Опека и попечительство

Опека и попечительство

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ВИД СОЦИАЛЬНОЙ ЗАБОТЫ

1.1 Понятие социальной заботы и права на социальную заботу

.2 Соотношение опеки и попечительства со сходными правовыми явлениями

ГЛАВА 2. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

2.1 Предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе

.2 Природа основания возникновения отношений опеки (попечительства)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштабы многих распространенных сегодня социальных явлений (таких как рост детской безнадзорности, увеличение числа лиц, страдающих психическими расстройствами) создают угрозу национальной безопасности.

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан. Так, В 2008 г. в России 48% детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы под опеку (попечительство). В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство устанавливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна. Такого рода заблуждения свойственны не только потенциальным опекунам и попечителям, но и работникам органов опеки и попечительства. Зачастую опека (попечительство) смешивается с другими формами устройства граждан, чему способствует в том числе и содержание п. 4 ст. 35 ГК РФ, п. 3 ст. 153 СК РФ и других норм.

Такое положение обусловлено комплексом причин, при этом отсутствие необходимой информации у населения или нехватка денежных средств в бюджетах муниципальных образований не являются основными. Более важной причиной является несовершенство современной правовой модели опеки, лишенной мобильности. Очевидна необходимость усиления диспозитивных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создания разновидностей (моделей) опеки и попечительства, отвечающих различным интересам участников правоотношений.

До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей).

Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства является обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве. В настоящее время основополагающие нормы об опеке и попечительстве содержатся в ГК РФ (ст. 31-40), который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. 1 ст. 150 Семейного кодекса РФ). Согласно п. 4 названной статьи гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст. 36-38 ГК. Таким образом, в курсе гражданского права предметом изучения являются гражданско-правовые аспекты опеки и попечительства.

Степень научной разработанности темы. Базой для определения основной идеи выпускной квалификационной работы послужили труды философов, социологов и психологов:М.Ю. Арутюнян, Н.А. Бердяева, Л. Дюги, О.М. Здравомысловой, И.А. Ильина, И. Канта, Д. Майерса, И.П. Малиновой, Н. Смелзера, С.А. Сорокина, Г.Л. Тульчинского, М.В. Фирсова, И. Фихте, М. Хайдеггера, Е.А. Цыбулевской, современных теоретиков права и государства, а также представителей науки конституционного права: С.С. Алексеева, Л.Д. Воеводина, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.С. Нерсесянца, В.Е. Чиркина и других.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования - комплексный анализ института опеки и попечительства и практики его применения. Достижение данной цели осуществлялось посредством решения следующих основных задач:

-выявление понятия и сущности опеки (попечительства);

-установление соотношения этой формы устройства граждан с иными видами социальной заботы;

-определение причин недостаточного использования опеки и попечительства;

-исследование природы анализируемых правоотношений и построение правовой модели опеки и попечительства;

-выявление потенциала, заложенного в институте опеки и попечительства, с целью повышения его эффективности;

-определение путей совершенствования структуры и содержания института опеки и попечительства.

Предмет исследования, являются отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, так и отношения по осуществлению патронажа над дееспособными гражданами, отношения, связанные с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, а также иные смежные общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны личных и имущественных прав физических лиц, нуждающихся в социальной заботе.

Объектом работы - выступают общественные отношения, возникающие в связи с функционированием такого гражданско-правового института как опека и попечительство.

Теоретическая основа и методология исследования. Автор исходит из концепции естественного права, признания абсолютной и непреходящей ценности каждой человеческой личности вне зависимости от ее свойств и поведения.

Теоретической основой работы использованы как общие методы научного исследования (диалектический, системный и прочие), так и частно-научные приемы - сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, метод правового моделирования, лингвистический, статистический и иные методы исследования.

Положения выпускной квалификационной работы выносимые на защиту:

1.Под социальной заботой понимается деятельность по обеспечению потребностей лица, объективно не способного принять меры к самосохранению и защите своих прав и интересов, осуществляемая государством в лице его органов, а также организациями и отдельными гражданами, в том числе членами семьи этого лица.

2.Право на социальную заботу рассматривается в как конституционное право личности и одновременно как элемент содержания общей правоспособности гражданина.

.Опека и попечительство представляет собой институт законодательства, т.е. систему норм разной отраслевой принадлежности, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, объединенных общими задачами и принципами.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Предложенная в работе концепция социальной заботы может быть полезной для развития конституционно-правовых положений о правах и свободах человека и гражданина в текущем законодательстве. Отдельные положения направлены на развитие и обогащение норм жилищного, трудового, семейного законодательства, законодательства о социальном обеспечении. Результаты исследования могут быть использованы при разработке законопроектов как федерального, так и регионального уровней.

Большинство достигнутых результатов исследования, сделанных выводов и предложений могут быть использованы для совершенствования института опеки и попечительства и практики его применения, а также для повышения эффективности системы форм устройства граждан, нуждающихся в социальной заботе, развития учения о дееспособности физических лиц, учения об обязательствах, теории услуг.

Апробация результатов выпускной квалификационной работы.

Материалы выпускной квалификационной работы обсуждались на заседаниях кафедры государственно- правовых дисциплин и гражданского права, а также были опубликованы в сборнике ЛФ ВИ ФСИН России.

Структура работы обоснована целью, задачами и предметом исследования. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, включающих 4 параграфа, заключения и списка использованной литературы. Ее структура обусловлена комплексным научно-теоретическим подходом к анализу института опеки и попечительства.

ГЛАВА 1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ВИД СОЦИАЛЬНОЙ ЗАБОТЫ

.1 Понятие социальной заботы и права на социальную заботу

Конституция РФ вслед за международными актами закрепила ряд прав личности, имеющих первостепенное значение. Помимо права на жизнь, человеку гарантированы право на социальное обеспечение в случаях, установленных законом (ст. 39 Конституции РФ), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ), право на жилище (ст. 40 Конституции РФ) и иные права, которые принято называть социальными. Предметом исследования в настоящем параграфе является одно из них - право на социальное обеспечение.

В правовых актах, закрепляющих гарантии права на социальное обеспечение, используются различные понятия, обозначающие те или иные способы оказания помощи человеку со стороны государства. Речь идет:

о государственной социальной помощи, под которой понимается предоставление "социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров";

о социальном обслуживании как совокупности действий, совершаемых в пользу определенных категорий лиц;

о так называемой социальной защите - понятии, которое определяется противоречиво даже на уровне федеральных законов.

Все указанные способы охватываются в настоящее время понятием "социальное обеспечение". Данный термин был использован еще в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека, которая провозгласила право на социальное обеспечение и "на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях", а также сопутствующее ему право на жизненный уровень, необходимый "для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи". В науке и законодательстве социальное обеспечение трактуется, как правило, как материальная, чаще непосредственно денежная помощь, как платеж, который причитается лицу по закону. Такое определение понятия социального обеспечения представляет собой его правовой аспект.

В то же время в современной учебной литературе под социальным обеспечением предлагается понимать "один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков для поддержания их полноценного социального статуса". Это определение представляет экономическую сторону явления.

Точность перечисленных терминов имеет важное прикладное и теоретическое значение. Как отмечает А.М. Васильев, "правовые категории и понятия, поскольку ими подытожены достоверные знания, могут способствовать углублению и развитию взглядов на право, выявлению его нераскрытых свойств и отношений, т.е. движению познания в правоведении". Представляется, что названные категории и понятия могут быть пересмотрены.

Ряд исследователей отмечают, что законодательство предоставляет социальную поддержку слишком узкому кругу лиц; что необходимо преодолевать зависимость осуществления социально-экономических прав от усмотрения государства с помощью "проведения мер позитивного характера для их материального и процессуального обеспечения". Л.Д. Воеводин полагает, что реализация права на социальное обеспечение "в наши дни вызывает острое недовольство и обусловливает социальную напряженность". По его мнению, необходимо посредством закрепления льгот и преимуществ "создать фактически равные возможности развития неравных по своим естественным данным людей и тем самым, по возможности, уравнять пока еще неодинаковые их жизненные условия, сгладить еще существующее фактическое неравенство".

В понятие "социальное государство", безусловно, может быть вложен различный смысл, однако в настоящее время, как правило, под таким государством понимают государство патерналистское. С.С. Алексеев полагает, что "термин "социальное государство" является стыдливым аналогом термину "социалистическое государство".

Нам представляется, что в настоящее время требуется новый подход к соотношению участия государства и личности в ее жизнеобеспечении.

В России утверждено немало федеральных целевых программ, однако их окончательная реализация откладывается с каждым годом. Так, неоднократно претерпевала изменения государственная целевая программа "Жилище", программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. В области улучшения положения несовершеннолетних граждан были утверждены федеральные целевые программы "Дети-инвалиды", "Развитие социального обслуживания семьи и детей", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и др. Действие этих программ неоднократно продлялось, однако ощутимого эффекта они, к сожалению, не приносят.

Представляется, что намеченное в настоящее время в России увеличение объема социальных гарантий населению, равно как и сохранение обязанностей государства по оплате многих из существующих льгот, неминуемо приведет к кризису власти. Объективно назрела необходимость перехода к другой модели государственной поддержки граждан.

По нашему мнению, "социальное" государство должно выступать лишь в роли организатора помощи. Непосредственным плательщиком оно должно быть лишь в крайних случаях при неотложной, объективно возникшей необходимости. Задача законодателя - не в создании норм, провозглашающих социальные права, а в организации предпосылок для эффективной реализации людьми своего потенциала.

Представляется, что существующее сегодня понятие "социальное обеспечение" требуется заменить новым, более точным - "социальная забота".

Правовое регулирование должно побуждать граждан к максимальному использованию их личностных ресурсов и, кроме того, способствовать созданию в обществе атмосферы взаимопомощи. Законодатель должен учитывать ресурс общественной саморегуляции и создавать такие нормы, которые не приводили бы к утрате гражданами инициативы в собственном жизнеустройстве и в реализации установок социальной солидарности. Последнее должно выражаться в том, что граждане, обладая способностью сострадания, естественной потребностью в заботе о ближних, могли бы опереться в этом отношении на закон, который должен давать возможность реализации упомянутых выше гражданских чувств, человеческих побуждений. В этом смысле право должно выполнять стимулирующую функцию, ориентировать людей на конструктивные виды деятельности.

Идея социального обеспечения гуманна и имеет много заслуг, но в современных условиях она не исчерпывает всех аспектов социальной поддержки нуждающихся в помощи граждан. Вынося на обсуждение юридической науки идею социальной заботы, мы далеки от мысли произвести революцию в принятой и давно устоявшейся терминологии. Задача состоит в ином: чтобы избежать рутинизации отрасли социального обеспечения, необходимо обозначить перспективы ее дальнейшего развития. При всей устойчивости тех ценностей, на которых зиждется идея социального обеспечения, необходимо учитывать и ценности человеческой активности, самореализации, солидарности и достоинства, которые в настоящее время выдвигаются на первый план, постепенно включаются в число базовых. Именно с этим связана наша попытка обосновать понятие "социальная забота" как правовую категорию.

Забота в данном случае должна рассматриваться не только в форме единовременных или периодических платежей, но также и в других формах. Одно из значений слова "забота" - внимание к нуждам, потребностям кого-либо, попечение о ком-либо. В свою очередь юридическое значение термина "забота" может быть разным. В этой работе забота понимается широко, как "социальная забота", т.е. деятельность по обеспечению потребностей нуждающегося в заботе лица, осуществляемая государством в лице его органов, а также организациями и отдельными гражданами, в том числе членами семьи этого лица.

В содержание этой деятельности входит целый комплекс всевозможных действий, включая выявление нуждающегося в заботе лица или, например, предоставление ему при необходимости денежных средств или имущества. Социальная забота осуществляется, например, и с помощью уплаты алиментов членами семьи, и при предоставлении благотворительной помощи гражданам или социальным учреждениям, и при помещении престарелого гражданина в социальное учреждение. Предоставление заботы не совпадает с выплатой средств на содержание, поскольку от обязанного лица требуется не только (и не всегда) отчуждение материальных благ, но и совершение действии (фактических или юридических), способствующих нормализации положения управомоченного лица.

Реализация социальной заботы осуществляется путем:

-организации выявления нуждающихся в ней лиц;

-выяснения возможностей ее предоставления этим лицам за счет их "внутренних" ресурсов (например, поиск возможности устроить престарелого гражданина за его счет в геронтологическое учреждение);

-и, при невозможности такого предоставления, - оказания помощи и попечения за счет государства.

