Разработка стратегии развития муниципального образования

Разработка стратегии развития муниципального образования

РЕФЕРАТ

Разработка стратегии развития муниципального образования

Введение

муниципальный образование стратегический

Актуальность работы обусловлена тем, что переход к рыночной системе социально-экономического развития страны сопровождается повышением роли и значимости территориального регулирования. Это проявляется в предоставлении достаточно широких прав и возможностей самостоятельного развития регионам, в повышении ответственности территорий за решение собственных проблем и вопросов. Но дальнейшее продвижение реформ и окончательный переход на базовую рыночную модель в стране невозможны без активного вовлечения в этот процесс местных факторов и средств, без развития территориального самоуправления и самофинансирования.

Более полный учёт территориальных факторов хозяйствования чрезвычайно важен для нашей страны, обладающей громадной территорией, для которой характерны глубокие региональные и местные различия. Они проявляются в природно-климатических и национально-исторических особенностях, в достигнутом уровне социально - экономического развития, в профильности и специализации территории. Без научного обоснованного учёта этих различий, без формирования научно-методических основ территориального самоуправления, без проведения активной региональной и местной социально-экономической политики существенные успехи на пути продвижения реформ и создания эффективной хозяйственной системы невозможны.

В связи с данным обстоятельством особое значение сегодня имеет создание правовой и социально-экономической базы устойчивого функционирования и динамического развития территории. Заметной вехой в решении конкретно этой задачи является инициирование процесса возрождения местного самоуправления.

Для становления экономической основы самоуправления и проведения активной местной политики необходимо формирование эффективной системы планового регулирования развития территории, основу которой составляет муниципальное планирование. Муниципальные планы определяют важнейшие цели, задачи и ориентиры развития территории, а также механизмы их достижения и реализации.

Как показывает опыт большинства развитых стран в Европе, Америке, Азии, их достижения в развитии экономики и решении социальных проблем во многом обусловлены успехами территориального развития, достигнутыми на основе устойчивых традиций регионального и местного самоуправления.

1. Понятие стратегии развития муниципального образования

Стратегией называется структурированный набор действий, предназначенных для достижения какой-либо конкретной цели. Ниже перечисляются общие стратегические вопросы, с которыми муниципальный орган сталкивается в своей повседневной работе (табл.):

Стратегические вопросы муниципального органа

Стратегия на практике представляет собой всеобъемлющий проект, содержащий в себе целый набор проектов. Стратегия должна содержать реалистичные указания по действенному распределению муниципальных ресурсов вне зависимости от их типа - человеческие, социальные или финансовые (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Типы ресурсов муниципального образования

Во времена, когда ресурсы ограничены, эффективное и действенное распределение ресурсов становится ещё более важным. Муниципальные образования должны научиться конкурентной борьбе и позиционированию с целью обеспечения высокого качества жизни, рабочих мест и услуг, привлекающих коммерческие организации и людей.

Эффективная реализация хорошей стратегии может быть решающим фактором, определяющим (непрерывное) процветание или возможный упадок муниципального образования. Кроме того, наличие стратегии зачастую является предварительным условием для получения финансирования муниципальных проектов от банков, из национальных фондов и фондов ЕС.

МО повсеместно начинают понимать важность наличия качественной стратегии (или плана) для достижения целей своего развития. В настоящее время только немногие из муниципальных образований еще не начали работы по разработке своих стратегий, а многие из них уже подготовили хотя бы первое.

Некоторые МО рассматривают стратегию как лист бумаги или, в лучшем случае, как средство политической саморекламы. Для того, чтобы сделать стратегию действенной, должно понять, что она представляет собой новую институциональную структуру. Она одновременно является динамическим процессом и средством для мобилизации муниципальных ресурсов, для достижения требуемого результата. Во время этого процесса МО создает (новые) социальные сети взаимодействия. Чем прочнее эти сети, тем выше шансы МО на процветание в будущем. Эти сети часто также называются «партнерскими отношениями». Партнерские отношения помогают сделать процесс развития МО более прозрачным и подотчётным.

