в каждом регионе существует ведомственная программа министерств здравоохранения по противодействию коррупции.
Например, антикоррупционная работа в Министерстве здравоохранения и социального развития Красноярского края ведется на постоянной основе.
Министерство здравоохранения и социального развития Красноярского края в своей деятельности по противодействию коррупции в сфере здравоохранения руководствуется следующими федеральными законами и указами Президента РФ.
Краевой целевой программой «Противодействие коррупции в Красноярском крае» на 2010-2012 годы, утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 7 июля 2009 года №8-3610, органам государственной власти Красноярского края поручено разработать и принять ведомственные целевые антикоррупционные программы.
Целью Ведомственной программы является создание эффективной системы противодействия коррупции в Министерстве и подведомственных ему государственных учреждениях.
Для достижения поставленной цели потребуется реализация мероприятий, направленных на решение следующих задач:
устранение причин и условий, порождающих коррупцию либо способствующих ее проявлению в системе здравоохранения в Красноярском крае;
совершенствование внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих Министерства, направленного на повышение эффективности противодействия коррупции;
обеспечение прозрачности деятельности Министерства и подведомственных ему учреждений, укрепление связи с гражданским обществом.
Основные усилия Министерства при реализации Ведомственной программы будут направлены на:
своевременное принятие мер по выявлению и устранению причин и условий, порождающих коррупцию либо способствующих ее проявлению, в том числе в подведомственных учреждениях;
совершенствование механизма кадрового обеспечения министерства, прежде всего в потенциально наиболее коррупционных направлениях;
предупреждение коррупционных правонарушений при осуществлении разрешительных, инспектирующих, проверочных, контрольных государственных функций, возложенных на министерство;
мониторинг коррупционных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики, проводимой Правительством Красноярского края;
недопущение коррупционных проявлений в ходе реализации приоритетного национального проекта «Здоровье»;
формирование нетерпимости по отношению к коррупционным действиям;
содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции и коррупционных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации.
Ожидаемыми результатами реализации Ведомственной программы являются:
исключение коррупции при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг в сфере здравоохранения в Красноярском крае;
повышение эффективности государственного управления, качества и доступности предоставляемых государственных услуг;
отсутствие злоупотреблений служебным положением со стороны должностных лиц Министерства и руководителей подведомственных учреждений;
укрепление доверия граждан к деятельности Министерства.
Данная программа представляет собой комплекс взаимосвязанных мероприятий в сфере здравоохранения в Красноярском крае, направленных на создание эффективной системы противодействия коррупции, обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от коррупции.
Таким образом, коррупция в учреждениях, предоставляющих медицинские услуги может принимать самые разные формы: вымогательство или согласие на получение незаконного вознаграждения за услуги, официально оказываемые бесплатно; взимание платы за особые привилегии или медицинские услуги; а также вымогательство или согласие на получение взяток за вмешательство в практику найма, лицензирования, аккредитации, или сертификации тех или иных структур.
Многие преступления остаются не выявленными из-за недостаточно эффективной работы правоохранительных органов и низкой правовой грамотности населения.
Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК России) дополняется положением, в соответствии с которым за коммерческий подкуп, дачу взятки, получение взятки и посредничество во взяточничестве устанавливаются штрафы в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не более пятисот миллионов рублей. Также внесены соответствующие изменения о данных правонарушениях и в кодекс об административных правонарушениях.
Минздравсоцразвития России также не осталось в стороне от решения правовых вопросов по противодействию коррупции в сфере здравоохранения.
Ведётся борьба с «карманными платежами», контроль за закупкой медицинского оборудования. Кроме того Минздравсоцразвития России издал ряд указов, касающихся вопросов противодействия коррупции.
В каждом из регионов РФ министерства здравоохранения и социального развития составляют свой план по противодействию коррупции, ведомственные и целевые программы. Все мероприятия, проводимые в рамках данных программ обязательно соотносятся с федеральными законами РФ и ведомственными указами Минздравсоцразвития России.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги работы можно сделать выводы:
1.Исторический опыт свидетельствует, что в нашей стране борьба государственной власти с коррупцией всегда носила своеобразный характер. Нередко она была обусловлена причинами и мотивирована обстоятельствами, прямо не связанными с конкретными преступлениями. Характерна она была и для Древней Руси, и во времена Петра I, и для дореволюционной России, и для советского периода отечественной истории. Актуальная она и в наши дни.