Таким образом, обязанности государства по непосредственному оказанию заботы в данных отношениях должны носить субсидиарный характер, т.е. должны исполняться лишь при невозможности получения лицом заботы от членов семьи или иных лиц.

Субъектами социальной заботы, с одной стороны, выступают нуждающиеся в ней лица, а с другой стороны - все общество в целом, включая государство, организации, отдельных граждан, в том числе членов семьи нуждающихся в заботе лиц. Слово "социальная" в предлагаемом понятии заботы позволяет подчеркнуть общественную значимость данного явления, а также отграничить различные формы попечения о человеке, осуществляемого членами небольших, первичных социальных коллективов (семья, род), от попечения более широкого масштаба, осуществляемого не только отдельными лицами, но и обществом в целом.

Таким образом, социальная забота может быть, например, индивидуальной (когда она осуществляется действиями детей, супруга нуждающегося в помощи лица а также действиями иных физических лиц). Под государственной социальной заботой следует понимать деятельность государства в лице его органов и должностных лиц по организации помощи нуждающемуся в заботе лицу, а также по ее непосредственному оказанию.

Такой вспомогательный характер носят сегодня некоторые социальные выплаты, например, суммы, выплачиваемые детям, родители которых уклоняются от их содержания. Средства, выплаченные ребенку, взыскиваются в дальнейшем с виновного родителя с начислением десяти процентов. Е.В. Кулагина определяет роль государства в этих отношениях следующим образом: "Государство, ни в коей мере не освобождая родителей от обязанности по содержанию детей, выступает гарантом материальных интересов несовершеннолетних членов семьи".

В свою очередь под "социальной помощью" в настоящее время все чаще понимается деятельность по предоставлению денежных средств, что позволяет отнести социальную помощь к одной из форм социального обеспечения. "Социальное обслуживание" как правовое явление представляет собой "деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации". В этом случае речь идет о непосредственной помощи уже выявленным нуждающимся гражданам со стороны учреждений государственной системы социальных служб. В понятие "социальное обслуживание" не включается также деятельность по выявлению нуждающихся в заботе граждан и по оказанию им помощи со стороны частных лиц. социальный забота опека попечительство

Понятие "социальная забота" предлагается ввести в оборот как родовое по отношению к понятиям "социальная защита", "социальное обеспечение", "социальное обслуживание", "социальная помощь".

1. объективная потребность людей, неспособных к самосохранению, в предоставлении им помощи;
2. потребность человека, а также общества в целом в оказании помощи и осуществлении заботы;
3. способность государства (как "публично-властной организации народа") к организации социальной заботы и заинтересованность его в благополучии своих граждан.

Основным способом защиты является, как правило, использование принадлежащих гражданину материальных благ. Тем не менее даже самый обеспеченный гражданин может оказаться во власти недуга, физического или психического, ставящего его существование в зависимость от действий других лиц. Привлечение в необходимых случаях на возмездной основе услуг другого лица (лиц) может по действующему законодательству осуществляться в различных правовых формах - заключение трудового договора или договора возмездного оказания услуг, заключение договора пожизненного содержания с иждивением, заключение договора "на платное обслуживание" с учреждением, предоставляющим социальные услуги в соответствии со ст. 24 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и пр.

Нуждаемость в получении социальной заботы как объективное состояние может быть вызвана целым рядом причин - преклонный возраст, состояние здоровья, в том числе психического, недостаток средств к существованию, расточительность и пр. Не все из этих причин признаются в тот или иной исторический период основаниями для предоставления заботы и попечения. Так, Н. Смелзер отмечает, что в средневековой Европе, как только дети начинали становиться самостоятельными и обходиться без присмотра, их положение переставало отличаться от положения взрослых, слово "ребенок" "не относилось к возрасту". Есть разница и в отношении к старости - в Японии пожилые пользуются почетом, а в США они "часто умирают в домах для престарелых или на больничных койках").

Объектом уголовно-правовой охраны выступает жизнь и здоровье тех лиц, которые не могут принять меры к самосохранению. Таким образом, использован объективный критерий - невозможность (но не нежелание) позаботиться о себе. Однако следует иметь в виду, что это особенная, уголовно-правовая охрана личности, направленная на защиту от посягательств и предотвращение таких посягательств в случаях, представляющих особую общественную опасность.

Для определения круга лиц, нуждающихся в социальной заботе, необходимо использовать критерий объективной неспособности субъекта к самосохранению и охране своих прав и интересов по причинам физиологического или психического характера.

Таким образом, в современных условиях многие нуждающиеся в заботе и попечении лица по разным причинам не могут рассчитывать на предоставление им помощи от членов первичной социальной ячейки - семьи. Тем не менее, они в силу такой объективной нуждаемости вправе претендовать на предоставление заботы со стороны общества, всего социального коллектива.

Такая забота является социальной потребностью. В философии разных эпох и различных направлений присутствует тема заботы о ближнем. И. Канту принадлежит мысль о том, что желательным должно стать такое поведение, когда "его целью является собственное нравственное совершенство и счастье других". В работе Иоганна Г. Фихте "Назначение человека" предложен проект лучшего общества, в котором "ущерб каждого отдельного человека будет ущербом для всего целого, раз он не может быть выгоден для кого-нибудь другого". Иными словами, в бедах отдельной личности нет выгоды для остальных личностей, а, напротив, заключается беда каждого.

Так, А.А. Ерошенко, анализируя правоотношения представительства, отмечал: "Закон с момента признания лица недееспособным предоставляет ему юридическую возможность на использование чужих действий в целях приобретения прав и обязанностей", а также предлагал использовать такое юридическое понятие, как опекоспособность, входящее в систему элементов правосубъектности лица.

Мотивы осуществления социальной заботы о ком-либо могут быть различны. В идеале каждый должен осознавать ценность другой отдельной личности и стремиться, во-первых, к обеспечению собственной стабильности (что влечет рост общественной стабильности, образуемой суммой успехов каждого индивидуума), а во-вторых, к обеспечению стабильности тех, кто не в состоянии заботиться о себе сам (что, напротив, влечет в итоге укрепление гарантий его собственной стабильности). Причем способы исполнения этой второй обязанности могут быть различными в зависимости от сложившейся ситуации - от непосредственного содействия нуждающемуся в помощи лицу, совершения фактических действий до предоставления материальной или иной поддержки.

Забота о ближнем из страха кары или из надежды на воздаяние - не самый лучший вид заботы. Следует согласиться с С.Л. Рубинштейном в том, что "ценнейшее свойство человека - способность проявлять интерес к общественным делам независимо от всякой личной заинтересованности".

Попечение о ближнем, осуществляемое из надежды на получение ответного вознаграждения, как вид заботы, безусловно, имеет право на существование и наряду с попечением, обусловленным иной мотивацией, должно приветствоваться (в особенности в современных условиях дефицита родственных и иных близких связей между людьми). Именно так зачастую люди осуществляют уход за родственниками отдаленных степеней родства - из расчета унаследовать от них материальные блага или получить их в дар. В самом правовом институте дарения, кстати, кроется сугубо личный и доверительный характер этих отношений, что следует из установленной п. 1 ст. 578 ГК РФ возможности дарителя отменить дарение. Представляется, что в большинстве случаев возникновение отношений дарения между гражданами обусловлено тесными личными связями сторон, а само желание одарить часто возникает из расчета на будущую признательность одаряемого в той или иной форме.

Таким образом, уход за человеком во многих общественных отношениях выступает как своеобразный "эквивалент" возможному предоставлению имущества в будущем. В большинстве случаев правовая форма отношений мало интересует стороны, в большей степени каждая из них озабочена достижением конечного результата. Наиболее адекватную форму этим отношениям способен придать договор ренты, а точнее - договор пожизненного содержания с иждивением, урегулированный главой 33 ГК РФ гораздо более подробно, чем ранее нормами ст. 253-254 ГК РСФСР 1964 г. Правоотношение, возникающее из договора пожизненного содержания, сравнивают с алиментным обязательством, отмечая, однако, разницу в основаниях возникновения этих правоотношений и возмездный характер обязательства из договора ренты. В последнем случае происходит встреча двух интересов: плательщик ренты рассчитывает на получение имущества в собственность, а получатель - на получение содержания (возможно, и на предоставление ухода).

Последнее обстоятельство, однако, совершенно справедливо не учитывается законом. Тем не менее крайние формы непризнательности, неблагодарности (покушение на жизнь и пр.) влекут за собой отмену дарения.

К сожалению, забота, попечение, сострадание и помощь не являются сегодня распространенными явлениями. Однако тем не менее, как отмечают социологи, "в 90-е годы заметной особенностью российского общества стала концентрация людей на семейно-ориентированном образе жизни, связанная у большинства с необходимостью выживания в условиях кризиса...". Процесс концентрации людей связан, по-видимому, не только с экономической выгодой совместного проживания, но и с тем, что люди всегда обладают "сильнейшей потребностью в присоединенности. Существование тесных, проверенных временем личностных взаимоотношений повышает жизнеспособность индивидуумов и групп. Добиваясь искренних, доверительных взаимоотношений, мы испытываем радость".

Повторим, потребность в осуществлении заботы может возникать по разным причинам. Нельзя отрицать, что отдельные личности или социальные группы предоставляют кому-либо попечение и заботу исключительно в политических целях, а следовательно, это явление носит временный характер (длится до достижения ожидаемого эффекта, например, до окончания выборов депутатов в законодательный орган). Однако возобновление внимания к нуждающимся членам общества, как показывает история, закономерно.

Исходя из выявленных предпосылок существования права на социальную заботу, мы предлагаем следующим образом сформулировать его содержание. Гражданин вправе требовать от лиц, которые обязаны предоставлять ему заботу (в том числе от государства в лице соответствующих органов), совершения в его пользу фактических и юридических действий, в том числе передачи ему имущества. Гражданин имеет возможность потребовать предоставления заботы от тех лиц, которые несут соответствующие обязанности в силу закона или договора. В первом случае осуществление права регулируется нормами семейного, а во втором - гражданского законодательства. В свою очередь от государства правообладатель может потребовать совершения действий по организации социальной заботы, а также в установленных случаях - непосредственно предоставления содержания. Порядок осуществления этой деятельности государства регулируется нормами различных отраслей законодательства.

Для фиксации права на социальную заботу среди основных прав человека и гражданина как в международных актах, так и в положениях главы 2 Конституции РФ может быть использована следующая формулировка: "Каждый, кто не способен самостоятельно принять меры к самосохранению, имеет право на социальную заботу. Органы государства обязаны выявлять таких лиц, а также обеспечивать предоставление им заботы за их счет или за счет других лиц, указанных в законе. При отсутствии такой возможности помощь и содержание управомоченному лицу обязано предоставить государство. Государство поощряет благотворительную деятельность, создают условия для осуществления социальной заботы отдельными гражданами и организациями".

Объектом права на социальную заботу выступает социальная деятельность, под которой надо понимать как организационные действия органов государственной власти и местного самоуправления по выявлению нуждающихся в защите лиц и обеспечению предоставления им социальной заботы, так и деятельность по непосредственному оказанию помощи (путем совершения фактических и юридических действий, предоставления средств или имущества, помощи в других формах), осуществляемую указанными в законе лицами или органами.

Субъектами права на социальную заботу являются лица, объективно не способные принять меры к самосохранению и защите своих прав и интересов.

1.2 Соотношение опеки и попечительства со сходными правовыми явлениями

Опеку и попечительство следует отличать от других явлений. Так, много сходства с опекой и попечительством имеют различные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Основное различие их заключается в том, что опека и попечительство устанавливается не только над несовершеннолетними, но и над взрослыми гражданами. Такое правило существует как устойчивая традиция во всех известных правовых системах. Однако прежде всего опеку и попечительство необходимо сравнить с опекой над имуществом, поскольку почти все иные сравниваемые явления могут быть признаны формами устройства и призваны охранять саму личность. Опека над имуществом (или доверительное управление имуществом) преследует иные цели.

В настоящем параграфе термин "опека", как правило, означает и собственно опеку, и попечительство. Такое его употребление связано с необходимостью упрощения изложения.

