Европейская Комиссия
Контрольная работа
Европейская Комиссия
Содержание
1. Статус Европейской Комиссии
. Порядок формирования, состав и структура Европейской Комиссии
. Компетенция Европейской Комиссии
Литература
1. Статус Европейской Комиссии
Европейская Комиссия (ЕК) - один из главных институтов наднационального характера. Ему принадлежит ведущее место в системе управления делами ЕС. Комиссию нередко и вполне оправданно называют мотором европейской интеграции.
В рамках ДР общий статус, порядок формирования и структура ЕК, основы ее компетенции и условия осуществления определяются прежде всего в ст. 17 ДЕС и в ст. 244-250 ДФЕС. Они детализируются и дополняются в Декларации №10 и Декларации №11. Два последних документа определяют подход и условия реализации программы обновления и изменения состава и порядка функционирования реформированной ЕК.
Европейскую комиссию в популярной, а иногда и в научной литературе зачастую сравнивают с институтом правительства, существующим в каждом национальном государстве. Такое сравнение справедливо лишь отчасти. Действительно, по своему статусу, месту и роли в механизме ЕС, по многим иным характеристикам ЕК похожа с правительством государства. Однако в ЕС полностью отсутствует один из важнейших атрибутов ответственного правления - формирование ЕК на партийно-политической основе.
В ходе дискуссий, имевших место при подготовке ДР, было внесено предложение об избрании Председателя Комиссии из числа лиц, представляющих партию, одержавшую победу на выборах в Европейский парламент. В случае принятия такого предложения существенно изменялась бы и сама процедура формирования Комиссии. Это предложение в целом не получило поддержки. Оно явно было ориентировано на использование федеративной модели устройства ЕС. В ДР оставили лишь указание на учет итогов парламентских выборов при выдвижении кандидата на пост Председателя ЕК.
ДР тем самым подтвердил роль европейских политических партий, но дальше этого дело не пошло. Насколько будут учтены при выдвижении кандидата на пост Председателя ЕК его политические пристрастия и ориентация, связи с партийным большинством в Парламенте, покажет лишь будущая практика. Юридически обязывающая к этому формула в ДР отсутствует. Пожелание, тем не менее, официализировано.
Главное предназначение ЕК, и это еще раз подтверждает Договор о реформе, состоит в продвижении и защите общих интересов ЕС. В этих целях Комиссия предпринимает все необходимые меры. Их достижению служат все ее инициативы.
Формула "общий интерес" носит, конечно, весьма расплывчатый характер. Ее можно трактовать по-разному. Общим может быть интерес, который поддерживают все государства - члены ЕС. В этом случае можно ориентироваться на решения, принимаемые совместно всеми участниками интеграционного процесса. Общим может быть также интерес, который основан на общности целей и задач ЕС.
С правовой точки зрения наличие общих интересов обусловлено приверженностью ЕС единой системе ценностей. Они реализуются посредством механизма ЕС, в основе построения и функционирования которого лежат общие принципы, реализуемые институциональной системой. Свое конкретное проявление применительно к ЕК они находят в ее деятельности, направленной на обеспечение, закрепление и осуществление целей, задач и принципов, сформулированных и гарантированных учредительными актами. Именно с этой точки зрения определяется предназначение ЕК в основополагающих договорах.
На первый взгляд, создается впечатление, что ДР не вносит почти ничего нового в статус и порядок функционирования ЕК. Это, казалось бы, подтверждает и текст соответствующего раздела ДФЕС. За исключением одной ст. 244, все остальные почти дословно воспроизводят даже не Конституционный проект, а Договор об учреждении Сообщества. Тем не менее, перемен в действительности довольно много. В основном они приходятся на изменения, закрепленные в ДЕС. Это отчетливо можно проследить на порядке формирования и структурировании ЕК, определении ее состава и круге полномочий. Правда, многие из новелл подлежат осуществлению не сиюминутно. Их реализация растянута во времени. Это, скорее, пока лишь программа изменений. Тем не менее, существенно важная новация состоит не в этом. Она касается правовой основы осуществления Комиссией своих полномочий. Эти перемены не особенно значимы, но они весьма важны для характеристики статуса ЕК.
Речь идет о наделении ЕК полномочиями исполнительного органа ЕС. Для того чтобы разобраться в проблеме, необходимо проследить, хотя бы очень кратко, ее генезис. Еще в рамках ЕОУС на основе Парижского договора 1951 года был создан Высокий управляющий орган, который сосредоточил в своих руках полномочия по принятию и исполнению обязательных решений. Это был наднациональный по своей природе институт. С подписанием Римских договоров 1957 года объединение в руках единого института функции принятия решений и их исполнения сохраняется. Однако полностью изменяется конфигурация их осуществления. Носителем этих полномочий становится Совет - орган не наднационального характера, а межнационального сотрудничества. Комиссия Европейских сообществ, образованная в 1965 году в качестве единого органа всех трех сообществ (отсюда аббревиатура КЕС, которая иногда используется и в настоящее время) и являвшаяся наднациональным институтом, собственными полномочиями по исполнению решений не располагала. Она осуществляла исполнительские функции не в силу своей собственной природы как орган управления, а только по уполномочию Совета.
Закрепленная в Договоре о Сообществе схема - Совет решает и Совет обеспечивает исполнение - оказалась весьма трудной для осуществления на практике. Совет не является постоянно действующим органом. Созданный при нем аппарат, ведущее положение в котором занимал Генеральный секретариат, при всей его важности не обладал ни должными полномочиями, ни кадровыми и материальными ресурсами. Вполне естественно, что составить реальную конкуренцию главному управленческому органу и его обширному административному аппарату он не мог. В результате реальные исполнительские полномочия на практике сконцентрировались не в руках Совета, а в руках Комиссии. Учредительный договор, подписанный в Риме 25 марта 1957 года, формально не пересматривался в течение 30 лет. Однако де-факто получает распространение презумпция, согласно которой все решения Совета, если иное в них не предусмотрено, исполняются Комиссией.
