источник административный право кодификация
Во-вторых, ст. 72 Конституции Российской Федерации предусматривает, что процедуры административного права делятся между Федерацией и ее субъектами. Уточняется, эту возможность ч. 2, ст. 76 Конституции гласит: "По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выданных федеральных законов и в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации."
В-третьих, функция SIAP - выбор источников. Она включает в себя законы и правила федеральных, региональных и муниципальных органов власти, изменения административных правовых актов и их законодательной и исполнительной, и судебной власти, и, кроме того, президент и Банк России, и генеральный прокурор. Акты всех ветвей власти являются источниками административного права.
В-четвертых, в СИАП существует огромное количество ее источников. Это, прежде всего, из-за универсальности и других особенностей административного органа. Таким образом, большое количество федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и правоохранительных, общих и внутрипартийных норм, регулирующих государственного управления во многих сферах общественной жизни. Это легко увидеть, прочитав официальные классификаторы отраслей права, которые не разделяют "Административное право" на различные источники которые не размещаются в разделах законодательства об административных правонарушениях, гражданской службы, и в десятках других разделах классификатора. Кстати, в классификаторе также неправильно использовал термин "закон", хотя это система источников соответствующих правил, который включает в себя даже ведомственные инструкции.
Пятый признак СИАП - его мобильность и изменчивость. В систему административного права часто вносятся изменения в новые источники, а старые источники отменяются. SIAP нестабильна из-за многих объективных факторов. По вопросу, универсальности, организации мероприятий государственного управления непосредственно влияют на экономику, политику, особенно в российских реформах, а также огромный размер системы административного права и его источники и другие. Нестабильность СИАП связана с субъективными факторами: ошибки, политические пристрастия тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. В дополнение к СИАП многих норм, что это легко, чтобы отменить, изменить новый министр, губернатор и правительство России.
В-шестых, SIAP, что означает, что административно-правовые нормы, не систематические.
Большое количество источников различного законную силу, принятое в разное время - объективный факт, что негативное влияние на систематизации отраслей права. Единый административный кодекс не является и не может быть создан. Почему? Во-первых, потому, что это невозможно в одном акте поставить такое огромное количество правил, которые требуют правового регулирования и деятельности государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию законотворчества, а это значит, лишение административного законотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти, Российской Федерации. Полная кодификация административного права будет означать нарушение ст. 72 Конституции России.
Система административных регламентов должна быть улучшена.
Основные направления этой работы:
улучшение качества, отношения правовых норм;
принять все необходимые реформы в правила;
усиление роли закона в регулировании прав граждан, формирования и функционирования системы государственного управления. Следует отметить, что в этом направлении в течение относительно короткого периода времени, многое было сделано;
пробелы в административно-правовом регулирования (путем принятия нормативных актов, регулирующих правовой статус студентов и стажеров, гражданскую альтернативную службу, и т.д.). Одним из важных аспектов проблемы СИАП для всех адвокатов - найти правильные источники.
Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и административные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное опубликование общих ведомственных нормативных актов в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, это касается многих центральных ведомственных органов (Центральный банк, Государственный таможенный комитет и др.)
Акты Федерации опубликованные в газете, издаваемой на территории субъекта, а также в законодательстве Ассамблеи или в редакции журнала с другим именем, специально созданный для официальных публикаций актами РФ.
Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также должно быть опубликовано в Российской газете и Собрание законодательства Российской Федерации.
К сожалению, с публикацией источников административного права, не все хорошо. Не рассмотреть вопрос об официальном издании внутрипартийных ведомственных актов федеральных органов власти, регулирующих административных договоров, актов муниципальных органов власти и других источников административного права пока не стоит вопрос.
Конечно, юристам трудно использовать большое количество газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки будут преодолены путем использования компьютерных версий систематизации законодательства ("Консультант Плюс", "Кодекс", "Ваше право", "Гарант" и др.), Но он не доступен для многих, кроме того тексты, извлеченные из компьютеров, не являются оригиналами. Возможно было бы полезно, чтобы опубликовать еженедельную газету на федеральном уровне, которая будет незамедлительно доводить до всей страны, официальные тексты всех федеральных агентств. Такие публикации могут установить и субъектов Федерации.