.1 Основные методологические подходы к разработке стратегии развития муниципального образования

Методология разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования, наиболее приемлемая на современном этапе, строится на сочетании трёх подходов (рис. 1.2)

Рис. 1.2. Разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования

Сочетание данных подходов позволяет учесть как объективные, так и субъективные факторы развития, преодолеть ограничения, связанные с задержкой предоставления, неполнотой и недостоверностью отдельных количественных данных и субъективностью качественных оценок. Что позволит в конечном итоге получить документ - «Стратегию социально-экономического развития МО», - который будет в полной мере отвечать сложившейся ситуации, и принят субъектами муниципального сообщества, а также разработать программу действий администрации, позволяющую учитывать факторы неопределенности его развития и управлять рисками, обусловленными действием внешних сил.

Если первые два подхода в той или иной степени стали традиционными при разработке стратегии развития муниципальных образований в России, то сценарный подход часто реализуется в крайне упрощенном виде, что значительно снижает его полезность.

Фактически сценарный подход - не что иное, как вариант имитационного моделирования без применения жестких формализованных методов анализа. В частности, здесь не требуется увязывания всех гипотез в математическую модель. Многие необходимые оценки ситуации могут быть получены на уровне вербальных обобщений. Это делает работу по исследованию ситуации, сложившейся в том или ином конкретном образовании, более гибкой.

С учетом того, что стратегия есть продукт деятельности всего сообщества МО, она должна являться координирующим началом для всех других его субъектов - бизнеса, общественных структур, а также служить ориентиром для внешних контрагентов МО - органов государственной власти регионального и федерального уровня, инвесторов и т.д.

Принципиально важно при этом отметить, что сценарный подход позволяет выстроить систему приоритетности муниципальных программ, проектов и мероприятий.

Таким образом, сочетание данных подходов позволяет видеть поле возможных вариантов развития событий, совершать упреждающие действия и минимизировать риски и негативные последствия воздействия внешних сил, а также создавать условия для извлечения максимальных выгод от реализации того или иного сценария.

1.2 Характеристика процесса разработки стратегии развития муниципального образования: основные этапы, технология разработки

Очевидно, что в каждом муниципальном образовании, разрабатывающем или уже реализующем стратегию, существуют свои специфические причины, послужившие катализатором стратегической работы. Соответственно, в каждом МО проявляются особенности, как в части организации работы, так и в части содержательной стороны разрабатываемых планов, даже с учетом того, что для большинства территорий присущи схожие проблемы (рис. 1.3).

Рис. 1.3. Общие проблемные вопросы

Несмотря на индивидуальность и уникальность формируемых программ и мероприятий, в основном, рабочие группы всех муниципальных образований придерживаются одинаковой схемы работы - вне зависимости, привлекаются или нет сторонние эксперты к решению поставленной задачи (рис. 1.4).

При принятии решения о разработке концепции перспективного развития муниципального образования необходимо обращать особое внимание на формирование в составе администрации структурного подразделения (или временной рабочей группы), занятого разработкой концепции и непосредственно подчинённого главе администрации или (как минимум) его первому заместителю.

Этапы разработки стратегии развития муниципального образования

В процессе разработки общей стратегии развития МО должна решаться достаточно сложная задача согласования и объединения названных частных стратегий развития. От соблюдения всех основных правил и последовательности действий зависит результативность стратегии развития, позиционирование МО на уровне региона, страны в целом.

Комплексный характер стратегий социально-экономического развития определяется тем, что к реализации главной цели можно подойти с различных сторон, которые и обозначаются как направления. В современных программах развития областных центров актуальной, на наш взгляд, является разработка комплекса планируемых мероприятий по четырем направлениям: «человек», «гражданские институты», «внутренняя среда» и «внешняя среда».

Типичным направлением деятельности муниципалитетов является совершенствование внутренней среды. Соответственно, перечень направлений необходимо дополнить исходя из целевых установок в отношении некоторых объектов (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Целевые установки в отношении объектов

Существуют две причины развёртывать деятельность по всем обозначенным стратегическим направлениям (Рис. 2.2).

Рис. 2.2. Причины развёртывания деятельности

Если результат - это конечный пункт целеполагания, то отправной точкой характеристики целей являются ценности. Ценности являются «предельными рациональными нормативными основаниями актов сознания и поведения людей».

