Возможные направления совершенствования использования формулировки 'утрата доверия' в качестве основания для увольнения сотрудников ОВД
Курсовая работа
Возможные направления совершенствования использования формулировки «утрата доверия» в качестве основания для увольнения сотрудников ОВД
Содержание
1. Перспективы противодействия коррупции в органах внутренних дел
. Авторская позиция по проблеме дисциплинарной ответственности сотрудников ОВД
. Совершенствование процессуальных норм по использованию формулировки «утрата доверия» для увольнения сотрудников ОВД
. Конфликт интересов и «утрата доверия» по отношению к сотруднику ОВД
. Служебная проверка как основной этап порядка использования формулировки «утрата доверия» в качестве основания для увольнения сотрудников ОВД
Библиографический список
1. Перспективы противодействия коррупции в органах внутренних дел
Борьба с коррупцией в ОВД - комплексное явление, которому необходимо уделять внимание на всех уровнях власти. Проводимая в последние годы реформа МВД призвана искоренить коррупцию.
За 30 лет (с 1982 по 2012 г.) в СССР и России сменилось 15 министров внутренних дел. Средний срок службы ряда министров не превышал двух лет, что в отдельных случаях не позволяло определить имеющиеся проблемы, в том числе связанные с коррумпированностью в милиции, разработать и предпринять меры по противодействию ей.
В предыдущей главе исследования был сделан вывод о значимости антикоррупционной политики в современных условиях Российской Федерации. Использование формулировки «утрата доверия» в рамках противодействия коррупции является одним из основных методов, но необходимо отметить, что эффективность его может быть существенно ограничена без комплексной системы борьбы с коррупцией.
Противодействие коррупции в ОВД должно осуществляться на трех уровнях: внешнем (уровень Правительства, муниципальных и региональных органов власти), уровне Министерства внутренних дел и на внутреннем уровне (территориальные ОВД). На внутреннем уровне основным является развитие механизма использования формулировки «утрата доверия» для увольнения сотрудников, совершивших виновное деяние.
Реализация внешнего уровня противодействия коррупции на современном этапе осуществляется в рамках Плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы (согласно Указу Президента РФ от 11.04.2014 № 226).
План предусматривает мероприятия в целях совершенствования организационного механизма антикоррупционной политики в субъектах РФ, контроль за исполнением нормативно-правовых документов и управленческих решений, информирование граждан о ходе реализации и перспективах антикоррупционной политики и антикоррупционного законодательства и обязательства организаций принимать меры по предупреждению коррупции.
В последние два года многое говорилось о необходимости создания в России финансовой полиции, основной целью деятельности которой стала бы борьба с правонарушениями в финансовой сфере. Идея, предложенная главой Следственного комитета России (СКР) А. Бастрыкина, по-разному воспринимается и общественностью, и научным сообществом. Одни считают, что после доработки создание финансовой полиции возможно, другие считают, что реализация идеи слишком затратна и не приведет к должному эффекту.
А.И. Бастрыкин предлагает повысить результативность финансовой полиции в отличие от существовавших ранее и существующих сейчас структур наделением ее следующими новыми функциями:
-финансовой разведки, т.е. анализа информации и контроля за операциями хозяйствующих субъектов для выявления подозрительных операций и сделок;
-финансового контроля, т.е. внутрихозяйственного аудита;
-раскрытия финансовых преступлений методами и средствами оперативно-розыскной деятельности.
Нельзя не отметить высокую рискованность реализации идеи для бизнес-сообщества и появляющуюся необходимость в антикоррупционном контроле самой финансовой полиции.
Обобщенную схему противодействия коррупции в органах внутренних дел современной Российской Федерации см. на рис. 1.
Рис. 1. Обобщенная схема противодействия коррупции в органах внутренних дел современной Российской Федерации
На внешнем уровне основными элементами антикоррупционной политики являются совершенствование нормативно-правовой базы и разработка ежегодного плана противодействия коррупции (в темпах изменения условий экономики именно составление ежегодного плана, по нашему мнению, способно эффективно способствовать противодействию коррупции).
На уровне МВД можно выделить такие элементы, как разработка нормативно-правовых актов, анализ, подготовка докладов и отчетов, сбор данных о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудников и их семей, информирование и прием обращений граждан.
Возможно, следует рассмотреть необходимость расширения списка состава семьи, подлежащего контролю, до родителей сотрудников (с учетом дохода родителей до момента поступления сотрудника на службу в ОВД).
Указом Президента РФ от 14.10.2012 г. № 1377 был утвержден Дисциплинарный устав МВД, в котором указывается, что сотрудник ОВД обязан:
-знать и соблюдать свои служебные обязанности, требования, основные трудовые обязанности, правила и нормы их выполнения, собственные права и особенности их реализации;
-следовать приказам и распоряжениям руководства (начальственного состава), если эти приказы (распоряжения) не противоречат требованиям Федеральных законов и отданы в установленном порядке;
-соблюдать нормы служебного поведения;
-соблюдать установленную субординацию;
-проявлять уважение к другим сотрудникам;
-содействовать в поддержании служебной дисциплины руководству и начальственному составу;
-не разглашать государственную и служебную тайну, если к таковой у сотрудника имеется доступ, сведения о частной жизни граждан;
-препятствовать возникновению и устранять в случае возникновения конфликт интересов.
Отдельно указывается, что старшие по подчиненности сотрудники обязаны требовать соблюдения служебной дисциплины и других правил ОВД от младших по подчинению сотрудников.
Нельзя не учесть, что в рамках обобщенной схемы противодействия коррупции в ОВД необходимо внедрять эффективные и доступные административно-правовые методы воздействия, куда входят: административно-правовые запреты, различные методы урегулирования конфликта интересов, тщательный отбор сотрудников в ОВД (на конкурсной основе с проведением психологического тестирования), четкое определение требований в рамках должностных регламентов сотрудников, формирование кадрового резерва, постоянное обучение сотрудников, использование различных методов стимулирования к соблюдению служебной дисциплины (доплаты, нематериальные стимулы), обеспечение комфортных условий труда, другие методы, направленные на снижение воздействия причин коррупционных правонарушений, механизм сбора данных о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудников ОВД и многое др.