Окончательное решение проблемы содержится в ДР. Он признает за Комиссией статус исполнительного органа ЕС. Соответствующие полномочия он осуществляет не по уполномочию Совета, а в силу своей собственной природы, своего собственного юридического статуса. Ситуация с формально-правовой точки зрения существенным образом меняется. Отныне самостоятельное исполнение решений самим Советом становится исключением, Комиссией - правилом. Комиссия не только де-факто, но и де-юре превращается в исполнительно-распорядительный орган ЕС.
Характеризуя изменения, которые вносит ДР в статус Комиссии, можно отметить еще один нюанс. Новые учредительные акты, воспроизводя и подтверждая ранее уже принятые правила, одновременно уточняют, а порой и ужесточают их применение. Один из самых наглядных тому примеров - осуществление Комиссией права законодательной инициативы.
ДР не просто подтверждает наличие у Комиссии, как это было в прошлом, права законодательной инициативы. Он устанавливает, что это исключительное право ЕК, которым она обладает почти монопольно. Лишь в особых случаях это право в порядке дополнения предоставляется Высокому представителю по общей иностранной политике и политике безопасности, действующему единолично или совместно с ЕК, и Европейскому центральному банку. Каждому в пределах его компетенции.
Исключительное право законодательной инициативы Комиссии детализируется в постановлениях, относящихся к самой законодательной процедуре. В соответствии с новым порядком, устанавливаемым ДР, для одобрения проекта, вносимого ЕК (или Высоким представителем по ОИПБ, или ЕЦБ в пределах их сферы ведения), устанавливается гораздо более льготный порядок рассмотрения и принятия решений. Для достижения квалифицированного большинства вводятся разные пороговые значения, которые напрямую зависят от статуса субъекта права. Они составляют 55% от общего числа членов Совета, участвующих в голосовании, если проект вносит ЕК (или Высокий представитель, или ЕЦБ). В иных случаях этот порог равен 72% (ст. 238 ДФЕС).
Наконец, к сказанному можно добавить, что акты, принимаемые ЕК в результате применения процедуры делегирования полномочий, могут обретать статус законодательных актов. Таким образом, Комиссия может участвовать в осуществлении законодательных полномочий ЕС не только как инициатор проектов, но в определенной мере и как созаконодатель (заметим, что опыт многих государств-членов, например, Франции, свидетельствует о весьма широком использовании процедуры делегированного законодательства).
Высказанные в ходе подготовки проекта ДР предположения, что новый учредительный договор ослабит позиции Европейской комиссии, вряд ли выглядят достаточно обоснованными. Тем не менее, соответствующие опасения оказали определенное воздействие на некоторые положения Договора о реформе. Особенно это заметно в тех постановлениях, которые относятся к порядку формирования и структурированию ЕК.
. Порядок формирования, состав и структура Европейской Комиссии
В Лиссабонском договоре именно этим аспектам построения и деятельности ЕК уделено особое внимание. Связано это с целым рядом причин. Необходимо было добиться повышения эффективности работы институтов и администрации, особенно в условиях расширяющегося Союза, роста неоднородности его рядов и усложнения внешних и внутренних условий функционирования ЕС. Следовало также учесть уроки провального референдума по Конституционному договору и смягчить острую критику в адрес "евробюрократии". Это представлялось особенно важным, поскольку именно ЕК для многих европейцев служит ее олицетворением. Для этого требовалось, по возможности, усилить элементы гласности и открытости в ее построении и деятельности. Наконец, нужно было юридически оформить и закрепить те изменения в построении ЕК, которые были обещаны еще со времен Ниццкого договора 2001 года. Предпринятые в этом направлении усилия при подготовке Конституционного договора реализовать не удалось. Все это объясняет, почему при подготовке ДР именно этот круг проблем оказался в центре внимания при разработке программы совершенствования институтов вообще и ЕК в особенности.
Деятельность Европейской Комиссии ввиду ее постоянного присутствия во всех начинаниях и акциях ЕС всегда привлекала пристальное внимание общественности и СМИ. В 1999 году некоторые члены Комиссии были уличены в серьезных упущениях и даже финансовых злоупотреблениях. Под угрозой импичмента председатель ЕК Сантер и, соответственно, вся Комиссия подали в отставку. Возникла потребность в радикальных и неотложных реформах.
Частично они были осуществлены на базе Ниццкого договора 2001 года. Одновременно была намечена программа дальнейших преобразований, которая должна была затронуть всю структуру ЕС. В концентрированном виде она была изложена в проекте Конституции для Европы, а после его неудачи во многом воспроизведена в ДР.
Изменения в порядке формирования и структуре ЕК в решающей степени связаны с переменами в составе ЕС. Первоначально, когда Европейские сообщества включали всего шесть государств, проблемы структурирования Комиссии были связаны не с определением ее численности, а, скорее, с распределением мандатов между государствами-членами. Вплоть до расширения ЕС в 2004 году, когда число членов ЕС достигло 25 государств, сохранялись первоначально установленные порядок формирования и структура Комиссии. Ведущие государства ЕС, к числу которых принадлежат Франция, ФРГ, Италия, Великобритания и Испания, располагали двумя мандатами в Комиссии. Остальные государства имели по одному. В результате вплоть до последнего крупного расширения Комиссии, включая Председателя, насчитывалось 20 комиссаров (так официально именуются члены ЕК).
