Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.
1. Современные тенденции развития социальных процессов в России
.1 Социальные процессы современной России
социальный защита помощь
Многие отечественные учёные и общественные деятели уверены, что вывод страны из демографического кризиса, который продолжается уже более полутора десятка лет - одна из самых злободневных проблем долгосрочного развития социальных процессов в России. Начиная с 1992 г. в РФ наблюдается естественная убыль населения, связанная с высокой смертностью и низким уровнем рождаемости. Такие острые демографические проблемы, как сокращение численности детей и молодежи, а значит, в перспективе уменьшение трудовых ресурсов, в том числе современных профессиональных кадров, определяющих интеллектуальный потенциал страны, может привести к глубокому системному кризису, обесценению физического и человеческого капиталов. Однако перспективные расчеты, произведённые ФСГС, показывают по «среднему» варианту, что в скором времени последствия демографического кризиса могут быть преодолены, а рождаемость установится на уровне, характерном для развитых стран. «Пессимистический» вариант предполагает продолжение негативных тенденций демографического развития, сложившихся в 90-е годы. Удручающим фактором нашего демографического настоящего и будущего, является тот факт, что в РФ людей трудоспособного возраста умирает в 4,5 раза больше, чем в странах ЕС, уровень младенческой смертности в 2-2,5 раза выше показателей развитых стран [11, с. 7].
Сокращение численности населения России сегодня в некоторой степени компенсирует миграция. С 1992 г. миграция стала единственным источником восполнения потерь в численности населения России. Содействие добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из направлений решения демографической проблемы. В соответствии с указом Президента «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», разработаны специальные план и программа, рассчитанные на период до 2012 г. и направленные на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, и потребностей развития российских регионов.
Сложившаяся сегодня демографическая ситуация является неестественной, однако представляется небезнадёжной, если целью демографической политики РФ на средне- и долгосрочную перспективу станет проведение мероприятий по снижению уровня смертности населения и создание предпосылок для стабилизации показателей рождаемости с учётом региональных особенностей демографических процессов. При успешной реализации демографических программ и приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения к 2010 г. ожидается увеличение числа рождений и уменьшение коэффициента смертности. По последним данным Фонда социального страхования за первые три месяца 2009 г. в России родилось на 4% больше детей, чем в первом квартале прошлого года. Улучшение демографической ситуации отмечается во всех федеральных округах РФ, кроме Сибирского и Дальневосточного, в которых рождаемость пока сохраняется на уровне прошлого года.
Образовательный уровень населения и квалификация рабочей силы сегодня напрямую определяют развитие таких социальных процессов как занятость и безработица, а, следовательно, социальную однородность и дифференциацию в обществе. Статистика дает немало поводов для пессимистического прогноза на будущее, особенно в сфере дошкольного и общего образования - фундаменте получения специальных знаний и навыков, необходимых для успеха на современном рынке труда. Это ставит российскую образовательную систему перед необходимостью решения многочисленных серьёзных задач, таких как: подъём на более высокий уровень низшие ступени образования, корректировка действующей системы среднего и высшего профобразования и расширение профессиональной подготовки в сфере услуг (в том числе интеллектуальных), пересмотр принципов управления образованием, подготовка обучающихся к жизнедеятельности в условиях рыночной экономики, обеспечение достаточного притока ресурсов, обеспечение тесной связи учебных заведений с промышленностью и общество.
По общей доле лиц с третичным образованием наша страна - лидер, а по доле имеющих высшее и послевузовское образование впереди нас пока только США, Норвегия и Нидерланды. Однако по данным ПРООН (Программа развития ООН (ПРООН) - организация при ООН по оказанию помощи странам-участницам в области развития), приоритетность государственных расходов на образование 1990-2006 гг. практически не менялась (3,5% ВВП). Та же тенденция наблюдается и в сфере оплаты труда работников образования, которая остается одной из самых низких в экономике [8]. Россия имеет также невысокий уровень подушевого финансирования в сфере третичного образования, который является оборотной стороной его массовости, в результате которой наблюдается снижение и качества образования, и степени его соответствия современным требованиям.
В настоящее время практически не существует международных индикаторов качества высшего образования. Но имеются некоторые косвенные показатели, которые вполне можно оценить по статистическим данным ФСГС (Федеральная служба государственной статистики - Росстат, ранее Госкомстат). Такими показателями являются доля студентов, занимающихся по неочным формам обучения (1994 г. - треть от общей численности выпускников российских ВУЗов, 2004 г. - уже более половины) и число иностранных студентов (уменьшилось за тот же период почти в 2 раза). Если судить по этим индикаторам, качество высшего образования в нашей стране идет на убыль. О неудовлетворительном качестве образования свидетельствует и быстрый рост числа поступивших в учебные заведения третичного уровня лиц, ранее уже получивших профессиональное образование. Вместо прямого выхода на рынок труда многие выпускники вынуждены переучиваться в соответствии с конъюнктурой рынка труда. С большой вероятностью это можно объяснить снижением качества образования, а не низкой эффективностью рынка труда, не способного полностью реализовать образовательный потенциал рабочей силы. По характеристикам предложения труда и спроса на него в зависимости от уровня образования российский рынок труда по мировым меркам считается вполне эффективным и соответствует основным параметрам рыночной экономики. Склонность к предложению труда, т.е. уровень экономической активности населения, повышается с увеличением уровня образования, достигая, как и положено, максимума среди лиц с высшим профессиональным образованием. Параметры спроса на труд также свидетельствуют о повышении его с ростом образования рабочей силы, и как результат - уровень безработицы имеет стойкую обратную зависимость от уровня образования, достигая минимума среди лиц с высшим и послевузовским образованием.
Степень развития и качество национальной системы образования являются одними из главных критериев уровня социально-экономического развития страны. Несмотря на вышеперечисленные недостатки (несоответствие отраслевой структуры образования потребностям рынка труда, падение качества образования) и проблемы (низкий уровень финансирования и взаимодействия учебных заведений с бизнесом), система образования в России стремится соответствовать требованиям экономических и социальных реформ. Вышеперечисленные аргументы и факты дают немало доводов в пользу оптимистического варианта трансформации рынка образовательных услуг в нашей стране, что, безусловно, скажется самым позитивным образом на тенденциях развития социальных процессов в ближайшие десятилетия [11, с. 11].
Вектор развития социальных процессов в современной России не представляется возможным определить без оценки долгосрочных тенденций в динамике благосостояния населения и социального неравенства. В России одной из основных причин роста бедности и социального неравноправия стал спад производства, присущий переходному периоду становления рыночной экономики, который сопровождалось снижением ключевых показателей социально-экономических индикаторов уровня жизни, обнищанием большинства населения. Период экономического роста начался в 1998 г., но только лишь к 2002 г. Россия смогла преодолеть длительное падение уровня жизни. Достичь этого удалось, несомненно, за счёт высоких темпов роста ВВП [23].
Социально-экономические преобразования, проводимые в России, привели к бесспорным переменам (не только негативным) во всех сферах общественной жизни. За последние годы среднедушевые доходы населения увеличились во всех субъектах Федерации, в результате чего в 2006 г. уровень бедности в России сократился до 15,8% общей численности населения. Это означает, что около 3 млн. россиян перестали входить в группу бедных. Однако доходы населения в разных регионах РФ отличаются более чем в 10 раз, ВРП на душу населения субъектов Федерации - более чем в 20 раз. Процессы выравнивания уровня жизни тормозятся из-за огромного разрыва в заработной плате не только по региональному, но и по отраслевому признаку. Согласно данным ФСГС, разрыв между низкодоходными и высокодоходными категориями граждан в 2006 г. был более чем 15-ти кратный. Коэффициент Джини в России тоже неуклонно растёт и в 2005 г. составил 0,405 [11, с. 8]. Проблему роста диспропорций доходов разных категорий населения можно считать главной в числе пока нерешенных.
Для оптимизации рассматриваемых социальных процессов весьма важен вопрос расширения возможностей занятости, сокращения безработицы и повышения производительности труда. Эффективно функционирующий рынок труда предоставляет большинству трудоспособного населения работу и доход, позволяя государству сосредоточиться на поддержке социально уязвимых категорий граждан и, таким образом, обеспечить большее равенство. На российском рынке труда, однако, в ближайшем будущем трудно ждать позитивных перемен. По сценарным условиям социально-экономического развития Минэкономразвития численность населения в трудоспособном возрасте за 2008-2010 гг. сократится на 2,5 млн. человек, к 2020 г. в целом на 15%. В этой ситуации численность занятых в экономике будет иметь тенденцию к уменьшению (на 0,8 млн. человек). Статистические данные позволяют сделать вывод, о том, что самая большая опасность в социальной сфере для России грядет после 2015-2020 гг., когда резко сократится соотношение неработающих и работающих граждан [23].