Гражданский кодекс РФ впервые в истории отечественного законодательства ввел институт доверительного управления имуществом. Доверительное управление имуществом по основаниям, предусмотренным законом, должно учреждаться в отношении имущества лица, признанного безвестно отсутствующим, при патронаже над дееспособными гражданами, а также при необходимости постоянного управления имуществом подопечного. Таким образом, российский законодатель не употребляет больше термин "опека над имуществом", что, надеемся, устранит имеющееся до сих пор в практике деятельности органов местного самоуправления его смешение с понятием "опека над лицом".

Разграничение доверительного управления (опеки) над имуществом и опеки (попечительства) над лицом необходимо производить в связи с тем, что эти действия предполагают разные объекты правовой охраны. Опека над имуществом (или "доверительное управление" в соответствии со ст. 38, 41, 43 ГК РФ) нацелена на сохранение всеми способами имущества лица, приумножение этого имущества и лишь в крайних случаях - на расходование этого имущества в целях погашения обязательств собственника. Опека (попечительство) над лицом предполагает всемерную охрану прав и интересов подопечного лица, как имущественных, так и неимущественных, что достигается в том числе и с помощью расходования его имущества. Следует заметить, что в отношении имущества, не переданного в доверительное управление, опекун (попечитель) также исполняет обязанности по его охране.

Исполнение обязанностей со стороны опекуна (попечителя) осуществляется посредством не только юридических действий (совершение сделок, выдача согласия на совершение сделок и пр.), но и действий фактических (ремонт имущества подопечного, его охрана, уход за подопечным лицом, обеспечение его питанием, одеждой, обувью и пр.). Обязанности опекунов и попечителей над несовершеннолетними лицами в значительной степени состоят в общении с ребенком, его воспитании, в обеспечении ребенку не только материальных, но и духовных условий для нормального развития.

Круг этих действий чрезвычайно широк, и в этом аспекте мы находим немало сходства между опекой (попечительством) и доверительным управлением имуществом. Отметим сразу, что подобная аналогия допустима лишь в целях сравнения требуемых от обязанного лица действий и нисколько не означает отождествления объекта доверительного управления и субъекта, над которым установлена опека или попечительство.

В соответствии со ст. 1012 ГК РФ доверительный управляющий вправе производить в отношении имущества "любые юридические и фактические действия". Нормы ГК о договоре доверительного управления не содержат никаких требований, которые характеризовали бы действия управляющего, совершаемые в интересах выгодоприобретателя или учредителя, за исключением "проявления об этих интересах должной заботливости". Очевидно, что действиями не в интересах выгодоприобретателя будут такие, которые в итоге привели к уменьшению стоимости управляемого имущества либо к иным неблагоприятным имущественным последствиям. Напротив, надлежащим исполнением обязанностей со сторон управляющего будет являться совершение таких действий, которые имеют своей целью сохранение и приумножение стоимости переданного в управление имущества. Управляющий должен действовать так, чтобы не допускать риска возможных потерь, и так, как поступило бы на месте управляющего само заинтересованное лицо (собственник имущества или выгодоприобретатель), о чем управляющий знал или должен был знать. Дополнительные требования к действиям управляющего могут быть установлены в договоре. На наш взгляд, сущность обязательства из договора доверительного управления как раз и состоит в том, чтобы, не перечисляя всех требуемых от управляющего лица действий, возложить на него ответственность за неблагоприятные последствия управления. При этом, разумеется, действует принцип вины (но не для субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность), который в сочетании с презумпцией виновности и распределением бремени доказывания позволяет наилучшим образом защитить интересы всех участников правоотношения.

Аналогичным образом должен действовать опекун (попечитель), который обязан предпринять все необходимые действия, чтобы не допустить в первую очередь ухудшения здоровья подопечного, во вторую - обеспечить его нормальную социализацию, в третью - не допустить утраты или повреждения, уменьшения имущества подопечного.

Иными словами, и в том, и в другом правоотношении обязанное лицо несет широкий круг обязанностей: "сделай все, чтобы только не допустить ухудшения ситуации". Дополнительные требования к объему обязанностей, направленные на "улучшение" имущества, предполагаются в случае заключения договора доверительного управления. Однако аналогичные требования (касающиеся улучшения состояния здоровья подопечного и т.п.) не могут быть предъявлены при осуществлении опеки или попечительства, поскольку не все влияющие на улучшение состояния здоровья подопечного или состояние его психики факторы подвластны опекуну или попечителю (в отличие от факторов, способных увеличить стоимость имущества).

В качестве критерия правомерности действий доверительного управляющего выступает и такой фактор - это лицо должно совершать действия с чужим имуществом так, как это было бы его собственное имущество, относиться к чужому, как к своему. Думается, что аналогичное поведение требуется и от опекуна (попечителя) - относиться к чужому ребенку или престарелому лицу как к своему родному человеку, так же бережно и заботливо.

Однако, отметим, что доверительное управление осуществляется и в тех случаях, когда учредитель управления указывает управляющему желаемые последствия его деятельности и даже действия, направленные на достижение этих последствий. Опекун ребенка также обязан учитывать его мнение, а также подчиняться указаниям органа опеки и попечительства. И тем не менее большая часть действий обязанного лица осуществляется в рамках известной его самостоятельности, что заставляет применять особые положения об ответственности - ответственности не столько за ошибочно совершенное действие, сколько за общий негативный результат.

Правила, предусмотренные в настоящее время ст. 41 ГК РФ, установлены исключительно в целях охраны прав совершеннолетнего дееспособного лица и не допускают извлечения помощником какой-либо имущественной выгоды помимо той, которая предусмотрена для них договором поручения или доверительного управления.

Патронаж над дееспособными гражданами необходимо отличать от опеки и попечительства. Несмотря на то, что законодатель прямо указывает на установление "попечительства в форме патронажа", на наш взгляд, не следует соотносить патронаж и попечительство как видовое и родовое понятия.

Согласно ст. 31 ГК РФ опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Несмотря на то, что институт патронажа предназначен именно для защиты прав личности, более того, личности, которая по состоянию здоровья не в силах заботиться о себе самостоятельно, его задачи не совпадают с задачами опеки. Лицо, находящееся под патронажем, вполне дееспособно. Это означает, что все юридически значимые действия оно может совершать самостоятельно. Никто не вправе без соответствующего полномочия заменить волю этого лица своей волей.

Так, патронаж не может быть установлен в тех случаях, когда подопечный страдает, например, старческим слабоумием. Проявления у лица дефектов волеобразования или волеизъявления должны заставить орган опеки и попечительства возбудить гражданское дело о признании лица недееспособным, следствием чего станет назначение опекуна, но не помощника. В том и заключаются предварительные функции органов государственной власти или местного самоуправления по выявлению и устройству нуждающихся в опеке лиц, чтобы при обнаружении признаков серьезного психического расстройства инициировать судебное разбирательство. Именно с этой целью ст. 281 ГПК РФ предоставляет право подачи соответствующего заявления в суд органу опеки и попечительства, психиатрическому или психоневрологическому учреждению.

Все, что нужно в качестве помощи тому лицу, которое не страдает психическим расстройством, но которое по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, - это юридические действия, совершаемые другим лицом в соответствии с собственной волей находящегося под патронажем гражданина. Именно по этой причине основанием для непосредственного совершения таких действий является договор поручения или доверительного управления имуществом.

Анализ положений ст. 41 ГК РФ показывает, что эти нормы направлены исключительно на охрану имущественных интересов лица, над которым установлен патронаж. Такому лицу не требуется со стороны помощника уход, обеспечение питанием, лечением, не требуется осуществление воспитания. Помощник не вправе представлять интересы совершеннолетнего дееспособного гражданина во всех без исключения правоотношениях, не является его законным представителем. Как в судебных разбирательствах, так и в исполнительном производстве, уголовном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях, в других правоотношениях гражданин участвует самостоятельно, что говорит об исключительно имущественной направленности патронажа.

Помощник, действуя на основании договора доверительного управления имуществом или договора поручения, распоряжается имуществом, оплачивает счета своего клиента, осуществляет его иные имущественные права, но только в тех рамках, которые обозначены содержанием договора.

Следует отметить, что акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие порядок установления патронажа, исходят из правильного понимания положений ст. 41 ГК РФ.

Наиболее сложным представляется отграничение отношений опеки (попечительства) от семейных отношений. Прежде всего, отметим тот факт, что социологи, демографы и правоведы по-разному определяющих понятие семьи. Нет единства и во мнениях среди специалистов одной области общественных наук. В более поздних исследованиях к определению понятия семьи также не обнаруживается единого подхода..

Действующее законодательство по-прежнему не содержит единого для всех отраслей законодательства понятия семьи, хотя сам термин "семья" употребляется более чем в 150 действующих федеральных законах. Прежде всего это понятие отсутствует в Семейном кодексе РФ. Содержание ст. 2 кодекса ("Отношения, регулируемые семейным законодательством") демонстрирует попытку законодателя определить круг членов семьи (в целях именно семейного законодательства) путем их перечисления, но не путем установления признаков, характеризующих семейную жизнь.

Перечень членов семьи, закрепленный в ст. 2 СК РФ, не является исчерпывающим. Помимо супругов, родителей и детей (усыновителей и усыновленных), в него "в случаях и в пределах, предусмотренных семейным законодательством" попадают "другие родственники и иные лица". Из этой формулировки следует, что все упомянутые в нормах семейного законодательства лица признаются для целей данного законодательства членами семьи - бывшие супруги, родственники, а также отчимы (мачехи) и пасынки (падчерицы), опекуны (попечители) и их подопечные по отношению друг к другу.

Другой нормативный правовой акт - Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" - в ст. 1 устанавливает, что для целей этого закона семьей являются "лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство".

В то же время Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", определяя правила постановки детей, оставшихся без попечения родителей, на регистрационный учет по месту жительства и по месту временного пребывания, устанавливает, что местом временного пребывания является "учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общежитие, семья опекуна (попечителя), приемная семья".

Исходя из признания законом членами семьи далеко не всех лиц, считающих себя таковыми, должна быть поддержана и идея о том, что некоторые категории лиц (например, нетрудоспособные иждивенцы) не должны законодательно определяться как члены семьи, а должны к последним лишь приравниваться. Этот способ установления правового статуса лиц позволит устранить неверное понимание членства в семье и семейно-правовых связей.

Подход к опеке (попечительству) как способу осуществления индивидуальной социальной заботы предполагает исполнение опекуном (попечителем) обязанностей, как правило, при совместном проживании с подопечным. Налицо все признаки, позволяющие, признав опеку (попечительство) "суррогатом" семьи, "нуклеарной" единицей, приравнять в необходимых случаях опекунов (попечителей) к членам семьи подопечных и наоборот. Такое приравнивание должно преследовать четко определенные правовые цели, которые сводятся к выполнению частной задачи права как стимулятора возникновения отношений по осуществлению социальной заботы. Иными словами, речь не идет о действительном признании семьей коллектива, например, опекунов недееспособных лиц и их подопечных. Речь идет лишь о придании тем и другим лицам такого правового статуса, который позволил бы наилучшим образом осуществлять опеку (попечительство). Примером тому является положение действующего законодательства о социальном обеспечении, согласно которому к малоимущим семьям, имеющим право на "государственную социальную помощь" (как правило, единовременное предоставление за счет средств соответствующих бюджетов материальной помощи), относятся опекун (попечитель) вместе с его подопечным.

Поскольку связь между опекуном (попечителем) и подопечным в действительности к семейным связям не относится, то передачу лица под опеку (попечительство) необходимо рассматривать как меру временного характера. Как только будут достигнуты цели опеки или попечительства (вырос ребенок, улучшилось психическое состояние недееспособного лица), должно последовать прекращение соответствующего правового состояния.

Приравнивание опекунов и попечителей к членам семьи может использоваться как правовая мера переходного периода. Обратный процесс (уменьшение законодательно определенных видов семейных и "околосемейных" коллективов) при необходимости легко осуществим, если в качестве основания возникновения опеки (попечительства) рассматривать договор. Разнообразие договоров позволит использовать те или иные их виды в большей или меньшей степени. Закрепление типовых договорных форм на уровне подзаконного акта (постановления федерального органа исполнительной власти - Правительства) придаст динамичность институту опеки (попечительства) и при необходимости устранит из жизни те договорные формы, которые "отжили" и ввиду улучшения ситуации не требуют использования.