Ценности служат содержательной характеристикой целей, задавая идеалы планирования: всеобщее благосостояние, гражданское общество, безопасный город и т.п.

В ходе разработки стратегии следует соблюдать принцип единства главной цели. Если же главных целей будет несколько, стратегия лишится момента выбора и внутренней целостности, а также нарушится иерархия между целями и задачами. Целей может быть несколько только в том случае, если они

Цель может быть ориентирована:

)        на проблему, которую предстоит решить;

)        на потребность, которую предполагается удовлетворить;

)        на перспективу.

При этом ориентация на потребность предотвращает возникновение проблем в будущем, а ориентация на перспективу формирует потребности, которые еще не возникли, но проявятся в будущем. В соответствии с ориентацией цели следует подбирать адекватные вербальные указатели:

Итак, от грамотной постановки цели, в конечном счете, зависит успех стратегического планирования, поскольку цель определяет:

)        наличие момента стратегического выбора,

)        соподчиненность задач, мероприятий и т.д.,

)        наличие особого организационного инструмента решения проблемы.

Задачи - это срединный элемент стратегии, который, с одной стороны, конкретизирует цель, а с другой, обобщает серию мероприятий.

В ходе формулирования задач, так же, как и целей, возникает дилемма «целостность инновационность». Если предусмотреть решение максимального числа задач, это рассеет как внимание планировщиков, так и бюджет. Если сосредоточиться только на тех направлениях, в которых найдены удачные решения, будет нарушен принцип достаточности задач для достижения цели. Одним из способов решения данной дилеммы может быть использование понятия основное звено (приоритет), т.е. инновационные задачи могут вытягивать за собой те, которые являются рутинными, но при этом обеспечивают полноту достижения цели.

К примеру, цель «развитие экономического потенциала города» может быть достигнута путем улучшения инвестиционного климата, развития малого предпринимательства и повышения качества трудовых ресурсов.

При формулировке целей и задач приходится принимать во внимание одно существенное ограничение: полномочия органов местного самоуправления, несмотря на реформирование данной системы, остаются чрезвычайно узкими.

Перед планировщиками стоит выбор: отталкиваться от потребностей города либо ограничиваться пределами правового поля. Так или иначе, первый вариант имеет право на существование, поскольку на реализацию оригинальных инновационных предложений могут быть выделены дополнительные средства.

Термины «план» и «стратегия» часто используют в качестве взаимозаменяемых. Значения этих слов весьма близки друг к другу, поскольку они означают метод достижения конечной цели. Тем не менее, между этими терминами имеются и различия. План представляет собой порядок, структуру, программу или схему, которые служат конкретной цели. План является очень конкретным по своей сути и не допускает отклонений. Если «План А» не работает, вы не вносите изменения в «План А» и не пытаетесь выполнить его снова. Вместо этого вы переходите к выполнению «Плана B», т.е. пробуете что-то совершенно другое. С другой стороны, стратегия представляет собой черновик, проект, набросок или идею, которые используются для достижения конкретной цели. Стратегия является исключительно гибкой и открытой для адаптации и внесения изменений по мере необходимости. Анализ стратегии становится частью самого процесса.

При планировании будущего, которое нам неизвестно, полезно обдумать стратегию и рассмотреть различные сценарии, с которыми можно столкнуться. Надо быть готовыми к изменению стратегии для того, чтобы суметь продолжить движение вперед, а не начинать снова все сначала. Стратегия развития, которая показывает то, как МО позиционирует себя для того, чтобы решать проблемы в будущем, представляет собой адаптивное средство, которое, скорее всего, будет дополнено конкретным муниципальным генеральным планом зонирования и физического развития.

Могут применяться и другие термины, которые в принципе описывают то же самое. Так, например, в Сербии у всех муниципальных образований должны иметься Комплексные стратегии устойчивого развития (Рис. 2.3), как это было определено недавно принятыми руководящими указаниями Постоянно действующей конференции городов и муниципальных образований.