Дефицит рабочей силы (особенно высококвалифицированной) в последние годы становится одним из важнейших барьеров экономического роста не только в России, но и во всём мире. Успешному решению социальных проблем в нашем обществе, а значит и оптимизации социальных процессов может послужить совершенствование активных программ рынка труда, расширения доступа населения к информации о вакансиях, оказание адресной поддержки при трудоустройстве особо нуждающихся в социальной защите, повышение качества системы профессионального обучения и переподготовки.
Задачи оптимизации социальных процессов в Европе решаются путем увеличения инвестиций в исследования и инновации, стимулирования делового потенциала, соблюдения баланса гибкости и безопасности на рынке труда, выделения ресурсов на реализацию качественной активной трудовой политики. Основной финансовый инструмент по инвестициям в человеческий капитал в ЕС - Европейский социальный фонд. Сегодня среди приоритетов его деятельности ключевыми являются: финансирование мероприятий по обеспечению развития профессионального образования, занятости, мобильности рабочей силы, модернизация отраслей, переживающих трудности. Большое внимание уделяется финансированию программ по трудоустройству и повышению квалификации молодежи (5). Сегодня страны Европейского Союза стоят перед растущим вызовом старения общества. Это влечет за собой значительное напряжение бюджета в части расходов на здравоохранение и пенсионное обеспечение на фоне сокращения обеспеченности экономики рабочей силой. Одним из возможных ответов на демографические вызовы ЕС является создание благоприятных условий для молодых людей, совмещающих семейные и производственные обязанности, увеличение миграции молодых и высококвалифицированных специалистов, более поздний выход на пенсию.
Дискуссии вокруг «социальной Европы» находятся в центре дебатов о дальнейшем развитии Евросоюза в период текущего финансового кризиса. В ноябре 2008 г. Европейская комиссия представила обстоятельный план, направленный на быстрый выход Европы из экономического кризиса. Для сохранения действующих и создания новых рабочих мест Еврокомиссия предлагает упростить критерии получения помощи из Европейского социального фонда, перепрограммировать затраты и осуществить авансовые выплаты странам ЕС. В плане оздоровления также предложено «разумное инвестирование». Инвестиции в образование, повышение квалификации или переквалификацию помогут людям сохранить работу или вернуться на рынок труда. Инвестирование в инфраструктуру и в рациональное использование электроэнергии обеспечит граждан работой в сфере строительства, сэкономит электроэнергию и повысит производительность. О влиянии экономического кризиса на европейский рынок труда говорит рост безработицы с 6,8% в апреле 2008 г. до 7,6% в январе 2009 г. [11, с. 9]
Сегодня к категории бедных в ЕС можно отнести от 10% населения в Чешской Республике до 21% в Латвии. Для борьбы с бедностью населения, усиленной экономическим кризисом, в декабре 2008 г. ЕК приняла решение превратить Европейский фонд адаптации к глобализационным вызовам в более эффективный инструмент преодоления текущего кризиса. Новые предложения призваны помочь людям вновь найти себя на рынке труда. Среди них: расширение сферы действия права на получение помощи от Фонда (распространение ее на работников, которые пострадали от экономического и финансового кризиса, а не только на тех, которые потеряли работу в результате изменений в структуре мировой торговли), продление срока действия поддержки Фонда в два раза (до 2 лет) для повторной интеграции работников в рынок труда [23].
В конце прошлого года были опубликованы результаты осеннего ежеквартального опроса общественного мнения жителей Евросоюза. Данные Евробарометра указывают на то, что финансовый кризис оказал существенное влияние на восприятие европейцами экономической ситуации и перспектив. Большая часть граждан ЕС считают, что состояние их национальной и европейской экономики в плохом состоянии. Порядка половины опрошенных считают, что экономическая ситуация в их стране, ЕС и мире будет ухудшаться в следующем году (6). Для преодоления последствий кризиса ЕК приняла рекомендации по оживлению экономики и утвердила разделы, посвященные каждой из стран ЕС, включающие меры в рамках Лиссабонской стратегии по обеспечению стабильного экономического роста и созданию новых рабочих мест в ЕС. Для минимизации последствий кризиса политика на рынке труда должна быть нацелена, прежде всего, на помощь тем, кто потерял работу для скорейшего их возвращения в ряды рабочей силы. На микроэкономическом уровне большинство стран принимает меры, сориентированные на оказание помощи малым и средним предприятиям, в том числе по увеличению доступа к финансированию.
В настоящее время большое внимание уделяется задачам дальнейшей поддержки мобильности трудящихся по трем основным ориентирам: географическая, профессиональная мобильность и мобильность в направлении рынка труда для безработных, а также вопросам трудоустройства. Европейское бюро подбора персонала осуществило шаги в направлении обновления методов подбора персонала и ввело более удобную для пользователей структуру своего веб-сайта. Теперь объявления учреждений ЕС о вакансиях будут публиковаться на 23 официальных языках ЕС. Перспективные кандидаты смогут пройти интерактивное тестирование, что позволит значительно упростить и сократить (до 5-9 месяцев) процесс найма работников. В дальнейших планах Бюро - повышение качества услуг, в том числе для конкретных целевых групп [23].
На сегодняшний день вопросы социальной защиты остаются преимущественно в юрисдикции государств-членов ЕС. Лиссабонская Стратегия устанавливает общие для стран ЕС цели и приоритеты в области занятости, способствует созданию новых современных рабочих мест. Совершенствование социальной защиты, пенсионной системы и здравоохранения, обеспечение устойчивого экономического роста, повышение конкурентоспособности и занятости являются основными приоритетами Лиссабонской стратегии ЕС. Многочисленные усилия руководства Евросоюза и правительств стран-участников постепенно способствует превращению ЕС в мирового лидера по критериям экономического и социального развития.
Таким образом, социальная сфера - совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. Экономика социальной сферы, прежде всего, связана с потребностями людей и потреблением ими благ и услуг.
Происходящий в настоящее время процесс развития рыночных отношений в России и постепенная интеграция отечественной экономики в мировое экономическое пространство определяют конкретные требования к динамике социальных процессов [11, с. 10-11]. На фоне сокращения численности и старения населения нашей страны настойчиво заявляет о себе необходимость модификации социальных секторов, непосредственно связанных с развитием человеческого капитала, поэтому в числе главных приоритетов социально-экономического развития России в средне- и долгосрочной перспективе - оптимизация социальных процессов на основе реформы образования и здравоохранения, концентрации усилий на борьбе с бедностью, содействия повышению внутри- и межрегиональной трудовой мобильности. Ключевым фактором, влияющим на развитие социальных процессов, является активная и разумно финансируемая государственная политика по повышению занятости и заработной платы. Течение социальных процессов необходимо направлять в русло современных представлений о социальной справедливости, тогда в обозримом будущем, благодаря природному и интеллектуальному богатству, Россия может рассчитывать на создание в среднесрочной перспективе условий для закрепления ее в числе лидеров мировой экономики.
1.2 Социальная защита на современном этапе: понятие, сущность, содержание
Содержание понятия «социальная защита» выходит за рамки содержания понятия «социальное обеспечение», которое всегда связано с определенными формами и видами обеспечения, конкретными социальными рисками. В документах МОТ обозначен довольно широкий спектр государственных и негосударственных, общих и специальных систем социального обеспечения, а также обозначены некоторые организационные формы социального обеспечения, свидетельствующие о том, что социальное обеспечение включает не только социальное страхование и социальное вспомоществование.
Вместе с тем отсутствие единообразия в трактовке обозначенных понятий как в теоретическом, так и в практическом плане приводит к нечеткости, неоднозначности, а порой и неопределенности их характеристик в конвенциях и рекомендациях МОТ (Международной организации труда). Произвольное применение терминов, разные значения одних и тех же понятий, отсутствие необходимых дефиниций негативно влияют на качество международных правовых документов.
Выделяются различные типы и модели систем социальной защиты (скандинавско-англосаксонский и континентальный типы; перераспределительно-институциональная и маргинальная модели; континентальная, англосаксонская, скандинавская и южноевропейская модели). Ни в одном государстве в чистом виде названные модели социальной защиты не существуют, можно говорить лишь о преобладании элементов одной из них.
Несмотря на различия в путях развития и особенностях организации, качестве и объеме услуг, а также методах финансирования, все системы социальной защиты функционируют на основе единых подходов и принципов. Это общие подходы, определяющие фундаментальные характеристики систем социальной защиты: страховой подход (принцип страхования) и нестраховой подход (принципы обеспечения и вспомоществования) [12].