Наиболее важным механизмом антикоррупционной политики в современной России являются, по-нашему мнению, административно-правовые запреты.
Т.А. Едкова в своей статье указывает, что запреты «и сейчас образуют прочную ткань регламентации всех сфер духовной и общественной жизни, они есть и в современной науке, исторически и фактически являясь творцами современной морали и синонимами долга, правильного одобряемого поведения в обществе. Лишь с появлением государства многие запреты приобретают правовое содержание и юридическую обязательность: они становятся правовыми и в этом смысле древнейшей формой правового регулирования общественных отношений».
В рамках противодействия коррупции следует применять уже имеющиеся административно-правовые запреты: запрет на участие сотрудника в конфликте интересов, на неурегулирование конфликта интересов, на непредоставление требуемых сведений о доходах, расходах, обязательствах имущественного характера и имуществе, на участие в предпринимательской деятельности, в составе органов управления организаций и др. Любое нарушение административно-правового запрета влечет за собой наказание в рамках действующего законодательства - наступление юридической ответственности.
Низкая эффективность административно-правовых запретов может привести к уголовной ответственности сотрудника: злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ), коммерческий подкуп (ст. 204), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 286), получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289) и др.
На уровне МВД следует активно использовать и административно- правовые запреты, и мероприятия контроля.
Среди ученых-правоведов и практиков принято считать, что объектом должностных преступлений, в том числе и всех форм проявления коррупции, является нормальная деятельность государственного аппарата1 4. Одни преступления могут совершаться умышленно с корыстной целью (взяточничество, хищение государственного имущества путем злоупотребления служебным положением, должностной подлог). Другие в результате ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей (халатность), либо из иной личной заинтересованности (злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, должностной подлог).
Конечно, коррупция на всех уровнях негативно сказывается на функционировании государственного аппарата, в связи с чем необходимо вести борьбу с коррупцией с учетом принципа, «сверху - вниз», т.е. увольнение сотрудников ОВД, причастных к коррупционным правонарушениям, должно проходить на всех уровнях власти, а не только среди рядовых сотрудников.
Большое значение необходимо придавать служебным проверкам в отношении сотрудников, подозреваемых в совершении виновного деяния. Проведение каждой служебной проверки необходимо заканчивать отчетом с рекомендациями по предотвращению подобных нарушений в будущем.
Для повышения эффективности антикоррупционной политики необходимо учитывать, что виновные деяния должны объективно наказываться в соответствии с действующим законодательством и процессуальными нормами.
Вся проблема существующей антикоррупционной политики России заключается, прежде всего, в нереализуемости законодательных инициатив, нормативно-правовых положений.
Рассмотрим зарубежный опыт противодействия коррупции в правоохранительных органах и возможности его применения в современной Российской Федерации.
К примеру, в данном случае интересен опыт США. Коррупция в законодательстве США определяется идентично с законодательством России
-совершение действий сотрудником полиции с целью личной выгоды в нарушение действующего законодательства со злоупотреблением властью.
В США для сотрудников полиции действует кодекс профессиональной этики, уполномоченные структуры и сотрудники осуществляют постоянный антикоррупционный контроль, проводится работа с обращениями гражданских лиц, общественность постоянно информируется о ходе борьбы с коррупцией. Каждый руководитель несет персональную ответственность за совершение коррупционных правонарушений своими подчиненными (осуществляется служебная проверка). В отношении подчиненных сотрудника, обвиненного в коррупции, также проводится проверка.
В полиции США активно используется инструмент внутренних расследований. В структуру полиции внедрена служба собственной безопасности полиции США.
Для противодействия коррупции в США полицейским предоставляется значительное социальное и материальное обеспечение: предоставляются различные льготы, повышенная пенсия, выплачиваются премии, доплаты, предусмотрено бесплатное высшее образование, медицинская страховка, осуществляется льготное кредитование.
Сотрудникам полиции во внеслужебное время разрешается работать в коммерческих организациях и осуществлять предпринимательскую деятельность, хоть это и не поощряется руководством. Подобная система действует во Франции, Испании, Норвегии, Германии, Израиле и других странах.
Во Франции прямо указывается, что коррупция в правоохранительных органах предполагает получение сотрудником полиции скрытых дополнительных доходов. В стране действует закон, согласно которому все государственные служащие предоставляют данные о своих имуществе и доходах в независимые инстанции. Все собранные данные об имуществе и доходах высокопоставленных сотрудников оглашаются.
В Германии действует закон от 1997 г. «О борьбе с коррупцией», согласно которому сотрудникам правоохранительных органов и другим государственным служащим запрещено осуществлять дополнительные виды приносящей доход деятельности, все доходы и получаемые подарки необходимо декларировать.
Администрация государственных органов Германии ведет регулярный мониторинг коррупционных правонарушений, определяет уязвимые в коррупционном отношении должности государственной службы и принимает меры по предупреждению и устранению опасности. В отношении коррупционно опасных должностей предусмотрена смена сотрудников через каждые 5 лет.
Таким образом, зарубежный опыт борьбы с коррупцией в правоохранительных органах показывает, что:
-основной упор в антикоррупционной политике делается на устранение причин коррупционных правонарушений: улучшение условий труда, повышение заработной платы сотрудников, дополнительные выплаты;
-поднятие престижа службы в правоохранительных органах;
-жесткая регламентация службы, поддержание служебной дисциплины правовыми методами;
-использование регламентированной методики отбора на службу в правоохранительные органы;
-постоянный общественный и государственный контроль.
В России эффективным может стать введение системы общественного контроля, жесткая регламентация служебного поведения сотрудников с постоянным контролем за соблюдением.
