выявить причины возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе.
Научно-теоретическую базу выпускной квалификационной работы составляют работы таких известных ученых, как Г.В.Атаманчук, А.Г. Барабашев, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, В.Д. Граждан, А.А. Гришковец, А.В. Гусев, А.Н.Дементьев, А.В. Ильиных, О.В. Казаченкова, С.Г. Киселев, А.В. Коновалов, Г.А. Корнийчук, Б.М. Лазарев, Т.М. Макосейчук, А.Ф. Ноздрачев, Д.М Овсянко, Е.В.Охотский, Ю.Н. Старилов, А.И. Турчинова, В.В. Черепанов, К.М. Юдин.
Нормативная основа квалификационной работы включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и иные федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты.
Структура работы обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования и включает введение, три главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список.
Глава 1 Теоретико-правовые основы государственной гражданской службы Российской Федерации
1. Правовые основы государственной гражданской службы Российской Федерации
Правовое регулирование - это, прежде всего, упорядочение общественных отношений, осуществляемое при помощи права и совокупности правовых средств, юридически закрепленных, охраняемых и развивающихся.
Своим содержанием правовое регулирование охватывает специфическую деятельность государства (его нормотворческих органов), связанную с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их действенности.
Деятельность нормотворческих органов государства, связанная с выбором типа, методов, способов регламентации, определением соотношения нормативных и индивидуальных средств регулирования, т.е. формированием того юридического инструментария, который объективно необходим в данных социально-экономических и политических условиях для обеспечения нормального функционирования гражданского общества, его институтов, организации жизнедеятельности людей на цивилизованных началах.
В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксируемые в правовых явлениях ориентиры для организации деятельности участников регулируемых отношений и достижения фактических целей права.
Правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой, требует единства и системности законодательства, его стройности и логичности.
Законодательство, связанное с гражданской службой представлено нормативными правовыми актами, регулирующими организацию гражданской службы Российской Федерации и правовое положение гражданских служащих, в том числе условия и порядок прохождения службы, виды поощрений и ответственность, основания прекращения государственно-служебных отношений и др.
Обязательным требованием, предъявляемым к нормативным правовым актам, в том числе и в данной сфере, является их соответствие Конституции <garantF1://10003000.0> Российской Федерации, федеральным законам.
Данное законодательство строится как двухуровневая система. Оно состоит из Конституции <garantF1://10003000.0> Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной и гражданской службе, и конституций, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, тем самым предрешая формирование двухуровнего законодательства: федерального и субъектов Российской Федерации.
В законодательстве Российской Федерации о гражданской службе, основанном на Конституции <garantF1://10003000.0> Российской Федерации, находят воплощение конституционные предписания, исходные для государственного управления.
Конституция Российской Федерации закрепляет такие основы, как: верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 <garantF1://10003000.402>); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (часть 3 статьи 5 <garantF1://10003000.5003>); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (статья 18 <garantF1://10003000.18>); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2 <garantF1://10003000.2>); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 <garantF1://10003000.10>); равный доступ граждан к государственной службе (часть 4 статьи 32 <garantF1://10003000.3204>); некоторые обязанности всех должностных лиц (часть 2 статьи 24 <garantF1://10003000.2402>, часть 3 статьи 41 <garantF1://10003000.4103>, часть 2 статьи 46 <garantF1://10003000.462> и др.).
Гражданская служба связана с рядом правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только согласно федеральному закону в соответствии со статьей 55 <garantF1://10003000.55> Конституции Российской Федерации.
Основополагающими нормативными правовыми актами федерального уровня в сфере государственной гражданской службы являются: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 58-ФЗ) и Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ). До принятия Федерального закона № 79-ФЗ данную сферу регулировал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Первый устанавливает разделение государственной службы Российской Федерации на три вида (государственная гражданская служба, правоохранительная служба, военная служба), а второй - принят в его исполнение и регулирует отношения, связанные непосредственно с государственной гражданской службой.
Определение государственной гражданской службы, данное в Федеральном законе № 79-ФЗ, соответствует определению, содержащемуся в части 1 статьи 5 <garantF1://85886.51> Федерального закона N 58-ФЗ.
Правовое положение государственного служащего закреплено в Федеральном Законе №79-ФЗ и других нормативных актах.
Отношения, связанные с государственной гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом № 79-ФЗ, регулируются нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Это, в первую очередь, Трудовой кодекс Российской Федерации.
Отношения, связанные с государственной гражданской службой, регулируются также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Полный перечень и иерархия нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с государственной гражданской службой, установлены статьей 5 Федерального закона № 79-ФЗ.
В количественном и, главное, в оперативном отношении именно указы Президента Российской Федерации составляют важнейший источник правового регулирования гражданской службы. Несмотря на важное значение указов Президента Российской Федерации в регулировании отношений в сфере гражданской службы, они имеют подзаконный характер.
Юридически это означает, что они должны соответствовать Конституции <garantF1://10003000.0> Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному <garantF1://12036354.0>акону № 79-ФЗ, другим федеральным законам, затрагивающим вопросы гражданской службы.
При использовании указов Президента Российской Федерации правоприменитель обязан оценивать их с точки зрения соответствия федеральным законам. Если по одному и тому же вопросу имеются нормы закона и указа, правоприменитель обязан следовать закону.
В числе иных нормативных правовых актов - источников законодательства о гражданской службе - следует упомянуть уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных государственных органах и подразделениях, содержащие нормы о статусе соответствующих должностных лиц; административные и должностные регламенты; служебные инструкции, утверждаемые государственными органами.
Правовая основа института государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации всесторонне развивается и ежегодно пополняется новыми нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В настоящее время процесс нормотворчества в сфере государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации не завершен, что обусловлено отсутствием некоторых федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы.
Высшие представительные органы власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы по вопросам, которые относятся к их компетенции. При этом они не должны противоречить федеральному законодательству.
Конституция <garantF1://10003000.0> Российской Федерации и Федеральный закон <garantF1://12036354.0> № 79-ФЗ составляют основу законодательства о гражданской службе субъектов Российской Федерации.
Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере установления и правового регулирования государственно-служебных отношений. Статья 72 Конституции Российской Федерации указывает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся административное и трудовое законодательство, которые главным образом и регулируют государственно-служебные отношения. Статья 71 Конституции РФ однозначно устанавливает, что федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации. Согласно пункта 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов принимаются федеральные законы, а на их основе - законы субъектов Федерации.
Таким образом, вопросы государственной службы субъектов Российской Федерации регулируются в настоящее время федеральным законодательством о государственной службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми соответствующими субъектами Российской Федерации. Каждая область принимает собственный закон о государственной службе.
В Челябинской области государственная гражданская служба субъект Российской Федерации регулируется Законами области, постановлениями Законодательного Собрания Челябинской области, постановлениями Губернатора Челябинской области. Закон Челябинской области от 25 мая 2006 года №22-ЗО "Устав (Основной Закон) Челябинской области", Закон Челябинской области от 29 марта 2007 года №104-ЗО "О регулировании государственной гражданской службы Челябинской области", Закон Челябинской области от 29 марта 2007 года №105-ЗО "Об утверждении Реестра должностей государственной гражданской службы Челябинской области".