Рис. 2.3. Сравнение обычно применяемого традиционного подхода к муниципальной стратегии и комплексного подхода к муниципальной стратегии

3. Проблемы реализации стратегий развития МО

Перед рассмотрением вопросов управления реализацией стратегий развития МО необходимо предварительно, хотя бы в общих чертах, разобраться с проблемой реализации стратегических разработок. Почему получается, что «думали: будет как лучше, а получилось как всегда»? Каковы основные причины того, что в нашей стране большая часть таких разработок остается на бумаге или реализуется незначительная часть намерений?

Как показывает опыт МО, приступивших к реализации стратегии, их усилия в этом направлении чаще всего не дают желаемого успеха. Это связано, прежде всего, с тем, что администрации муниципальных образований, выступая в качестве лидеров стратегических разработок, пытаются организовать реализацию стратегий развития на основе существующих административных методов. Нередко реализация стратегических разработок сводится к набору мероприятий, осуществляемых администрацией, а план реализации оказывается в лучшем случае планом действий исполнительной власти муниципальных образований.

В таком подходе теряется главное отличие стратегических разработок, в частности стратегического планирования, от административных программ - совместная и согласованная со всеми ключевыми секторами муниципального образования (власть, бизнес, НКО и др.) деятельность в рамках выбранных приоритетов развития.

В сложившейся структуре администраций сложно найти место (выделить сотрудника, а тем более подразделение) для исполнения стратегических функций. Заведенный со времен советской власти с целью выполнения распоряжения сверху порядок осуществления деятельности и вертикальная структура администраций принципиально противоречит возможности реализации инициативного дела с широким вовлечением неравнодушных горожан, если только глава муниципального образования регулярно и с энтузиазмом не будет продвигать дело в режиме управления, обладая необходимым для этого знаниями.

Как правило, на местах не хватает квалифицированных в процессах управления специалистов: у сотрудников администраций отсутствуют должные навыки муниципального управления в стратегической ориентации.

При этом непрерывно возникают те или изменения во внешней среде или внутри муниципальных образований, что еще более усугубляет трудности реализации стратегий развития (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Проблемные моменты реализации стратегий

В большинстве стратегий не учтены имеющиеся и необходимые ресурсы для реализации, не построено пошагового последовательно-параллельного алгоритма действий и соответствующей организации деятельности по реализации. В результате реализация стратегии идет либо на энтузиазме, рывками (вдруг появляется ресурс, и стартуют готовые на сегодня проектные инициативы), либо стратегические наработки лежат на полке.

.1 Пути преодоления типичных проблем реализации стратегии

Реализация стратегических планов требует новых подходов в муниципальном управлении, связанных с освоением действенных инструментов муниципального управления, децентрализацией управленческих действий, многоканальностью финансирования, участием местного сообщества, согласованием интересов с бизнесом и государственной властью разного уровня.

Эти подходы должны быть проработаны в стратегическом ключе, апробированы в разных типах муниципальных образований. В этом случае успешные образцы применения и «истории успеха» станут стимулом для дальнейшего использования стратегических разработок на муниципальном уровне, эффективной организации деятельность по их реализации.

В общем виде совокупность основных положений муниципального управления в стратегическом ключе можно представить следующим образом:

Стратегию как технологичную разработку следует реализовывать технологично. Для этого ее необходимо трансформировать в алгоритмичную, оснащенную необходимыми ресурсами, последовательность текущих действий и соответствующую организацию деятельности в приоритетных сферах в целях развития.

Реализация стратегии обеспечивается за счет специально организованной деятельности. Для ее регулярности следует запустить необходимые организационные процессы, являющиеся механизмами реализации стратегий. Для этого они должны быть «сконструированы» и должны процедурно воплощаться. Причем в не комплексном варианте применения механизмов реализации стратегии происходить не будет.

Для реализации стратегии администрациям МО необходимо вовлечение местного сообщества в общее дело не на словах, а на деле (одна администрация без активной позиции сообщества не справится).

Если переформулировать указанные положения подхода к муниципальному управлению стратегического характера в виде требований к его действительному осуществлению, то можно это выразить в виде ключевых условий реализации стратегии развития МО (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Ключевые условия реализации стратегии развития МО

Роль управленческого аспекта в вопросах реализации стратегий развития обусловил рассмотрение общих вопросов организации разработки и реализации стратегии, выработку как методологии подхода к разработке стратегий развития муниципальных образований в реализационно-управленческом ключе, так и конкретных процедур управления реализацией стратегий.