Необходим комплекс дополнительных правовых мер, направленных на противодействие коррупции в ОВД: ввод в практику обязательной антикоррупционной экспертизы всех нормативных актов; совершенствование механизма принятия антикоррупционных решений полицией в МВД; имплементация конвенционных положений в российское законодательство; восстановление института общественного контроля; создание системы ведомственного контроля, состоящего из мониторинга материального благосостояния сотрудников, их близких и системы так называемого раннего антикоррупционного вмешательства; запрет на принятие сотрудниками ОВД любых вознаграждений и подарков; немедленное увольнение из ОВД с использованием формулировки «в связи с утратой доверия», запрет на замещение должностей государственной и муниципальной службы сотрудникам, уличенным в коррупции.
Эффективную антикоррупционную политику любой страны характеризуют не только фактические меры борьбы с коррупцией, но и мероприятия, призванные предупредить её. В целях предупреждения коррупции в рядах органов внутренних дел, по нашему мнению, следует принимать меры образовательного, экономического, правового, кадрового (служебного), социального характера. Образовательные меры предупреждают коррупционные правонарушения еще на этапе обучения курсантов, подготовки к служебной деятельности. В рамках образовательных мер необходимо, прежде всего, ввести дополнительный курс в учебных заведениях системы МВД России «Коррупционные преступления и ответственность», увеличить часы воспитательной работы с курсантами.
Социальные меры необходимы для повышения престижа службы в ОВД в гражданском обществе. В данном случае рекомендуется: организовать взаимодействие полиции и СМИ, проводить «дни открытых дверей» в подразделениях ОВД, проводить беседы со школьниками.
Экономические меры предупреждения коррупции в рядах ОВД необходимы для повышения материального благосостояния сотрудников. Предлагается внедрить систему стимулирования эффективной служебной деятельности сотрудников.
Меры правового характера направлены на законодательное закрепление антикоррупционной политики в системе МВД. Новое нормативноправовое регулирование должно быть «прозрачным» и не допускать проникновения в ряды ОВД лиц, ранее совершавших коррупционные правонарушения. Здесь должно быть определено использование формулировки «утрата доверия» в отношении сотрудников ОВД.
Значимой становится роль пропаганды антикоррупционной политики в системе МВД, которая должна включать следующие положения:
-информирование сотрудников ОВД и общественности о результатах реализации антикоррупционной политики;
-формирование негативного отношения к коррупции в рядах ОВД и в гражданском обществе;
-проведение информационно-разъяснительной работы с сотрудниками ОВД и общественностью по вопросам антикоррупционного законодательства, коррупционных преступлений, форм юридической ответственности;
-введение дополнительного курса в учебных заведениях системы МВД России и курсов повышения квалификации в области противодействия коррупции;
-организация сотрудничества МВД и СМИ.
В организационной сфере предупреждения коррупции в полиции в качестве одной из главных специальных мер является образование Департамента собственной безопасности МВД России, преобразованного в 2011 г. в ГУЭБиПК, и создание подразделений собственной безопасности в МВД, ГУВД и УВД субъектов Федерации (ПСБ).
Необходимо специальное обучение сотрудников полиции с целью формирования у них антикоррупционного мышления и антикоррупционного поведения. Все меры предупреждения коррупции сегодня должны базироваться на действующем законодательстве и включать работу внутри системы МВД и снаружи (с общественностью).
Таким образом, использование формулировки «утрата доверия» в качестве основания для увольнения сотрудников ОВД является эффективным, но далеко не основным способом противодействия коррупции. Необходимо принимать предупреждающие меры, устранять желание к совершению виновного деяния сотрудниками ОВД.
Эффективными в борьбе с коррупцией могут стать только методы, позволяющие осуществлять контроль без значительного вмешательства в частную жизнь сотрудников ОВД.
. Авторская позиция по проблеме дисциплинарной ответственности сотрудников ОВД
Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел может быть следующих форм: замечание, выговор, строгий выговор, понижение в звании на одну ступень, лишение нагрудного знака, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение из органов, понижение в должности. В Законе № 342-ФЗ не упоминается лишение нагрудного знака как форма дисциплинарной ответственности. Отдельно указывается на возможность применения только одного дисциплинарного взыскания за каждый случай нарушения служебной дисциплины.
Все применяемые в отношении сотрудника ОВД формы дисциплинарной ответственности, кроме устных, заносятся в послужной список личного дела.
Дисциплинарная ответственность сотрудников ОВД определяется особенностями служебной деятельности, изложенными в предыдущей главе.
На основе исследования можно сделать вывод, что дисциплинарная ответственность сотрудников ОВД - это следствие виновного деяния сотрудника ОВД в форме наказания, предусмотренного ч. 1 ст. 50. Закона № 342-ФЗ.
Виновное деяние сотрудника ОВД можно определить как нарушение служебной дисциплины, влияющее на престиж органов внутренних дел, порочащее честь и достоинство службы в ОВД, закрепленное в нормативно-правовых актах.
В правовых актах о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел в отличие от законодательства об уголовной и административной ответственности отсутствует норма, устанавливающая обстоятельства, исключающие производство по делу о нарушении служебной дисциплины.
В качестве оснований, исключающих применение дисциплинарного взыскания в отношении сотрудников ОВД, по мнению Н.П. Маюрова и В.С. Бялт, можно назвать:
1)отсутствие события дисциплинарного проступка;
2)отсутствие состава дисциплинарного проступка;
3)истечение установленных сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности;
4)привлечение лица за совершённое правонарушение к уголовной или административной ответственности;
5)увольнение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, из органов внутренних дел;
6)смерть лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности.
По нашему мнению, список следует дополнить следующим пунктом:
наличие дисциплинарного взыскания в отношении сотрудника по рассматриваемому виновному деянию.
При наложении дисциплинарного взыскания в отношении сотрудника ОВД существенное значение имеет соответствие тяжести взыскания совершенному виновному деянию.
При определении вида дисциплинарного взыскания принимаются во внимание: характер проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, прежнее поведение сотрудника, совершившего проступок, признание им своей вины, его отношение к службе, знание правил её несения и другие обстоятельства.
В целях более полной реализации принципа справедливости следует нормативно закрепить в Дисциплинарном уставе обстоятельства, смягчающие и отягчающие дисциплинарную ответственность.