Сохранение прежнего порядка формирования и состава ЕК требовало корректировки. При достижении Европейским Союзом планки в 25, а тем более в 27 государств-членов, Комиссия превращалась в сравнительно аморфный и трудноуправляемый орган. При подготовке Ниццкого договора 2001 года после острых споров и разногласий было найдено компромиссное решение. Ведущие государства отказались от преимущества в два мандата. Каждое государство - член ЕС оставляло за собой только одно место в Комиссии. Эта уступка на уровне Комиссии была сбалансирована системой взвешенных голосов в рамках Совета. Ведущие государства - члены ЕС получали как бы соответствующую компенсацию за счет численности взвешенных голосов (о распределении взвешенных голосов и изменении процедуры принятия решений в Совете, основанной на Ниццком договоре, и последующем изменении этой процедуры см. главу 7).
Одновременно было принято решение о том, что впредь до увеличения численности ЕС до 27 государств будет продолжать действовать правило: одно государство - один мандат в Европейской комиссии. После достижения численности в 27 или более государств ему на смену должен прийти ротационный принцип формирования ЕК. Он предусматривает, что новый состав Комиссии будет включать не более % от общего числа государств-членов. Еще при подготовке Конституционного договора была предпринята попытка уточнить эту формулу. Предлагались самые различные решения. Согласно одному из них в состав ЕК вводились по одному представителю от каждого государства, однако все комиссары делились на две категории: полноправных членов и членов с совещательным голосом. По другой версии разделить комиссаров предлагалось на две категории, известные в национальном конституционном праве: министры - члены кабинета и секретари или министры с портфелем и без портфеля. Предложения приняты не были. С прекращением Конституционного процесса решение вопроса перешло в ведение межправительственной конференции, рассматривавшей проект ДР.
Согласно новому Договору о реформе вплоть до 31 октября 2014 года, т.е. в течение двух ближайших легислатур, сохраняется современный порядок: одно государство - один представитель в ЕК. Таким образом, окончательное решение откладывается на весьма длительный срок. Более того, в течение этого периода Европейский совет может вновь вернуться к вопросу и пересмотреть решение о численном составе ЕК. Впрочем, коррективы внесли, не дожидаясь 2014 года. На декабрьском саммите 2008 года при обсуждении вопроса о возможности проведения повторного референдума по ДР в Ирландии было решено сохранить на будущее прежнюю схему представительности в ЕК: одно государство - один мандат (тем самым пытаются устранить опасения ирландцев, что именно их страна станет объектом маргинализации и не будет обладать мандатом в составе ЕК. Таким образом, как бы досрочно реализуется ст. 244 ДФЕС, которая устанавливает, что система назначения комиссаров будет определена Европейским советом, принимающим решение на основе единогласия).
Всеобъемлющего ответа на вопрос о том, как именно будет осуществляться выдвижение и назначение членов ЕК после вступления в силу ДР, ни ДЕС, ни ДФЕС не дают. Пока решаются только отдельные прикладные проблемы. В частности, как и в каком порядке распределить портфели в условиях установленного численного состава ЕК. Никаких четких ориентиров и критериев право ЕС не устанавливает. Конкретные решения по каждому из кандидатов принимаются путем переговоров и в рамках уже установившейся и применяемой десятилетиями процедуры.
ДР сохраняет пятилетний срок полномочий ЕК. Он подтверждает несовместимость мандата комиссара с занятием какой-либо иной должности, будь то на штатной основе или на общественных началах. Кандидаты в состав ЕК должны отвечать определенным критериям и требованиям. К их числу отнесено обладание высоким уровнем компетентности, признанной репутацией приверженца интеграции, самостоятельностью и независимостью. На практике выдвигаемые кандидаты - это чаще всего лица, которые занимали в прошлом высокие государственные посты в своих странах. Кандидаты в состав ЕК выдвигаются национальными правительствами. Нередко это бывшие главы правительств или министры.
При осуществлении своего мандата комиссары не должны испрашивать или получать инструкции от своих национальных властей, а равно иных институтов, органов и организаций. В свою очередь государства, выдвинувшие их в члены ЕК, обязаны воздержаться от дачи им своих указаний. Нарушение статуса комиссара может влечь за собой досрочную принудительную отставку члена Комиссии.
Сохраняя прежний численный состав ЕК, Договор о реформе существенно изменяет порядок формирования Комиссии. Пакетное назначение Председателя и членов Комиссии ликвидируется. Пока сохраняется порядок, закрепленный в Ниццком договоре 2001 года. Новая процедура формирования ЕК, предусмотренная ДР, вступит в силу лишь с 1 ноября 2014 года. Предполагается, что она будет применена после очередных парламентских выборов, которые состоятся в этом году.
Согласно вновь устанавливаемым правилам эта процедура должна включать в себя целый ряд последовательных действий.
Первый этап - назначение Председателя Комиссии. Соответствующий кандидат предлагается Европейским советом. Решение о выдвижении принимается квалифицированным большинством голосов. Применяется порядок голосования, предусмотренный для вынесения соответствующих решений в Европейском совете и Совете ЕС (принцип двойного большинства). Выдвижению предшествует проведение необходимых консультаций. Должны быть приняты во внимание также итоги предшествующих парламентских выборов.