Для систем социальной защиты характерно: а) сочетание добровольного и обязательного видов социального страхования; б) конкурентный или монопольный порядок организации учреждений социальной защиты; в) сочетание различных форм осуществления социальной защиты в государственных, общественных, коммерческих учреждениях и организациях, что позволяет обеспечить как гарантированную социальную защиту граждан от социальных рисков, так и более полное удовлетворение спроса различных категорий населения на социальные услуги. Несмотря на то, что большинство систем социальной защиты в странах Европейского союза имеют организационные различия, практически все они включают следующие составные части: 1) медицинское страхование; 2) страхование по старости и потере кормильца; 3) страхование от несчастных случаев на производстве; 4) страхование по безработице; 5) страхование по инвалидности. В систему социальной защиты включаются также минимальное социальное обеспечение (социальная помощь) и социальные трансферты в рамках жилищной, образовательной и семейной политики. Так же, как и на международном уровне, социальная защита в различных европейских государствах осуществляется на основе широкого спектра государственных и негосударственных, общих и специальных систем, которые включают различные формы социального обеспечения.
Разработка вопросов социальной защиты на международном и национальных уровнях продолжается. Такая же ситуация характерна и для России. Развитие отдельных частей («узлов») социальной защиты происходит неравномерно, поскольку поле деятельности в этой сфере практически безгранично. В одном случае совершенствуются уже действующие схемы, в другом - нарождаются новые, обусловленные новыми экономическими и социальными реалиями. Складывающаяся система социальной защиты в нашей стране пока не привела к формированию единой системы категорий, понятий и терминов. О не устоявшемся процессе свидетельствует неоднозначность самого понятия «социальная защита», о чем свидетельствует формулирование соответствующих определений одновременно как в широком, так и в узком смысле слова.
Социальная защита - это деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия).
Соответственно, система социальной защиты - это совокупность институтов и комплекс мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.
Вопрос о содержательном аспекте социальной защиты имеет принципиальное значение. Если социальную защиту рассматривать только как социальное страхование и социальную помощь, то невозможно говорить о социальной защите как о более широком понятии, включающем социальное обеспечение.
Исходя из сформулированного определения социальной защиты, социальная защита в самом широком ее понимании (статья 7 Конституции РФ) осуществляется на государственном и негосударственном уровнях, в разных формах (включая социальное обеспечение), с предоставлением различных видов материальных и нематериальных благ и преимуществ, посредством установления режимов смягчения обременении либо установления мер ответственности (исходя из особой социальной значимости осуществляемых мероприятий). Главный критерий - осуществляемые меры должны быть направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.
Осуществление социальных прав - важное условие социальной удовлетворенности населения. Уровень обеспеченности социальных прав, которые реализуются через систему социальной защиты (нормированных социальных прав), служит критерием социальной защищенности человека в социальном государстве.
Анализ проблем, связанных с развитием законодательства о социальной защите, позволяет обозначить основные современные тенденции этого развития [12]:
) главной тенденцией должно быть проведение решительных мер по ратификации Европейской социальной хартии. Продолжительный этап подготовки данного документа к ратификации свидетельствует о серьезных проблемах в системе социальной защиты российских граждан и таком уровне их социальных прав, которые не позволяют в короткие сроки выйти на рубежи европейской социальной политики. Основные направления развития законодательства зависят от того, на основе каких пунктов и статей Хартии наше государство примет на себя обязательства по ее соблюдению. После ратификации Хартии (в соответствующей ее части) европейские социальные стандарты уровня жизни должны стать ориентирами, на которые нужно будет равняться;
) вторая тенденция - решение вопроса бюджетной обеспеченности мер социальной защиты. В рамках этой тенденции осуществляется распределение бюджетных полномочий и ответственности двух уровней государственной власти - федерального и регионального. Разный уровень социально-экономического развития субъектов Российской Федерации приводит к заметным различиям в проведении мер социальной поддержки одних и тех же категорий граждан. В итоге на уровне субъектов Российской Федерации мы получаем то, от чего уходили несколько десятилетий - законность «калужскую» и «рязанскую»;
) следующая тенденция - поиск путей восполнения гражданам материальных потерь в связи с «монетизацией» льгот. Оценка в денежном выражении предоставлявшихся ранее льгот, как правило, суммарно значительно занижена. В рамках действующего законодательства будут проявляться попытки найти возможности иным образом «компенсировать» недоплачиваемые суммы, чтобы сохранить реально доступ к тем же материальным благам.
Наиболее явно эта ситуация начинает проявляться в рамках пенсионного обеспечения в форме дальнейшего расширения практики предоставления гражданам права на одновременное получение двух пенсий;
) в развитии законодательства о социальной защите намечается еще одна важнейшая тенденция, которая связана с более активным формированием и проявлением негосударственных элементов в системе социальной защиты. Обеспечить эффективное сочетание государственных и негосударственных форм социальной защиты, адекватного правового опосредования данного процесса - это задача, которую предстоит решать в недалеком будущем [11, с. 11].
.3 Проблемы аудита эффективности и социальное государство
В начале нового века элита российского государства с целью повышения эффективности его действий пытается провести коренную реформу, для чего предполагается уйти от сметно-расходного, т.е. затратного принципа формирования основных документов, долженствующих определять социально-экономическое развитие страны, в том числе и бюджета. Так, постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 была одобрена концепция реформирования бюджетного процесса в нашей стране в 2004-2006 годах, в которой предполагалось, что последний будет определяться требованиями модели «бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования». А это должно гармонизировать структуру государственных расходов и провозглашенные приоритеты развития страны.
Тем самым предпринимается попытка сподвигнуть органы власти РФ на использование передового международного опыта в области государственного строительства. Как идея БОР существует уже целое столетие, постепенно укореняясь в практике передовых в цивилизационном отношении странах, познавших его эффективность, а также в авторитетных международных организациях. В частности, с 1990 г. методика БОР используется для формирования бюджета ООН.
В России же за год до одобрения концепции начал осуществляться Минфином РФ и Нидерландским экономическим институтом проект «Реформа государственного бюджета», направленный на внедрение БОР.
Понятно, что международной практике БОР должна соответствовать адекватная система контроля, отнюдь не ограничивающаяся формулированием выводов на основе постановки вопроса о целевом использовании выделяемых средств, но и оценивающая их результативность. Чаще всего с понятием «аудит эффективности» связывают контрольную деятельность государства над действенностью работы органов власти.
Более или менее точная оценка происходящего в сфере социальной политики в России требует комплексной разработки её инструментальной основы, в том числе критериев, дефинитивной и индикативной составляющих.
На нынешней стадии такая разработка может представить собой определенный базис для оценки тенденций развития социальной сферы в России. В частности, разрабатываются системы критериев для оценки происходящего в социальной сфере для западноевропейских стран. Например, немалый интерес представляет подборка социальных индикаторов, сделанная сотрудником фонда им. Ф. Эберта Л. Витте. Для оценки удовлетворения материальных потребностей им предлагалось наряду с доходом на душу населения (в паритетах покупательной способности) учитывать так называемую «здоровую среднюю продолжительность жизни», поскольку в этом показателе в результате «сводится воедино» удовлетворение материальных потребностей в различных сферах жизни - доход, питание, жилищная ситуация и т.д.
В качестве необходимого условия для участия в жизни общества имеет значение, например, грамотность, а, кроме того - участие в политической жизни и деятельности гражданского общества (участие в выборах, членство в общественных организациях).
На социальную сплоченность влияет, прежде всего, распределение доходов, в то время как недостаток социальной сплоченности отражается на частоте преступлений, совершаемых с применением насилия, и количестве заключенных в тюрьмах». Л. Витте приводит данные по странам, принадлежащим различным европейским моделям, или, как он сам пишет «режимам благополучия», но приходит к общеевропейским заключениям (табл. 1).
Таблица 1. Социальные индикаторы
12345678910Страны универсализирующей, социалистической северной моделиДания2990070,168,061,482,41,4923,614,76,142,9Финляндия2750070,163,280,570,41,5924,712,47,949,6Швеция2820071,874,969,280,51,7625,212,36,441,3Страны корпоративной континентально-европейской моделиБельгия28500 69,760,466,0--25,014,44,337,2Германия2640070,258,357,074,01,1426,413,25,965,0Франция2790071,3-64,760,40,6328,814,15,3-Нидерланды2930069,964,1-72,72,0924,812,76,434,8Австрия2960071,0-65,977,50,9326,614,25,962,0Страны корпоративной, основанной на традициях, средиземноморской моделиГреция1960070,4-52,885,6-33,020,0-31,2Италия2620071,0-57,587,80,5233,320,02,550,8Испания2330070,9-59,978,10,3330,317,35,4110,7Португалия1830066,819,950,777,00,5637,020,01,585,4Страны Центральной и Восточной Европы с переходной экономикойПольша1150064,323,955,348,2-29,315,23,3113,3Чехия1610066,657,759,677,2-25,910,5-150,1Венгрия1460061,832,954,759,0-29,513,4-109,0Страны англосаксонской либеральной моделиАвстралия2930071,655,270,582,5-31,122,210,493,4Великобритания2910069,649,669,368,00,9834,521,38,890,2США3760067,650,463,845,31,5936,823,84,9468,5
1.Доход (ВВП) на душу населения в долларах США, основанный на текущей покупательной способности, 2003
2.Здоровая средняя продолжительность жизни, на все население, 2001.