Ст. 35 ГК РФ упоминает о такой форме устройства граждан, как "помещение в лечебное, воспитательное или иное аналогичное учреждение". Представляется, что более удачным определением данной формы устройства было бы пребывание лица в одном из названных учреждений. Термин "пребывание" шире, чем "проживание", "нахождение", "жительство". Пребывание в учреждении включает в себя не только размещение гражданина в определенном здании, но и возложение на учреждение широкого круга обязанностей по охране прав и интересов этого лица. Для обозначения этой формы устройства не подходит и формулировка, использованная ст. 147 СК РФ, в которой идет речь о детях, находящихся на полном государственном попечении в воспитательных, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях. Во-первых, по ряду причин такое "государственное попечение" далеко не всегда является полным, во-вторых, это попечение не является государственным, поскольку финансируется в подавляющем большинстве случаев за счет муниципальных бюджетов. В-третьих, выплата средств из бюджета не является признаком, позволяющим отграничить одну форму устройства детей от другой. Так, дети, находящиеся в приемной семье, тоже подлежат "полному государственному" обеспечению.

В настоящее время в РФ предусмотрено существование:

• учреждений, оказывающих внебольничную и стационарную психиатрическую помощь;
• общежитий для лиц, страдающих психическими расстройствами и утративших социальные связи;
• стационарных учреждений социального обслуживания;
• социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних; социальных приютов для детей; центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей;
• стационарных отделений центров социальной помощи семье и детям;
• учреждений социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий;
• иных учреждений, в которых граждане могут получать медицинскую, психологическую помощь и иные виды социальной заботы.

Опека должна рассматриваться как вид индивидуальной социальной заботы. В этом случае личность того, кто непосредственно осуществляет уход и заботу, имеет определяющее значение (иначе закон не запрещал бы отдельным категориям граждан быть опекунами и попечителями), и от этого лица требуется осуществление личного исполнения. Во втором случае (при пребывании лица в специальном учреждении) действия организации состоят в действиях ее работников, состав сотрудников организации может меняться, что не повлияет на сущность правоотношений с участием лица, нуждающегося в попечении. Юридические и фактические действия по уходу, правовой защите, а если необходимо, то и по воспитанию, всего лишь рассредоточены и исполняются различными физическими лицами (как правило, работниками, что не исключает привлечения для исполнения отдельных обязанностей иных лиц на основании гражданско-правовых соглашений). Можно предположить, что лицо, помещенное в специальное учреждение, попадает на так называемое социальное обслуживание, т.е. вступает в обязательственные (возмездные или безвозмездные) правоотношения с учреждением.

Именно потому, что социальную заботу осуществляет юридическое, а не физическое лицо, данный способ осуществления заботы во всех отношениях менее ценен и должен использоваться по "остаточному принципу", т.е. в тех случаях, когда индивидуальное устройство в той или иной форме оказалось невозможным. Понятно, что, например, ребенок, находясь в детском учреждении, не только лишен возможности получить больше тепла и заботы, но и, что не менее важно, не может приобрести опыт семейного общения, проживания в кругу близких, обеспечения быта, заботы друг о друге и пр.

Кроме того, при передаче ребенка в специальное учреждение наступают несколько иные правовые последствия, чем при передаче под опеку (попечительство). При передаче ребенка в учреждение место нахождения самой организации является местом его проживания и другие варианты места жительства ребенка исключены. В то же время раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет, допускается согласно п. 2 ст. 36 ГК РФ (однако лишь с разрешения органа опеки и попечительства и при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного).

Таким образом, юридическое лицо, учреждение, в котором пребывает гражданин, лишь выполняет функции опекуна или попечителя, а само пребывание гражданина в этом учреждении выступает как неиндивидуальный вид социальной заботы.

В этой связи представляется неверным утверждение Е.Ю. Валявиной о том, что законодательство не исключает возможности назначить юридическое лицо опекуном.

Согласно п. 1 ст. 35 ГК РФ функции опекуна или попечителя возлагаются и на орган опеки и попечительства, который в течение месяца со дня, когда ему стало известно о необходимости назначения опеки или попечительства, не произвел назначения. Сказанное означает, что такой орган несет обязанности опекуна (попечителя), а также в необходимых случаях связанную с этим ответственность, однако опекуном (попечителем) в собственном смысле этого слова не является - по тем же причинам, по которым опекуном (попечителем) нельзя считать то или иное специальное учреждение.

И, наконец, рассматривая соотношение данных видов социальной заботы, хотелось бы отметить, что устройство лиц в соответствующих случаях должно осуществляться исключительно в специализированные учреждения, приспособленные для осуществления социальной заботы. Так, по смыслу ст. 123 СК РФ учреждение, куда помещается ребенок, должно быть специализированным, предназначенным для проживания и воспитания детей. Да и с позиции педагогики и психологии это должно быть именно так. Однако некоторое время назад активно пропагандировалась идея о необходимости передачи детей-сирот в воинские части.

Опека и попечительство представляет собой форму индивидуального осуществления социальной заботы, индивидуальный характер ее проявляется в том значении, которое закон всегда придавал и придает личности опекуна (попечителя). Опека и попечительство осуществляется, как правило, лично, и как правило, беспрерывно, что создает более благоприятные условия для жизни подопечного и продолжения его социализации по сравнению с проживанием в учреждении. Смешивать устройство лица в специальное учреждение и опеку (попечительство) по этой причине недопустимо. Кроме того, помещение лица в специальное учреждение необходимо рассматривать как наименее желательную и временную форму устройства, а органы государственного управления, на которые возложены организационные функции в сфере социальной заботы, должны стремиться к осуществлению индивидуального устройства граждан.

ГЛАВА 2. ОПЕКА (ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО) КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

.1 Предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе

Рассматриваемый институт регулирует отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки или попечительства. Данную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в получении социальной заботы.

В то же время в круг отношений, являющихся предметом института, не могут быть включены все общественные связи по поводу осуществления социальной заботы. С момента выявления лица, нуждающегося в устройстве, осуществляется выбор подходящих для него видов социальной заботы. В этот период компетентные органы должны выявить фактические возможности предоставления ему помощи, а также определить, какая из форм устройства лучше всего отвечает индивидуальным характеристикам гражданина. К сожалению, именно данный этап осуществления социальной заботы наименее урегулирован действующим законодательством - нет четкой системы органов, ответственных за устройство граждан, не определены в достаточной степени их полномочия, недостаточен контроль в этой области. Тем не менее данные отношения (с участием суда, органов опеки и попечительства, органов внутренних дел, других органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и организаций) не входят в предмет рассматриваемого института, поскольку их реализация может привести не к установлению опеки (попечительства), а к устройству нуждающегося в социальной заботе лица в иной форме, например, путем его помещения в специальное учреждение.

Непосредственно сами правоотношения опеки и попечительства начинаются с момента, когда произведено установление опеки или попечительства, и заканчиваются с ее прекращением. Однако в предмет института должны входить и некоторые отношения, предшествующие установлению опеки, поскольку в задачи правового регулирования в данном случае входит не только упорядочение возникших отношений, но и обеспечение их возникновения.

Таким образом, в предмет института опеки и попечительства входят:

. Отношения по установлению опеки и попечительства, возникающие с того момента, как в предусмотренном законом порядке для нуждающегося в социальной заботе лица избрана необходимая форма устройства - опека (попечительство).

Прежде всего в этой группе присутствуют предшествующие установлению опеки отношения, которые заключаются в отборе лиц, желающих принять обязанности по опеке (попечительству), и установлении соответствия этих граждан требованиям, предъявляемым законом. На данном этапе правоотношения носят организационный характер. В них участвуют органы опеки и попечительства, иные органы и организации, а также граждане. В содержание правоотношений входят обязанности органа опеки и попечительства по подбору в кратчайшие сроки кандидатуры опекуна или попечителя, а также по проверке обстоятельств, которые могут помешать осуществлению опеки (попечительства) конкретным лицом.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей органа опеки и попечительства может повлечь для лица, нуждающегося в устройстве, неблагоприятные последствия имущественного или неимущественного характера, что требует возмещения причиненного вреда за счет соответствующей казны. По действующему законодательству вред, причиненный действиями или бездействием органов местного самоуправления, возмещается за счет казны муниципального образования.

Кроме того, в эту группу входят и отношения по непосредственному установлению опеки (попечительства), складывающиеся между органом опеки и попечительства и конкретным лицом, изъявившим желание стать опекуном (попечителем). Как отмечалось, это отношения по поводу заключения соглашения об опеке (попечительстве). Они состоят в обмене сторонами актами волеизъявления, содержащими условия осуществления опеки (попечительства) в будущем.

. Отношения по осуществлению опеки и попечительства. Данные отношения длятся с момента установления опеки и попечительства до момента ее прекращения. Участниками данных отношений являются органы опеки и попечительства, опекуны (попечители), доверительные управляющие имуществом подопечных, а в отдельных случаях и сами подопечные. Отношения по осуществлению опеки и попечительства - центральные в предмете института, в их рамках непосредственно осуществляется социальная забота.

Законодатель впервые в ГК РФ решил установить специальный способ охраны имущественных прав подопечных - посредством деятельности доверительного управляющего, а не самого опекуна (попечителя), - добавив тем самым в число участников отношений по осуществлению опеки (попечительства) еще одного субъекта. Доверительный управляющий состоит в самостоятельном договорном обязательстве с муниципальным образованием, от имени которого действует орган опеки и попечительства. Тем не менее цели установления доверительного управления имуществом подопечного близки к целям установления опеки (попечительства), что позволяет включить специальные нормы о доверительном управлении в институт опеки и попечительства. Еще одним аргументом в пользу этого утверждения является то, что возникновение и прекращение договорного обязательства по поводу доверительного управления имуществом подопечного находится в зависимости от существования опеки (попечительства).

Нормы о доверительном управлении не перенесены в институт опеки из положений главы 53 ГК РФ механически. Доверительное управление имуществом подопечных приспособлено к задачам института, имеет свои особенности, позволяющие определить его как разновидность доверительного управления, обладающую видовыми отличиями.

Задачи рассматриваемого института обусловлены назначением опеки (попечительства) как индивидуальной формы устройства граждан. К задачам института опеки и попечительства, по нашему мнению, относятся:

1. Защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством. Эта задача должна быть признана центральной, основной. Все меры, предпринимаемые как опекунами (попечителями), так и органами опеки и попечительства и другими органами и лицами, должны быть направлены на обеспечение прав и интересов находящегося под опекой (попечительством) гражданина. Этой задачей обусловлено содержание комплекса прав и обязанностей опекунов (попечителей), органов опеки и попечительства, ею предопределены и нормы об ответственности указанных субъектов.
2. Обеспечение установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан. Эта задача носит организационный характер и ее выполнение состоит в выявлении нуждающихся в опеке (попечительстве) лиц и поиске граждан, желающих принять над ними опеку (попечительство). Ее осуществление требует усилий органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку недостатки в психической деятельности лица или малолетство, как правило, не позволяют ему самому обратиться за помощью и попросить организовать его устройство.
3. Обеспечение минимального уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством. Речь идет о мерах, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица - в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и пр. как основы его нормальной жизнедеятельности. Осуществление этих мер, как отмечалось ранее в работе, должно производиться прежде всего за счет самого подопечного, его "внутреннего ресурса", и лишь затем - за счет третьих лиц или государства (муниципального образования).
4. Обеспечение государственной поддержки граждан, исполняющих обязанности опекунов и попечителей. В особенности актуальна эта задача в настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устройстве, значительно превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную заботу. Меры государственной поддержки должны быть разнообразны, а выбор конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить индивидуальный характер и зависеть от интересов, которые руководят лицом при осуществлении опеки. Безусловно, при безвозмездном осуществлении опеки (попечительства) в большей степени должны применяться положительные правовые последствия как имущественного, так и неимущественного характера. Такое поощрение может иметь и значение стимула для установления опеки (попечительства).
5. Обеспечение исполнения органами опеки и попечительства возложенных на них функций. Данная задача сейчас стоит перед институтом особенно остро, однако, думается, что она будет актуальной всегда. Ее исполнение состоит в финансовом, кадровом и техническом обеспечении деятельности органов опеки и попечительства. Игнорирование государством этой цели способно почти парализовать исполнение второй и четвертой задачи, что наблюдается в настоящий период.