К смягчающим дисциплинарную ответственность обстоятельствам можно отнести:
-раскаяние лица, совершившего дисциплинарный проступок (кроме виновного деяния, при котором предусмотрено увольнение с использованием формулировки «в связи с утратой доверия»);
-добровольное возмещение причинённого ущерба или устранение причинённого вреда (кроме виновного деяния, при котором предусмотрено увольнение с использованием формулировки «в связи с утратой доверия»).
К отягчающим дисциплинарную ответственность обстоятельствам следует отнести:
-нарушение служебной дисциплины, несмотря на предупреждение начальника о недопустимости таких действий (бездействий);
-повторное совершение дисциплинарного проступка сотрудником, имеющим не снятое дисциплинарное взыскание;
-групповое нарушение служебной дисциплины;
-совершение дисциплинарного проступка, ставшего достоянием общественности, подрывающего авторитет всей службы.
В случае с дисциплинарной ответственностью в форме увольнения с использованием формулировки «в связи с утратой доверия» обстоятельствами, смягчающими вину могут стать:
-наличие объективных причин виновного деяния - непреднамеренное виновное деяние (к примеру, непредоставление сведений о некоторых доходах семьи по незнанию), допущение конфликта интересов для пользы расследования;
-своевременное сообщение руководству о возникшей ситуации.
Соответственно, отягчающими вину обстоятельствами могут стать:
-непринятие мер к урегулированию конфликта интересов;
-преднамеренное совершение виновного деяния;
-повторное совершение дисциплинарного проступка сотрудником, имеющим не снятое дисциплинарное взыскание;
-нарушение служебной дисциплины, несмотря на предупреждение начальника о недопустимости таких действий (бездействий);
-совершение дисциплинарного проступка, ставшего достоянием общественности, подрывающего авторитет всей службы.
Устанавливая в Дисциплинарном уставе подобные нормы, следует обязательно внести пояснение о том, что список обстоятельств, смягчающих дисциплинарную ответственность, исчерпывающим не является, а список обстоятельств, отягчающих дисциплинарную ответственность, является исчерпывающим.
Среди общих стадий введения дисциплинарной ответственности в отношении сотрудников ОВД следует выделить:
-обнаружение факта совершения виновного деяния;
-информирование руководства сотрудника участниками правоотношений о совершении виновного деяния;
-проведение служебной проверки в случае необходимости;
-принятие решения о необходимости дисциплинарного взыскания в отношении сотрудника ОВД.
-обнаружение факта совершения сотрудником дисциплинарного проступка.
Рассмотрим судебную практику по вопросам обжалования дисциплинарных взысканий в отношении сотрудников ОВД.
1.Дело № 33-1415/2013 от 30 июля 2014 г. рассмотрено судебной коллегией по гражданским делам Рязанского областного суда.
Б.П. обратился в суд с иском к ОМВД России по Пронскому району об обжаловании дисциплинарного взыскания и взыскании недополученной суммы ежемесячной премии. В обоснование иска указал, что приказом начальника ОМВД России по Пронскому району от 14 февраля 2014 г. на него, как участкового уполномоченного полиции, наложено дисциплинарное взыскание - строгий выговор за нарушение требований приказа ОМВД России по Пронскому району от 13.10.2013 г. в части непредставления до 5-го числа каждого месяца результатов сверки по предприятиям и учреждениям района о совершении преступлений. Истец считает данный приказ незаконным, так как 1 и 2 февраля 2014 г. являлись выходными днями, в связи с чем предприятия не работали и получить сведения о совершении преступлений на их территории не представилось возможным. С 3 февраля 2014 г. он находился в служебной командировке, в связи с чем также не мог представить сведения о совершении преступлений на территории предприятий и учреждений. В связи с наложением дисциплинарного взыскания он был лишен денежной премии.
Решением суда исковые требования удовлетворены частично.
В апелляционной жалобе ОМВД России по Пронскому району просит решение суда в части удовлетворения иска о признании п. 1 приказа от 14 февраля 2014 г. отменить и отказать Б.П. в удовлетворении иска в указанной части, поскольку на день вынесения судебного постановления оспариваемый истцом приказ был отменен и права истца восстановлены, в связи с чем выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела и допущено нарушение норм процессуального права.
Судебная коллегия находит обжалуемые ответчиком выводы суда об удовлетворении исковых требований правильными, поскольку они соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения, и установленным обстоятельствам дела.
Доводы апелляционной жалобы о незаконности судебного решения в этой части сводятся к несогласию с выводами суда о возможности удовлетворения исковых требований при отмене обжалуемого приказа. Указанные доводы приводились представителем ответчика в суде первой инстанции, и им была дана надлежащая оценка в решении суда. Оснований для иной оценки установленных обстоятельств судебная коллегия не усматривает, поскольку нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права судом первой инстанции не допущено.
Вместе с тем, принимая во внимание, что приказом УМВД России по Рязанской области от 17 апреля 2014 г. оспариваемый истцом пункт 1 приказа ОМВД России по Пронскому району от 14.02.2014 г. был отменен, решение суда в части признания данного пункта приказа незаконным исполнению не подлежит, о чем необходимо указать в резолютивной части решения, изменив его.
В результате было определено:
«Решение Пронского районного суда Рязанской области от 16 мая 2014 года изменить, дополнить его резолютивную часть следующим: Решение суда в части признания незаконным пункта 1 приказа начальника ОМВД России по Пронскому району Рязанской области от 14 февраля 2013 г. О наказании в исполнение не приводить.
В остальной обжалованной части решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу ОМВД России по Пронскому району - без удовлетворения».
2.Дело № 2-4991/2014 от 15 октября 2014 г. рассмотрено судебной коллегией по гражданским делам Тверского районного суда (г. Москва).
Истец проходил службу в органах внутренних дел в должности старшего следователя отделения по расследованию ДТП СУ УМВД РФ по Красногорскому району ГУ МВД РФ по Московской области, приказом от 26.06.2014 г. № 996 л/с истец уволен в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 82 ФЗ «О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Считая увольнение незаконным, истец обратился в суд с иском к ответчику о восстановлении на службе в прежней должности, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда.
В соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 82 ФЗ «О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» сотрудники полиции могут быть уволены за неоднократное нарушение служебной дисциплины при наличии дисциплинарного взыскания, наложенного в письменной форме приказом руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя.
Приказом от 23.06.2014 г. истец был привлечен к дисциплинарной ответственности в виде увольнения за нарушение ст. 176, 177 УПК РФ, подп. 6.1 должностной инструкции, выразившееся в не проведении должным образом осмотра места происшествия, не изъятии предметов, имеющих отношение к уголовному делу.
Доводы истца о том, что он не совершал нарушения служебной дисциплины, какими-либо доказательствами не подтверждены, суд расценивал их как способ защиты, выбранный истцом в целях избежания негативных для него последствий, связанных с увольнением.
Доводы представителей истца о том, что истец не был ознакомлен с вышеуказанными документами были признаны надуманными, поскольку в силу Закона № 342-ФЗ и занимаемой истцом должности знание нормативных документов, регламентирующих служебную деятельность истца, являются его прямой обязанностью. Также суд учитывает, что данный довод истца опровергается содержанием уточненного искового заявления, поданного истцом, где имеются ссылки на положения данного нормативного акта.
При наложении дисциплинарного взыскания учитывались уже имеющиеся у истца неснятые дисциплинарные взыскания. Законность указанных приказов о применении дисциплинарных взысканий истцом оспорена не была.
В результате судебного заседания в удовлетворении иска истцу было отказано.
Таким образом, несоблюдение порядка определения дисциплинарного взыскания руководством ОВД, отсутствие закрепленных норм смягчения и отягчения виновного деяния, незнание отдельными сотрудниками нормативно-правовых актов приводят к наличию проблем правоотношений и к появлению судебных споров.
При этом использование формулировки увольнения «в связи с утратой доверия» является особенной формой дисциплинарной ответственности, в связи с чем необходимо использовать отдельные процессуальные нормы.
3. Совершенствование процессуальных норм по использованию формулировки «утрата доверия» для увольнения сотрудников ОВД
Использование формулировки «утрата доверия» в качестве основания для увольнения сотрудников ОВД необходимо контролировать на всех уровнях: осуществлять постоянный мониторинг судебных решений по проблеме, проводить проверки в территориальных ОВД.
Порядок привлечения сотрудников ОВД к дисциплинарной ответственности уже закреплен в рамках Закона № 342-ФЗ.
Предлагается дополнить ст. 51 Закона следующей частью:
«3. Порядок привлечения сотрудников ОВД к дисциплинарной ответственности включает следующие обязательные этапы:
-документальное оформление нарушения сотрудником служебной дисциплины;
-формирование плана мероприятий по недопущению нарушения служебной дисциплины подобного рода (при отсутствии ранее разработанного);
-определение формы дисциплинарного взыскания в отношении сотрудника ОВД;
-издание приказа о наложении дисциплинарного взыскания в отношении сотрудника;
-информирование сотрудника;
-исполнение дисциплинарного взыскания.
4.Для наложения дисциплинарного взыскания в отношении сотрудника ОВД необходимо учитывать следующие обязательные требования: части 3-17 статьи 51 Закона № 342-ФЗ».
Основной особенностью при этом является необходимость продумывания методов недопущения повторения возникновения ситуации.
Судебная практика показывает, что высокая информированность руководства ОВД в отношении действующего законодательства по проблеме позволяет существенно сократить число удовлетворенных исков о восстановлении уволенных сотрудников на службе.
Необходимо дополнить ч. 4 ст. 82 Закона № 342-ФЗ пунктом следующего содержания: «доказательства судом вины сотрудника в совершении уголовного правонарушения и вынесения приговора в течение трех дней после вынесения приговора при наличии решения суда».
Распространенной ошибкой руководства является недостаточная проработка доказательственной базы в отношении факта совершения виновных деяний сотрудником ОВД, недостатки оформления документов, подтверждающих факт совершения проступка и вину сотрудника. Соответственно, необходимо законодательно закрепить порядок сбора доказательной базы совершения виновного деяния сотрудником.
Немало внимания в последнее время уделяется проблемам общественного контроля в отношении деятельности ОВД. О наличии системы общественного контроля упоминается в Законе о полиции (ч. 1 ст. 50).
Следует рассмотреть возможность дополнения Закона № 342-ФЗ частью следующего содержания: «в целях противодействия коррупции граждане Российской Федерации и общественные объединения осуществляют контроль за доходами, расходами, имуществом и обязательствами имущественного характера сотрудников ОВД, за наличием конфликта интересов и информируют руководство сотрудника в порядке заявления».
Соответственно, отдельно необходимо предусмотреть участие Общественной палаты РФ в осуществлении контроля. Контроль Общественной палаты Российской Федерации за деятельностью полиции осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее - Закон об Общественной палате).
Среди основных форм такого контроля можно выделить: проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий; выдачу заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации; проведение экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов; приглашение руководителей МВД России на пленарные заседания Общественной палаты; направление членов Общественной палаты для участия в заседаниях коллегии МВД России; направление запросов Общественной палаты в МВД России по вопросам деятельности ОВД. При этом о необходимости контроля за доходами, расходами, имуществом и обязательствами имущественного характера сотрудников ОВД, за наличием конфликта интересов в Законе об Общественной палате следует указать отдельно.
Результатом общественного контроля может стать составление собственного рейтинга увольнений сотрудников ОВД с использованием формулировки «в связи с утратой доверия», что позволит предупредить рост коррупционных правонарушений, обеспечит повышение эффективности предупреждения конфликтов интересов среди сотрудников ОВД, реализацию существующего законодательства в рассматриваемой сфере.
Рис. 2. Схема организации общественного контроля
Все вышеизложенное направлено на сокращение ошибок при использовании формулировки «утрата доверия» для расторжения служебных отношений в современной Российской Федерации.
