Сущность функции контроля, субъекты осуществления контроля в органах внутренних дел
Введение
Контроль - это одна из функций управления, без которой не могут быть реализованы в полной мере все другие функции управления: планирование, организация, руководство и мотивация. Так, планирование должно постоянно учитывать реальные возможности и изменяющиеся условия функционирования и развития фирм. Контроль призван обеспечивать правильную оценку реальной ситуации и тем самым создавать предпосылки для внесения корректив в запланированные показатели развития, как отдельных подразделений, так и всей структуры.
Поэтому контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование системы и достижение ею намеченных целей, как в долгосрочной перспективе, так и в вопросах оперативного руководства.
Важной функцией управленческого контроля является разработка стандартной системы отчетности, проверка этой отчетности и ее анализ как по результатам хозяйственной деятельности фирмы в целом, так и каждого отдельного подразделения. Поэтому осуществление функции контроля опирается в первую очередь на организацию системы учета и отчетности, включающей все показатели деятельности и проведение их анализа.
Выбор темы данной работы определен тем, что круг теоретических и практических проблем, связанных с организацией контроля в органах внутренних дел, в период проведения реформ возрастает. Среди важнейших политико-правовых преобразований, ознаменовавших период президентских полномочий Д.А. Медведева, можно назвать переименование Российской милиции в полицию. Пока можно в большей степени говорить о некоторых социальных ожиданиях, поскольку реакция на это событие в обществе неоднозначная, и не в последнюю очередь, потому, что население не ощутило каких-либо позитивных перемен в деятельности ведомства. В свете данных событий появляется необходимость в новой оценке деятельности, в то же время старые оценочные показатели изживают себя с трудом. Особенно это относится к территориальным органам, являющимся основным звеном системы органов внутренних дел. Очевидно, что определение стройной системы контроля в этих органах в значительной степени позволит улучшить деятельность не только самих территориальных органов, но и систему МВД РФ в целом.
Актуальность дипломной работы. На современном этапе реформирования органов внутренних дел Российской Федерации в условиях роста протестных акций, постоянным и целенаправленным освещением в СМИ недостатков в деятельности органов внутренних дел, растет недоверии граждан с деятельности полиции, возросли и усложнились задачи территориальных органов внутренних дел по поддержанию правопорядка и в целях роста доверия граждан разрабатываются новые методы контроля, на современном этапе реформирования в систему контроля включены общественные организации. Существенное влияние на оценку деятельности правоохранительных органов и формирование общественного мнения оказывают средства массовой информации, которые реализуя функции добычи, интерпретации, и распространения информации, сами определяют критерии отбора и степень объективности, т.е. существенным образом влияют на общественное мнение.
Контроль способствует совершенствованию организаторской работы органов внутренних дел и улучшению выполнения своих должностных обязанностей каждым сотрудником, позволяет на практике устанавливать наиболее рациональную систему руководства. Контроль дает возможность определить индивидуально-деловые качества каждого сотрудника, содействует целеустремленной и слаженной работе всех звеньев системы ОВД сверху донизу.
В подразделениях, с отработанной и установленной системой контроля обеспечивается своевременное и качественное исполнение управленческих решений, непрерывное улучшение показателей оперативно-служебной деятельности.
Для органов внутренних дел, выполняющих ответственные задачи по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, дальнейшее совершенствование контрольной деятельности диктуется многообразием решаемых ими задач, стремлением улучшения исполнительской дисциплины, укрепления законности, а также его влиянием на реализацию других управлений.
Объектом исследования данной работы являются нормативно-правовое регулирование функции контроля, как основной управленческой функции, а также отношения между объектами и субъектами контроля, складывающиеся в организации контроля в системе управления органами внутренних дел.
Предметом исследования является нормативно правовое регулирование функции контроля в деятельности органов внутренних дел, как одного из важнейших средств обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел и основные направления его совершенствования.
Особенно важным является исследование проблем практики осуществления контроля, сравнение системы отчетности в текущий и в дореформенный период. Здесь имеется еще ряд нерешенных вопросов. Много тратится времени, сил и средств на осуществление контроля, низка эффективность контрольной деятельности и т.д. Потребность в правильной организации осуществления контроля предопределяет необходимость проведения исследований в данном направлении. В данной работе предпринята попытка на основе анализа контрольной деятельности в отдельно взятом подразделении вневедомственной охраны определить участников контроля, уяснить контрольные функции каждого из них, выработать рекомендации по проблемным вопросам контроля.
Цель состоит в определении сущности и субъектов контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, его места в системе управления; выявлении организационных и правовых особенностей контроля и направлений его осуществления.
Задачами исследования, определяемыми его целью, являются:
определение сущности и понятии контроля в органах внутренних дел, выявлении особенностей контроля и направлений его осуществления;
определение нормативно-правового регулирования при осуществлении функции контроля;
определение основных субъектов контроля в органах внутренних дел;
определение основных видов контроля наиболее активно используемых в функции контроля и их организационно-правовая характеристика;
проведение анализа учетно-регистрационной системы в органах внутренних дел;
анализ системы отчетности в Федеральном государственном казенном учреждении «Управление вневедомственной охраны министерства внутренних дел по Республике Карелия»;
проведение сравнительно-правового анализа системы контроля в ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия в дореформенный период и в настоящее время.