Официально выдвинутый кандидат предстает перед Европарламентом. По итогам проведенного в Парламенте обсуждения вопрос об избрании Председателя ЕК ставится на голосование. Считается избранным кандидат, получивший поддержку абсолютного большинства парламентариев. В случае если предложенный претендент не соберет необходимого большинства голосов, Евросовет в течение одного месяца должен предложить нового кандидата. Процедура обсуждения и голосования повторяется (очевидно, до тех пор, пока не будет получен искомый результат. Оговорок на этот счет в Договоре нет).
Второй этап формирования Комиссии - это подбор и утверждение ее персонального состава. Он проводится в рамках Европейского совета при непосредственном участии вновь избранного Председателя ЕК. Поскольку все вопросы, связанные с персональным назначением, входят в компетенцию Евросовета, именно он, очевидно, и будет решать окончательно все возникающие вопросы. Однако соответствующие назначения им производятся только на основе заключения Европарламента.
При участии Председателя должен проходить персональный отбор кандидатов. Распределение мандатов между членами Комиссии также отнесено к компетенции Председателя ЕК. Это правило не распространяется, однако, на Высокого представителя по ОИПБ, назначаемого Евросоветом с учетом мнения Председателя ЕК. Высокий представитель занимает свой пост в Комиссии exofficio и наделяется статусом Вице-председателя ЕК.
В соответствии со сложившимся обыкновением, каждый кандидат на тот или иной пост в Комиссии представляется соответствующему постоянному комитету Парламента. О том, что это своего рода "допрос с пристрастием", можно судить хотя бы по тому факту, что при формировании Европейской комиссии в 2004 году после слушаний в Парламенте, предваряющих назначение его членов, были заменены шесть претендентов на места в Комиссии ЕС.
Третий этап состоит в официальном назначении Комиссии. Вновь сформированная Европейская комиссия предстает перед пленумом Парламента. Председатель ЕК излагает ее программу деятельности на предстоящий период. Комиссия, получившая нечто вроде инвеституры Парламента, официально назначается Европейским советом. Соответствующий акт публикуется в Официальном вестнике Европейского Союза. Процедура формирования и вступления в должность на этом завершается.
Отдельно регулируется Договором о реформе замещение досрочной вакансии. Освободившийся пост замещает на оставшийся срок представитель той же страны. Постановление о назначении (или отказе в нем) выносит Совет по согласию Председателя ЕК после консультации с Парламентом.
Определенные изменения вносит ДР в структуру ЕК. До вступления Договора в силу Комиссия должна включать в себя Председателя, двух Вице-председателей и 24 члена. Наиболее значительные перемены связаны с расширением полномочий Председателя ЕК и введением в ее состав Высокого представителя по общей иностранной политике и политике безопасности.
Председатель ЕК все больше утверждается в роли не только административного главы коллегии комиссаров, но и политического руководителя Комиссии. Он участвует в отборе членов Комиссии при ее формировании, определяет внутреннюю структуру ЕК, назначает Вице-председателей Комиссии (за исключением Высокого представителя по ОИПБ). Он распределяет портфели между членами ЕК и может изменять это распределение по своему усмотрению. Председатель, если находит это обоснованным и нужным, может потребовать досрочного ухода в отставку члена Комиссии. Иерархическая зависимость и со- подчиненность становится все более очевидной.
О политической роли Председателя свидетельствует то обстоятельство, что именно он определяет политические рамки деятельности Комиссии. Он обеспечивает единство и целостность действий ЕК. Наконец, он несет общую ответственность за деятельность Комиссии. В случае его отставки уходит в отставку и вся Комиссия в целом.
Председатель ЕК участвует в работе Европейского совета. Наряду с его Председателем и Высоким представителем по ОИПБ он представляет ЕС в международных отношениях. Председатель сам непосредственно может участвовать в переговорном процессе и подписывать соответствующие документы. европейский комиссия мандат распорядительный
По-новому структурирует ДР положение и роль Высокого представителя по ОИПБ. Он фактически заменяет собой предусмотренного Конституционным проектом Министра иностранных дел ЕС (пост последнего был упразднен, так и не будучи занятым). Однако статус Высокого представителя отличается определенным своеобразием.
Высокий представитель назначается Европейским советом квалифицированным большинством голосов с согласия Председателя ЕК. Он по праву становится членом Комиссии и ее Вице-председателем. Он занимает также пост Постоянного председателя Совета по иностранным делам. Своеобразие статуса Высокого представителя в том, что он выступает одновременно органами Комиссии и Совета.
На Высокого представителя возлагается проведение общей иностранной политики и политики безопасности. Он вносит предложения, относящиеся к выработке и проведению в жизнь как этой политики, так и общей политики обороны и внешней безопасности. Будучи Вице-председателем ЕК, он призван обеспечивать единство и сплоченность действий при осуществлении внешней политики ЕС. Его компетенция распространяется и на все те области внешних связей, которые относились ранее к ведению Сообществ.
Высокий представитель остается Генеральным секретарем и возглавляет, соответственно, аппарат, обслуживающий нужды Европейского совета и Совета ЕС. Под его началом создается и работает соответствующий внешнеполитический аппарат. Нынешний пост комиссара по иностранным делам упраздняется.
. Компетенция Европейской Комиссии
Компетенция ЕК определяется ее статусом выразителя и защитника общих интересов ЕС, ее полномочиями как исполнительно-распорядительного органа и органа управления. Основные полномочия Комиссии закреплены в ст. 17 ДЕС. С некоторой долей условности их можно свести к пяти группам.
Во-первых, обеспечение соблюдения и проведения в жизнь постановлений учредительных договоров и осуществление инициатив, предпринимаемых в этих целях.
Во-вторых, контроль за соблюдением права ЕС, участие в правотворческой деятельности.