Постановлениями Законодательного Собрания Челябинской области (например, постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 9 июля 2010 года №2405 "Об оплате труда государственных гражданских служащих Челябинской области и порядке формирования оплаты труда указанных лиц").
Постановлениями Губернатора Челябинской области (например, постановление Губернатора Челябинской области от 14 апреля 2005 года №127 "Об утверждении Положения о кадровом резерве государственной гражданской службы Челябинской области").
Государственная гражданская служба в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
2. Понятие, виды и принципы государственной гражданской службы Российской Федерации
Понятие "служба" имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятия служащего, место его работы; специфическое отношение к делу и т.д. В. Даль, рассматривая понятие "служба" как вид работы или деятельности, связывал службу с такими понятиями и ценностями, как жизнь для других, быть полезным обществу, готовность к делу и др.
Как правило, под службой понимаются отношения долга, верности, преданности, готовности защитить чей-то интерес. Предназначение службы связано с созданием условий для нормального функционирования общества, обеспечением других видов социальной деятельности.
Особым видом службы является государственная гражданская служба, которая может касаться социально-культурного обслуживания людей, осуществления управленческой деятельности, обеспечения деятельности органов государственной власти и т.д.
Чаще всего встречаются определения государственной гражданской службы:
вид государственной службы Российской Федерации, представляющий собой особый государственно-правовой и социальный институт, устанавливающий и регулирующий отношения государства с гражданами и осуществляющий от имени и по поручению государства исполнительные и распорядительные функции, а также обеспечивающий исполнение полномочий государственных органов и полномочия лиц, замещающих государственные гражданские должности.
форма участия граждан в осуществлении целей и функций государства;
особый вид управленческой деятельности - государственной;
форма реализации "связи отношений государства, общества, закона и гражданина";
механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти;
система государственных органов, имеющая своих служащих для выполнения функций и задач;
В Федеральном законе № 79-ФЗ под государственной гражданской службой Российской Федерации понимается "профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; Субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федерального государственного органа; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Уставами, Законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий Государственных органов Российской Федерации".
Следует заметить, что в определении понятия "государственная гражданская служба" в качестве ведущего признака выделяется прилагательное "государственная" - сущность и значение государственной службы определяются сущностью государства.
Государственная гражданская служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление.
Поэтому государственный служащий (обязательно гражданин РФ) в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.
Следующий существенный признак понятия государственной гражданская службы - профессиональная деятельность.
Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.
Государственная гражданская служба - это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования.
Под государственным органом следует понимать образованный в установленном порядке и наделенный государственно-властными полномочиями орган, реализующий соответствующие функции государственной власти.
Правовой статус государственных органов определяется Конституцией Российской Федерации и законом. Правовой статус государственных гражданских служащих детально регламентируется законом и иными нормативными актами. Все это придает государственной гражданской службе параметры правового института, имеющего решающее значение для формирования государственности, осуществления государственной власти и воплощения социальной роли государства в обществе.
Государственная гражданская служба как вид профессиональной деятельности обеспечивает непрерывное, преемственное и компетентное исполнение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.
Государственная гражданская служба включает в себя федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу в субъектах Российской Федерации.
Согласно Федерального закона № 58-ФЗ:
под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ, по предметам ведения Российской Федерации, а также в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
под государственной гражданской службой субъекта РФ понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, по предметам ведения субъекта Российской Федерации, а также в пределах полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Возможность создания таких органов предусмотрена Конституцией Российской Федерации, где указано, что федеральные органы власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Поскольку эти органы создаются для осуществления полномочий власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной гражданской службой.
Каждый государственный орган уполномочен российским государством осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы властными полномочиями. Сущность этих полномочий состоит в том, что государственные органы имеют право принимать общеобязательные решения. Властные полномочия государственных органов находят свое воплощение в компетенции, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте и производной непосредственно от государства.
Не менее сложным представляется определение сущностных особенностей гражданской службы субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральной гражданской службой.
Отличия следует искать в двух направлениях:
во-первых, исходя из особенностей системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которую они устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных(законодательных) и исполнительных органов государственной власти, а также с учетом сферы собственных и делегированных полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;
во-вторых, необходимость учета различий субъектов Российской Федерации в обеспечении кадровыми ресурсами и сложившихся национально-культурных традиций, которые проявляются в организационном разнообразии гражданской службы.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом президента Российской Федерации.
Государственная гражданская служба основывается на основополагающих принципах организации и деятельности государственного аппарата, однако ей присущи и специальные принципы.
Любой принцип следует рассматривать как основное, исходное положение, которое прямо или опосредованно распространяется на все. В контексте рассматриваемого вопроса - представляется возможным констатировать, что принципы государственной гражданской службы, а точнее нормы-принципы, являются основополагающими для актов, относящихся к предмету регулирования гражданской службы, как федеральных законов и (или) законов субъектов Российской Федерации, так и других нормативных актов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации.
В закрепленных в статье 4 Федерального закона №79-ФЗ принципах установлены восемь таких исходных положений гражданской службы.
1. Первый принцип - приоритет прав и свобод человека и гражданина, основывается на статье 2 <garantF1://10003000.2> Конституции Российской Федерации, устанавливающей: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", а следовательно - и всех государственных служащих Российской Федерации.
. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации органично вытекает из первого принципа. Единство соблюдения указанной "высшей ценности" и обязанности государства устанавливает минимальные, но одновременно и фундаментальные требования к общим правилам деятельности государственных служащих как федеральных, так и государственных служащих субъекта Российской Федерации. Кроме того, рассматриваемый принцип учитывает федеративное устройство нашего государства и наличие вопросов как исключительного ведения, так и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
. Согласно части 4 статьи 32 <garantF1://10003000.3204> Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе. В Федеральном законе №79-ФЗ воспроизводится этот конституционный принцип, а также он запрещает любую дискриминацию, но устанавливает общеобязательные условия реализации названного права граждан Российской Федерации, связанные исключительно с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.
В дальнейшем в Федеральном законе №79-ФЗ рассматриваемый принцип развивается, регламентируя как поступление гражданина Российской Федерации на гражданскую службу, так замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы, по результатам конкурса, с детализацией соответствующей процедуры.
. Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих обязывает гражданских служащих и претендентов на этот статус иметь профессиональное (как правило - высшее) образование, соответствующее должностным полномочиям, стаж работы и пр. Одновременно принцип проявляется и в требовании к гражданским служащим постоянно повышать профессионализм и компетентность, в создании для этого необходимых условий.
. Повышение гражданскими служащими профессионализма и компетентности, что, естественно, включает в себя и стремление к безупречному выполнению должностных обязанностей, требует стабильности гражданской службы, что и является следующим закрепленным принципом.
Стабильность гражданской службы гарантирует не только стабильность, постоянность служебной деятельности для каждого конкретного гражданского служащего. Одновременно такая стабильность означает незыблемость и непрерывность деятельности государственного аппарата.
Федеральный закон № 79-ФЗ устанавливает, в частности, исчерпывающий перечень случаев заключения срочного служебного контракта, гарантии для гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы, установлен единый правовой статус гражданского служащего.