Глава 2. Юридические акты, как источники административного права
.1 Основные юридические акты, выступающие в роли источников административного права в РФ
Источники административного права - это юридические документы, в которых содержатся административно-правовые нормы. Поскольку такого рода документы имеют различную форму, в юридической литературе устоялось определение источников административного права как формы выражения административно-правовых норм.
Источники административного права могут быть систематизированы в следующие группы: а) Конституция; б) законы; в) подзаконные акты. Каждая из указанных групп имеет иерархически расположенную систему элементов.
В Конституции РФ закреплена система норм, которая составляет основу административного права.
В этой связи, прежде всего, следует назвать статью 10 Конституции РФ, в которой государственная власть разделена на: законодательную; исполнительную и судебную. Таким образом, исполнительная власть официально признана главным действующим лицом в административно-правовых отношениях.
Кроме того, определены конституционные основы административно-правового статуса органов исполнительной власти и иных органов государственной власти, граждан, а также образуемых ими общественных формирований.
В Конституции установлена также иерархия источников права, применимая для всех правовых отраслей, в том числе и для отрасли административной.
В соответствии со статьей 15, часть 4 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Статья 115 часть 3 Конституции РФ закрепляет положение, в соответствии с которым постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, гласит статья 76 Конституции РФ, если они противоречат федеральным конституционным законам или федеральным законам, принятым по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъекта РФ, не подлежат применению. В случаях противоречия нормативных правовых актов субъекта РФ, принятого по вопросам исключительного ведения субъекта РФ, и федеральным законам, применяется нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.
Источниками административного права являются также конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований. Упоминание об этих источниках административного права в связи с характеристикой Конституции Российской Федерации обусловлено одинаковым функциональным назначением этой семьи нормативных актов. Каждый из них для своего уровня является основным законом.
Международные договоры Российской Федерации - второй по значимости в иерархии нормативных актов источник административного права. Правительство Российской Федерации подписывает договоры с правительствами иностранных государств, регулируя таким образом отношения, являющиеся в основном предметом административного права.
Например, между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Германии было заключено соглашение об облегчении взаимных поездок граждан указанных стран; между Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности и Федеральным министерством по вопросам окружающей среды, охраны природы и безопасности реакторов ФРГ - соответствующее соглашение о сотрудничестве в области лицензирования, надзора и экспертизы ядерной и радиационной безопасности. Указанные и аналогичные им международные правовые акты являются источниками административного права.
Законы Российской Федерации и законы ее субъектов становятся наиболее представительными в системе источников административного права. Значительный объем отношений, которые ранее регламентировались подзаконными актами, в настоящее время возведены на законодательный уровень. Например, до принятия 16 сентября 1998 года первого Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" отношения в этой сфере регулировались более 150 подзаконными актами только федерального уровня. В настоящее время действует Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 4 мая 2011 года, в котором учтен опыт реализации указанного и многих иных законов.
Закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 года был воспринят как знаковый, когда он возвел на законодательный уровень регулирования отношения, которые ранее регламентировались исключительно на уровне подзаконных актов ведомств, имевшими грифы "совершенно секретно" и "секретно". Интенсивность законодательного опосредования указанных отношений, составляющих предмет административного права, после принятия данных законов значительно повысилась.
В настоящее время существенный объем отношений, являющихся предметом регулирования административно-правовых норм, имеют законодательную регламентацию. Причем, речь идет как о федеральном, так и о региональном законодательстве. Например, законодательство об административных правонарушениях в соответствии со статьей 1.1. КоАП РФ представлено не только КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации.
Относительно нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами муниципальных образований, следует заметить, что они в большей степени тяготеют к законодательным актам, нежели к актам подзаконного характера. Не случайно, Налоговым Кодексом РФ создан прецедент признания решений местных органов власти законодательными актами. В соответствии с частью 6 статьи 1 Налогового кодекса РФ нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах охватываются понятием "законодательство о налогах и сборах".
К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года относятся:
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, а также многое другое, что составляет предмет административного права.
Подзаконные акты как источники административного права принимаются различными субъектами.
Среди них особое место занимают нормативные правовые акты Президента РФ.