2.Коррупция становится нормой, а не исключением, в том числе и среди политической, правящей и экономической элиты. На современном этапе коррупция это антисоциальное, общественно опасное, угрожающее экономической и политической безопасности Российской Федерации явление, пронизавшее все уровни власти.
.В последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в Российской Федерации, не обходится без упоминания о необходимости решительной борьбы с коррупцией. В конце XX - начале XXI веков слова «коррупция», «коррупционная преступность», «борьба с коррупцией прочно вошли в нашу жизнь и непременно присутствуют во многих современных нормативно-правовых актах (указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных программах по борьбе с преступностью). Так, начиная с 1991 года Президентом и Правительством, Верховным Советом, обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации принято свыше 270 нормативных правовых актов различной природы (не считая индивидуальных), в которых в том или ином контексте использовались термины «коррупция», «коррумпированность» или однокоренные слова.
.Правовую основу противодействия коррупции в современной России составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
.Коррупция в учреждениях, предоставляющих медицинские услуги может принимает самые разные формы: вымогательство или согласие на получение незаконного вознаграждения за услуги, официально оказываемые бесплатно; взимание платы за особые привилегии или медицинские услуги; а также вымогательство или согласие на получение взяток за вмешательство в практику найма, лицензирования, аккредитации, или сертификации тех или иных структур. Многие преступления остаются не выявленными из-за недостаточно эффективной работы правоохранительных органов и низкой правовой грамотности населения.
Целью данной дипломной работы было: раскрыть понятие и дать характеристику коррупционной преступности, а также определить основные направления антикоррупционной политики государства.
В процессе написания дипломной работы были решены следующие задачи, предопределённые заявленной целью:
- проанализировано антикоррупционное законодательство с XVI века до настоящего времени, сделаны выводы о его эффективности;
исследованы причины коррупции в сфере здравоохранения;
освещены вопросы правового регулирования противодействия коррупции в сфере здравоохранения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
Нормативно-правовые акты:
1.О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: ФЗ РФ от 8.03.2006 // Инфор.- поисковая система: Консультант Плюс
2.О противодействии коррупции: Федеральный закон Российской Федерации №273 -ФЗ от 28 декабря 2008 г. // Российская газета. - 2008 - 30 декабря. - №4823.
.Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон Российской Федерации №172 - ФЗ от 17 июля 2009 г. // Российская газета. - 2009. - 22 июля. - №4957
.Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ от 31июля 2008 года №Пр-1568 // Российская газета. - 2008. - 5 августа. - №164.
.Национальная стратегия противодействия коррупции (утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 года №460). Официальный сайт Президента России, www.kremlin.ru. [Электронный ресурс]
.Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: Постановление Правительства Российской Федерации №196 от 5 марта 2009 г. // Российская газета. - 2009 - 7 октября. - №3894.