Рассматриваемый институт не оперирует каким-либо одним специфическим способом правового воздействия. Предписания, дозволения и запреты одновременно присутствуют в нормах института, что обусловлено его особыми задачами. Среди способов правового воздействия появляется, например, договорный. В договоре об опеке (попечительстве) проявляется диспозитивность правового регулирования и инициативность участников отношений.

Так, устройство ребенка может осуществляться на основании договора о создании приемной семьи. В связи с тем, что в принятии ребенка на воспитание со стороны "приемного родителя" должна присутствовать определенная заинтересованность, возникновение данных правоотношений невозможно помимо воли исполняющей стороны. В то же время их прекращение допустимо и помимо его воли, по инициативе органа опеки и попечительства, что вызвано необходимостью обеспечить в первую очередь интересы подопечного лица. Институт опеки и попечительства, таким образом, сочетает императивные и диспозитивные начала, что позволяет ему одновременно учесть интересы подопечных, опекунов (попечителей), государства и общества в целом.

В литературе вопрос об основных началах или принципах института, опеки и попечительства по существу не обсуждался. К принципам института которыми должны быть проникнуты все нормы института, предлагается отнести следующие:

1. Свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей.
2. Подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства.
3. Обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подопечных.
4. Государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

Данные принципы со всей очевидностью вытекают из признаков опеки и попечительства как индивидуальной формы устройства граждан, как вида социальной заботы. Их законодательное закрепление будет способствовать систематизации норм института опеки и попечительства, а также повышению его эффективности. Представляется, что перечисленные принципы должны отразиться и на содержании смежных с институтом норм, устанавливающих те или иные последствия назначения опеки или попечительства.

Нетрудно заметить, что принцип государственной поддержки лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, перекликается с соответствующей задачей института опеки и попечительства. Полагаем, что это возможно в силу взаимосвязи и взаимообусловленности задач и принципов правового регулирования.

Правовое регулирование отношений, входящих в предмет института опеки и попечительства, осуществляется в действующем российском законодательстве нормами гражданского, семейного, административного законодательства, а также законодательства об органах местного самоуправления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и попечительстве в настоящий момент отсутствует. Прежде всего отметим, что нет специальных международных актов в этой сфере, в которых участвовала бы Российская Федерация. К сожалению, в Европейской конвенции о признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки наше государство не участвует.

Основные положения в сфере опеки и попечительства закрепляет Гражданский кодекс РФ, другие правовые акты устанавливают те или иные отдельные положения. Гражданским законодательством устанавливается понятие опеки и попечительства, основания ее возникновения и прекращения, определяются основные права и обязанности опекунов (попечителей). Поскольку в соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, то воздействию норм гражданского права подвергаются лишь отношения опекуна (попечителя) с самим подопечным, а также с теми лицами, которые не обладают по отношению к ним обоим властными полномочиями. К последним, например, относятся контрагенты по сделкам подопечного, но не относятся органы внутренних дел, осуществляющие выдачу документов для выезда ребенка из России. В то же время отношения опекуна (попечителя) с родителями несовершеннолетнего подопечного и иными родственниками по поводу общения с ребенком регулируются также семейным законодательством РФ.

Кроме того, в Гражданском кодексе РФ содержатся и положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опекунов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей. Данные отношения опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являются. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законодательства, структура которого определена в ст. 3 ГК РФ. В литературе неоднократно отмечалось, что в самом гражданском законодательстве присутствуют нормы административно-правовые по природе. Такое присутствие - необходимый элемент полноценного правового регулирования, который оправдан "соображениями юридико-технического характера".

Права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолетних лиц, соответствующие целям их воспитания, в соответствии со ст. 31 ГК РФ определяются "законодательством о браке и семье" (семейным законодательством). Это своего рода исключение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей, которое вытекает из раздельности гражданского и семейного законодательства и заключается в том, что в последней отрасли конкретизируются воспитательные функции опекунов и попечителей. Иными словами, в нормах семейного законодательства урегулированы только вопросы воспитания подопечного ребенка, а все иные вопросы опеки или попечительства над несовершеннолетними входят в предмет гражданского законодательства. Семейно-правовые нормы об опеке могут быть закреплены и в законодательстве субъектов РФ, при этом из п. 1 ст. 31 ГК РФ следует, что законы субъектов РФ должны содержать только положения о правах и обязанностях опекунов (попечителей) над несовершеннолетними, "соответствующих целям их воспитания".

Правовое положение органа опеки и попечительства в настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Данной отрасли законодательства "подведомственны" вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных между подразделениями органов местного самоуправления; возложения на должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр. Соответствующие нормы большей частью расположены в региональном законодательстве, что обусловлено принятой в РФ моделью федерализма.

СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре Кодекса.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву, либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный.

Пандектные системы также размещают положения об опеке и попечительстве внутри гражданского законодательства, однако относят их к разделу семейных прав.

Оригинальность отечественного института опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его норм расположена одновременно в двух отраслях законодательства - гражданском и семейном.

Представляется, что включение всего института опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно. Во-первых, это связано с основным назначением опеки (попечительства). Требуется такое устройство гражданина, которое обеспечивает при помощи действий другого физического лица восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и защиту иных его интересов. Процесс восполнения заключается в действиях опекуна или попечителя, а также органа опеки и попечительства, направленных на формирование воли подопечного, наиболее отвечающей его интересам, или замену недостатка этой воли. Юридические действия были и остаются наиболее значимыми действиями, совершаемыми опекунами (попечителями) и органами опеки и попечительства в интересах подопечных. На практике ради этих юридических действий, направленных на достижение юридических последствий, и инициируется оформление опеки или попечительства со стороны тех лиц, которые и безо всякого оформления уже давно фактически осуществляют заботу о подопечном. Безусловно, опека и попечительство - это формы устройства лица, но устройство предполагает в первую очередь защиту интересов, представительство. Обязанности опекуна по обеспечению условий жизни подопечного или по воздействию на его личность вторичны. Таким образом, установление опеки и попечительства существенно влияет на осуществление гражданских прав и обязанностей как опекуна (попечителя), так и подопечного, что требует признания данных отношений предметом гражданского законодательства.

Во-вторых, опека, как отмечалось, не должна устанавливаться только со стороны родственников или иных членов семьи, а, напротив, как писал Г.Ф. Шершеневич, со стороны посторонних людей можно ожидать "большее беспристрастие", так как у родственников может присутствовать "эгоистическое сознание наследственных прав на имущество опекаемого". Правда, в современных условиях подобная проблема актуальна главным образом при осуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как несовершеннолетние подопечные сравнительно реже обладают каким-либо имуществом. Таким образом, опека как явление исключительно юридическое, но не биологическое, не требует наличия между опекуном (попечителем) и подопечным родственной связи.

В-третьих, по нашему мнению, вследствие установления опеки или попечительства семейных правоотношений не возникает. Как уже говорилось, законодатель может лишь воспользоваться условным термином "член семьи" и приравнять опекунов (попечителей) и их подопечных к членам семьи в определенных случаях и для определенных целей.

По указанным причинам перемещение общих положений, "центра тяжести" института опеки и попечительства в семейное законодательство было бы необоснованным и нарушило бы целостность системы гражданского законодательства.

В то же время гражданско-правовая отраслевая принадлежность основной части норм рассматриваемого института не означает, что опека (попечительство) совпадает с институтом законного представительства.

Институт опеки и попечительства невозможно определить и только как гражданско-правовой институт, поскольку значительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле за деятельностью опекунов и попечителей. Функции органов государственного управления во всех этих вопросах сводятся к организаторским. Наличие норм административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.

Отдельные нормы из законодательства о местном самоуправлении, присутствующие в институте опеки и попечительства, не могут "притянуть" данный институт и к муниципальному праву по понятным причинам, основная из которых - назначение института. Поэтому нормы законодательства о местном самоуправлении могут устанавливать лишь порядок создания органов опеки и попечительства, порядок распределения полномочий органов опеки и попечительства между различными органами местного самоуправления, возможность делегирования этих полномочий на постоянной или временной основе другим органам или лицам, а также дополнительные способы и формы контроля за деятельностью органов опеки попечительства. И, напротив, эти нормы не могут затрагивать вопросы объема полномочий органа опеки и попечительства в отношении опекунов (попечителей) и их подопечных, определять порядок установления и прекращения опеки и попечительства, определять формы контроля органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей. Такое ограничение вмешательства норм законодательства о местном самоуправлении в правовое регулирование опеки и попечительства также продиктовано задачами института и предметом его регулирования.

Дело в том, что большинство отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, складываются с участием физических лиц, и содержание норм, регулирующих данные отношения, значительным образом влияет на правовой статус подопечных. Так, порядок осуществления опекуном полномочий по продаже имущества подопечного, а также правила о выдаче органом опеки и попечительства разрешения на такое отчуждение, не являются лишь процедурными вопросами. От того, каким образом осуществляется соответствующая процедура, в немалой степени зависит осуществление права собственности подопечного, права на получение и сбережение его дохода, осуществление других имущественных прав физического лица.

Данное обстоятельство не позволяет причислить опеку и попечительство к публичным институтам законодательства, так как не опека существует для органов государственной власти, а, напротив, соответствующие органы учреждаются в государстве ради организации опеки, о чем свидетельствует история института опеки. Невозможно подвергнуть административно-правовому регулированию те отношения, которые имеют своей целью охрану субъективных гражданских прав одного физического лица посредством деятельности другого физического лица.

Нецелесообразность размещения института опеки и попечительства в публичных отраслях связана и с еще одним важным моментом. Опека и попечительство возникают только при добровольном согласии на то опекуна или попечителя. Иначе и не может быть, иной порядок (принудительное назначение), по нашему мнению, принесет больше вреда, чем пользы делу устройства нуждающихся в попечении лиц. Именно такое добровольное возникновение правоотношений по опеке и попечительству не позволяет считать рассматриваемый институт исключительно административно-правовым по природе.

Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство - это институт законодательства. Это утверждение полностью соответствует изложенной ранее в работе идее о сущности опеки (попечительства) как такой формы осуществления социальной заботы, которая выполняет общегосударственные задачи, вследствие чего должна обеспечиваться деятельностью органов государственной власти, а следовательно, подлежит комплексному правовому регулированию. Тем не менее комплексный характер системы норм об опеке не дает в настоящий момент оснований преувеличивать значение данного института и возводить опеку и попечительство в ранг отраслей законодательства.

Таким образом, говоря об опеке и попечительстве как об институте законодательства, мы имеем в виду систему норм разной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и принципами, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства. Такие комплексные институты содержат разнородные нормы, "нормы, отличные по первоначальной юридической дифференциации права и законодательства".

Значительно сложнее установить место норм об опеке и попечительстве в системе отраслей права. Это связано, во-первых, с несовпадением отраслей права и законодательства в российской правовой системе. Во вторых, отсутствует единый подход во взглядах современных ученых на соотношение отраслей гражданского и семейного права.

С принятием Семейного кодекса РФ, определившего в ст. 2 предмет семейного законодательства, но главное - установившего в ст. 4 и 5 правила субсидиарного применения гражданского законодательства к семейным отношениям, казалось бы, дискуссии о самостоятельности семейного права был положен конец. Принадлежность семейного права частноправовой сфере перестала подлежать сомнению для большинства цивилистов. В юридической литературе семейное право начали рассматривать как подотрасль права гражданского. Появились и утверждения о принадлежности гражданскому праву некоторых институтов семейного законодательства, в частности, брачного договора.

Между тем в последнее время отечественные ученые вновь возвращаются к спору, уходящему своими корнями в эпоху конца XIX в. Особенно четко идею о самостоятельности семейного права проводит А.М. Нечаева, утверждая, что "семейное право отвечает требованиям, предъявляемым к отрасли права как таковой". Более того, по утверждению Н.Н. Тарусиной, самостоятельность семейного права носит "суверенный" характер. Не вдаваясь в дискуссию по этому вопросу, хотелось бы лишь отметить, что содержание статей 4 и 5 СК РФ, по-видимому, делает ее дальнейшее продолжение бесплодным. В отечественной правовой науке принято исходить из того, что отрасли права должны обладать "относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования".

Отрицание частноправовой принадлежности семейного права не способствует оптимальному правовому регулированию отношений между членами семьи. И.А. Покровский, отмечая "историческую изменчивость" границ между публичным и частным правом, приводя примеры зачастую абсурдного вмешательства власти в дела семьи и брака, указывал, что "всякое усиление принудительного элемента в семейных отношениях приведет только к их еще большему извращению".