. Принцип доступности информации о гражданской службе является частным проявлением конституционной нормы, в соответствии с которой "органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".
Реализация рассматриваемого принципа заключается, в частности, в указанной выше процедуре конкурсного замещения должностей гражданской службы, предусматривающей обязательность информирования неопределенного круга граждан о соответствующих вакансиях.
. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами означает "от обратного", отсутствие предпочтений, нейтральные отношения со всеми заинтересованными гражданами и общественными объединениями без предоставления кому-либо каких-либо преференций. Иными словами, гражданский служащий в своей профессиональной деятельности должен быть нейтрален - и политически, и идеологически, и религиозно.
. Принципом гражданской службы определена защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, что означает: гражданский служащий выполняет исключительно правомерные поручения своих руководителей (непосредственных и вышестоящих). Одновременно для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, как правило, федеральными законами устанавливаются соответствующие гарантии, в частности от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей.
Все принципы органически взаимосвязаны и отражают сущность, содержание осуществления государственной гражданской службы. Закрепление единых принципов является важной идейно-теоретической основой, соединяющей виды государственной гражданской службы в стройную и юридически связанную во всех своих звеньях целостную систему государственной гражданской службы Российской Федерации.
В принципах государственной гражданской службы закрепляются требования общества, других субъектов управления государственной гражданской службой к государственной гражданской службе и государственным гражданским служащим.
Государственная служба как система правовых норм регламентирует государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирования ответственности служащих, прохождения государственной службы, порядок возникновения и прохождения служебных отношений. Несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, государственная гражданская служба является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего, установлении приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.
Глава 2. Особенности правового статуса Государственного гражданского служащего
. Права, обязанности, гарантии, ограничения, запреты и ответственность государственного гражданского служащего
Слово "статус" происходит от латинского слова status, что означает состояние. В настоящее время чаще всего это понятие означает "совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственного органа или международной организации".
Правовой статус - это признанная конституцией и законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц.
Правовой статус государственных служащих - комплексный институт, объединяющий их правовое состояние как граждан, т.е. как частных лиц, с правовым положением их как лиц, осуществляющих или обеспечивающих осуществление публичной власти государства в обществе и в этом смысле являющихся лицами публично-правового статуса.
Понятие статуса государственных служащих включает в себя основополагающие институциональные характеристики правового положения государственных служащих: права; обязанности; право ограничения; поощрения; ответственность; гарантии; материальное содержание и компенсации.
Одной из задач законодательства о государственной службе является четкое определение прав и обязанностей государственных служащих, создание надлежащих условий для их плодотворной деятельности, правовой и социальной защищенности.
Граждане, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых правоотношениях, имеют особый правовой статус, в состав которого входят права и обязанности, регулируемые нормами административного, трудового и других отраслей законодательства. Права и обязанности необходимы государственному служащему для осуществления служебной деятельности по занимаемой должности. Они реализуются и исполняются преимущественно в отношениях с третьими лицами. Трудовые - закрепляются за государственным служащим как наемным работником, реализуются и выполняются в отношениях между ним и работодателем внутри государственного органа.
Комплекс служебных прав и обязанностей государственных служащих устанавливается в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе. Эти права и обязанности делятся на общие для всех и специальные, обладание которыми зависит от занимаемой должности. "Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных прав и обязанностей служащего".
В статье 14 Федерального закона №79-ФЗ закреплены служебные права государственных служащих.
Группа прав государственных гражданских служащих как граждан Российской Федерации, касаемых труда:
обеспечение надлежащих организационно-технических условий,
необходимых для исполнения должностных обязанностей;
ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы.
отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
оплату труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;
получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа.
Группа, которую составляют служебные права, сопутствующие статусу государственных служащих:
доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;
ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;
защиту сведений о гражданском служащем;
должностной рост на конкурсной основе;
профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Федеральным законом №79-ФЗ и другими федеральными законами;
членство в профессиональном союзе;
рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с Федеральным законом №79-ФЗ и другими федеральными законами;
проведение по его заявлению служебной проверки;
защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;
медицинское страхование в соответствии с Федеральным законом №79-ФЗ и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации.
государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;
государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.
Право ознакомления с документами, определяющими права государственного служащего и обязанности по занимаемой государственной должности, критерии оценки качества труда и условия продвижения по службе. Особенность данного правомочия состоит в разнообразии источников, определяющих права и обязанности государственных служащих.
В числе таких источников следует назвать:
должностной регламент
правила служебного распорядка;
положения о государственном органе (в целом) и его структурных подразделениях;
уставы государственных органов;
правила работы с секретными документами;
Еще раз следует подчеркнуть, что из положения статья 14 Федерального закона №79-ФЗ предоставляют государственному служащему право требовать четкого письменного закрепления своих функций, перечисленных в положениях, должностных регламентов и других правовых документах. Из этих положений также следует, что ему не может быть поручена работа или выполнение заданий, выходящих за пределы служебных полномочий и не предусмотренных вышеназванными документами.
В пункте 1 статьи 14 Федерального закона №79-ФЗ предусматривается также право государственного служащего на организационно - технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей. Имеется ввиду право на безопасные и здоровые условия труда и нормальную социально-психологическую обстановку согласно нормативам, установленным действующим законодательством, и с учетом специфических особенностей управленческого труда.
Как известно, современное развитие технических, коммуникативных средств, позволяющих эффективно трудится, чрезвычайно высокое. Исполнение функций органа государственной власти должно соответствовать с материально-технической точки зрения требованиям современности. Конечно, возможности финансирования не всегда позволяют это делать, но стремится к этим условиям надо.
В пункте 5 статьи 14 Федерального закона №79-ФЗ предусматривается право государственного служащего на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. В целях реализации этого права государственный служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными научными и организационно-техническим средствами её хранения и обработки, а также иметь возможность применять эти средства в процессе своей служебной деятельности.
Следующее право государственного служащего - на принятие решений и участие в их подготовке. Это значит, что государственный служащий имеет право участвовать в обсуждении и решении вопросов деятельности государственного органа в целом или его подразделений, выступать с обоснованной критикой неправильных действий других государственных служащих или руководителей, вносить соответствующие предложения. Из этого вытекает также обязанность руководителей государственных органов создавать условия для реализации указанного права, обеспечивать гласность и объективность в оценке деятельности государственного органа и его работников.
В пункте 10 статьи 14 Федерального закона №79-ФЗ указаны права государственного служащего, связанные с прохождением им государственной службы. Речь идет о праве на участие в конкурсе на замещение вакантной государственной должности.
Ведь продвижение по службе - характерная черта правового положения именно государственного служащего, ибо на государственную службу поступают для того, чтобы посвятить ей если не всю, то, по крайней мере, наиболее активную часть трудовой жизни. Поэтому государственный служащий и по закону, и по смыслу жизни должен иметь право на продвижение по службе и увеличение денежного содержания.
Пункт 11 статьи 14 Федерального закона №79-ФЗ охватывается также право государственного служащего знать критерии и качества своей работы и условия продвижения по службе.
Следующее право государственного служащего - право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений. Это право служит защите государственного служащего от произвола должностных лиц.