В-третьих, осуществление функций руководства, координации и управления в сфере внутренней политики.
В-четвертых, полномочия в финансово-бюджетной сфере.
В-пятых, компетенция в сфере внешних сношений.
Рассмотрим вкратце каждую из этих групп полномочий.
Первая группа полномочий включает контроль за строгим и неуклонным исполнением учредительных актов. Это, собственно, одно из главных направлений реализации и защиты общих интересов ЕС. Вступая в Союз, все его члены принимают соответствующие обязательства. В силу общих принципов ЕС и особенно принципа лояльности все государства-члены обязаны не только честно и добросовестно осуществлять принятые обязательства, но и не предпринимать никаких действий, способных нанести ущерб общим интересам ЕС.
Европейская комиссия аккумулирует, обобщает и анализирует все сведения, относящиеся к состоянию дел в ЕС. В суммарном и концентрированном виде их оценка дается в ежегодном докладе ЕК о положении дел в ЕС (там же приводится хронология основных событий отчетного периода). Во всех случаях констатации нарушения или возникновения ситуации, создающей угрозу интересам ЕС со стороны государств - членов ЕС, Комиссия принимает свое мотивированное заключение. Оно доводится до сведения заинтересованных государств. При необходимости и отсутствии должной реакции соответствующее заключение может быть предано гласности и опубликовано. Одновременно ЕК предлагает свое решение возникших проблем и преодоления кризисных явлений (одно из последних фундаментальных предложений было сформулировано ЕК в целях принятия мер по поддержанию экономики ЕС в условиях кризиса).
В случае возникновения особо острых и опасных ситуаций, связанных с нарушением основных ценностей и принципов ЕС, Комиссия (так же как и Парламент или государства-члены) может инициировать применение специальной процедуры политического контроля. Порядок ее осуществления закреплен в ст. 7 ДЕС. Опыт ЕС показывает, что даже одно намерение такого рода со стороны ЕС может способствовать разрешению кризисной ситуации.
Опыт ЕС также подтверждает, что именно ЕК выступает по общему правилу главным разработчиком конкретных инициатив и программ деятельности как оперативного, так и долгосрочного характера. Они обычно излагаются в документах ЕК и особенно в публикуемых ею Белых (концепции, идеи) и Зеленых (конкретные проекты) книгах. ЕК подготавливает также обширные информационные документы (коммюнике, декларации, заявления и др.), открытые и доступные широкой общественности. Они публикуются. С ними можно знакомиться в информационных центрах ЕС (один из них функционирует в МГИМО (У) и представительствах ЕС, а также на интернет- сайтах - http//europa.eu.int/).
Вторая группа полномочий ЕК связана с осуществлением компетенции в области правотворческой и правоприменительной деятельности. Эта сфера активности исполнительно-распорядительного органа обусловлена и связана с особенностями формирования и юридической природой ЕС. Нормативно-правовые акты, принимаемые ЕК, образуют основной массив норм вторичного права ЕС.
Европейский Союз обладает собственной автономной правовой системой и собственными судебными органами. Однако он не располагает правоприменительным аппаратом. Между тем нередко нормативно-правовые акты Союза, а порой и постановления судебных органов адресуются непосредственно государствам - членам ЕС. Это достаточно четко проявляется в специфике нормативно-правовых актов Союза.
Согласно ДЕС таковые могут быть трех видов: регламенты, директивы и решения (в отличие от ситуации, которая сложилась в рамках сохраняющейся системы трех опор). Комиссия, как привило, особенно внимательно отслеживает реализацию директив. Специфика директивы независимо от того, принята ли она в форме законодательного или подзаконного акта, состоит в том, что она определяет лишь цели и задачи регулирования. Имплементация оставляется на усмотрение национальных властей, осуществляющих ее путем принятия национального правового акта или их системы. Акт имплементации обеспечивает проведение в жизнь целей директивы. Директивы общего характера публикуются в Официальном вестнике ЕС и вступают в силу на 20-й день с момента опубликования (если иное не оговорено в самом акте). Они обычно устанавливают срок, в течение которого директива должна быть имплементирована. Отсутствие имплементации в срок или недобросовестная имплементация не освобождает соответствующее государство от ответственности. ЕК постоянно контролирует процесс имплементации. В случае необходимости она обращается в Суд ЕС. Соответственно, большинство судебных дел, связанных с недолжной или неполной имплементацией директив, инициируются Комиссией.
Поскольку судебная система ЕС не располагает собственным аппаратом исполнения, то в определенной степени функцию отслеживания ситуации также выполняет Комиссия. В своих периодических отчетах (квартальных, годовых) она информирует об имеющих место нарушениях и при необходимости повторно обращается за искомым результатом в суд. Но на этот раз с гораздо более тяжкими финансовыми последствиями для государств-нарушителей.
В несколько иной плоскости лежит осуществление ЕК своего рода следственных действий и принятие мер по пресечению нарушения, в частности правил добросовестной конкуренции. Эти полномочия ни в коей мере не умаляет изъятие указания на защиту правил добросовестной конкуренции из перечня основных целей ЕС, приведенного в ст. 3 ДЕС. Они полностью подтверждены в положениях ДР, относящихся к единому внутреннему рынку и осуществлению связанных с ним четырех свобод. Сравнительно детально правомочия ЕК в этой области определены в гл. 1 раздела VII (статьи 101-109) ДФЕС.
Приращение контрольных полномочий ЕК имело место в основном до принятия ДР. Но в рамках новой конфигурации ЕС они получают дальнейшее распространение на весь Союз в целом.