Единственную проблему в имеющей место дискуссии мы видим в том, что ее участники в понятие "гражданское право" вкладывают различный смысл. Представляется, что сторонники самостоятельности семейного права в большинстве случаев отождествляют гражданское право и гражданское законодательство и, в сущности, опасаются перемещения норм о браке и семье в Гражданский кодекс РФ. Авторы, доказывающие зависимость семейного права, в свою очередь, понимают гражданское право широко, иногда отождествляя гражданское право и частное.

Оставив в стороне терминологию, согласимся с высказыванием М.И. Брагинского о том, что самые разнообразные тенденции "подтверждают стремление к слиянию земельного, семейного и трудового права с правом гражданским и воссозданию единого частного (гражданского) права". Такое слияние отраслей права не означает слияния отраслей законодательства, которые по-прежнему имеют право на существование и призваны обеспечить специфику правового регулирования тех или иных отношений.

Продолжение дискуссии о самостоятельности семейного права в настоящее время свидетельствует, во-первых, о размытости границ между публичным и частным правом, во-вторых, об отсутствии единого представления о гражданском праве как отрасли, а в-третьих, о необходимости учета специфики отдельных видов общественных отношений (в данном случае семейных), необходимости объективного обособления, выделения соответствующих норм.

На наш взгляд, упомянутая тенденция к слиянию семейного и гражданского права и восстановлению системы частного права позволит примирить указанные противоположные позиции. Обособление отрасли семейного законодательства необходимо для достижения специфических целей правового регулирования, а признание семейного права элементом системы частного права послужит гарантией невмешательства публичной власти в сферу личности.

Такой же подход логично применить и к регулированию отношений по установлению, осуществлению и прекращению опеки или попечительства. Наличие в этих отношениях одновременно начал координации и субординации не позволяет ограничить правовое регулирование опеки (попечительства) исключительно частноправовыми механизмами, которые, тем не менее, должны занять в этом институте достойное место. Исходя из задач института его следует считать элементом системы частного права, а точнее - частью раздела о лицах.

Предложенная в настоящей работе концепция опеки и попечительства как гражданско-правового обязательства учитывает тенденции развития современной правовой системы, а ее принятие позволит окончательно определить место института опеки и попечительства в системе частного права.

Институт опеки и попечительства не может существовать вне частного права, поскольку предназначен для обеспечения защиты и осуществления субъективных прав подопечных лиц посредством применения известных способов - возмещения убытков, восстановления положения, существовавшего до нарушения права, компенсации морального вреда и других (ст. 12 ГК РФ), направленных на восстановление нарушенного права и отличающихся большей эффективностью по сравнению со способами, используемыми публичным правом. "Включение" этих механизмов зависит от норм публично-правовой принадлежности (например, о компетенции органов опеки и попечительства), которые включаются в институт, не меняя своей правовой природы.

.2 Природа основания возникновения отношений опеки (попечительства)

В разные исторические периоды в разных государствах установление опеки носило характер принудительный или добровольный. К.П. Победоносцев наряду с назначением опеки по закону, по суду или по завещанию выделял в римском праве такое основание возникновения правоотношений опеки, как "назначение по договору. С.В. Пахман, исследуя обычное право в России, обнаруживал, что в отдельных местностях допускался отказ от принятия опеки по тем или иным причинам, в то же время у "менонитов" отказ не допускался совсем. А.М. Нечаева, анализируя историю устройства детей в России, отмечает, что в XIX в. "случаи уклонения от опеки очень часты". Между тем нормы законодательства Российской империи конца XIX - начала XX в. не позволяли точно определить, может ли избранное лицо отказаться от опеки.

Законодательство Советского государства четко установило, что принятие опеки является обязанностью. М.В. Антокольская указывает, что по кодексу 1918 г. (КЗоАГС) "назначение опекуном рассматривалось в качестве почетной обязанности, а опека считалась должностью, на которую опекуна назначал орган опеки и попечительства". Немаловажным является тот факт, что назначение опекуна сопровождалось отправкой ему извещения, а также публикацией в печати. Кандидату предоставлялась возможность в течение всего одной недели подтвердить факты, указанные в ст. 214, и заявить об отказе в принятии опекунства, в то же время молчание этого лица приравнивалось к его согласию. При этом, несмотря на отсутствие возможности исполнять опекунские обязанности, отказавшийся должен был их исполнять до того момента, пока отдел социального обеспечения не установит опеку со стороны другого лица.

Несколько мягче относился к вопросу о принятии опеки КЗоБСО 1926 г., закрепивший в ст. 78 еще несколько оснований для отказа от назначения опекуном или попечителем. Правило о принудительном принятии опеки просуществовало в законодательстве достаточно долго. Однако, как отмечает Б.Л. Хаскельберг, даже в период принятия КЗоБСО оно не применялось широко, а "впоследствии вовсе не стало применяться", что было закреплено в п. 27 Инструкции от 8 апреля 1943 г. Следовательно, неверно высказанное в 1955 г. утверждение Г.М. Свердлова о том, что от назначения опекуном могут отказаться только "лица, достигшие 60 лет, лица, которые по болезни, физическому недостатку или по роду занятий не могут заниматься воспитанием детей, матери, воспитывающие детей в возрасте до 8 лет, лица, которые уже состоят опекунами или попечителями".

Только в КоБС РСФСР 1969 г. появилось прямое указание на то, что назначение опекуна или попечителя производится при наличии его согласия (ст. 126). В советской юридической литературе неоднократно указывалось на необходимость закрепления именно такого порядка установления опеки (попечительства). Так, еще в 1957 г. Н.М. Ершова, соглашаясь с А.И. Пергамент, предлагала внести соответствующие изменения в законодательство и установить исключительно добровольный порядок принятия опеки. В то же время встречалось утверждение, что требование закона о согласии попечителя на его назначение снижает эффективность действия положений об ограничении дееспособности гражданина: "Подыскать лицо, которое согласилось бы взять на себя тяжкий труд попечительства над алкоголиком, весьма затруднительно. Нередко по этим мотивам не обращаются в суд с просьбой об ограничении его дееспособности даже члены семьи алкоголика". На наш взгляд, в этом явлении присутствует другой аспект: лицо, которое будет осуществлять попечительство, должно быть в достаточной степени заинтересовано в исполнении своих обязанностей. Как видно, даже родство и брак не способны породить неимущественный интерес, потребность в заботе со стороны членов семьи алкоголика.

По Французскому гражданскому кодексу отказаться от принятия опеки могут те лица, "для кого возраст, болезнь, удалённость места пребывания, исключительная занятость профессиональными или семейными делами или ранее принятое опекунство делают чрезвычайно тяжелым исполнение этой новой должности" (ст. 428), а кроме того, не допускается понуждение к принятию опеки в отношении лиц, не связанных родством или свойством с отцом или матерью подопечного несовершеннолетнего (ст. 432). Согласно данному акту, в течение определенного срока со дня, когда лицу стало известно, что выбор при назначении опекуна пал на него, оно должно заявить ходатайство об отводе.

Таким образом, очевидно, что в принципе законодательство может устанавливать два разных основания возникновения обязанностей опекуна (попечителя). В первом случае лицо принимает на себя обязанности по собственной воле, изъявляет на это согласие (или далее прямо заявляет, ходатайствует об этом). Во втором происходит собственно принятие опеки, когда лицо не имеет выбора, не может отказаться от предложения соответствующего государственного органа или общины, рода и исполняет обязанности опекуна вне зависимости от своего желания. Причины такого "навязывания" подопечного могут быть различными. В тот или иной исторический период играет роль совокупность одновременно нескольких факторов: значительного числа нуждающихся в попечении лиц; влияния норм морали, порицающих оставление человека без помощи; широкого подхода к общественным повинностям гражданина и других. Однако следует отметить, что современные общества уходят от такой модели.

Правовая природа этих двух оснований возникновения отношений по опеке (попечительству) различна. В Гражданском кодексе РФ говорится о "назначении" опекунов и попечителей, которое обязательно производится с их согласия.

В отечественной юридической литературе вопрос о природе основания возникновения отношений по опеке и попечительству практически не исследуется, поскольку не считается дискуссионным. Как правило, отмечают административно-правовой характер возникновения таких правоотношений. В.И. Данилин, С.И. Реутов указывали, что решение исполкома о назначении опекуна (попечителя) по правовой природе - "административный акт, порождающий между органами опеки и попечительства, с одной стороны, и опекуном (попечителем) - с другой - административное правоотношение. Одновременно между опекуном и подопечным этот акт устанавливает правоотношения, представляющие собой разновидность семейно-правовых отношений". В этом высказывании вызывает интерес мысль о том, что один юридический факт влечет за собой возникновение одновременно двух правоотношений.

В соответствии с законодательством вынесению этого акта (решения, постановления) должна предшествовать деятельность органа опеки и попечительства по: 1) выявлению лица, нуждающегося в установлении над ним опеки (попечительстве); 2) поиску лица, на которое могла бы быть возложена опека (попечительство), и проверке соответствия этой кандидатуры указанным в законе условиям; 3) выявлению согласия будущего опекуна (попечителя) на его назначение; 4) проверке соблюдения иных условий назначения опекуна (попечителя), таких как согласие самого подопечного (ст. 35 ГК РФ), благожелательное отношение к ребенку членов семьи опекуна (ст. 146 СК РФ). Первое направление деятельности органа опеки и попечительства значительно облегчается тем, что в соответствии с п. 2 ст. 34 ГК РФ суд, вынесший решение о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, обязан в течение трех дней со времени вступления решения в законную силу сообщить об этом органу опеки и попечительства по месту жительства такого гражданина. По действующему законодательству в обязанности органа опеки и попечительства входит только выявление несовершеннолетних лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства.

По действующему российскому законодательству при возникновении отношений по опеке и попечительству предполагается (хотя и прямо не указывается на это) последовательное накопление трех юридических фактов:

1. предложение о назначении опекуном (попечителем) со стороны органа опеки и попечительства, сделанное избранному им лицу (для этого действия законом не предусмотрена какая-либо специальная форма);
2. согласие данного лица;
3. назначение этого лица в форме постановления или решения.

Иные указанные в законе обстоятельства (сроки установления опеки, требования, предъявляемые к личности опекуна и пр.) должны рассматриваться как условия установления опеки или попечительства. Каждое из этих условий имеет самостоятельное юридическое значение, однако не может рассматриваться как отдельный юридический факт.

Изложенная выше последовательность юридических фактов, а также природа каждого из них в отдельности вызывает сомнения в административно-правовой природе возникновения отношений. Административно-правовой характер в данном составе, на первый взгляд, носит постановление (решение) органа опеки и попечительства, однако оно представляет собой всего лишь форму, в которую облечено его волеизъявление.

Само существование данных отношений, в сущности, в огромной степени зависит от воли опекуна (попечителя), который вправе в любое время от их продолжения отказаться. То обстоятельство, что п. 2 ст. 39 ГК РФ указывает на уважительный характер требуемых для отказа от продолжения опеки (попечительства) причин, не мешает лицу прекратить исполнение этих обязанностей по любой другой причине, представив ее как уважительную. Например, такая названная законом причина, как отсутствие взаимопонимания с подопечным, может быть истолкована широко, а при продолжении опеки "выливается" в невозможность дальнейшего совместного проживания, осуществления ухода и пр. В свою очередь причиной возникновения этого обстоятельства может стать и нежелание опекуна (попечителя) продолжать исполнение своих обязанностей. Иными словами, опекун (попечитель), изначально соглашаясь на возникновение гражданских правоотношений, которые он всегда сможет прекратить по собственной инициативе, совершает тем самым сделку, акт свободного волеизъявления.1

Следует отметить и еще одно обстоятельство. Работники органов опеки и попечительства утверждают, что ни одно назначение опеки или попечительства за обозримый прошедший период не производилось без подачи заявления со стороны лица, желающего стать опекуном или попечителем. В подавляющем большинстве случаев именно это лицо и является инициатором установления опеки (попечительства). Более того, у органа опеки и попечительства чаще всего и нет возможности выбрать кандидатуру опекуна (попечителя) из нескольких лиц, что вызвано как отмеченным выше ослаблением семейных связей, так и (при установлении опеки над детьми), огромным количеством детей, оставшихся без попечения родителей.