Государственный служащий имеет право изучить свое личное дело полно и конфиденциально, сделать записи и снять копии с документов, потребовать приобщения к делу своих объяснений.
Вместе с тем, он не может потребовать изъятия отдельных документов из своего личного дела.
Право на ознакомление с материалами личного дела является личным правом, поэтому с ним не могут быть ознакомлены, например, родственники государственного служащего и тем более посторонние. Личное дело без согласия государственного служащего не может быть направлено для ознакомления в другое ведомство и т.д.
Очень существенное право государственного служащего, установленное Федеральным законом №79-ФЗ - право на переподготовку и повышение квалификации. Это право очень важно для государственного служащего, так как реализация его учитывается при решении вопросов присвоения классных чинов, продвижения по службе и т.п.
Среди социальных прав государственных служащих в статье 14 Федерального закона №79-ФЗ закреплено право на пенсионное обеспечение, с учетом стажа государственной службы, также право на медицинское страхование.
Как уже говорилось ранее, в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ государственные служащие подпадают под специальный правовой режим.
Государственный служащий обязан:
) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;
) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;
) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
) соблюдать служебный распорядок государственного органа;
) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);
) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом № 79 и другими федеральными законами;
) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Таким образом, закон перечисляет общие для всех государственных служащих служебных обязанностей, возводя эти требования в разряд законодательных предписаний.
В действительности законодательство возлагает на них большее число обязанностей. Конкретные обязанности по соответствующим государственным должностям определяются положениями о государственных органах и их структурных подразделениях, а также должностными регламентами.
В Федеральном законе №79-ФЗ предусматриваются обязанности, относящиеся к существу служебной деятельности, и сопутствующие статусу государственных служащих.
При этом некоторые из них настолько очевидны, что не требуют никаких разъяснений, например:
добросовестно исполнять служебные обязанности;
поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения служебных обязанностей и др.
Огромную роль в осуществлении государственными гражданским служащими их статусных функциональных прав являются гарантии этих прав, установленные законодателем. Она устанавливает, что гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных законодательством, может предоставляться право на:
) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных законодательством;
) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;
) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы;
) иные государственные гарантии.
Законодатель устанавливает широкий перечень гарантий для государственных гражданских служащих. Перечень не является исчерпывающим или подлежащим ограничительному толкованию. Наоборот, установлена возможность расширения данного перечня Российской Федерацией и ее субъектами. Детально определяются функции установленных законодателем гарантий и их отличие от гарантий для иных субъектов. Установлено, что эти гарантии устанавливаются в целях:
обеспечения правовой и социальной защищенности государственных гражданских служащих;
повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;
укрепления стабильности профессионального состава кадров государственной гражданской службы;
в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством для гражданских служащих.
Некоторые ученые отводят главенствующую роль гарантий государственным гражданским служащим их социальному обеспечению, указывая, что оно выполняет задачу не только компенсации экономических ограничений, но и привлечения и удержания на государственной службе профессиональных кадров.
В.В. Лазарев отмечал, что для наиболее эффективного выполнения обязанностей, в которых заинтересовано государство и общество, устанавливаются побуждающие средства в виде мер поощрения, необходимые для стимулирования такого рода осуществления (процесса ограничения своих интересов ради интересов нанимателя и общества в целом) посредством предоставления за данные социально полезные действия определенных благ и преимуществ.
Глава 11 Федерального закона № 79-ФЗ "Государственные гарантии на гражданской службе" посвящена этому вопросу и состоит из трех статей.
На основании статьи 52 названного Федерального закона "Основные государственные гарантии гражданских служащих" устанавливает следующее:
Для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством, гражданским служащим гарантируются:
) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы;
) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет;
) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения;
) выплаты по обязательному государственному страхованию;
) возмещение расходов, связанных со служебными командировками;
) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе государственного гражданского служащего в другой государственный орган;
) защита государственного гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей;
) государственное пенсионное обеспечение.
В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору.
Статья 53 Федерального закона № 79-ФЗ "Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих" вносит некоторую конкретизацию.
Она устанавливает, что гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных законодательством, может предоставляться право на:
) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных законодательством;
) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;
) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы;
) иные государственные гарантии.
Проанализировав систему гарантий, изложенных в главе 11 Федерального закона № 79-ФЗ, можно вывести следующие их принципы:
) принцип многообразия оснований и видов гарантий;
) принцип дифференциации гарантий государственных служащих в зависимости от социально значимых обстоятельств;
) принцип обеспечения компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них различных ограничений и запретов;
) принцип обеспечения привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в иных областях;
) принцип сопоставимости уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после его смерти;
) принцип компенсации последствий угроз жизни, здоровью, имуществу государственных служащих и членов их семьи, связанных с исполнением им своих должностных обязанностей;
) принцип недопустимости неблагоприятного воздействия на возможность реализации государственным служащим права на социальное обеспечение в случае оставления государственной службы;
) единство системы гарантий федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
Статья 53 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает несколько дополнительных гарантий для этой категории лиц, которые мы также проанализируем.
В статье 16 Федерального закона №79-ФЗ установлены право ограничения и запреты, обусловленные особенностями государственной службы.
Их назначение:
обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов;
установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих;
создать условия для независимой служебной деятельности;
и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав.
Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с исполнением государственных служащим официальных обязанностей. Если запреты нарушаются в процессе служебной деятельности, то это обстоятельство отягчает ответственность государственного служащего.
В Федеральном законе №79-ФЗ имеется две статьи по данной проблеме: статья 16, содержит ограничения, связанные с гражданской службой и статья 17 - запреты, связанные с гражданской службой.
В статье 16 указаны, в основном, ограничения, связанные с поступлением на государственную службу:
. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
) несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции".
Запреты, указанные в статье 17, по сравнению с ранее принятым законодательством расширены и конкретизированы.
В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного частью второй статьи 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации";
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено Федеральным законом № 79 и другими федеральными законами, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГКРФ. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
В случае, если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе:
) в случае замещения должностей гражданской службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;
) разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
К трудовым обязанностям государственного служащего следует отнести добросовестное выполнение должностных функций, правил внутреннего служебного распорядка.
Стоящие перед государственным органом задачи выполняют служащие. Нарушение ими дисциплины, законности затрагивает интересы государства, ущемляет права и свободы граждан. Поэтому в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей возможно привлечение к ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, уголовной. К числу дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, относятся: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения обязанностей с сохранением денежного содержания. Взыскания налагаются органом или руководителем, имеющим право назначать служащего на должность.
При наложении дисциплинарных взысканий должны соблюдаться сроки, предусмотренные Трудовым Кодексом Российской Федерации: месяц со дня обнаружения проступка, 6 месяцев со дня совершения.
Государственным гражданским служащим предоставляются права и гарантии, предусмотрены обязанности, ограничения, запреты и ответственность.
Специфика выполняемых государственными гражданскими служащими задач и государственных функций определяет особенности правового статуса государственных служащих. Для государственных гражданских служащих законодателем установлены особые правила прохождения государственной гражданской службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, привлечения к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.
Особенности правового статуса государственных гражданских служащих обусловлены возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий.
2. Порядок поступления, прохождения и основания прекращения государственной службы
На гражданскую службу <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf> вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным Федеральным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.
Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает основополагающие требования к соискателям должностей гражданской службы.
Следует начать с такого требования как владение государственным языком Российской Федерации.
В соответствии со статьей 68 <garantF1://10003000.68> Конституции Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык.
Государственный язык Российской Федерации подлежит обязательному использованию, в частности:
) в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства;
) в наименованиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности;
) при подготовке и проведении выборов и референдумов;
) в конституционном, гражданском, уголовном, административном судопроизводстве, судопроизводстве в арбитражных судах, делопроизводстве в федеральных судах, судопроизводстве и делопроизводстве у мировых судей и в других судах субъектов Российской Федерации;
) при официальном опубликовании международных договоров Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов;
) во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений.
Соответственно обеспечение права граждан Российской Федерации на пользование государственным языком Российской Федерации предусматривает, в частности, получение информации на русском языке в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органах, органах местного самоуправления, организациях всех форм собственности.
Возрастные критерии нахождения на гражданской службе являются, на первый взгляд, дискуссионными. Однако к настоящему времени существует неоднократно и четко выраженная правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации, который указывал, что, регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила, в частности требование о соблюдении возрастных критериев при замещении государственных должностей государственной службы.
Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушающее гарантированные Конституцией Российской Федерации право на равный доступ к государственной службе и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию либо как не согласующееся с ее предписаниями.
Принцип равенства, закрепленный в Конституции Российской Федерации, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно пункта 2 статьи 1 <garantF1://2440653.102> Конвенции МОТ № 111, не считаются дискриминацией.
Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на должности государственной службы, как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.
Поступление на гражданскую службу впервые, и переход гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую осуществляются на основании конкурса, это общее правило. Исключение из него составляют случаи, прямо предусмотренные Федеральным Законом №79-ФЗ. гражданский служба право ответственность
В процессе конкурса определяется профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.
Таким образом, конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и продвижения гражданских служащих по службе призван обеспечить, с одной стороны, право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе и право гражданских служащих на должностной рост, а с другой - возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов.
В исключение из общего правила, устанавливающего конкурсный порядок поступления на гражданскую службу, является поступление на государственную гражданскую службу без прохождения конкурса.
Федеральный закон № 79-ФЗ содержит исчерпывающий перечень случаев, когда назначение на должность гражданской службы без конкурса проводится в силу прямого предписания закона.
В частности, конкурс не проводится:
) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)" К должностям руководителей относятся должности как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации.
Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители".
Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты в основном выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов, непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами. Должности, относимые к данным категориям, в наибольшей степени представлены в органах государственной власти;
) при заключении срочного служебного контракта;
) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных законом;
) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Согласно части 3 статьи 22 Федерального закона № 79 конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, если в перечне должностей, утвержденном указом Президента Российской Федерации, прямо предусмотрено, что эти должности могут замещаться без конкурса. Следует отметить, что, в отличие от части 2, правила, установленные частью 3, не носят императивного характера. Иначе говоря, в случаях, предусмотренных частью 3, поступление на гражданскую службу может производиться как по конкурсу, так и без него.
Конкурс может не проводиться и при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы. Решение о проведении или непроведении конкурса на замещение указанных должностей в каждом конкретном случае принимает представитель нанимателя.
Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе, если он не соответствует квалификационным требованиям, предъявляемым к вакантной должности гражданской службы, или если он не может быть принят на гражданскую службу в связи с ограничениями.
Претендент на замещение должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в суд.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.) и оформляет трудовой договор на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.
Поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Этот приказ - юридический акт, являющийся основанием для вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего, а также конкретных должностных прав и обязанностей, предусмотренных соответствующим положением о государственном органе или должностным регламентом.
Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы обязуется исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.
Служебный контракт заключается в следующем порядке.
На основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf>. Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет представителю нанимателя <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf>:
) заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы;
) собственноручно заполненную и подписанную анкету установленной формы;
) паспорт;
) трудовую книжку, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;
) страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;
) свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;
) документы воинского учета - для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;
) документ об образовании;
) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В отдельных случаях с учетом условий прохождения гражданской службы <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf> при заключении служебного контракта может предусматриваться необходимость предъявления и других документов.
Служебный контракт не может ухудшать условия прохождения гражданской службы и ущемлять права гражданского служащего <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf>, установленные Федеральным законом №79-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Служебный контракт вступает в силу со дня его подписания сторонами, если иное не установлено законодательством или служебным контрактом.
Необходимо отметить и тот факт, что поступающему на государственную гражданскую службу гражданину может быть назначено испытание.
После назначения на должность гражданской службы гражданскому служащему вручается служебное удостоверение установленной формы.
В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf> и служебном контракте <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf> сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.
Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания.
Для замещения должностей гражданской службы, за исключением случаев, при назначение на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев.
По окончании установленного срока испытания при отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы классного чина проводится квалификационный экзамен, по результатам которого гражданскому служащему присваивается классный чин. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял должностные обязанности.
При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf> имеет право:
) предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf>;
) до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт <file:///C:\DOCUME~1\Uswer\LOCALS~1\Temp\Rar$DI00.625\171760.rtf> с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее, чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание.
Решение представителя нанимателя гражданский служащий вправе обжаловать в суд.
Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, то он считается выдержавшим испытание.
До истечения срока испытания гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее, чем за три дня.
Таким образом, порядок поступления на государственную гражданскую службу Российской Федерации, предполагает что гражданин Российской Федерации, поступающий на данный вид государственной службы должны соответствовать квалификационным требованиям, пройти установленный конкурс, после чего с ним заключается служебный контракт и если это необходимо назначается испытательный срок.
В современной России существует президентская программа подготовки управленческих кадров, по которой поручается организовать стажировку преподавателей в крупнейших вузах России и за рубежом, что также подтверждает большую значимость для государства управленческой функции.
Прекращение служебного контракта может иметь место в связи с сокращением должностей гражданской службы или ликвидации государственного органа. Вместе с тем указанные обстоятельства не всегда влекут прекращение служебных отношений с соответствующим гражданским служащим. Так, эти отношения могут быть продолжены в случае предоставления гражданскому служащему иной должности в том же или другом государственном органе, а также при направлении его на переподготовку или повышение квалификации. Хотелось бы, однако, отметить, что даже в тех случаях, когда служебные отношения с гражданским служащим продолжаются и после ликвидации государственного органа либо сокращения замещаемой им должности, служебный контракт с ним должен быть расторгнут. Замещение иной должности государственной гражданской службы таким гражданским служащим осуществляется на основе нового служебного контракта.
Условия служебного контракта могут изменяться представителем нанимателя в одностороннем порядке в случаях изменения существенных условий служебной деятельности в целом. Согласия гражданского служащего для изменения условий служебного контракта в таких случаях не требуется. Однако гражданский служащий может отказаться от продолжения службы в изменившихся условиях. В этом случае служебный контракт с ним прекращается.
Перевод на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением осуществляется согласно правилам Федерального закона. При наличии соответствующего медицинского заключения медико-социальной экспертной комиссии представитель нанимателя обязан перевести гражданского служащего на другую должность. Если гражданский служащий не согласен с переводом, а также при невозможности предоставить ему другую должность, не противопоказанную по состоянию здоровья, служебный контракт с ним прекращается.