Президентом РФ подзаконные нормативные акты принимаются в форме нормативных указов. Такие указы органами исполнительной власти подлежат незамедлительному и неукоснительному исполнению.
Однако практике известны случаи принятия нормативных актов Президентом Российской Федерации в форме распоряжений. Подобным примером является распоряжение Президента РФ от 12 мая 1997 года № 184-рп, которым было утверждено "Положение о федеральной комиссии по проблемам Чеченской Республики".
К данной группе источников административного права следует отнести и нормативные правовые акты президентов, губернаторов и глав администраций субъектов Федерации и муниципальных образований.
Следующим по значимости и юридической силе среди подзаконных актов являются акты Правительства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 115 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения в Российской Федерации.
Часть 3 статьи 23 названного закона гласит, что порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством самостоятельно. Хотя более уместно было бы определить такой порядок на уровне федерального закона, сохранив за Правительством Российской Федерации право, устанавливать порядок принятия индивидуальных правовых актов и иных актов, не имеющих правового характера.
В свою очередь, Правительство Российской Федерации обладает полномочиями по определению правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации. Это означает, что федеральные органы исполнительной власти не должны определять для себя правила подготовки нормативных правовых актов.
Акты федеральных органов исполнительной власти также относятся к группе подзаконных актов.
Федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты издаются в виде наставлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, уставов. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Акты Администрации Президента РФ следует относить к группе подзаконных нормативных актов, являющихся одним из источников административного права. Такие акты принимаются в форме распоряжений ее руководителя. Например, распоряжение руководителей Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 4 июля 2000 года № 903/676, которым утвержден перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти и определены правила использования таких наименований.
К особому разряду источников административного права следует отнести нормативные правовые акты Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 года акты Конституционного Суда Российской Федерации обладают рядом признаков, характеризующих их как источники права.
Во-первых, решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Во-вторых, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные несоответствующими Конституции Российской Федерации и не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены.
В-третьих, субъекты, принявшие не соответствующие Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты, обязаны обеспечить правовое регламентирование, соответствующее Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, решения Конституционного Суда Российской Федерации являются окончательными и обжалованию не подлежат.
Конституционные суды субъектов Российской Федерации на своем уровне принимают решения, обладающие свойствами, присущими решениям Конституционного Суда Российской Федерации.
Источниками административного права могут признаваться только письменные нормативные правовые акты. Устные решения, обладающие де-факто свойствами нормативных правовых актов (содержат правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение, имеют неопределенного адресата, обязательны для исполнения), не могут рассматриваться источниками права. Скорее их следует рассматривать как источники произвола.
.2 Вневедомственные акты
Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством.
Названные органы являются органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, регулирования и надзора. Таковы, например, Минфин, Министерство государственного имущества. Имеются их различия в функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов. Но чаще всего понятие "ведомственные акты" охватывает все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, службами и др.
Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов: д) это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.
Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства, ведомства. Приведем примеры.
Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г. "Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов министерств и ведомств". В 1977 г. Государственный комитет Совета Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г. Минэлектротехпром ввел в действие "Правила подготовки и оформления организационно-распорядительной документации в электротехнической промышленности", в 1989 г. - рекомендации о порядке подготовки и утверждения нормативных актов министерства.
Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В 1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные автором и другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения "Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго".
Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г. Министерство юстиции СССР утвердило "Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР". 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации". Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам архивов утвердил "Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации". Особое значение имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г. Тем самым регламентированы основные стадии подготовки и принятия ведомственных актов, которые издаются во исполнение решений высших органов власти и управления, либо по их поручению, либо по собственной инициативе. Определены виды актов. Новым является введение государственной регистрации ведомственных актов.
Заключение
Без преувеличения можно признать административно-правовые нормы самыми разнообразными среди других правовых норм. Широта и динамизм регулируемых ими отношений предполагают широкий спектр выбора средств воздействия на них.
Каждая норма, отличаясь специфическими признаками, существует и действует не сама по себе. Строгие системные связи и зависимости означают их согласованное, комплексное и даже "одномоментное" применение, поскольку именно административно-правовые нормы занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт - акты исполнения - документ. Чаще всего не одна норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных, создают целостный эффект административно-правового воздействия.