Поэтому необходимо признать, что назначение опекуна или попечителя не может рассматриваться как итог выбора органа опеки и попечительства из нескольких кандидатур, при котором выбранное лицо впервые узнает о необходимости установления опеки (попечительства) над конкретным гражданином лишь непосредственно перед актом назначения. Напротив, в большинстве случаев (в особенности, в случаях установления опеки и попечительства над детьми) орган опеки и попечительства принимает решение об установлении опеки (попечительства) по инициативе будущего опекуна (попечителя).

Орган опеки и попечительства, совершая такой акт, как назначение опекуна (попечителя), тем самым исполняет возложенные на него законом функции по устройству нуждающегося в социальной заботе лица, которые относятся ко внутренним функциям государства. Таким образом, в данной ситуации орган опеки и попечительства действует не как самостоятельный субъект права, а как орган, выступающий от имени соответствующего публичного субъекта - муниципального образования.

От имени муниципального образования орган опеки и попечительства, идя навстречу свободно высказанной воле кандидата в опекуны (попечители), изъявляет свою волю. Акт, совершаемый муниципальным образованием в лице органа опеки и попечительства, отвечает признакам сделки, поскольку:

• направлен на установление гражданских прав и обязанностей опекуна (попечителя) в отношении третьего лица (подопечного), а также прав и обязанностей в отношении самого публичного субъекта (муниципального образования);
• совершается свободно, при осуществлении свободного выбора органа опеки и попечительства в отношении контрагента;
• порождает правоотношения, участники которых по отношению друг к другу обладают равенством.

Сравнивая сделку и административный индивидуальный акт, И.Б. Новицкий отмечал: "... в административном акте выражается начало властвования, в связи с чем нет равенства сторон в установленном правоотношении. Учреждение, государственная организация выступает в этих случаях именно как орган управления; поэтому его воля обязательна для тех, к кому она направлена".

Анализируемые правоотношения опеки (попечительства) выходят из-под диктата публичной власти, для них характерно юридическое равенство субъектов, объединенных в своих желаниях общей целью - организовать устройство нуждающегося в попечении лица.

Юридическое равенство отчетливо проявляется при возникновении правоотношений по опеке (попечительству), когда будущий опекун (попечитель) не состоит в подчинении у органа опеки и попечительства, а формирует свою волю на принятие опеки свободно, без какого бы то ни было принуждения. Сложившаяся практика назначения опекунов (попечителей) показательна тем, что в ней проявилось одно из основных начал гражданско-правового регулирования: "Граждане (физические лица)... приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе" (п. 2 ст. 1 ГК РФ). Солидарность интересов государства и личности, вытекающая из их взаимозависимости, объективно предопределила добровольный, свободный характер возникновения отношений по опеке и попечительству.

Юридическое равенство также прослеживается и в прекращении опеки (попечительства), которое, повторим, может осуществляться по воле сторон.

Если кандидат в опекуны первым предложил назначить опеку, то муниципальное образование (от имени которого действует орган опеки и попечительства) совершает одностороннюю сделку, которая представляет собой акцепт. Названная сделка внешне выражена в постановлении компетентного органа. Субъекты публичного права, как правило, всегда оформляют свое волеизъявление подобным образом - таковы государственный заказ на поставку товаров для государственных нужд, акт об утверждении перечней земельных участков, на которые возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, и другие акты, которыми публично-правовое образование создает для себя или других лиц последствия гражданско-правового характера.

В современной юридической литературе все активнее обсуждаются способы и формы участия публичных субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. В.В. Залесский, говоря об участии государства в гражданских правоотношениях, приводит пример: "В правоотношении по выкупу земельного участка государство и собственник земельного участка находятся в равном положении - воля на выкуп выражена в соответствующем административном решении, но заключение договора возможно только с согласия другой стороны - собственника участка (п. 3 ст. 279 ГК)". В.В. Залесский говорит о договоре, несмотря на то, что о нем в данном случае не упоминает ГК РФ.

Таким образом, изъявление воли государства посредством совершения акта, на первый взгляд, административного по природе, не мешает применению гражданского законодательства к правоотношению в целом.

Появление подобных идей связано в тем, что в последнее десятилетие во многих сферах общественных отношений наметилась тенденция к расширению договорного регулирования. Это происходит даже в тех областях, принадлежность которых публичному праву не оспаривается. Речь идет, например, о применении договора залога, договора поручительства в обеспечение обязанностей по уплате налогов и сборов (ст. 73 НК РФ). Своеобразием отличается и залог как мера пресечения в уголовном процессе (ст. 196 Уголовно-процессуального кодекса РФ).

Усиления обозначенной тенденции не стоит опасаться, поскольку, как показывает история, общественные потребности неизменно обуславливают в необходимый момент смену правовых механизмов. В 50-х г. XX в. Л. Жюллио де ла Морандьер, говоря о сужении сферы действия частного права, отмечал и одновременный противоположный процесс: "... осуществляя управление предприятиями, государство стремится приспособить к нуждам этого управления нормы, заимствованные из частного права". В 1974 г. Р.О. Халфина отмечала необходимость применения договора в различных отраслях права. В настоящее время в России наблюдается расширение действия частного права, причем, как уже говорилось, не только в экономике, но и в социальной сфере.

Начало процесса перехода на "платную" социальную заботу следует связывать с введением возмездного содержания инвалидов и пожилых граждан на основании соглашений, заключаемых ими с государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, предоставляющими платные социальные услуги.

При определении природы и сущности возникновения современной опеки (попечительства) необходимо учесть также и широкое распространение различных договорных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. "Проникновение" в это правовое поле договоров о создании приемной или патронатной семьи, которые, в сущности, оформляют отношения возмездной опеки, свидетельствует о том, что объективная возможность устроить физическое лицо к гражданам, не имеющим с ним близких родственных или иных связей, зачастую отсутствует.

И если одни из "договорных" форм устройства граждан не входят в противоречие с законодательными актами, то, например, передача детей в воинские части еще и оформляется совершенно абсурдно - посредством заключения "договора о совместной деятельности органа опеки и попечительства и воинской части по содержанию воспитанников воинских частей". Анализ нормативного акта, закрепившего обязательность заключения такого договора, показывает, что само по себе соглашение в данных случаях действительно насущно необходимо. Два разных учреждения системы государственного управления, решая вопрос о размещении ребенка в воинской части, просто вынуждены определить вопросы его содержания, и, не находясь в ведомственном или ином подчинении друг у друга, получая финансирование из самостоятельных бюджетов (воинская часть - из федерального, орган опеки и попечительства - из местного), они смогут это осуществить только посредством заключения соглашения. "Совместная деятельность", таким образом, направлена на "создание" индивидуума посредством объединения "вкладов".

Первоначально у сторон возникают потребности: у публичного субъекта потребность в устройстве физического лица, а у будущего опекуна (попечителя) - в осуществлении заботы о ком-либо (из родственных или иных побуждений нематериального характера либо из желания получить вознаграждение). В дальнейшем, при появлении у сторон информации о потребностях друг друга, при выяснении органом опеки и попечительства обстоятельств, относящихся к характеристике личности будущего опекуна (попечителя), возникает устойчивый интерес к оформлению отношений. В этом оформлении как раз и совпадают воли сторон, направленные к общей единой цели - оказанию подопечному лицу помощи путем совершения юридических и фактических действий.

Правовую природу складывающихся в реальной действительности отношений по установлению опеки и попечительства ("классической", безвозмездной опеки или попечительства), а также отношений по установлению "нетрадиционных" видов опеки (приемная семья, патронат) необходимо определить, исходя из истинной сути. Это поможет придать отношениям наиболее адекватную правовую форму, повысив тем самым эффективность их правового регулирования.

Предлагается рассматривать возникновение отношений по опеке (попечительству) как заключение договора - достижение соглашения опекуна (попечителя) с муниципальным образованием об осуществлении опеки (попечительства) в течение указанного в нем срока или до отпадения соответствующих условий (п. 2 ст. 157 ГК РФ) безвозмездно или на условиях встречного имущественного предоставления. Основанием возникновения отношений опеки (попечительства) является договор, правомерный юридический акт.

"Договор является соглашением сторон, а соглашение представляет собой волевой акт, волеизъявление лиц, результат волевого процесса. Волевой момент в соглашении основной...". Этот момент мы полагаем доказанным фактом свободного принятия опеки. Складывающиеся в реальной действительности отношения полностью соответствуют положениям п. 1 ст. 421 ГК РФ о свободе в заключении договора.

Кроме того, "сделка является свободным выражением воли ее участников - юридически равных субъектов"2. Юридическое равенство названных сторон, по нашему мнению, очевидно и существует на момент возникновения правоотношений, а также обеспечивается в дальнейшем свободой их прекращения.

И, наконец, договор - это соглашение об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (ст. 420 ГК РФ). Данный признак также присутствует в соглашении опекуна (попечителя) с соответствующим публичным субъектом, поскольку, как указывалось, из этой договоренности возникает обязательство опекуна (попечителя) совершать в пользу третьего лица ряд действий, которые могут быть отнесены к таким видам объектов гражданских прав, как услуги (о предмете данного соглашения речь пойдет далее).

Наличие в процессе возникновения правоотношений опеки (попечительства) нескольких юридических фактов и необходимость их накопления не противоречит высказанному нами утверждению о том, что основанием возникновения правоотношения является договор. Не следует отождествлять договор документ и договор - юридический факт. Гражданско-правовые договоры заключаются не только посредством составления единого документа, подписанного сторонами. Законом предусмотрены сложные процедуры заключения договора на торгах, заключения договора в обязательном порядке, предусматривающие совершение целого ряда действий.

В заключении соглашения об опеке (попечительстве) немалую роль играет и воля подопечного гражданина. Пункт 3 ст. 35 ГК РФ требует учета его "желания". Согласие подопечного (если оно может быть выражено) на установление опеки или попечительства со стороны конкретного лица по действующему законодательству не является обязательным условием возникновения правоотношений. Представляется, что в случаях установления опеки (попечительства) над несовершеннолетним, достигшим 10 лет, такое согласие должно быть получено, как это требуется при передаче ребенка в приемную семью (ст. 154 СК РФ). Это связано с особыми задачами опеки (попечительства) над детьми, исполнение которых невозможно при негативном отношении ребенка к гражданину, осуществляющему его воспитание. По нашему мнению, соответствующие изменения должны быть внесены в Семейный кодекс РФ. В самом общем виде определение понятия указанного договора может быть следующий: по договору об опеке (попечительстве) одна сторона (гражданин) обязуется охранять права и интересы указанного в договоре недееспособного или не полностью дееспособного лица (подопечного), совершая все необходимые юридические и иные действия в пользу этого лица и за его счет или за счет другой стороны договора (публичного субъекта, от имени которого выступает орган опеки и попечительства).

Спецификой обладает возникновение правоотношений "предварительной" опеки (попечительства), о необходимости введения которой уже говорилось. Для установления опеки (попечительства) в данном случае не требуется проверки установленных законом условий возникновения правоотношений. Достаточно заявления (оферты) опекуна и постановления органа опеки и попечительства (акцепта). Установление предварительной опеки (попечительства) должно рассматриваться как исключение, а не правило, и допускаться только в тех случаях, когда интересы недееспособного или не полностью дееспособного лица требуют его немедленного устройства.

Данный договор должен содержать отменительное условие о прекращении его действия в случае если по истечении двух месяцев органу опеки и попечительства не будут предоставлены необходимые для установления постоянной опеки сведения, а также в случае если до истечения двух месяцев выявится незаконность назначения опекуном или попечителем именно данного лица. Положения о предварительной опеке могут быть сформулированы следующим образом: "В случаях когда в интересах недееспособного или не полностью дееспособного лица требуется осуществить его немедленное устройство, орган опеки и попечительства вправе произвести временное назначение опекуна (попечителя) без соблюдения порядка, установленного Гражданским кодексом. Такая опека (попечительство) прекращается, если до истечения двух месяцев со дня вынесения акта о временном назначении опекуна (попечителя) не будет произведено установление опеки (попечительства) в общем порядке. Если в указанный срок орган опеки и попечительства производит такое назначение, то права и обязанности опекуна (попечителя) считаются возникшими с момента вынесения акта о временном назначении".