. Конфликт интересов и «утрата доверия» по отношению к сотруднику ОВД
Наиболее частой причиной использования формулировки «в связи с утратой доверия» для увольнения сотрудника ОВД, как было выявлено из анализа судебной практики, является наличие и неурегулирование конфликта интересов.
Рис. 3. Конфликт интересов сотрудника ОВД
Ранее уже было сказано, что конфликт интересов - это ситуация, при которой личные интересы сотрудника могут оказать влияние на его служебную деятельность.
Личная заинтересованность государственного служащего - это наличие возможности получения незаконных доходов или выгоды другой формы для себя или своей семьи в ходе выполнения служебных обязанностей. К примеру, если сотруднику ОВД директор крупного предприятия предлагает финансовые средства за закрытие дела о некотором правонарушении, то у сотрудника ОВД возникает личная заинтересованность и, следовательно, конфликт интересов. Конфликтом интересов является также ситуация, когда сотрудник ОВД принимает участие в расследовании уголовного дела своего родственника.
Конфликт интересов не всегда принимает коррупционную направленность. Так, к конфликту интересов относится наличие служебного спора между сотрудниками. Между тем не вызывает сомнений, что неадекватное управление разрешением конфликта между личными интересами и государственными обязанностями должностных лиц органов внутренних дел может порождать коррупцию.
Сотрудник обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. В данном случае сотруднику ОВД необходимо знать не только собственные права и обязанности, ограничения и запреты, но и требования служебной дисциплины, служебного поведения.
Наличие конфликта интересов и непринятие мер к его урегулированию является поводом для увольнения сотрудника из органов внутренних дел с использованием формулировки «в связи с утратой доверия», что объясняется двумя причинами:
-во-первых у сотрудника всегда есть возможности для урегулирования конфликта интересов путем обращения к вышестоящему руководству. Если конфликт не был урегулирован, следовательно, руководство ОВД имеет право сделать вывод о преднамеренном сокрытии информации сотрудником, а значит о наличии виновного деяния;
-во-вторых сокрытие информации о конфликте интересов сотрудником ОВД может объясняться и тем, что этим сотрудником ситуация создавалась намеренно, что также является виновным деянием.
Рис. 4. Схема правового регулирования конфликта интересов в ОВД
Подробно типовые ситуации конфликта интересов государственных служащих рассматриваются в методических рекомендациях МВД.
Рассмотрим некоторые из возможных ситуаций:
1.Участковый уполномоченный полиции, находясь в служебном помещении, получает подарок от представителя «Жилкомсервиса», который находится в прямой зависимости от принимаемых им управленческих решений (нарушение законодательства об охране окружающей среды, проверка соблюдения должностными лицами и гражданами установленных правил регистрационного учета и др.).
Сотруднику в данном случае рекомендуется не принимать никаких подарков вне зависимости от их стоимости.
2.Сотрудник полиции пользуется льготами и скидками коммерческих организаций, которые находятся на обслуживаемой им территории.
Сотруднику следует уведомить непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности в письменной форме. Непосредственному начальнику в данном случае следует оценить возможность необъективного исполнения сотрудником своих должностных обязанностей, и если вероятность возникновения конфликта интересов высока, то рекомендуется отстранить данного сотрудника от выполнения управленческих функций органов внутренних дел.
3.Руководитель органа внутренних дел получает подарки от физических лиц или организаций, которые находятся в прямой зависимости от принимаемых им управленческих решений.
Сотруднику в данном случае рекомендуется не принимать никаких подарков вне зависимости от их стоимости.
4.Руководитель органа внутренних дел пользуется платными услугами физических лиц или организаций, которые находятся в прямой зависимости от принимаемых им управленческих решений.
Сотруднику следует уведомить непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности в письменной форме. Непосредственному начальнику в данном случае следует оценить возможность необъективного исполнения сотрудником своих должностных обязанностей, и если вероятность возникновения конфликта интересов высока, то рекомендуется отстранить данного сотрудника от выполнения управленческих функций органом внутренних дел.
5.Руководитель органа внутренних дел пользуется платными услугами коммерческих организаций, которые находятся в прямой зависимости от принимаемых им управленческих решений.
Сотруднику следует уведомить непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности в письменной форме. Непосредственному начальнику в данном случае следует оценить возможность необъективного исполнения сотрудником своих должностных обязанностей, и если вероятность возникновения конфликта интересов высока, то рекомендуется отстранить данного сотрудника от выполнения управленческих функций органом внутренних дел.
6.Руководитель органа внутренних дел принимает решение о размещении бюджетных средств в банке, в совет директоров которого входит его супруга.
Сотруднику следует уведомить непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности в письменной форме. Непосредственному начальнику рекомендуется до принятия сотрудником мер по урегулированию конфликта интересов отстранить сотрудника от выполнения управленческих функций органом внутренних дел, на территории которого находится обозначенный банк.
7.Сотрудник подразделения лицензионно-разрешительной работы вручает представление об установке камеры видеонаблюдения директору магазина «Оружие», рекомендуя воспользоваться услугами определенной фирмы.
Сотруднику при выявлении нарушений законодательства в ходе контрольно-надзорных мероприятий рекомендуется воздержаться от дачи советов относительно того, какие организации могут быть привлечены для устранения этих нарушений.
При неурегулировании рассмотренных ситуаций со стороны сотрудника ОВД принимается решение о проведении служебной проверки и последующем расторжении служебных отношений с использованием формулировки «в связи с утратой доверия».
Для предотвращения или урегулирования конфликта интересов представителем нанимателя сотрудника ОВД могут быть предприняты следующие меры: перевод сотрудника на другую должность или изменение служебного положения сотрудника, отстранение сотрудника от исполнения обязанностей, отказ сотрудника от личной выгоды.
В территориальных ОВД ситуации возникновения и урегулирования конфликта интересов анализируются на заседаниях комиссии по служебной дисциплине и профессиональной этике согласно Приказу МВД РФ № 579 от 27 июля 2009 г.
Комиссии в рамках собственных полномочий рассматривают возможности совмещения видов трудовой деятельности сотрудника (совместительства), предоставление сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и ситуации склонения сотрудника ОВД к коррупционным правонарушениям.