Третья группа полномочий ЕК охватывает преимущественно такие сферы, как экономика и финансы, сфера социального и культурного строительства. В условиях мирового экономического кризиса это направление деятельности ЕК приобретает явно приоритетный характер.
К числу важнейших задач ЕС относится укрепление и обеспечение стабильного функционирования единого внутреннего рынка. Все необходимые для этого меры разрабатываются Комиссией и утверждаются Советом. Комиссия при этом должна принимать во внимание различия в уровне развития отдельных стран и разрабатывать в этой связи соответствующие меры (ст. 26 и 27 ДФЕС).
В определенной мере ДР пытается сократить дисбаланс, сложившийся в рамках Экономического и валютного союза (ЭВС). Степень интегрированности экономики явно отстает от его финансовой системы. ЭВС, по выражению Ж. Делора, хромает на одну ногу. Соответственно, ДР делает упор на расширение полномочий Комиссии в области контроля за соблюдением основных ориентиров экономической политики ЕС, устанавливаемых Советом. Комиссия наделяется правом направлять напрямую предупреждения государствам-членам, чьи действия, по мнению ЕК, противоречат основным экономическим ориентирам или ставят под угрозу нормальное функционирование ЭВС (самостоятельность Комиссии в этой области заменяет ранее предусмотренное обращение ЕК в Совет). По рекомендации ЕК Совет может придать замечания Комиссии гласности (пункт 4 ст. 121 ДФЕС). Комиссия может также рекомендовать Совету принятие мер помощи и содействия государству-члену, чья экономика оказалась в затруднительном положении (ст. 122 ДФЕС).
ЕК отслеживает и контролирует бюджетную и финансовую ситуацию в странах ЕС, выявляет и корректирует направленность имеющих место тенденций. Необходимые меры для этого могут быть приняты Советом по рекомендации ЕК (ст. 126 ДФЕС и Декларация №30). Подобная деятельность ЕК заметно активизировалась в условиях мирового финансового и экономического кризиса.
Нет практически ни одной сферы внутренних политик, в определении целей, направленности и осуществлении которых ЕК не принимала бы участия. Комиссия либо инициирует решения и деятельность, дает консультативное заключение или рекомендации, либо представляет свои заключения и доклады. По подсчетам экспертов, только в рамках ДФЕС содержится более ста статей, предусматривающих внесение предложений или дачу рекомендаций и заключений Комиссией. Единственной областью, в рамках которой участие ЕК носит более чем скромный характер, остается ОИПБ.
Четвертый блок образуют полномочия ЕК в бюджетной, налоговой и финансовой сферах.
ДР не вносит существенных изменений в налоговую политику ЕС. Он лишь подтверждает необходимость продолжения усилий по сближению налогового законодательства. Несколько более значительны изменения в финансовой и бюджетной областях. При этом всякий раз обращается внимание на участие в этих начинаниях Европейской комиссии.
В рамках валютного союза, объединяющего государства, национальной валютой которых служит евро, изменения наиболее заметны. Учредительные акты подтверждают существование еврогруппы. Это неформальное образование объединяет министров финансов всех стран зоны евро и представителя ЕК. Поскольку еврогруппа - неформальное образование, ни учредительные договоры, ни приложенный к ним Протокол о еврогруппе порядок его работы и компетенцию не определяют. Министры и представитель ЕК собираются на свои заседания по мере необходимости. Члены группы избирают из своей среды сроком на 2,5 года с правом переизбрания Постоянного председателя. Он выполняет не только чисто протокольные функции. Он представляет еврогруппу в отношениях с ЕЦБ и другими институтами, а равно вовне, например в отношениях с МВФ (председательствует в еврогруппе в настоящее время министр финансов Люксембурга).
Предполагалось, что структурирование и усиление самостоятельности еврогруппы приведет к признанию за ней и права принятия обязательных решений. Прошло, однако, несколько иное компромиссное предложение. В рамках еврогруппы могут обсуждаться с участием или даже по инициативе ЕК те или иные предложения. Однако формально обязательные решения на этом уровне не принимаются. Они передаются на утверждение в Совет ЕС. В рамках Экофин в обсуждении проектов могут принимать участие все его члены, в том числе и не входящие в зону евро. Однако в голосовании по проектам, касающимся еврозоны, могут принимать участие только ее члены.
Весьма заметные изменения закрепляет ДР в бюджетной сфере. Они предусмотрены главным образом в постановлениях раздела II части шестой ДФЕС (ст. 310-325), включающего также положения о борьбе с финансовыми злоупотреблениями.
Еще раз подтверждается система долгосрочного финансового планирования, перестройки системы собственных средств и планирования бюджетных расходов. Согласно ст. 311 ДФЕС "Союз наделяется средствами, необходимыми для достижения его целей и успешного осуществления своих политик". Вплоть до 21 апреля 1970 года Европейские сообщества финансировались за счет взносов государств-членов. Начиная с этой даты, вводится система "собственных средств". Первоначально это были некоторые таможенные сборы и отчисления от НДС. В настоящее время это преимущественно отчисления в определенной пропорции (но не свыше 1,24%) от ВВП каждого из государств-членов. Соответствующие конкретные цифры определяются в этих пределах ежегодно при подготовке проекта годового бюджета. Общая среднегодовая сумма бюджетных расходов ЕС составляет около 120 млрд. евро. Ныне действующий долгосрочный финансовый план принят 17 мая 2006 года и рассчитан на период с 2007 по 2013 год. Общая сумма расходов на этот период определена в 864 316 млн. евро. Серьезные изменения в устанавливаемые планы расходов предусмотрены ЕС в связи с мировым финансовым кризисом. Согласно решению Евросовета выделено 200 млрд. евро (примерно 1,5% ВВП) на поддержку экономики стран ЕС.