Служебный контракт может прекращаться в связи с отказом гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом. Перевод гражданского служащего на другую должность гражданской службы, в том числе и перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом, допускается с письменного согласия гражданского служащего.
Вместе с тем, если гражданский служащий отказывается от перевода в другую местность вместе с государственным органом, служебный контракт с ним прекращается. Трудовое законодательство в случаях расторжения трудового соглашения в связи с отказом работника от перевода в связи с перемещением работодателя в другую местность предусматривает выплату выходного пособия в размере двухнедельного среднего заработка. Поскольку Федеральный закон №79-ФЗ не устанавливает специальных правил в отношении гражданских служащих, применению подлежат указанные правила статьи 178 Трудового Кодекса Российской Федерации.
Служебный контракт с гражданским служащим может прекращаться по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. Перечень обстоятельств, которые могут повлечь прекращение служебного контракта, закреплен в статье 39 Федерального закона №79-ФЗ. В ряде случаев служебный контракт может не прекращаться, а приостанавливаться.
Как и трудовое законодательство, Федеральный закон №79-ФЗ отдельно выделяет прекращение служебного контракта в связи с нарушением установленных действующим законодательством обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы. Необходимо отметить, что недопустимо прекращение служебного контракта по этому основанию, если такое нарушение не препятствует исполнению гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Федеральный закон №79-ФЗ закрепляет и дополнительные основания прекращения служебного контракта с гражданским служащим. Эти специальные правила закона связаны с наличием дополнительных требований, ограничений, обязательств, обусловленных спецификой государственной гражданской службы как особого вида профессиональной служебной деятельности. Так, согласно статье 21 Федерального закона № 79-ФЗ гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства, а также в случае наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Служебный контракт расторгается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня выхода из гражданства Российской Федерации.
Гражданство Российской Федерации прекращается вследствие выхода из гражданства Российской Федерации, а также по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом <garantF1://84539.0> "О гражданстве Российской Федерации" или международным договором РФ.
Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке (за исключением случаев, когда выход из гражданства Российской Федерации не допускается), а выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке (за исключением случаев, когда выход из гражданства Российской Федерации не допускается).
Выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации:
а) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом;
б) привлечен компетентными органами РФ в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;
в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
Гражданский служащий должен быть, безусловно освобожден решением представителя нанимателя от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы со дня приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Согласно действующего, Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", статьи "Двойное гражданство", гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.
Освобождение гражданского служащего от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы в связи с выходом его из гражданства Российской Федерации должно производиться, согласно действующего Закона.
В случае если освобождение гражданского служащего от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы производится в связи с приобретением им гражданства другого государства (если международным договором Российской Федерации не предусмотрен доступ к гражданской службе Российской Федерации гражданина этого иностранного государства), увольнение производится со ссылкой на части 2 <garantF1://12036354.4102> статьи 41 Федерального закона №79-ФЗ.
Законодательством предусмотрен порядок поступления, прохождения и основания прекращения государственной гражданской службы.
Анализ правового статуса государственного служащего дает основание утверждать, что трудовые права и обязанности составляют, если и не большую, то весьма значительную его часть.
Поскольку действие норм, образующих правовой институт государственной службы, направлено, прежде всего, на установление правового статуса государственных служащих, то можно утверждать, что правовой статус государственных служащих является одним из основных компонентов правового института государственной службы. По общему определению, правовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей, юридически закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими людьми, обществом и государством.
Глава 3. Проблемные аспекты правового регулирования государственной гражданской службы
. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе
Понятие "конфликт интересов" является компонентом управления. Многие организации, в том числе российские, закрепляя модель внутрикорпоративного поведения, включают описание возможных конфликтов интересов и способы предотвращения таковых. Чаще всего указываются потенциальные конфликты интересов: разглашение конфиденциальной информации заинтересованным организациям; использование возможностей, предоставляемых организацией, во вред самой организации в целях реализации собственных интересов; принятие подарков и займов от клиентов или поставщиков, что провоцирует определенные обязательства, противоречащие интересам организации; связь с конкурентами, клиентами или поставщиками для получения прямой или косвенной выгоды для себя или близких.
В Федеральном законе №79-ФЗ при определении понятия "конфликт интересов" учитываются как уже существующие условия, влияющие на исполнение служебных обязанностей, так и перспектива развития ситуации.
Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
Гражданский служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. Важным представляется, в данном контексте, знание гражданским служащим не только своих прав, обязанностей, ограничений и запретов, но и требований, предъявляемых к служебному поведению.
Конфликт, в соответствии с теорией конфликтологии, должен улаживаться путем согласования сторонами своих интересов. Переговоры касаются проблемы, лежащей в основе противоречия интересов. Можно выделить пять основных групп причин, которые в той или иной мере присутствуют в любом конфликте: информация, структура, ценности, отношения, поведение.
Законом закреплена необходимость предотвращения случаев возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, для недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
Предотвращение возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, становится обязанностью руководителя. Руководитель обязан при определении должностных обязанностей, поручений, при поступлении на гражданскую службу учитывать персональные данные гражданского служащего и сведения о гражданском служащем, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы.
Именно поэтому в Концепции реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г., предусмотрено, что на государственной службе формируются механизмы конфликтов интересов, когда у служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.
Правовое закрепление института разрешения конфликта интересов на гражданской службе, в числе прочего, было направлено на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей, а также исключение возможных злоупотреблений на службе.
Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., в качестве главных анти коррупционных мер называет формирование действенного механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной службе.
Дальнейшее правовое развитие данного механизма связано с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ), нормы которого частично повторяют положения, содержащиеся в ранее принятых нормативных правовых актах о гражданской службе, а частично представляют собой уточнения понятия конфликта интересов на государственной службе и предлагают новые методы его разрешения.
Под личной заинтересованностью государственного служащего понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Таким образом, конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного служащего на надлежащее исполнение им не только должностных, но и общих служебных обязанностей. При этом служебные обязанности, установленные статьями 18 и 20 Федерального закона №79-ФЗ, получили свое распространение на служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможенных органов, органов нарконтроля, а также военнослужащих.
В данном определении законодатель исключил указание на неосновательное обогащение. Вместо общего указания на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды конкретизируется, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав.
Также законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным служащим своего служебного положения (как это сделано в Федеральном законе №79-ФЗ).
Кроме того, Федеральный закон № 273-ФЗ подчеркивает, что личная заинтересованность государственного служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Предполагается, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Полностью устранить все причины конфликта интересов на государственной (гражданской) службе невозможно, поэтому в конфликтной ситуации можно только осуществить процедуру его эффективного урегулирования. В этих целях необходимо заблаговременно выявлять обстоятельства его возникновения, способствующие этому условия, динамику развития, а также управлять его разрешением.
К основным причинам конфликта интересов на гражданской службе можно отнести следующее:
нарушение основных требований к служебному поведению гражданских служащих;
невыполнение обязанностей гражданского служащего;
несоблюдение при их исполнении прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства;
несоблюдение норм действующего законодательства;
нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, в том числе установленных Федеральным законом № 273-ФЗ и др.