Сказанное позволяет придать различению административно-правовых норм особую значимость в теоретическом и в практическом отношении. Оно проводится не изолированно от общей классификации правовых норм, которая дается в книгах, учебниках по теории права и которая хорошо нам известна. Несколько лет тому была сделана попытка учеными - административистами видоизменить эту классификацию с учетом критерия характера регулирующего воздействия правовых норм. Но пока не пришли к единому мнению и до настоящего времени не пришли. Но, не взирая на это, полагаем, что правильное различение и формирование административно-правовых норм имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно позволяет уловить и выразить дух административно-правового регулирования и выбрать необходимые для этого средства. Высокое качество норм - залог успеха такого регулирования. Нужно приобретать навыки "нормообразования", избегая столь частой на практике путаницы актов и содержащихся в них норм. Для этого предлагаем выпускать и регулярно обновлять Рекомендации по составлению и написанию текстов законов, постановлений и иных актов. Чиновники, депутаты, граждане смогут успешно использовать такие рекомендации в своей деятельности.
Библиографический список
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// Система "КонсультантПлюс".
.Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 10.06.2013) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 12.02.1997) / Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, № 9, ст. 1011 // Система "КонсультантПлюс".
.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2012) "О Правительстве Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997) / Собрание законодательства РФ, 22.12.1997, № 51, ст. 5712// Система "КонсультантПлюс".
.Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 23.11.2013) "О защите прав потребителей"/ Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 140//Система "КонсультантПлюс".
.Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. от 28.06.2012) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"/ Собрание законодательства РФ", 27.05.1996, №22, ст. 2663//Система "КонсультантПлюс".
.Указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 (ред. от 28.06.2012) "О классификаторе правовых актов" / Собрание законодательства РФ, 20.03.2000, № 12, ст. 1260//Система "КонсультантПлюс".
.Административное право: Учебник. Под ред. Л.Л. Попова. // М., Слово, 2012 г. 300 с.
.Административное право: под ред. А.Н. Барахатова. // Ростов-на Дону. 2011 г., 500 с.
.Административное право: Учебник под ред. А.М. Никонорова. // Самара, 2012 г., 473 с.
.Алехин А.П., Кормолицкий А.А. Административное право России: Учебник. // М.: ИКД "Зерцало-М", 2012 г. 412 с.
.Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр, и доп. // М.: Норма, 2012 г. 400 с.
.Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации. В трех частях: Учебник для вузов. // М., Слово, 2011 г. 300 с.
.Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. // М., Издательство ГАРАНТ, 2013 г. 340 с.
.Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. // Издательство ГАРАНТ, 2012 г. 410 с.
.Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. // Саратов, Дрофа 2011 г. 500 с.
.Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право (альбом схем). // М., Кронос, 2013 г. 213 с.
.Манохин А. Д., Адушкин Ю. С., Багшнаев З. А. Российское Административное право. Учебник. // М.: Юристъ, 2013 г. 420 с.
.Овсянко Д. М. Административное право. Учебное пособие для студентов юридических ВУЗов, факультетов и институтов. / Отв. ред. проф. Г. А. Туманов. // М., Юристъ, 2011 г. 518 с.
.Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. // М., Логос, 2012 г. 314 с.
.Батычко В.Т. Административное право. Конспект лекций. // Таганрог ТТИ ЮФУ, 2011 г. 210 с.
.Юридический портал: http://uristinfo.net/adminpravo/168-administrativnoe-pravo-i-protsess-jua-tihomirov/3990-juridicheskie-akty-kak-istochniki-administrativnogo-prava.html
.Студопедия. Библиотека студента. Источник: http://studopedia.net/6_25965_istochniki-administrativnogo-prava.html
.Новостной портал "Бизнес и власть здесь и сейчас". Источник: http://www.lawmix.ru/comm/3274
.Портал "Юридическая Россия". Источник: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=116956
.Правовой портал: http://www.0zd.ru/gosudarstvo_i_pravo/istochniki_administrativnogo_prava_2.html
.Сайт юридических консультаций, источник: http://2xh.ru/yuridicheskie/administrativnoe/79-istochniki-administrativnogo-prava.html