Бюджетные расходы при всех возможных изменениях должны соответствовать контрольным цифрам, предусмотренным долгосрочными финансовыми планами. Проекты ежегодных бюджетов и долгосрочных планов разрабатываются, подготавливаются и вносятся Комиссией на утверждение Совета и Парламента ЕС. Ею же были подготовлены предложения к декабрьскому саммиту ЕС 2008 года и внеочередному саммиту, состоявшемуся в феврале 2009 года.
Переговоры по финансовым вопросам всегда носят весьма трудный характер, учитывая различия позиций и интересов государств-доноров и бенефициариев (их соотношение 10:17). Договор о реформе сохраняет принцип одобрения в Совете на основе единогласия, что отнюдь не облегчает принятие бюджета. Не способствует этому и отказ от разделения всех расходов на обязательные и факультативные. Единственное "послабление" можно усмотреть в праве Евросовета, действующего на основе единогласия, поддержать применение в Совете
ЕС квалифицированного большинства при определении потолка собственных ресурсов Союза. Но даже в этом случае достижение искомого решения оказывается весьма непростым, поскольку требует одобрения решения государствами - членами ЕС в соответствии с национальными конституционными процедурами. В целях повышения эффективности и ускорения принятия решения Парламент, Совет и Комиссия могут использовать механизм межинституциональных соглашений (пункт 5 ст. 312 ДФЕС).
В связи с мировым финансовым и экономическим кризисом, разразившимся в 2008 году, Экофин, проходивший в октябре того же года, рекомендовал ослабить жесткие финансовые требования в том, что касается уровня инфляции, бюджетного дефицита, публичного долга. Применительно к зоне евро это стало необходимостью уже в связи с тем, что пороговые цифры инфляции в 3%, допускаемые членством в еврогруппе, достигли почти 6%. Впрочем, в дальнейшем этот показатель заметно снизился. Действующие условия членства в зоне евро предусматривали в случае нарушений Пакта стабильности наложение штрафных санкций. В изменившихся условиях сохранение прежних пороговых значений становится зачастую невозможным, их необходимо пересматривать. Юридические основания для такого рода решений существуют. Показательны и другие явления. Несмотря на все финансовые трудности, Евросовет одобрил вступление с 1 января 2009 года в зону евро Словакии. Общее число членов еврогруппы достигало 16. Все активнее обсуждается вопрос о введении евро и в ряде других государств.
Европейская комиссия остается исполнителем бюджета и распорядителем кредитов и несет ответственность за надлежащее финансовое управление. Она обязана следовать тем принципам, которые закреплены применительно к данной области в ДФЕС. Это, однако, не исключает необходимой гибкости при возникновении кризисных ситуаций.
Отчет об исполнении бюджета ЕК представляет ежегодно Совету ЕС и Европейскому парламенту. Решение об исполнении принимает Парламент в соответствии с процедурами, закрепленными в ДФЕС. ЕК может инициировать переговоры для достижения согласия и выработки общих позиций Парламента, Совета и Комиссии. В этих целях проводятся регулярные встречи между Председателями Парламента, Совета и Комиссии.
В развитие постановлений относительно Европейского бюро по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (OLAF), образованного после событий 1999 года, ДР предусматривает создание в перспективе Европейской прокуратуры по борьбе с правонарушениями, наносящими ущерб финансовым интересам ЕС (только в 2006 году Европейское бюро OLAF вернуло в бюджет ЕС 450 млн. евро). Комиссия ежегодно направляет соответствующие отчеты о состоянии дел Европарламенту и Совету и вносит конкретные предложения по борьбе с правонарушениями (ст. 325 ДФЕС).
Пятый блок полномочий ЕК связан с осуществлением внешних связей ЕС.
Сложившийся исторически водораздел полномочий и компетенции между первой и третьей опорами ЕС, несмотря на радикальные изменения структуры ЕС, в определенной степени продолжается. Он лишь в какой-то степени нивелируется благодаря новациям, которые вносятся в статус Высокого представителя по ОИПБ. В дореформенный период Высокий представитель являлся преимущественно органом Совета и Евросовета. Именно их директивы, решения и указания он проводит в жизнь, внося одновременно существенный вклад в выработку и принятие решений по ОВПБ (ее заменяет ОИПБ).
С осуществлением реформы Высокий представитель, назначаемый Евросоветом, остается представителем Совета и одновременно становится ex-officio Вицепредседателем ЕК. Соответственно, его назначение на должность производится с согласия Председателя ЕК. Высокий представитель перенимает полномочия комиссара ЕК по внешним связям. Учитывая новый статус Высокого представителя по ОИПБ, можно констатировать определенное, хотя и ограниченное, расширение компетенции ЕК в сфере внешних связей.
Полномочия ЕК в области внешних связей в том виде, как они определены ДР, отличаются большой спецификой. Обусловлено это тем, что, несмотря на декларируемую ликвидацию трех опор и упразднение Сообщества, регулирование сферы внешней политики не унифицировано.
Это отражается даже в структуре обоих учредительных актов. В ДЕС сосредоточены положения, включаемые в сферу общей иностранной политики и политики безопасности. Сюда же вынесено, учитывая характер ДЕС, определение общих принципов внешней деятельности ЕС (раздел V ДЕС). Все полномочия, относимые до введения в действие ДР к сфере ведения Сообществ, сосредоточены в ДФЕС (часть пятая Договора). Все это предопределяет и объемы полномочий, и компетенцию ЕК. Она остается минимальной в сфере общей иностранной политики и политики безопасности и намного более значимой в той области, которой ведало Сообщество.