.Высокая или средняя грамотность среди взрослого населения, 1998.
.Явка избирателей на парламентских выборах с 1990 г. (в среднем).
.Среднее количество общественных групп, в которые входят респоденты.
.Индекс Джини за последний год исследования
.Относительный уровень бедности в расчете на все население (менее 60% от среднего дохода, за самый последний год)
.Нападения, угрозы или сексуальные преступления, % жертв, по крайней мере, в предыдущем году (2000 или самый последний год).
.Осужденные взрослые, приговоренные к тюремному заключению (на 100 000 населения, 2000 или самый последний год).
Европейский взгляд на проблему социального устройства постепенно завоевывает позиции в мире. Одно из проявлений этого - распространение в мире концепции «социального капитала» с её индикаторами и критериями. В этом же ряду стоит и разработка Программой развития ООН такого сводного показателя для оценки государств, как Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), в котором материальные показатели эффективности экономического развития, измеряемые ВВП на душу населения по ППС, являются лишь одним из трёх критериев оценки [23].
В табл. 2 (данные рубежа веков на основе Human Development Report 2002, 2003, OECD Economic Studies 2001, составлены Н. Ивановым) приведены межстрановые сопоставления показателей, представляющих отдельные стороны социального капитала, с ИРЧП. Она демонстрирует прямую зависимость между экспертными оценками названных показателей и ИРЧП.
Не остается без внимания в классических западноевропейских социальных государствах и проблема разработки системы критериев для стран, находящихся в переходном периоде.
С социально-политической точки зрения особенно важны такие риски, которые человек не может контролировать и вред от наступления которых не может быть компенсирован финансовыми средствами индивидуума». Для проверки достижения названных целей выделяются пять основных критериев эффективности социальной политики.
Таблица 2. Социальный капитал и индекс развития человеческого потенциала
СтраныСоциально-политическая стабильность (1)Законность и порядок (2)Защищенность от коррупции (3)Дифференциация доходов(4)Взаимное доверие(5)ИРЧПШвеция1,386,09,05,957,10,941Канада1,246,08,99,049,60,940Австралия1,266,08,512,547,80,939США1,186,07,616,645,40,939Япония1,205,07,14,50,933Финляндия1,616,09,95,157,20,930Швейцария1,615,07,49,943,20,928Франция1,045,06,79,124,80,928Великобритания1,106,08,313,444,40,928Германия1,215,07,49,029,80,925Италия0,826,05,514,526,30,913Ю. Корея0,504,04,27,838,00,882Россия-0,413,02,320,30,781Бразилия0,472,04,029,76,70,757Турция-0,754,03,613,310,00,742Китай0,394,03,512,70,726Индия-0,054,02,79,534,30,577
1)Оценка от -2,5 до +2,5 баллов
2)Оценка от 0 до 6 баллов
)Оценка от 0 до 10 баллов
)Коэффициент фондов (децильный)
)Оценка по данным опросов, %
А) «Достигает ли эффект от мероприятия всех тех, кто соответствует определенным, заранее установленным критериям (горизонтальная эффективность). Например, все ли члены общества обеспечены страхованием по болезни; кроме аспекта эффективности здесь присутствует и проблема горизонтальной справедливости». В России же по многократно звучавшим оценкам значительная часть граждан, находящихся за гранью нищеты, вообще лишена доступа к государственной социальной поддержке.
Раскрывая в связи с выдвижением данного критерия проблему горизонтальной справедливости, авторы отмечают, что «принцип субсидиарности может привести к горизонтальной несправедливости, в особенности тогда, когда финансирование осуществляется децентрализовано, а его носители имеют весьма различные финансовые возможности». Ситуация типичная, в частности, для Москвы, где, например, зарплата «госбюджетника» городского подчинения может многократно превышать зарплату «госбюджетника» равной квалификации, но федерального подчинения.
Б) «Достигнет ли эффект от мероприятия только тех, для кого оно задумано (вертикальная справедливость). Например, действительно только нетрудоспособные получают соответствующую пенсию; и здесь значительную роль играют соображения справедливости». Основной принцип перераспределения «снизу вверх», практикуемый в России, когда не голодный, а богатый получает дополнительные деньги на питание, вступает в явное противоречие с указанным критерием.
В) «Достигает ли мероприятие желаемой цели у его адресатов. Например, обеспечивает ли пособие по безработице по своей величине возможность безработному пережить внезапное, драматическое падение своего жизненного уровня». Понятно, что в России о применении данного критерия не может быть и речи, поскольку минимальная зарплата составляет здесь лишь четверть физиологического прожиточного минимума (ПМ), а вся система пособий ориентирована не на ПМ, а микроскопическую минимальную зарплату.
Г) «Осуществляется ли предоставление услуг при минимально возможных побочных затратах. Например, являются ли максимально низкими расходы на управление при реализации программ профессионального совершенствования». В рыхлом бюролибералистском российском государстве соответствие данному критерию в принципе невозможно. Ведь его рыхлость воспроизводится и на уровне управления фондами социального назначения, где легально и безнаказанно осуществляется «нерациональное расходование средств».
Д) «Насколько в мероприятии содержится моральный заряд, не позволяющий, например, при медицинском обеспечении выбирать особо дорогие методы лечения». Единственный критерий, в отношении которого в России могут похвастать, что он применим хотя бы отчасти. «Моральный заряд» не позволяет здесь тратить лишние деньги на большое бедное большинство, но вполне разрешает любые излишества в отношении бюрократии.
Очевидно, что современный процесс формирования социальной политики в России является плодом полного игнорирования объективных закономерностей её развития, отраженных в индикаторах и критериях, разработанных в социальных государствах. В его основе - только своекорыстные интересы дорвавшейся до бесконтрольной власти бюрократии. В России немало специалистов, связывающих известные надежды на позитивное развитие страны с формированием эффективного гражданского общества, демократизацию процесса разработки социально-экономической политики, как это происходит в Европе.
2. Реформирование социальной сферы россии: проблемы, поиски решения
2.1 Экономические трансформации и социальная политика
С самого начала реформ 1990-х годов экономические и социальные процессы вступили в острое противостояние друг с другом. Социальная составляющая трансформаций тормозит и блокирует экономические преобразования. Материальное положение основной массы населения оказалось в замкнутом круге: чем ниже уровень производства и реальные доходы, тем больше нуждающихся (бедных) и меньше покупательский спрос, а это ослабляет главную производительную силу - человеческий фактор, качество трудового потенциала; но снижение производительных сил тормозит экономическое развитие, а следовательно, меньше и хуже создаваемый продукт. Если же уменьшается ВВП, то путь повторяется, «идя по кругу» [8, с. 44].
Процессы общественного реформирования в России свидетельствуют о росте актуальности и значимости социальных преобразований. Дальнейшие продвижения по пути становления цивилизованного рынка практически невозможно без решения накопившихся проблем и противоречий в социальной сфере, а также - без необходимой маркетизации ее отраслей. Стремление к продвижению лишь на финансово-экономическом участке реформ - либерализации правил хозяйственной жизни без учета всего комплекса общественных реалий - привело к «отставанию социальных тылов». В результате большинство населения не готово эффективно действовать по новым правилам, оно не адаптировалось и ведет себя пассивно, находясь в состоянии апатии. Ошибочно считалось, что вначале должны осуществляться экономические преобразования, а затем, когда экономика крепко встанет на ноги в рыночных условиях, очередь дойдет до человека со всеми его малыми и большими заботами. Но экономика тогда стоит на одной ноге; и вместо мобилизации социальной энергии народа в огромных масштабах идет растрата накопленного ранее профессионального и интеллектуального, духовного и физического потенциала.
Происходящие в России радикальные общественные преобразования производились и происходили таким образом, что привели страну к системному кризису, который вызвал острейшие социально-экономические проблемы, а также не менее острые демографические следствия. Это - беспрецедентная бедность основной массы населения и поляризация общества до состояния раскола («две России»), падение оплаты труда у значительной части работающих до уровня ниже прожиточного минимума, все формы безработицы и деградация социальной сферы с подрывом бесплатности предоставления социально значимых услуг, продолжающаяся депопуляция на базе естественной убыли населения, снижение его качественного потенциала и глубокие перекосы в миграционной подвижности. Каждая из названных проблем, влияя друг на друга, мультиплицирует негативный эффект, а в целом - разрушает социально-экономическую безопасность страны.