Заседания комиссии ведутся в плановом порядке и по заключению руководства органа, территориального ОВД, учреждения системы МВД РФ о заслушивании работника или же рассмотрении задач закрепления законности и дисциплины в территориальных органах. Заседания могут быть открытыми и закрытыми.
Рис. 5. Причины конфликта интересов со стороны сотрудника ОВД
Основанием для заключения руководства о заслушивании сотрудника на комиссии может стать:
1.Несоблюдение сотрудником служебной дисциплины.
2.Несоблюдение сотрудником норм профессиональной этики.
3.Наличие сведений о личной заинтересованности сотрудника, которая может стать или уже стала причиной конфликта интересов, коррупционного правонарушения.
4.Межличностный инцидент в коллективе.
Работник, как правило, обязан быть заблаговременно осведомлен с причинами его заслушивания на комиссии.
В случае поступления в комиссию информации из иных источников о наличии у работника личной заинтересованности, которая может стать или уже стала причиной конфликта интересов и о совершении сотрудником нарушения законности, служебной дисциплины, норм профессиональной этики, председатель комиссии незамедлительно сообщает о ситуации и руководству органа, территориального ОВД, учреждения системы МВД РФ в целях принятия им мер по предотвращению коррупционного правонарушения или же конфликта интересов.
Организационно-техническое и документационное обеспечение работы комиссии возлагается на аппарат по работе с сотрудниками органа, территориального ОВД, учреждения системы МВД РФ, в котором комиссия осуществляет деятельность.
В рамках работы комиссии не реже одного раза в полугодие проводится оперативное совещание, на котором председателем комиссии представляется доклад о проделанной работе.
При этом в целях эффективной деятельности комиссии оговаривается, что заседание должно быть проведено не позднее десятидневного срока с момента поступления указания руководителя органа, территориального ОВД, учреждения системы МВД РФ.
-проводить политику по информированию сотрудников ОВД;
-обеспечить регулирование взаимоотношений сотрудников на уровне ОВД, с населением, организациями, внутренними положениями и нормами.
Оценка степени вины сотрудника в возникновении и неурегулировании конфликта интересов проводится в рамках служебной проверки. В зависимости от результатов служебной проверки и принимаются меры о форме дисциплинарной ответственности.
5. Служебная проверка как основной этап порядка использования формулировки «утрата доверия» в качестве основания для увольнения сотрудников ОВД
Использование формулировки «утрата доверия» для расторжения служебных отношений в современной Российской Федерации, как уже упоминалась ранее, должно быть обосновано и доказано.
Наличие факта совершения сотрудником ОВД виновного деяния подтверждается, главным образом, в рамках служебной проверки.
Порядок проведения служебной проверки рассматривается в рамках Закона № 342-ФЗ. Кроме того действует Приказ МВД России от 26.03.2013 г. № 161 (далее - Приказ о служебной проверке).
В Приказе о служебной проверке определяются полномочия должностных лиц МВД, территориальных подразделений ОВД по назначению служебной проверки, указываются возможные основания для проведения служебной проверки, сроки, полномочия участников правовых отношений и порядок оформления результатов.
Несмотря на то, что Приказом вопросы организации и проведения служебных проверок раскрыты подробно и последовательно, при проведении служебных проверок продолжают иметь место многочисленные недостатки. При проверке поступающих на правовую экспертизу материалов Главным управлением МВД России выявлен ряд особенно «популярных» недостатков, таких как:
-принятие решения о проведении служебной проверки не уполномоченным на то руководителем (начальником);
-проведение служебной проверки сотрудником, не получившим соответствующее поручение;
-принятие соответствующим руководителем (начальником) решения о проведении служебной по истечении двух недель с момента получения информации, являющейся основанием для проведения служебной проверки;
-нарушение сроков проведения служебной проверки;
-отсутствие в материалах служебной проверки значительного количества необходимых документов;
-отсутствие в заключении по результатам служебной проверки выводов о наличии или отсутствии фактов и обстоятельств, указанных в объяснении сотрудника, в отношении которого проведена служебная проверка;
-отсутствие выводов о причинах и условиях, способствовавших совершению сотрудником дисциплинарного проступка;
-отсутствие справки кадрового подразделения с указанием сведений о нахождении сотрудника на службе, а также справки о членстве сотрудника в профсоюзной организации ГУ МВД России.
Отсутствует и единое определение понятия «служебная проверка» в научно-методической литературе и законодательстве.
Е.А. Никоноров определяет служебную проверку как деятельность, осуществляемую уполномоченными должностными лицами в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств происшествия, дисциплинарного проступка, причинения ими материального ущерба.
Н.А. Овчинников утверждает, что служебная проверка - это совокупность осуществляемых уполномоченными на то должностными лицами на основе законодательства, а также ведомственных нормативных правовых, локальных актов организационно-правовых действий, состоящих в выявлении виновных в нарушении законности и служебной дисциплины, а также причин и условий, способствующих совершению дисциплинарных правонарушений, в том числе и коррупционного характера.
Е. А. Шурупова дает следующее определение: «служебная проверка
-это административно-процессуальная деятельность, осуществляемая уполномоченными должностными лицами в установленном законодательством порядке, по сбору, исследованию и оценке информации, необходимой для законного и объективного разрешения дисциплинарного дела, а также проведения профилактических мероприятий по устранению причин, способствовавших совершению сотрудником дисциплинарного проступка».
Для использования формулировки «утрата доверия» для расторжения служебных отношений сотрудников ОВД, по нашему мнению, служебную проверку следует определить как совокупность организационно-правовых действий в отношении сотрудников ОВД, направленных на выявление наличия виновного деяния, влекущего за собой наступление дисциплинарной ответственности в виде увольнения с использованием формулировки «в связи с утратой доверия».