Европейская комиссия очень широко задействована в решении вопросов внешних связей, которые определены в ДФЕС. Это, в частности, такие области, как общая торговая политика, отношения с третьими государствами и международными организациями, оказание гуманитарной помощи и некоторые другие. Конкретные формы участия ЕК и Высокого представителя в осуществлении этой компетенции уточняются и детализируются постатейно применительно к каждому полномочию в отдельности. Постановления наиболее общего характера содержатся в разделе V части пятой ДФЕС.
Согласно ст. 218 ДФЕС именно ЕК инициирует проведение переговоров и заключение международных договоров с третьими государствами и международными организациями. Она предлагает и осуществляет также и иные меры и акции внешнего характера. Среди них - оказание гуманитарной помощи, сотрудничество во имя развития, установление в случае необходимости ограничительных мер. Комиссия совместно с Высоким представителем вносит конкретные предложения по поводу применения принципа солидарности.
Предложение о начале переговоров и проект инструкции по их проведению вносятся ЕК в Совет ЕС. Этот последний, принимая предложение, выдает Комиссии мандат на проведение переговоров и назначает главу делегации ЕК при проведении переговоров. ЕК консультируется по вопросам переговоров со специально назначенным (если таковой создается) комитетом, включающим представителей от государств - членов ЕС. Помощь ЕК может оказывать также Комитет по вопросам политики и безопасности. Совет на основе рекомендаций переговорщиков принимает решение о заключении договора. Утверждению этого решения в зависимости от характера договора предшествует либо апробация Парламента, либо получение с его стороны консультативного заключения. Решение Совета в зависимости от характера договора принимается либо на основе единогласия, либо квалифицированным большинством голосов. Договоры по общему правилу, кроме относящихся только к сфере исключительной компетенции ЕС, вступают в силу после их одобрения государствами-членами. Это же правило действует в отношении смешанных договоров. "Договоры, заключаемые Союзом, - гласит пункт 2 ст. 217 ДФЕС, - обязывают институты Союза и государства-члены".
Европейская комиссия - один из главных участников международных связей ЕС. Она может представлять ЕС в международных организациях и участвовать на постоянной основе в работе международных органов. Ее представитель входит, например, в состав Органа по разрешению споров ВТО. Наряду с Председателем Евросовета, Председатель ЕК и Высокий представитель включаются в состав делегаций высокого уровня при проведении важных международных встреч. По вопросам внешних действий и соответствия заключаемого договора положениям учредительных актов ЕК может запрашивать заключение Суда ЕС.
Высокий представитель по ОИПБ, правда, преимущественно в роли представителя Совета ЕС, участвует в разработке и осуществлении решений по вопросам ОИПБ, принимаемых Евросоветом и Советом ЕС. В ведение Высокого представителя согласно ст. 221 ДФЕС переходят постоянные представительства ЕС в третьих государствах и при международных организациях. На них распространяется статус дипломатических представительств.
Договор о реформе, предусматривая изменение структуры ЕС и, как следствие, структуры Европейской комиссии в целом, расширяет, хотя и в ограниченных пределах, ее полномочия в сфере внешних связей.
Европейская комиссия, несмотря на развитие партиципарной демократии, предусмотренное ДР, остается главным мотором европейской интеграции, и от ее активности и успешности в осуществлении переданной ей компетенции зависит во многом успех интеграционного процесса в целом.
Литература
1.Емельянова Н.Н. Россия и Евросоюз. Соперничество и партнерство. - М.: Междунар. отношения, 2009.
.Макуев Р.Х.Интеграция РФ и ЕС как продуцирующий фактор изучения Европейского права в ВУЗах (на примере ВУЗов г. Орла) // Перспективы развития отношений между Россией и ЕС: право, политика, энергетика (Материалы международных конференций..., проведенных в МГИМО(У) МИД России в 2006 - 2007 гг.) - СПб: СКФ "РОссия-Нева", 2008.
.Ильин Н.Ю. Основы права Европейского Союза. - М.: Норма, 2008.
.Макуев Р.Х. Право и институты Европейского союза. Учебный курс. 3-е изд., перераб. и доп. Орел, ОГУ, 2007
.Абашидзе А.З., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Учебное пособие. - М.: Междунар. отношения, 2007.
.Макуев Р.Х. Право и институты Европейского союза. Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. Орел: ОРАГС, 2006
.Макуев Р.Х. Борьба с международным терроризмом как фактор правовой и военной интеграции Европейского Союза и Российской Федерации // Россия и Европа: потенциал и перспективы взаимодействия в контексте наследия идей Н. Данилевского и Ф. Тютчева (Материалы межрегиональной научно-практической конференции 6 - 7 апреля 2006 г.) Брянск, 2006.
.Введение в право Европейского Союза. Учебное пособие / Ответ. ред. С.Ю. Кашкин - М., 2005
.Макуев Р.Х. Право и институты Европейского Союза. Учебный курс - Орел: Издательство ОРАГС, 2005
.Митрофанов А.В. Росия перед распадом или вступление в Евросоюз - М., 2005
.Герд Винтер. Субсидарность и нормотворчество в рамках европейской многоуровневой системы управления // Научный юридический журнал. 2005. №11
.Право Европейского Союза в вопросах и ответах: учебное пособие / Ответ. ред. С.Ю. Кашкин - М.: Проспект, 2005
13.Ходаковский Д.Е. Историко-правовые и теоретические проблемы инкорпорации положений Европейской хартии местного самоуправления в российскую правовую систему // Государство и право. 2005. №4