Первейшая задача сегодня состоит в том, чтобы не только компенсировать, но преодолеть возникшие проблемы и достигнуть, по крайней мере, для всех групп населения уровня жизни, доходов и потребления, которое оно имело в дореформенный период (1990 г.).
Сказанное фактически определяет социальную политику на ближайший период. Необходим крутой маневр, радикальные реформы общественной сферы, трансформирующие ее путем перевода на последовательно рыночные рельсы в рамках социального государства. Только социальная модернизация сделает очевидной бесплодность политики «латания дыр», «быстрого реагирования» на ежедневно возникающие трудности в жизни людей, которая не позволяет решать ни одной крупной проблемы.
Основа социальной политики государства - социальная доктрина развития и формирования российского общества.
Социальная доктрина - это наиболее общие методологические представления об основах политики в переходный период, раскрывающие аналитические и теоретические принципы, касающиеся современной социальной ситуации, ключевые проблемы и противоречия в социальной сфере, критерии действий на переходном этапе, концепцию социальной программы, механизмы и способы решения важнейших социальных задач.
Доктрина является фундаментом стратегий, формируемых государством. Нельзя не учитывать то обстоятельство, что трансформационные процессы сегодня имеют определенную специфику, заключающуюся в том, что адаптация населения к изменившимся социально-экономическим условиям происходит на фоне острого цивилизационного кризиса, характеризуемого массовой сменой фундаментальных механизмов и инструментов социального регулирования. Вызревавшие в недрах социализма латентные цивилизационные перемены буквально «взорвались» в ходе перестройки, вышли на поверхность в виде «смены идеологических вех» и затем стали встраиваться в кардинально новые социально-экономические условия. Разрушаются привычные нормы социальных отношений, происходит смена системы ценностей, когда постепенно отбрасываются прежние стереотипы, а новые формируются значительно медленнее.
Так, эталитарный принцип «равенство в нищете» большинство уже не принимает, но и складывающаяся чудовищная поляризация доходов, вызывающая дезинтеграцию общества, не может восприниматься как социальная норма. Существенные перемены касаются и официальной установки на ценность труда. Если в советское время труд рассматривался как первейшая ценность («дело доблести и геройства») с ориентацией населения жить, чтобы трудиться, то сегодня позитивные начала труда - качество, квалификация, профессионализм - отчасти потеряли общественное признание, что подтверждается различиями в заработной плате как его общественной оценке. Падение уровня заработков ослабило стимулы к труду.
Анализ реальной ситуации в стране показывает, что одни группы населения довольно легко восприняли либерально-демократическую систему ценностей, другие, откинув прежнюю идеологию, оказались не способными усвоить новые, а третьи - в условиях возникшего идеологического противостояния - закрепили в своем сознании прежние ценности. Старый «порядок» рухнул, а новому предстоит еще сформироваться. В результате общество резко разделилось, во-первых, на адаптировавшихся к переменам (примерно, 15-20% населения, по подсчетам в исследованиях ИСЭПН), во-вторых, на тех, кто не только не адаптируется, но и не видит таких перспектив (так называемые аутсайдеры, которые составляют 25%), и, в-третьих, находящихся между ними в состоянии неопределенности. Огромный промежуточный пласт - явное большинство - стремится приспособиться к рыночным условиям, но до сих пор не в состоянии выработать сколько-нибудь устойчивые и эффективные модели своего социально-экономического поведения. Между тем от того, в какой степени этот слой увеличит поколения «адаптированных» либо «аутсайдеров», будет зависеть не только результат экономических преобразований, но и судьба развития общества в целом. Население страны зачастую вынужденно, еще не вполне отдавая себе отчет (и испытывая острую ностальгию по утраченной стабильности), уже втягивается в процесс социальной трансформации.
Особенности нынешнего состояния общества обуславливают семь главных принципов российской социальной доктрины, определяющей социальную концепцию развития страны, ее социальную политику и соответствующие программы действий [17].
Первый принцип - оптимальное сочетание либерализма и социальных гарантий.
«Либеральная политика» ориентирована на снижение «вмешательства государства» в решение индивидуальных проблем граждан, развитие приватизации социальных функций и маркетизацию отраслей социальной инфраструктуры. Но в исторической ситуации, когда еще не сложились соответствующие предпосылки и значительная часть населения не способна адекватно реагировать на трудности переходного периода, проведение чисто либеральной политики, как показал российский опыт, приводит к социальному кризису, к блокированию социальной адаптации, к дезориентации отдельных групп граждан и, как следствие, к его интенсивной маргинализации. Именно поэтому либеральная концепция в идеальном виде не может быть использована в России. И дело не только в нашем прошлом «коллективистском» менталитете. Есть исторические особенности и традиции формирования российского общества, которые невозможно не учитывать.
В то же время политика «государственных гарантий», опиравшаяся на идеологию «патернализма», служила мощным инструментом эгалитаризма, социальной однородности и приводила к снижению социальной энергии, фактическому параличу общественного организма. В то же время государственные гарантии обеспечивают удовлетворение социально значимых потребностей на максимальном уровне, соответствующем развитию страны.
Принимая во внимание традиции прошлого, особенности современных условий и провозглашенные ценности, очевидно, что радикальные реформы социальной сферы должны увязывать либеральные критерии и государственные гарантии, основываясь на модели социальной рыночной структуры российского общества, зафиксированной в действующей конституции. Государство социальной рыночной экономики объединяет «принцип свободы рынка с социальной сбалансированностью и нравственной ответственностью каждого в отдельности за дело в целом» (Л. Эрхард).
Второй принцип - радикальное повышение трудовой мотивации, ориентированной на все группы в целом и каждый слой населения - в отдельности.
Социальная парадигма развития исходит из того, что локомотив экономической динамики - это трудоспособные граждане, обладающие квалифицированным трудовым потенциалом, высокой социальной активностью и мобильностью, способностью легально адаптироваться к сложившимся условиям и реализовать эффективные модели своей деятельности. Фокусом преобразований должно стать создание условий, стимулирующих мобилизацию и экономическую результативность всех трудоспособных. Главным здесь становится процесс реструктуризации труда в целях преодоления безработицы и повышения эффективной занятости.
Для решения проблем экономической мотивации необходим перелом в поляризации доходов, особенно - оплаты труда, которая сегодня достигла небывалых размеров. Дифференциация заработной платы активизирует занятость, если соотношения в доходах находятся в некотором соответствии с пропорциями в самом труде. Чрезмерная поляризация снижает мотивацию участия в реальной экономике, науке, просвещении, подрывая общественную мораль, утверждая сугубо меркантилистские ценности, криминализацию общества. Избыточная дифференциация становится барьером для встраивания в рынок новых слоев населения, которые озабочены проблемой «занять свое место под солнцем».
Снижение трудовых стимулов не только ослабляет развитие экономики, но, как утверждают медики, ухудшает здоровье населения, способствует повышению смертности, уменьшению продолжительности предстоящей жизни. Утрата населением эффективной трудовой мотивации оказывается специфической причиной возникновения социального стресса, появляющегося вследствие невозможности честным трудом обеспечить достойное существование себе и своей семье [13].
Проблема трудовой мотивации существует во всех странах мира. Высокопроизводительный труд требует большого волевого усилия работника, которое возможно лишь при сильной трудовой мотивации. Она особенно важна вначале трудовой деятельности, т.к. потом на помощь приходит сложившийся динамический стереотип.
Чрезвычайно важное значение получает уровень заработной платы, включая ее минимум, т.к. именно этим определяются масштабы бедности, границу которой устанавливает прожиточный минимум. А сегодня в России он необоснованно занижен. Бедное и малообеспеченное население лишено полноценной доступности к социальным услугам, определяющим воспроизводство человеческого капитала - здравоохранению, образованию, культуре; оно вынуждено экономить на продуктах питания и качественных медикаментах.
Население России в своем подавляющем большинстве не может воспользоваться преимуществами трудовой мотивации, на самом деле присущих рыночной экономике. Чтобы изменить это положение, борьба с бедностью должна опираться на новую философию социальной политики, основанную не столько на государственной помощи, сколько на создании условий для формирования «сильной трудовой мотивации». Следует дать людям шанс самим выбраться из нищеты. Это требует прежде всего увеличения размера минимальной заработной платы, по крайней мере до уровня, рекомендованного МОТ (3 доллара в час). Если человек зарабатывает меньше, то он выпадает из нормальной взаимозависимости производства и потребления, когда население в полной мере способно оплачивать жизнеобеспечивающие товары и услуги [4].