Среди условий, способствующих возникновению конфликта интересов на гражданской службе, можно назвать:
высокий уровень неопределенности компетенции;
дублирование полномочий государственных органов, их структурных подразделений, государственных служащих;
недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти;
наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;
несоблюдение служебной и организационной дисциплины;
отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации государственного служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда и др.
Кроме того, имеющаяся практика позволяет выделить правонарушения коррупционной направленности, связанные с конфликтом интересов на государственной службе, в том числе:
непринятие государственным служащим мер по предотвращению конфликта интересов;
не уведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов; владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к их передаче в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации;
занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов и др.
Госслужащий обязан, согласно статье 11 Федерального закона № 273-ФЗ, принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. С этой целью он обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Необходимо отметить, что статья 19 Федерального закона №79-ФЗ обязывает гражданского служащего в случае возникновения у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.
Таким образом, перечисленные законодательные акты предписывают государственному (гражданскому) служащему уведомить о возникновении или угрозе конфликта интересов своего непосредственного начальника.
Вместе с тем, непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного служащего. В соответствии со статьей 1 Федерального закона №79-ФЗ представитель нанимателя это:
руководитель государственного органа,
лицо, замещающее государственную должность,
представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
На практике представителем нанимателя для гражданских служащих обычно выступает руководитель государственного органа.
Исходя из Федеральный закон № 273-ФЗ, в совокупности с законодательством о гражданской службе, при возникновении конфликта интересов или угрозы его возникновения государственный служащий должен проинформировать и своего непосредственного начальника, и представителя нанимателя.
Неисполнение вышеуказанных обязанностей государственным служащим должно рассматриваться как дисциплинарный проступок и может привести к привлечению его к дисциплинарной ответственности. Кроме того, исходя из содержания статьи 33 Федеральный закон № 79-ФЗ во взаимосвязи со статьей 15 того Федеральный закон № 79-ФЗ, неисполнение гражданским служащим перечисленных обязанностей может повлечь его увольнение с гражданской службы.
Федеральный закон № 273-ФЗ предусмотрел несколько способов урегулирования конфликта интересов на государственной службе:
изменение должностного или служебного положения, являющегося стороной конфликта интересов государственного служащего, вплоть до отстранения его от исполнения должностных (служебных) обязанностей;
отказ такого служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
отвод (самоотвод) государственного служащего в установленных законодательством случаях и порядке.
Статья 32 Федеральный закон № 79-ФЗ дает право представителю нанимателя отстранить от замещаемой должности (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом ему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы.
В случае, если государственный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать их в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При этом также имеются разночтения в нормах Федерального закон № 79-ФЗ и Федерального закона № 273-ФЗ относительно вопроса передачи государственными служащими имеющихся активов в доверительное управление.
Так, в Федеральном законе № 273-ФЗ речь идет об обязанности государственных служащих передать такие бумаги в доверительное управление без каких-либо условий. Норма содержит лишь цель передачи - предотвращение конфликта интересов. В то же время Федеральный закон № 79-ФЗ устанавливает такую обязанность гражданских служащих лишь при условии, что владение служащими приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов.
Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой (далее - орган по управлению государственной службой) образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликтов интересов).
Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.
Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.
Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента Российской Федерации.
На сегодняшний день комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов призваны служить одним из ключевых элементов противодействия коррупции на государственной службе. Обладая достаточными полномочиями, имея соответствующий спектр средств и методов профилактики и борьбы с коррупционными и иными правонарушениями на государственной службе, они должны стать связующим звеном между государственным органом, в котором созданы, и иными правоохранительными, контролирующими органами, а также общественными объединениями.
Конфликт интересов (ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного гражданского служащего на надлежащее исполнение должностных и общих служебных обязанностей, с целью получения им доходов в виде денег, ценностей, имущества или услуг, имущественных прав для себя или для третьих лиц.). Нарушение основных требований к служебному поведению, невыполнение обязанностей, нарушение ограничений и запретов, несоблюдение норм законодательства, прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства - можно назвать в качестве причин возникновения конфликта интересов. Он может зародиться в условиях недостаточного информирование о деятельности органов государственной власти, несоблюдении служебной и организационной дисциплины, при наличии противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня.
Заключение
Создание государственной службы в качестве публичного правового института есть один из способов институциализации государственной и общественной жизни, что, в свою очередь, выступает условием нормального и надежного экономического и социального развития. Реформирование государственной службы Российской Федерации - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного гражданского служащего, степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления, повышению авторитета государственной службы.
Государственная гражданская служба в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Правовые и организационные основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации строятся на принципе единства. Это выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего и приоритете федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.
Особенности правового статуса государственных гражданских служащих связаны со спецификой выполняемых ими задач и государственных функций, что определяет обязанности и характер служебных полномочий.
Законодателем установлены особый порядок поступления, прохождения и основания прекращения государственной гражданской службы, специальные права и обязанности, стимулирования ответственности (гарантии), ограничения по службе, запреты, привлечения к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.
Законодателем также регламентируется ситуация, возникающая при прохождении государственной гражданской службы, результатом которой может стать конфликт интересов. Такая ситуация связана с влиянием личной заинтересованности государственного гражданского служащего на надлежащее исполнение должностных и общих служебных обязанностей. Примером может служить возможность получения государственным гражданским служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, имущества или услуг, имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Данная ситуация появляется при нарушении основных требований к служебному поведению, невыполнении обязанностей, нарушении ограничений и запретов, несоблюдении норм законодательства, прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства. Конфликт интересов может зародиться в условиях недостаточного информирование о деятельности органов государственной власти, несоблюдении служебной и организационной дисциплины, при наличии противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня.
Несмотря на то, что прохождение государственной гражданской службы в достаточной степени урегулировано специальными законами и подзаконными актами, принятыми в последнее время, на практике возникает ряд проблем, требующих разрешения. Так, например, Федеральным законом от 11 июля 2011 года №204-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 2011 года №1504 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" государственным гражданским служащим (за исключением некоторых должностей) классные чины будут присваиваться без проведения квалификационного экзамена по представлению отзыва руководителя представителю нанимателя. Однако, законодателем не установлено, по каким критериям присваивается классный чин. В связи с чем, необходимо регламентировать порядок присвоения классных чинов в таких случаях.
Кроме того, требуется внесение изменений в законодательство, касающееся замещения должности государственной гражданской службы на основании заключения срочного служебного контракта. В этом случае гражданин Российской Федерации не проходит конкурс. Тем не менее, при прохождении государственной гражданской службы приобретает такой же правовой статус, как и государственный служащий, проходящий государственную службу на неопределенный срок. Таким образом, при замещении на определенный срок должности государственной гражданской службы, граждане также должны проходить конкурс.
И еще один вопрос, требующий разрешения - предоставление сведений о доходах и имуществе государственного гражданского служащего и членов его семьи. В настоящее время все органы государственной власти отправляют запросы и проверяют достоверность этих сведений, в том числе, и в Федеральную налоговую службу. Следовательно, логично было бы возложить обязанность проверки сведений о доходах и имуществе непосредственно на Федеральную налоговую службу.