Преимущества договорной конструкции опеки перед административно-правовой изложены в работе далее, после освещения содержания обязательства из договора об опеке (попечительстве).

Завершая анализ возникновения правоотношений опеки и попечительства, хотелось бы остановиться и на роли в заключении названного договора воли родителей несовершеннолетнего подопечного. К сожалению, действующее законодательство не предполагает ее учета при назначении ребенку опекуна или попечителя, что, на наш взгляд, необходимо исправить.

Орган опеки и попечительства, совершая действия по устройству нуждающегося в социальной заботе лица, замещает полностью или частично волю последнего. Имея в виду то, что такую же возможность замещать волю несовершеннолетнего лица или воздействовать на ее формирование в соответствии с законом имеют его родители и, более того, эта возможность в первую очередь предоставлена именно им, необходимо закрепить механизмы учета воли родителей в отношении устройства их детей.

Во-первых, опека (попечительство) должна использоваться и как форма устройства ребенка на период отсутствия или болезни его родителей или усыновителей ("краткосрочная опека"). Предположим, мать ребенка уезжает в длительную командировку. Исполняя свои родительские обязанности, она может осуществить временное устройство ребенка в любой форме, в частности, оставив его на попечении няни по договору возмездного оказания услуг или на попечении бабушки или деда (безвозмездном)1. Однако эти лица не имеют статуса законных представителей ребенка и не в состоянии защитить его интересы перед третьими лицами при наступлении каких-либо непредвиденных обстоятельств (болезни, травмы ребенка, причинения ребенком вреда и пр.). В необходимых случаях они будут вынуждены обращаться к помощи органа опеки и попечительства.

Интересам ребенка отвечало бы установление опеки (попечительства) над ним на время отсутствия родителей по их просьбе, что вполне соответствует положениям действующего законодательства о случаях, в которых необходимо устройство детей, однако требует указания в законодательстве на возможность определения срока при установлении опеки (попечительства). По нашему мнению, следует включить в Федеральный закон об опеке и попечительстве положение: "Родители ребенка могут подать совместное заявление в орган опеки и попечительства о назначении их ребенку опекуна (попечителя) на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием кандидатуры опекуна (попечителя). В случае если ребенок проживает только с одним из родителей, назначение производится по заявлению этого родителя. При назначении указанного родителем (родителями) лица должны быть соблюдены общие требования закона к личности опекуна и попечителя. В постановлении о назначении опекуна (попечителя) должен быть указан срок действия полномочий этого лица".

Во-вторых, в нашем законодательстве отсутствуют положения о праве родителя при жизни определить будущего опекуна (попечителя) ребенка.

Нормы отечественного института опеки (попечительства) могли бы содержать положение: "Родитель ребенка вправе назначить на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку, сделав соответствующее распоряжение в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка, или в завещании в соответствии с нормами гражданского законодательства о наследовании. При назначении указанного родителем лица должны быть соблюдены общие требования закона к личности опекуна и попечителя". Такое нововведение потребует и адекватных изменений в нормах наследственного права.

Подобное распоряжение гражданина не относится по своей природе ни к завещательному отказу, ни к завещательному возложению. Это самостоятельное распоряжение, которое может и не предоставлять указанному в нем лицу имущественных прав в связи с исполнением обязанностей по опеке (попечительству) над детьми наследодателя. Некоторая аналогия может быть проведена между назначением опекуна ребенку и назначением душеприказчика. Во всяком случае, выбор этих лиц основан на особом к ним доверии.

Представляется, что часть III ГК РФ могла бы быть дополнена статьей "Завещательное назначение опекуна" следующего содержания:

"1. Завещатель вправе определить лицо или лиц, которые, после его смерти имеют преимущественное право на установление опеки или попечительства над его несовершеннолетними детьми. Такие лица могут быть назначены с их согласия опекунами (попечителями) несовершеннолетних детей завещателя при условии соблюдения требований законодательства об установлении опеки (попечительства).

1. Завещатель вправе определить имущество, за счет которого будет осуществляться опека (попечительство) или (и) выплачиваться вознаграждение назначенным опекунам (попечителям). При условии принятия назначенными лицами опеки (попечительства) такое имущество не входит в состав наследства. Право на это имущество переходит к несовершеннолетним детям завещателя, над которыми установлена опека (попечительство).
2. Право быть назначенным опекуном (попечителем) несовершеннолетних детей завещателя не переходит к другим лицам".

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Настоящая выпускная квалификационная работа представляет собой комплексное исследование института опеки и попечительства за последние несколько лет. В ней используется существующий подход к определению правовой природы отношений опеки и попечительства и обосновывается принадлежность анализируемого института системе частного права. В заключении нам бы хотелось сделать следующие выводы:

Социальная забота, под которой понимается деятельность по обеспечению потребностей лица, объективно не способного принять меры к самосохранению и защите своих прав и интересов, осуществляемая государством в лице его органов, а также организациями и отдельными гражданами, в том числе членами семьи этого лица.

Существует система понятий, необходимых для правового обеспечения реализации концепции социальной заботы, - таких как право на социальную заботу, виды социальной заботы, государственная забота, опека и попечительство как вид социальной заботы, устройство граждан, форма устройства гражданина, постоянное и временное устройство граждан и других правовых понятий.

Право на социальную заботу рассматривается в работе как конституционное право личности и одновременно как элемент содержания общей правоспособности гражданина.

Устройство гражданина как один из видов социальной заботы - это закрепление органами государственной власти или местного самоуправления за нуждающимся в социальной заботе гражданином лица обязанного совершать в его пользу в течение определенного времени или без указания срока фактические или (и) юридические действия, направленные на удовлетворение его потребностей, а также отвечать за соблюдение законных прав и интересов нуждающегося в заботе лица.

Опека и попечительство исследуется в нескольких аспектах: как вид социальной заботы, как система правоотношений и как институт законодательства.

Такие формы устройства детей, как приемная семья и патронат ("патронатная семья"), являются видами опеки и подлежат правовому регулированию в рамках универсального института опеки и попечительства.

В системе правоотношений опеки и попечительства внутреннее правоотношение представляет собой обязательство по оказанию услуг в пользу третьего лица. Его субъектами являются муниципальное образование в лице органа опеки и попечительства и опекун (попечитель) как стороны обязательства, а также подопечный как третье лицо. Эти правоотношения могут быть безвозмездными или возмездными, носят срочный, фидуциарный характер и требуют по общему правилу личного исполнения со стороны опекуна (попечителя).

Опека и попечительство представляет собой институт законодательства, т.е. систему норм разной отраслевой принадлежности, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, объединенных общими задачами и принципами. Опека и попечительство - элемент системы частного права, а именно - часть раздела о лицах.

Обосновывается необходимость закрепления в законодательстве о социальном обеспечении понятия "устройство граждан", основных форм индивидуального и неиндивидуального устройства, а также оснований, по которым в отношении лица должно быть осуществлено устройство.

В ходе выпускной квалификационной работы сформулированы и иные предложения по совершенствованию законодательства, основные из которых представлены в проекте Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.Российская Федерация. Конституция Российской Федерации (1993). Конституция [Текст]: офиц. Текст. - М.: Проспект, 2012. - 32 с.

.Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая [Электронный ресурс]: федер. закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).

3.Об опеке и попечительстве [Электронный ресурс]: федер. закон от 24 апреля 2008 г. № 48 // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).

4.О порядке установления прожиточного минимума в Липецкой области [Электронный ресурс]: закон Липецкой области от 30.12.2004 г. № 164-03 // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).

5.О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей [Электронный ресурс]: закон от 16 апреля 2001 г. №44-ФЗ // // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).

.О погребении и похоронном деле [Электронный ресурс]: федер. закон от 12 января 1996 г. №8-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).

7.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).

8.Семейный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).

9.Об опеке и попечительстве [Электронный ресурс]: федер. закон от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).

10.Абрамова, Е.Н. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации [Текст] учебн.-практич. комментарий / Е.Н. Абрамова. - М.: ЮРИЗДАТ, 2010. - 577 с.

11.Азаркин, Н.М. История юридической мысли России [Текст]: курс лекций / Н.М. Азаркин. - М., 2009. - 528 с.

12.Алексеев, С.С. Гражданский кодекс Франции и перспективы развития частного права в России [Текст] / С.С. Алексеев. - Екатеринбург, 2011. - 36 с.

13.Алмазов, Б.Н. Психически больной и гражданский закон. [Текст] / Б.Н. Алмазов. - Екатеринбург, 2010. - 96 с.

14.Антонов, А.И. Судьба семьи в России XXI века [Текст] / А.И. Антонов. - М., 2011. - 414 с.

15.Белова, В.А. Практика применения Гражданского кодекса РФ части первой [Текст]: сбор. статей/ В.А. Белова. - М., 2011. - 375 с.

16.Брагинский, М.И. О месте гражданского права в системе "право публичное - право частное" [Текст] / М.И. Брагинский // Проблемы современного гражданского права. - М, 2009. - № 2. - С.46-80.

17.Брагинский, М.И. Участие органов исполнительной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством [Текст] / М.И. Брагинский // Гражданское законодательство: практика применения в вопросах и ответах. - М., 2008. - №1. - С. 3-5.

18.Гонгало, Т.Н. Гражданское право. Часть первая [Текст]: учебник/ Б.М. Гонгало. - М., 1998. - 697 с.

19.Дождев, Д.В. Римское частное право [Текст]: учебник для вузов / Д.В. Дождев. - М.: Проспект, 2012. - 724 с.

20.Кабалкин, А.Ю. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой [Текст] / А.Ю. Кабалкин. - М., 2009. - 409 с.

21.Козлов, Ю.М. Административное право [Текст]: учебник / Ю.М. Козлов. - М.: Норма, 2009. - 728 с.

22.Крашенинников, П.В. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации [Текст] /П.В. Крашенинникова. - М., 2009. - 642 с.

23.Ласк, Г. Гражданское право США (право торгового оборота). [Текст] / Г. Ласк. - М., 1961. - 774 с.

24.Левин, Б.М. Актуальные проблемы девиантного поведения. Борьба с социальными болезнями [Текст] / Б.М. Левин. - М., 2011. - 200 с.

25.Любавский, А. Юридические монографии и исследования [Текст] / А. Любавский. - СПб, 1867. - 425 с.

26.Майерс, Д. Социальная психология [Текст] / Д. Майерс. - СПб., 1999. - 688 с.

.Малеин, Н.С. Гражданский закон и права личности в СССР [Текст] / Н.С. Малеин. - М., 1981. - 216 с.

28.Малеин, Н.С. Охрана прав личности советским законодательством [Текст] / Н.С. Малеин. - М., 1985. - 164 с.

29.Михеев, В.Н. Азбука права для молодежи [Текст]: учебно-практическое пособие / В.Н. Михеев. - Самара: Формат, 2009. - 155 с.

30.Мозолин, В.П. Гражданское право. Часть вторая [Текст]: учебник / В.П. Мозолин. - М.: Проспект, 2010. - 563 с.

31.Моргунов, С.В. Виндикация в гражданском праве. Проблемы. Практика [Текст] / С.В. Моргунов. - М., 2012. - 316 с.

32.Науменко, С.В. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая [Текст] / С.В. Науменко. - М., 2010. - 599 с.

33.Победоносцев, К.П. Курс гражданского права [Текст] / К.П. Победоносцев. - М., 2010. - 744 с.

.Садиков, О.Н. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный) [Текст] / О.Н. Садиков. М., 2011. - 497 с.

35.Санникова, Л.В. Проблемы правового режима услуги при переходе к постиндустриальному обществу [Текст] / Л.В. Санникова // Государство и право на рубеже веков. - М., 2010. - №9. - С. 51-57.

36.Семенцова, И.А. К вопросу гражданско-правовой защиты лиц, страдающих психическими отклонениями [Текст] / И.А. Семенцова // Правоохранительные органы в условиях развития частноправовых институтов в России. - Ростов - на - Дону, 2011. - № 7. - С. 47-48.

37.Эрделевский, А.М. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части первой) [Текст] /A.M. Эрделевский. - М., 2010. - 437 с.

38.Российская Федерация. Верховный суд. О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей [Электронный ресурс]: постановлением от 20 апреля 2006 года № 8 // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).

39.Российская Федерация. Верховный суд. О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей [Электронный ресурс]: постановлением от 27 мая 1998 года № 10 // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. (Осень).