Третий принцип состоит в том, что центральное место среди социальных институтов сегодня занимает семья, которая оказывает определяющее влияние не только на демографические процессы в обществе, но и на состояние социального капитала. Он органически взаимосвязан с семьей, через формирование здоровья человека.
Четвертый принцип включает активизацию местного самоуправления и организаций гражданского общества (благотворительные структуры и социальные инициативы). Наряду с опорой на семью социальная политика призвана поддерживать восстановление и обновление специализированных институтов, основанных на ценностях свободы, человеческой солидарности и взаимопомощи. Необходимость мобилизации людей на цели социальной политики требует, чтобы уже сегодня часть работ по реализации социальных программ возлагалась на самоорганизующиеся институты. В предпринимательской среде следует формировать нормы стабильного имиджа, неразрывно связанного с благотворительностью, с безвозмездным участием в социальных программах и гуманитарных акциях.
Пятый принцип касается взаимодействия федеральных и региональных усилий, кардинальная проблема которых - определение их взаимной ответственности. Остроту этой проблемы усиливает наличие значительного числа регионов, пользующихся федеральными субсидиями.
Необходимо отказаться от идеи предельно централизованной унитарной системы, связанной с принятием решений преимущественно в центре. С другой стороны, должна повышаться ответственность региональных руководителей за решение их собственных задач, при понимании, что разрушение социальной сферы приведет к росту социальной напряженности. Однако такая политика будет резко усиливать неоправданную дифференциацию в материальной обеспеченности населения разных территорий страны, что ведет к подрыву фундаментальных основ социальной справедливости, затрагивая базисные права граждан.
Шестой принцип относится к технологии построения социальной программы действий, а также к выработке стратегии и тактики в рамках социальной политики. Экономическая составляющая реформирования со всей очевидностью показала, что поспешное решение столь масштабных и сложных проблем умножает негативные последствия, которые, на самом деле, сопровождают любые преобразования. Тем серьезнее и осторожнее, с большой предварительной проработкой и апробацией, следует относиться к трансформации социальной сферы, которая касается без исключения каждого гражданина страны.
Социальное реформирование затрагивает большой комплекс разнородных отношений социального характера и потому оно, с одной стороны, не может быть осуществлено одномоментно, в течение короткого периода времени, а с другой - отдельные компоненты социальной сферы должны преобразовываться не столько в определенной последовательности друг за другом, сколько в жесткой взаимоувязке временных рамок. Возникает непростая задача вроде «квадратуры круга». Но без ее решения реформа будет вносить существенный элемент хаоса туда, где его и так достаточно.
Седьмой принцип. Следует строго учитывать гендерные и национально-этнические аспекты состояния населения. Имеется в виду ликвидация всех форм дискриминации женщин, а также обеспечение равных возможностей социальной деятельности и социально-культурного развития этносов. Социальная политика в качестве своих неотъемлемых составляющих должна включать гендерную и национально-этническую компоненты.
.2 Социальные проблемы и программы действий
На фундаменте социальной доктрины с учетом сложившихся в обществе проблем формируются социальные стратегии на относительно продолжительный период времени, следование которым определяет текущую социальную политику.
В любом случае, она направлена на решение социальных проблем и преодоление негативных явлений в обществе. Их выявление, оценка актуальности и остроты воздействия на общественную жизнедеятельность населения, ранжирование по силе влияния являются исходным пунктом конструирования социальной политики, а затем и создания конкретных программ действия.
В каком бы ракурсе мы не рассматривали социальную сферу даже при самом широком толковании, достаточно четко выделяются две острейшие интегральные проблемы, существенно блокирующие происходящие в обществе экономические преобразования. Одна проблема - бедность населения во всех формах своего проявления - «зоны бедности», «новые бедные», «экономическая бедность», «устойчивая бедность» - и глубокая поляризация общества. Бедность, чудовищные различия в уровне жизни отдельных социальных групп и слоев, усиливающие друг друга - по существу, две стороны одной медали. Вторая, не менее острая интегральная проблема - это разрушение отраслей социальной сферы, которые ориентированы на удовлетворение настоятельных потребностей населения.
Острота ее определяется, с одной стороны, масштабами, а с другой - негативным воздействием на протекающие в обществе социально-экономические и демографические процессы, а именно: производительность и мотивацию труда, снижение здоровья, ухудшение образования, социальное поведение и нравственные ценности.
Что можно сказать о масштабах бедности сегодня?
В значительной мере ответ на этот вопрос зависит от того, как считать и каким образом определять бедные группы населения.
В соответствии с официальной позицией бедными признаются семьи (граждане), душевой денежный доход которых ниже прожиточного минимума (ПМ). По данным Госкомстата РФ в среднем по стране их около 15%, или 21 млн. чел. Но данный показатель существенно колеблется по регионам страны. Однако, если в качестве границы бедности использовать уровень доходов, который применялся для аналогичных целей в 1990 г. и был в полтора раза выше существующей, то их доля увеличится по крайней мере до 30% (44 млн. чел.).
Более того, при определении ПМ следует учитывать не только потребительскую корзину, которая лежит в его основе, но и минимум жилищной обеспеченности, что вполне естественно, т.к. человеку нужна не только пища и одежда, но и «крыша над головой» (и может быть, в неменьшей степени), то доля бедных возрастет до 40%, составив 60 млн. чел. Если в качестве границы бедности использовать не ПМ, отражающий масштаб биологического выживания лишь одного человека, а, по крайней мере, 1,5 ПМ, учитывая, что минимум потребления должен обеспечивать воспроизводство не только работника, но и его ребенка хотя бы в некоторой части, то доля бедности возрастет до 60%, что составит 90 млн. чел. из 144 млн. населения.
К концу первого десятилетия ХХI века необходимо перейти от ПМ, обеспечивающего лишь выживание, к качественно новому минимальному потребительскому стандарту, гарантирующему расширенное воспроизводство населения. Среди специалистов этот минимум получил название социальный минимальный бюджет или, в соответствии с дореформенной терминологией, - минимальный потребительский бюджет (МПБ). Перевод социальных отраслей на рыночные рельсы требует «насыщения» ПМ за счет более высоких, чем сегодня, платежей по обязательному страхованию, а также полную оплату жилья и коммунальных услуг. И не только коммунальных. В таком случае ПМ получает структуру «полного бюджета прожиточного минимума» (ПБПМ), характерного для рыночных отношений. По экспертным оценкам ИСЭПН РАН, рыночный ПМ должен быть в 2-3 раза выше существующего сегодня ПМ, установленного в 2000 году в качестве критерия определения бедности.
ПМ (ПБПМ) определяет минимальную оплату труда, минимальную пенсию, минимальные пособия. Используя ПБПМ, получаем минимальную «рыночную модель заработной платы». Только при таких условиях работник имеет адекватные позиции, выходя на рынок труда, и в полной мере включается в систему обязательного государственного страхования как базы социального обеспечения населения. Одновременно отрасли социальной сферы начинают функционировать в соответствии с рыночными принципами.
В чем острота положения в отраслях социальной сферы?
Практика строго государственной организации здравоохранения в дореформенное время имела ряд существенных недостатков, главный из которых - низкая эффективность отрасли с точки зрения здоровья нации как цели ее функционирования. Однако каждый гражданин, включая и сельских жителей, в любое время мог получить бесплатную необходимую медицинскую помощь. Сегодня прежняя система оказалась в значительной мере разрушенной, а новая пока не обрела сколько-нибудь определенных черт. При этом значение ее в обеспечении здоровья населения не повысилось, а бесплатность предоставления услуг чем дальше, тем больше сводится на нет. Она состоит прежде всего в том, что отрасли затрагивают и практически определяют состояние населения по параметрам его качества и человеческого капитала. Разумеется, за минусом тех 10% граждан, которые в громадных масштабах выиграли от реализации экономических реформ и совсем не нуждаются в социальном обеспечении, готовы купить весь комплекс услуг либо в России, либо за рубежом. Следовательно, отрасли социальной сферы касаются не менее 90% населения.
Как трасформировать и встроить социальные отрасли в рынок? Ведь рынок должен покрывать все экономическое поле, проявляясь в каждом его сегменте со своей спецификой, что в равной мере касается и оплаты труда, и социальной помощи, и отраслей, производящих социально значимые для общества услуги, а не только предприятий промышленности, строительства и транспорта. Иначе происходит постоянный сбой, который выносит на поверхность все новые проблемы.