Библиографический список
Раздел 1. Нормативно-правовые акты
1.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.// Рос.газ.-93.-25 декабря.
.Федеральный закон "Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 №197-ФЗ //СЗ РФ, 07.01.2002, № 1.
3.Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 31, ст.3215.
.Федеральный закон Российской Федерации от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 22, ст.2063.
5.Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрании законодательства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 52 (часть I) ст. 6228, в "Российской газете" от 30 декабря 2008 г. № 266
.Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов"// Собрании законодательства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. № 27 ст. 3446
.Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. № 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" // Собр. законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 40.
8.Указ Президента Российской Федерации "О федеральной программе реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)": утв. указом Президента Рос. Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. № 11.
.Указ Президента Российской Федерации "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" от 1 февраля 2005 года N 110. // в Собрании законодательства Российской Федерации от 7 февраля 2005 г., № 6, ст. 437
.Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела" от 30 мая 2005 года № 609. // Собрании законодательства Российской Федерации от 6 июня 2005 г. № 23 ст. 2242
.Указ Президента Российской Федерации "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации" от 16 февраля 2005 года N 159. // Собрании законодательства Российской Федерации от 21 февраля 2005 г., № 8, ст. 629
.Указ Президента Российской Федерации "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" от 1 февраля 2005 года N 112. // Собрании законодательства Российской Федерации от 7 февраля 2005 г., № 6, ст. 439
.Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г.
.Послание Президента РФ Федеральному Собранию Москва, Кремль 22 декабря 2011 года//"Российская газета", № 290, 23.12.2011
.Закон Челябинской области от 25 мая 2006 года № 22-ЗО "Устав (Основной Закон) Челябинской области"// "Южноуральская панорама", № 114-115, 16.06.2006. Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу 05.07.2006 N RU74000200600133.
.Закон Челябинской области от 29 марта 2007 года № 104-ЗО "О регулировании государственной гражданской службы Челябинской области"// "Южноуральская панорама", № 68, 06.04.2007.
.Закон Челябинской области от 29 марта 2007 года № 105-ЗО "Об утверждении Реестра должностей государственной гражданской службы Челябинской области"// "Южноуральская панорама", № 68, 06.04.2007.
.Постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 9 июля 2010 года № 2405 "Об оплате труда государственных гражданских служащих Челябинской области и порядке формирования фонда оплаты труда указанных лиц" // "Южноуральская панорама", № 171, 21.07.2010.
.Постановление Губернатора Челябинской области от 14 апреля 2005 года № 127 "Об утверждении Положения о кадровом резерве государственной гражданской службы Челябинской области"// "Южноуральская панорама", N 66, 19.04.2005// "Южноуральская панорама", N 66, 19.04.2005.
.Постановление Губернатора Челябинской области от 29 апреля 2005 года № 191 "Об утверждении Примерного должностного регламента государственного гражданского служащего Челябинской области"
.Постановление Губернатора Челябинской области от 25 ноября 2009 года № 312 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Челябинской области, …"
Раздел 2. Литература
23.Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория. Закон, практика. - М., 2008. - 272 с.
.Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е, доп. М.: Омега-Л, 2009. - 320 с.
.Бабелюк, Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап // Российский юридический журнал. 2005. № 3.
.Барабашев, А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы аналитический обзор направлений и содержания реформирования государственной службы в РФ. - СПб.: Питер, 2009. - 335 с.
.Барциц, И.Н. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации/(Адамович А. С. и др.).; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М. : Изд-во РАГС, 2007. - 768 с.
.Бахрах, Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург: Издательство Государственной юридической академии, 2008.
.Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба/ М: КНОРУС, 2008.
.Граждан, В. Д. Государственная гражданская служба/В. Д. Граждан. - 4-е изд., пераб. и доп. - М. : Юрайт., 2011.
.Гришковец, А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2010. № 1.
.Гришковец, А.А. Правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации. Учебный курс. М.: Просвещение, 2009.
.Гусев, А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования/ - Екатеринбург : УрГЮА., - 2009.
.Демин, А.А. Государственная служба: Учебное пособие. М.: Зерцало-М, 2007. - 309 с.
35.Дементьев, А.Н., Качушкин, С.В. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2. С.
36.Зырянов, С.Г. Ученые записки - Челябинск, 2001// Уральская академия государственной службы. Челябинский филиал.
.Иванов, В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы//Журнал российского права. - 2003. - №5.
.Игнатова, В.Г. Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования. Монография. / под ред. Проф. В.Г. Игнатова. Ростов - на Дону.: изд. СКАГС 2008.- 208с.
.Игнатова, В.Г. Государственная гражданская служба. Учебник. 2-е изд. доп. и перераб., / Под ред. проф. В.Г.Игнатова.- М.: ИКЦ "Март"; Ростов н/Д: Издательский центр "Март", 2005.
.Ильиных, А. В. Административно-правовые основы государственной и муниципальной службы/А. В. Ильиных, А. В. Черепанов. - Федер. агентство по образованию, Челяб. ин-т (фил.) ФГОУ ВПО "Урал. акад. гос. службы". - Челябинск : Челяб. ин-т (фил.) УрАГС, 2010.
.Казаченкова, О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. N 3.
.Киселев, С. Г. Государственная гражданская служба/Гос. ун-т упр. - М. : Проспект, 2007.
.Корнийчук, Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда/ - М. : Альфа-Пресс, 2006.
.Козбаненко, В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2005. № 1.
.Козбаненко, В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М.: ИПКгосслужбы, 2005.
.Козбаненко, В.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учебное и научно-практическое пособие. М.: ЭКМОС, 2008.
.Коновалов, А.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М.: Изд-во РАГС, 2005.
.Куракин, А.В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы//Журнал российского права. - 2009. - №7.
.Лазарев, Б.М. Государственная служба. М: Ин-т гос-ва и права АН, 1993.
.Лытов, Б.В. Прохождение государственной службы: ориентиры оптимизации. // Государственная служба в современной России. Сборник статей. М.; 2008.
.Манохин, В. М. Государственная гражданская служба в Российской Федерации: правовое регулирование. - М.: Юристъ, 2009.
.Манохин, В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. - М.: Юристъ, 2009.
53.Макосейчук, Т. М. <#"justify">67.Федосенко, В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской
службы: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов//Право и политика. 2007. № 8.
68.Чаннов, С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Административное право. 2009. № 2. С. 19.
.Чиркин, В.Е. Государственное управление: учебник. М.: Юристъ, 2008.
70.Чиканова, Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики//Журнал российского права. - 2005. - №4.
.Черепанов, А. В. Административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих/А. В. Черепанов, А. Д. Магденко, М. М. Пронина. - Федер. гос. образоват. учреждение высш. проф. образования ЧЮИ МВД Рос. Федерации. - Челябинск: ЧЮИ МВД России, 2009.
.Черепанов, В. В. Основы государственной службы и кадровой политики/М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2007.
.Шкатулла, В.И. Настольная книга государственного служащего/Отв. ред. В.И.Шкатулла. - М.: ОАО "Изд-во "Экономика", 2003.
.Юдин, К.М. Некоторые особенности формирования института государственной службы в Российской Федерации/ К.М. Юдин. М: Дело, 2005.