.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. // Российская газета - 2010. - 2 декабря - №5352
.Федеральный закон от 04.05.2011 №97-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // Информ.-поисковая система: КонсультантПлюс
.Закон Красноярского края от 7 июля 2009 г. №8-3610 "О противодействии коррупции в Красноярском крае"
.Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ - «О противодействии коррупции» //Информ.-поисковая система: КонсультантПлюс
.Федеральный закон от 17 июня 2009 г. № 172-ФЗ -«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» //Информ.-поисковая система: КонсультантПлюс
.Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 - «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изменениями от 20 марта 2007 г.) //Информ.-поисковая система: КонсультантПлюс
.Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. №815 - «О мерах по противодействию коррупции»
.Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. №557 - «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»
.Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. №559 - «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»
.Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. №561 - «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования»
.Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. №1065 - «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»
.Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. №460 - «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»
19.Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. №821 - «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»
20.Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. №925 - «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции»
.Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. №700 - «О порядке сообщения работодателем при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение 2 лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы»
.Приказ Минздравсоцразвития России от 28 декабря 2009 г. №1043н - «О порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения федеральных государственных гражданских служащих Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений»
.Приказ Минздравсоцразвития России от 16 марта 2010 г. №153н - «О перечне должностей федеральной государственной гражданской службы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»
.Приказ Минздравсоцразвития России от 22 июля 2010 г. №537н - «Об утверждении Порядка представления гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы в Минздравсоцразвития России, и федеральными государственными гражданскими служащими, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы в Минздравсоцразвития России, сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»
.Приказ Минздравсоцразвития России от 14 сентября 2010 г. №802н - «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов Минздравсоцразвития России»
.Приказ Минздравсоцразвития России от 13 ноября 2010 г. №1001 - «Об утверждении плана Минздравсоцразвития России по противодействию коррупции на 2010-2011 годы»
Специальная литература:
27.Аминов, Д.И. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления / Д.И. Аминов, В.И. Гладких, К.С. Соловьев. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления - М.: Логос, 2006. - 103
28.Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: развитие системного подхода. М.: Российская криминологическая ассоциация. 2003 - 88 с.
.Бикмухаметов, А.Э. Коррупция и антикоррупционная политика: словарь / А.Э. Бикмухаметов и др. Коррупция и антикоррупционная политика // под ред. П.А. Кабанова. - М.: Медиа-Пресс, 2008. - 144 с.
.Богданов, И.Я. Коррупция в России. Социально-экономические и правовые аспекты / Богданов И.Я., Калинин А.П. Коррупция в России. Социально-экономические и правовые аспекты - М.: Логос, 2001. -137 с.
.Бочарников И.В. О коррупции в здравоохранении //Аналитический вестник Совета Федерации 14 (381)
.Васильев, А.А. Противодействие коррупции: проблемы эффективности правовых средств / А.А. Васильев // ЧиновникЪ. - 2007. №6. - С. 60-64.
.Голованова, Е.И.. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI - XIX вв.: Историко-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание… к. ю. н.. -М.,2002.- 25 с
.Гриб, В.Г. Противодействие коррупции: Уч. Пособие / В.Г. Гриб. - М.: МФПА, 2011.-192с.
. Лунев, В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы / В.В. Лунеев. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы - М.: Юрист, 2008. - 426 с.
. Малько, А.В. Антикоррупционная политика: справочник / под ред. А.В. Малько. - М.: Проспект, 2005 - 384 с.
.Михайлов В.И. Механизм противодействия преступности и некоторые вопросы его нормативного оформления // Противодействие преступности: уголовно-правовые, криминологические и уголовно-исполнительные аспекты. Материалы Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 29.05.2008. М., 2008. С. 437-442.
.Михайлов, В.И. Актуальные вопросы совершенствования антикоррупционного законодательства в Российской Федерации // "Право и безопасность" 3(32), Октябрь 2009
.Скобликов, П.А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России / П.А. Скобликов. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России - М.: Норма, 2008. - 272 с.
.Степанов, С.А. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Учебно-практ. пособие. Постатейный / С.А. Степанов, 2-е изд., перераб. и доп. - М.: 2009.1504 с
.Тихомиров А.В. Коррупция в здравоохранении //Главный врач: хозяйство и право. - 2009. - 6. - С.32-37
.Чашин А.Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. - М.: Дело и Сервис, 2009, с. 5
.Кузнецова Е.А. Финансы здравоохранения: платить за здоровье или за лечение?// «Национальные интересы: приоритеты и безопасность».-2011.-16- С.24-30
.Скобелев П. До боли близко // "Российская газета" - 2010.- 43.- с.12-14
Судебная практика:
45.Определение ВС РФ от 6 ноября 2009 года по Делу №44-001-159
46.Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2011 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 1 июня 2011 г.) // Инфор.-поисковая система: Гарант
.Постановлении Пленума Верховного Суда РФ №6 от 10.02.2000 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" (с изменениями от 6 февраля 2007 г.) // Инфор.-поисковая система: Гарант
Интернет-источники
48.Из "Доклада о положении дел с коррупцией"
49.Официальный сайт МВД РФ