При проведении служебной проверки в отношении сотрудника ОВД осуществляется сбор документальных доказательств наличия виновного деяния, даты и времени его совершения, обстоятельств, определяющих степень и характер юридической ответственности сотрудника, факторы, способные оказать влияние на смягчение вины. В рамках проверки устраняются существующие противоречия в собранных доказательствах, определяются роли всех участников правовых отношений, в случае необходимости предлагаются профилактические мероприятия. По итогам служебной проверки в письменной форме готовится заключение и предоставляется руководителю для утверждения в установленном законом порядке.
Процессуальные действия при этом осуществляются, как правило, не субъектом дисциплинарной власти, а по его поручению другими лицами.
Выделяются различные способы установления обстоятельств совершения сотрудником ОВД виновного деяния:
-могут направляться необходимые запросы и поручения для истребования документов, подтверждающих прямо или косвенно совершение проступка, сниматься копии этих документов;
-используются данные оперативного учета и информационных систем МВД России;
-проводится опрос сотрудников, государственных служащих, различных категорий работников МВД России, осведомленных по вопросу граждан;
-осуществляется сбор документальных данных, других материалов, характеристики сотрудника ОВД;
-от подозреваемого в совершении виновного деяния сотрудника берется письменное объяснение об обстоятельствах дела. В Законе № 342-ФЗ указывается, что в случае отказа от дачи объяснений составляется соответствующий акт (ст. 51).
Достаточно часто в правоприменительной деятельности возникают случаи необходимости истребования дополнительных объяснений, на получение которых должностные лица, осуществляющие дисциплинарное разбирательство, получают отказ. В данной связи С.А. Калужный отмечает, что в термин «объяснения» законодатель вложил определенный количественный критерий, заключающийся в обязанности нарушителя представить в случае необходимости неоднократные объяснения как по всем обстоятельствам дисциплинарного проступка в целом, так и по каждому из этих обстоятельств в отдельности, при этом неоднократно на протяжении всего дисциплинарного процесса, если такая потребность возникнет в связи с всесторонним и глубоким выяснением обстоятельств дисциплинарного проступка. Представляется, что отказ от дачи дополнительных объяснений также должен быть зафиксирован в акте.
Невыполнение обязанности по истребованию объяснений у нарушителя влечет признание юрисдикционного акта о наложении дисциплинарного взыскания незаконным и, соответственно, подлежащим отмене.
Согласно требованию Приказа о служебной проверке её результаты оформляются в виде заключения, состоящего из трех частей: вводной, описательной и резолютивной. Заключение должно быть согласовано с кадровым и правовым подразделениями ОВД.
Сотрудники, участвовавшие в проведении служебной проверки, не имеют право разглашать информацию, полученную в ходе своего участия.
В существующем порядке проведения служебной проверки есть один существенный недостаток - сотрудник ОВД имеет право обратиться в суд только после проведения служебной проверки, что может ограничивать его возможности по доказательству собственной невиновности, мешает возможности эффективно работать. Ограничение срока проведения служебной проверки (не более 1 месяца) позволяет уменьшить воздействие данного недостатка на трудовую деятельность сотрудника ОВД.
Схема процесса служебной проверки сотрудников ОВД представлена на рис. 6.
Для повышения эффективности служебной проверки сотрудников ОВД можно предложить:
1.Позволить сотруднику обращаться в суд после составления резолюции о проведении служебной проверки, что позволит защитить права сотрудников ОВД и повысит эффективность служебных проверок, сократив их число за счет выявления доказательств невиновности сотрудника до начала проверки.
2.Ввести в Приказ о служебной проверке пункт о необходимости определения степени вины руководства сотрудника на предмет причастности или наличия нереализованных возможностей пресечения виновного деяния подчиненного.
3.Включить в качестве последнего этапа служебной проверки - «подведение итогов служебной проверки, определение возможностей недопущения подобной ситуации».
Рис. 6. Предлагаемая схема процесса служебной проверки сотрудников ОВД
коррупция процессуальный доверие увольнение
Наличие эффективной правовой базы служебных проверок в ОВД позволит значительно сократить возникновение ошибок и нарушение прав сотрудников. Проведение служебной проверки в отношении сотрудников ОВД должно осуществляться с учетом принципа презумпции невиновности.
Юридическое доверие должно быть основано на презумпции невиновности: сотрудник ОВД не может быть уволен по причине «утраты доверия» без наличия достаточной доказательной базы его правонарушения.
Юридическое доверие в отношении участников правовых отношений должно быть по умолчанию, но при этом обязательно наличие доказательной базы для подтверждения обоснованности недоверия.
Типология доверия в юридическом смысле носит многовариантный характер. В основании одних типов доверия в среде участников правовых отношений преобладают внутренние структурообразующие факторы, другие конструируются под воздействием внешних факторов.
Юридическая ответственность является следствием неправомерного поступка со стороны объекта ответственности и выражается обязанностью виновного лица подвергнуться адекватным мерам государственного воздействия, получить определенные законом отрицательные последствия своего поступка.
Библиографический список
1.Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (в ред. от 22.07.2008 № 157-ФЗ).
2.Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 09.02.2009 № 7-ФЗ).
.Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»
.Гарибян В.Т. Как правильно составить трудовой договор. - М.: Эксмо, 2007.
.Гейхман В.Л., Дмитриева И.К. Трудовое право: Учебник для вузов. - М., 2009.
.Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2014.
.Комментарий к ТК РФ / Под ред. С.А. Панина. - М., 2006.
.Коршунов Ю.Н., Шеломов Б.А. и др. Трудовой кодекс РФ. Комментарий. - М., 2007.
.Луганцев В.М. Проблемные вопросы сферы действия современного трудового права //Государство и право. - 2014. - N 5.
.Молодцов М.В., Головина С.Ю. Трудовое право России: Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2011.
.Нуртдинова А.Ф. Организация правового регулирования трудовых отношений: федеральный и региональный аспекты//Журнал российского права. - 2013. - № 7.
.Сыроватская Л.А. Трудовое право: Учебник. - М., 2007.
.Толкунова В.Н. Трудовое право. Курс лекций. - М., 2009.
.Трудовое право России: Учебник для вузов / Отв. ред. Р.З. Лившиц и Ю.П. Орловский. - М., 2008.