На следующем этапе социального планирования осуществляется переход к программам действия, ориентированным на решение основных проблем, существующих и обостряющихся в обществе. Среди них: проблема бедности, социальной поляризации, чрезвычайно низкой оплаты труда и высокой дифференциации заработной платы, не снижающейся безработицы, неоправданно бедного уровня пенсионного обеспечения.
Чтобы преодолеть бедность, придется высокими темпами поднимать заработную плату, особенно ее минимальный уровень, и прочие заработки тоже, - без этого бедность в России преодолеть невозможно. Это - первое.
Вторая группа факторов бедности - это неприемлемый уровень пенсий не только по возрасту, но и при потере кормильца, по инвалидности, других пособий аналогичного типа, которые, прежде всего, касаются детей. Известно, что средняя, но не минимальная (!) пенсия только в текущем году достигла прожиточного минимума нетрудоспособного. Но эта величина одновременно означает, что около трети пенсионеров получают от государства фактически лишь некоторое пособие по старости, а не заработанное в течение трудовой жизни материальное обеспечение.
С 2013 года средства пенсионных накоплений должны быть возвращены в бюджет ПФР. И наконец, «страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии» необходимо исключить, начиная с 2013 года, из системы обязательного пенсионного страхования как вид самостоятельного платежа и преобразовать в вычет на накопительную пенсию из суммы страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию. В итоге:
пенсионеры - это самый малообеспеченный слой населения и наименее защищенный; уровень жизни у них варьирует вокруг прожиточного минимума и постоянно рискует опуститься за черту бедности;
реально около двух трети этой группы населения находятся в состоянии бедности, а средняя (!) пенсия лишь в 2006 г. достигла прожиточного минимума.
И наконец, третья группа причин бедности традиционна: она касается неполных (материнских) семей, многодетных, а также - семей с детьми инвалидами, где мать, осуществляя уход за ребенком, не может работать.
В сложившихся условиях распределение вновь созданного продукта между отдельными группами и слоями населения, когда результатом этого процесса является беспрецедентная социальная поляризация, вызывающая обнищание одних и обогащение других, невозможно решать проблемы роста жизненного уровня основной части населения и преодоления бедности без включения определенных механизмов перераспределения. По большому счету, главных из них - два. Один - это всеобъемлющая обязательная система государственного страхования от социальных рисков: потери работы, болезни, старости, утраты кормильца, набор которых определяет законодатель. Данная система позволяет реализовать принцип солидарности, обеспечивающий перераспределение поступлений от некоторых «финансирующих» подгрупп общества в пользу «получающих», т.е. больных, пожилых, нетрудоспособных, безработных. Главный источник финансирования в этом сегменте - фонды обязательного социального страхования, формирующиеся на базе страховых платежей работодателя и работника. Оба должны нести свою ношу. Фонды действуют исключительно как страховые государственные компании, адаптируясь в полной мере к социальной сфере. Новую роль здесь должны играть и профсоюзы как представители застрахованных работников, и не только работников, во всех секторах социального обеспечения для защиты их прав.
Второй механизм - налоговая система, которая с помощью дифференцированных налоговых шкал «обеспечивает запрет» на сверхвысокие заработки и доходы, выступающие в качестве источника и базы формирования социальной поляризации.
При этом неизбежно возникает проблема существующего подоходного налога. Сегодня даже в Государственной Думе слышатся голоса относительно того, что установление «плоской» шкалы подоходного налога с физических лиц было ошибкой, которую пока нельзя исправить, т.к. «им» - тем, ради которых она и была принята, - обещали не трогать «шкалу». Кстати, экономическая наука на эту роковую ошибку указывала с самого начала, на цифрах демонстрируя, что выиграют от подобной новации лишь самые высокооплачиваемые. Кроме того, плоская шкала обостряет социальную поляризацию и дестабилизацию в обществе, увеличивая разрывы доходов «нижних» и «верхних» 10-процентных групп с 14 до 17 раз. Поэтому, если по этическим или иным соображениям сегодня нельзя отменить «плоскую» шкалу, то необходимо, по крайней мере, освободить от подоходного налога те заработки, уровень которых не дотягивает даже до ПМ, т.е. самых бедных из работающих. И это будет вклад в решение проблемы преодоления нищеты. Иначе сегодняшняя ситуация - прямой абсурд.
Разумеется, возникает проблема наполнения муниципальных бюджетов. Но здесь следует иметь в виду, что изменение подоходного налога должно происходить параллельно с ростом оплаты труда у основной части работников, а это, в свою очередь, непременно повысит налоговую массу. В случае же дефицита вопрос должен решаться на основе совершенствования межбюджетных отношений центра и регионов в целях более справедливого распределения налоговых поступлений в федеральный и региональный бюджеты.
Введение единого социального налога (ЕСН) фактически перечеркнуло формирующуюся страховую систему с внебюджетными фондами и по форме и по существу. В результате подобного «превращения» взносы предпринимателей, оплачиваемые на самом деле за счет фонда оплаты труда, трансформировались в обычный государственный налог, поступающий в федеральный бюджет и расходуемый в соответствии с решениями Министерства финансов. ЕСН становится собственностью государства и потому фактически теряет свою целевую направленность, при необходимости прямо помогая государственному бюджету в ущерб интересам населения.
Но основной вывод остается прежним - решать проблему бедности, как и многие другие, связанные с жизненным уровнем населения, можно лишь при условии использования механизмов перераспределения.
Второй по эффективности (после роста оплаты труда) инструмент борьбы с бедностью - это, безусловно, развитие малого предпринимательства, которое не требует высоких инвестиций, быстро окупает вложения, обладает высокой мобильностью и создает рабочие места. Пути здесь известные. Необходима, прежде всего, борьба с равнодушием и коррупцией чиновников на местах, где и должны формироваться новые небольшие предприятия, а также их конгломераты.
Фундаментом социальных реформ является реструктуризация системы оплаты труда в направлении действительной реализации рыночных принципов в этой важнейшей сфере. Только при последовательном росте заработков можно обеспечить заинтересованность работника в более эффективном труде и реализовать постоянный рост его производительности. Повышение заработной платы обеспечивает выполнение ею основных функций - воспроизводственной, экономической, социальной.
Положительная динамика оплаты труда - фактически основа для роста качественного потенциала рабочей силы и решения проблем социальной защиты одной трети российских семей, находящихся в бедности по причине низкой заработной платы. Увеличение заработков - главный фактор расширения покупательского спроса и внутреннего рынка, а вслед за ним - развития производства и подъема экономики. Форд в свое время открыл это правило и позднее оно стало общепризнанным законом экономического роста.
Социальные реформы в области оплаты труда включают три взаимосвязанных компоненты:
динамику прожиточного минимума с целью включения в него не только традиционного потребительского набора, но более высоких налогов, социальных взносов, полной оплаты жилья и коммунальных услуг;
радикальное повышение гарантированного минимума оплаты труда и ее средней величины, с учетом изменения «структуры» расходов заработной платы, включая состав обязательные платежи;
существенное сокращение поляризации заработной платы.
Таким образом, реформа оплаты труда представляет собой одномоментное осуществление трех взаимосвязанных действий: повышение заработной платы, снижение ее дифференциации и увеличение обязательных платежей. Сдвиги должны быть такими, чтобы достичь поставленных целей в контексте повышения жизненного уровня, но не нарушить важных соотношений на макро- и микроуровне между ростом заработной платы, увеличением производительности труда, доходов и эффективности экономической деятельности предприятий.
Первая составляющая трансформации касается радикальных перемен в оплате труда на основе существенного повышения ее уровня и прежде всего - гарантированного минимума. Минимальная заработная плата не может быть ниже прожиточного минимума или минимального потребительского бюджета, который должен включать существенную социальную компоненту.
Вторая составляющая реструктуризации оплаты труда служит сбалансированности интересов работника и работодателя. Повышение уровня заработной платы вместе с ростом налогов и обязательных платежей по социальному страхованию, которые производит работник, совмещается с уменьшением налогов и платежей социального характера работодателем. Сегодня предприниматель (работодатель) более одной трети к фонду оплаты труда выплачивает в виде социального налога. Это осложняет его экономическое положение, и он стремится часть заработной платы увести в «тень». Но и работник в такой ситуации проигрывает, т.к. его пенсионное обеспечение определяет уровень «открытой» заработной платы. Однако выплаты в страховые фонды, осуществляемые работодателем, есть не что иное, как часть оплаты труда. Поэтому начисления на ее фонд целесообразно разделить таким образом, что одну треть работодатель, как и прежде, выплачивал в социальные фонды, а две трети - работнику, увеличивая заработки. Из этой «прибавки» у работника часть уйдет на налоги и обязательные страховые взносы за социальные и профессиональные риски; главное, что уровень этих вычетов из заработка будет различным для низко-, средне- и высокооплачиваемых. Подобный подход будет способствовать снижению дифференциации в оплате труда, т.к. чем ниже заработная плата, тем выше должен быть ее прирост, и - наоборот. Таким образом, происходит некоторый «размен» между предпринимателем и работником, в результате которого увеличивается заработок не только номинальный, но и фактический, а также подоходный налог с него; сумма социального налога останется в целом без особого изменения, но работник будет заинтересован вывести свой заработок из «тени», т.к. от этого зависит величина его страховок по всем видам риска.