.2 Основной круг задач при реализации стратегии

Акцент на вопросы управления реализацией стратегий является значимым и в некоторых зарубежных разработках по вопросам стратегического планирования (рис. 3.3).

Рис. 3.3. Главные задачи при реализации стратегии

С этими задачами нельзя не согласиться, но их постановку необходимо спроецировать на ситуацию России (рис. 3.4).

Рис. 3.4. Задачи МО

Перечисленные задачи в совокупности с другими смежными задачами встают в ходе реализации стратегии развития муниципального образования.

Заключение

Стратегия муниципального образования представляет собой концепцию развития МО в долгосрочном периоде. Как это стратегия является концепцией?

Стратегия включает в себя: формулирование главной цели развития, определение основных задач, необходимых для достижения цели, планирование основных мероприятий для решения этих задач и контроль, а также выявление основных проблем в процессе реализации стратегии развития.

Основой стратегии социально-экономического развития территории является совокупность проработанных и обоснованных стратегических направлений развития. Перечень стратегических направлений развития территории формируется коллективом разработчиков на основе ряда информационно-аналитических источников, благодаря которым возможно проанализировать современную социально-экономическую ситуацию.

Методология разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования в настоящее время основывается на сочетании трех подходов: экономико-математического, социолого-коммуникативного и сценарного.

Конечно, существует ряд проблем, стоящих перед разработчиками стратегии. Это, во-первых, высокий уровень внутренней и внешней неопределенности. Во-вторых, недостаточный опыт разработки стратегий. Так же к проблемам можно отнести сложность сбора необходимой информации и низкую скорость принятия решений. Для преодоления существующих препятствий необходимо: создание комплексной информационной базы, подготовка квалифицированных кадров, использование зарубежного опыта, налаживание более тесных связей с вышестоящими органами власти.

Значимость разработки стратегии развития МО очевидна. Так как стратегия развития позволяет определить готовность муниципального образования к реагированию на выявленные факторы влияния внешней среды и объединить ресурсы внутри муниципального образования. Кроме того, стратегия свидетельствует о способности МО вести планомерную работу по привлечению внешних ресурсов для его развития. Значимость вначале после сущности.

Наличие стратегии социально-экономического развития является весомым аргументом при получении субсидий из самых различных источников, для финансирования отдельных мероприятий и объектов для реализации целевых программ, адресных инвестиционных проектов.

Благодаря долгосрочной стратегии социально-экономического развития возможно эффективно и согласованно применять всю совокупность административно-правовых, экономических и других методов управления территорией.

Список использованной литературы

1)  Агеев А.И., Зайцева Ю.С, Зендриков К.Р. Сценарный подход в стратегическом управлении муниципальным образованием // Экономические стратегии. 2008. №5-6.

2)      Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики - М.: Финансы и статистика, 2004.

)        Груздев А. Стратегия развития региона: цели, преимущества, технология разработки // Общество и экономика. 2008. №1.

)        Лапыгин Д.Ю. Методическое обеспечение процесса разработки плана стратегического развития региона // Менеджмент в России и за рубежом. 2005. №6.

)        Парахина В.Н. Муниципальное управление: уч. пособие. М.: КНОРУС 2007.

)        Стратегическое планирование: Уч. пособие/ Под ред. проф. А.Н. Петрова. - Спб: Знание, ГУЭФ, 2003.

)        Стратегическое планирование в российских муниципалитетах. - М.: Риц «Муниципальная власть», 2000 - Вып. 5: Муниципальное управление.

)        Цицин П.Г. Проблемы устойчивого социально-экономического муниципальных образований и пути их решения. - М.: Новый век, 2002.

)        Автономная некоммерческая организация по городскому и региональному развитию «Урбэкс-развитие» // Urbeks.ru.

)        Рефераты по менеджменту // Процесс разработки стратегии развития муниципального образования // Xreferat.ru

)        Стратегическое планирование в российских муниципалитетах. - М.: Риц «Муниципальная власть», 2000 - Вып. 5: Муниципальное управление // pandia.org.