Другой не менее важный источник увеличения среднего заработка - государственный бюджет, особенно если это касается занятых в бюджетной сфере.
Третья составляющая реформирования оплаты труда требует, чтобы подоходный налог с физических лиц в условиях неоправданной поляризации не был основан на плоской шкале. Целесообразно установить четырехступенчатую шкалу подоходного налога с физических лиц: работники с заработком ниже и на уровне прожиточного минимума безоговорочно освобождаются от подоходного налога, работники с заработком ниже 2 ПМ платят минимальный налог в размере 10%, работники с заработком ниже 3 ПМ облагаются налогом среднего уровня - 15%, остальные - 20%-м налогом. Освобождение от подоходного налога заработной платы в размере ниже прожиточного минимума будет способствовать повышению доходов именно тех семей, которые находятся в бедственном положении. Подобный шаг соответствует решению генеральной задачи - повышение минимального заработка до величины прожиточного минимума. Разумеется, что подобная реструктуризация налогов возможна лишь при соответствующем повышении оплаты труда. Более высокие налоги предусматриваются не только в структуре прожиточного минимума, а, следовательно, и в структуре минимальной оплаты труда, но и соответственно в составе любого заработка. В конечном счете, существенно уменьшится доля налогов и обязательных платежей с производителя (предпринимателя). Масштабы и характер перераспределений проводятся с учетом интересов всех участников данного процесса: страхователей, страховщиков и застрахованных.
Освобождение государственного бюджета от дотаций жилищно-коммунального характера не только позволит снизить налоги с предпринимателей, но откроет резервы для инвестиций в сферу производства. Кроме того, сокращение налогов с предприятий усилит стимулы их саморазвития, даст собственный источник инвестирования, уплаты кредитов, исполнения оборотных средств. Повышение заработной платы будет стимулировать предприятия к уменьшению численности работников, путем увольнения излишнего персонала, сокращения неэффективных производств.
Следующая компонента реформы предполагает уменьшение поляризации заработной платы и доходов с тем, чтобы соотношение заработков крайних 10% работников (децильный коэффициент дифференциации) не превышало бы 4-5 раз, против 8-10 сегодня. Об этом убедительно свидетельствует не только мировой опыт, но и реальные соотношения в эффективности труда разного качества.
Все сказанное, как это делается во всех развитых странах, позволит:
а) включить механизм перераспределения доходов в пользу бедных и наименее оплачиваемых;
б) возродить цивилизованные формы страхования основных социальных рисков, включая активное участие застрахованного, что позволит осуществить солидарность поколений;
в) снизить аномальную поляризацию в материальной обеспеченности отдельных групп населения; кстати (и это очень важно), уменьшение различий в оплате труда, в конечном счете, позволяет повысить ее уровень при меньшем фонде заработной платы как компоненты себестоимости, что будет способствовать интересам предпринимателя.
Вторая группа социально-экономических проблем касается социальной инфраструктуры в обществе, которая выступает как основа формирования «отраслевых» программ.
Основная цель реформы жилищно-коммунального комплекса - обеспечение высокого уровня и качества жилищно-коммунальных услуг населению России на базе эффективной и рентабельной работы предприятий жилищно-коммунального сектора.
Заключение
Текущие процессы реформирования социальной политики определяются стремлением неолиберальных идеологов рационализировать отношения между государством и гражданами. Тенденция рационализации отчасти выразилась в формулировках приоритетов и ходе реализации «Закона о монетизации» №122-ФЗ. Другим аспектом этой деятельности, во многом противоречивой и по-разному проявляющейся на разных уровнях и в разных регионах, является модернизация системы социального обслуживания. Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации», «социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания» (ст. 6). И хотя стандартизация услуг представителям муниципальной и региональной власти представляется неотвратимой, начинают утверждаться стандарты, в т.ч. перечни услуг и требования к их качеству, однако сам процесс внедрения стандартов и механизмы их соблюдения остаются не ясными.
Практическое претворение в жизнь социальных реформ определяет три особенности алгоритма их реализации:
главное условие успешности реформ - это системность и взаимосвязь с общей стратегией социальной политики;
корневой составляющей всех ее сегментов является трансформация модели заработной платы;
в условиях чудовищной поляризации идеология социальных реформ не может не иметь перераспределительного характера, реализуемого через налоги и социальное страхование.
Региональные программы
Для решения социальных проблем необходимо также учитывать региональные особенности, трасформируя федеральные программы. Субъекты федерации тщательно оценивают сложившуюся ситуацию на своей территории, готовы формулировать региональные конструкции с подробным обоснованием и оценкой эффективности проводимых мероприятий.
Каждая задача, решение которой намечается на ближайшие 5-10 лет, характеризуется не только изменением конкретных индикаторов, но и выделением соответствующих финансовых ресурсов. А соотношение «затраты - результаты» показывает степень эффективности реализации. На региональном уровне удается бороться эффективнее не только с последствиями воздействия негативных факторов, но и с причинами их появления, т.е. реализовывать профилактические задачи. Настраиваясь на профилактику, следует детально анализировать проблему, чтобы найти тот «спусковой крючок», который определяет дальнейшее развитие.
Финансирование программ предполагает не только поступления из консолидированного бюджета, но также от бизнеса (принцип социальной ответственности бизнеса) и из различных благотворительных фондов. Среди региональных программ наиболее эффективными могут быть следующие:
преодоление бедности и малообеспеченности;
социальная защита наиболее уязвимых групп;
борьба с различными видами безработицы;
здоровье и образование детей и молодежи.
Успех социального реформирования зависит от соблюдения при реализации программы некоторого набора принципов. Среди них следует отметить: системный и комплексный подход, нельзя вырывать отдельные куски и части; использование проблемно-целевой методологии; выявление, анализ, оценка и ранжирование проблем по уровню их остроты и актуальности решения; целевые программы и их структурные части (меры) должны строиться на основе взаимодействия; проблема (программа) - цель реализации; обязательное использование оценок эффективности на основе тандема «затраты - эффект».
Литература
1.Агапонов А.К. Регионы и местное самоуправление: вопросы ответственности. Ростов-на-Дону: СКАГС, 2009.
2.Бабосов Е.М. Социология управления. М.: ТетраСистемс 2011.
.Барбаков О.М. Регион как объект управления. М.: Прометей, 2007.
.Белолипецкий В.К., Павлова Л.Г. Этика и культура управления. М.: Юрайт, 2004.
.Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой. М.: Академия, 2008.
.Корнеев И.К., Машуцев В.А. Информационные технологии в управлении. М., 2011.
.Лагоша Б.А. Методы и модели совершенствования организационных структур. М., 2010.
.Марков М. Технология и эффективность социального управления. М., 2009.
.Менеджмент (Современный российский менеджмент): учебник / Под ред. Ф.М. Русинова и М.Л. Разу. М.: Академия, 2010.
.Менеджмент социальной работы: учеб. пособ. / под ред. А.И. Войтенко. М.: Наука, 2011.
.Миронова Т.К. К вопросу об определении понятия «социальная защита» (правовой аспект) // Трудовое право, 2008, №3. С. 7 - 11.
.Савкин Е.А. Антикризисные меры социальной политики России // Вестник Российской академии естественных наук. 2008. №4.
.Словарь-справочник по социальной работе / Под ред. д-ра ист. наук проф. Е.И. Холостовой. М.: Юристъ, 2011.
.Смолкин А.М. Менеджмент: Основы организации: учеб. М.: Академия, 2012.
.Социальное управление. Учебное пособие / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др. Под ред. В.Н. Иванова. М.: Юристъ, 2011.
.Социальные технологии. Толковый словарь / Отв. ред. В.Н. Иванов. М. Наука, 2012.
.Социальный менеджмент. Под ред. Иванова В.Н., Патрушева В.И. - М.: Академия, 2011.
.Файоль А., Эмереон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление - это наука и искусство: Пер. с англ. М.: ДиС, 2012.
.Федеральная Служба Государственной Статистики (ФСГС), 2008-2011 гг. #"justify">.Фомина И.Г. Особенности управления социальной работой. М.: Юристъ, 2010.
.Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2008.
.Шевелев В.Н. Социология управления. М.: Наука, 2009.
.http://europa.eu/index_en.htm.