Структура дипломной работы определена с учетом цели и задач исследования и отвечает соответствующим требованиям. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Глава 1. Организационно-правовая характеристика контроля, как основной управленческой функции в ОВД
.1 Понятие и сущность контроля
Рассматривая понятие контроля и его систему в органах внутренних дел, необходимо вначале определить место контроля в управленческой деятельности.
Управленческий контроль - это одна из функций управления, без которой не могут быть реализованы в полной мере все другие функции управления: планирование, организация, руководство и мотивация. Так, планирование должно постоянно учитывать реальные возможности и изменяющиеся условия функционирования и развития фирм. Сколь бы хорошо ни были разработаны планы, они, как правило, не могут быть выполнены так, как были задуманы. Будущее нельзя абсолютно точно предсказать. Неблагоприятные погодные условия, аварии на производстве и на транспорте, болезни и увольнения сотрудников и многие другие причины, которые обсуждались в начале настоящей главы, нарушают наши планы. Эти нарушения, прежде всего, надо обнаружить с помощью системы контроля. Контроль призван обеспечивать правильную оценку реальной ситуации и тем самым создавать предпосылки для внесения корректив в запланированные показатели развития, как отдельных подразделений, так и всей системы. Поэтому контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование и достижение намеченных целей, как в долгосрочной перспективе, так и в вопросах оперативного руководства.
В функцию контроля входят: сбор, обработка и анализ информации о фактических результатах деятельности всех подразделений, сравнение их с плановыми показателями, выявление отклонений и анализ причин этих отклонений; разработка мероприятий, необходимых для достижения намеченных целей. В связи с этим контроль рассматривается не только как фиксирование отклонений, но и как анализ причин отклонений и выявление возможных тенденций развития. Наличие отклонений в одном из звеньев может потребовать принятия срочных решений, касающихся оперативной деятельности конкретного подразделения. Важной функцией управленческого контроля является разработка стандартной системы отчетности, проверка этой отчетности и ее анализ как по результатам деятельности системы в целом, так и каждого отдельного подразделения. Поэтому осуществление функции контроля опирается в первую очередь на организацию системы учета и отчетности, включающей показатели деятельности и проведение их анализа.
Контроль представляет собой процесс, обеспечивающий соответствие результатов целям организации. Данная функция связана с необходимостью постоянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Контроль предусматривает наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, правилам, решениям, установленным стандартам и т.п. С помощью контроля проверяются исполнение управленческих решений, имеющиеся отклонения от заданных параметров функционирования, допущенные ошибки в работе отдельных исполнителей.
Целями контроля является не только выявление недостатков, а также оказание практической помощи исполнителям при проведении контрольных проверок и в части обеспечения методическими рекомендациями, выявления передового опыта и внедрения его в практику. Необходимо отметить, что контроль также включает в себя учет промежуточных результатов деятельности, а не ограничивается фиксацией конечных результатов деятельности. Данная функция взаимосвязана с реализацией других функций управления. Как правило, контроль всегда дополняется анализом причин выявленных недостатков, регулированием, принятием дополнительных управленческих решений.
Контроль и оценка - это часть практического этапа процесса управления, заключающаяся в определении и фиксации результатов деятельности исполнителей всех уровней системы, а также параметров изменения состояния объекта управления в среде его функционирования. Принятые управленческие решения, в том числе планы деятельности подуровней системы, являются теоретическими моделями процессов, которые непосредственно связаны с достижением цели. При этом субъективный фактор всегда присутствует как в управленческом решении, так и в процессе его реализации. Помимо этого, внешняя среда всегда вносит коррективы в функционирование системы. Это, как правило, приводит к получению результатов, несколько отличающихся от запланированных, что объективно предполагает необходимость своевременного выявления, а также оценки степени возможного отклонения. Последние могут возникнуть вследствие воздействий окружающей среды, человеческого фактора, изменения параметров функционирования системы. Однако такие обстоятельства еще не являются сигналом для акта волевого управления, так как большинство систем имеют собственный механизм саморегуляции, который приводит систему в надлежащее состояние. Следовательно, субъектом управления должны учитываться эти обстоятельства, так как дополнительные меры могут оказаться излишними, что в конечном итоге приведет к заорганизованности. В наиболее общем виде посредством контроля устанавливается соответствие деятельности системы принятому решению, в системе МВД часто встречается подход, в котором управленческие решения и планы необходимо выполнять без учета субъективных факторов и любое отклонение считается как нарушение указания, распоряжения руководства.
Почему необходим контроль? Руководители начинают осуществлять функцию контроля с того самого момента, когда они сформулировали цели и задачи и создали организацию. Контроль очень важен, если вы хотите, чтобы организация функционировала успешно. Без контроля начинается хаос, и объединить деятельность каких-либо групп становится невозможно. Важно и то, что уже сами по себе цели, планы и структура организации определяют ее направление деятельности, распределяя ее усилия тем или иным образом и направляя выполнение работ. Контроль, таким образом, является неотъемлемым элементом самой сущности всякой организации. Это и дало основание Питеру Друкеру заявить: «Контроль и определение направления - это синонимы». Поддержание успеха. Равно важной является положительная сторона контроля, состоящая во всемерной поддержке всего того, что является успешным в деятельности организации. Сопоставляя реально достигнутые результаты с запланированными, то есть, отвечая на вопрос «На сколько мы продвинулись к поставленной цели?», руководство организации получает возможность определить, где организация добилась успеха, а где потерпела неудачу.
Процесс управления как правило разделён на несколько циклов. Он, как правило, в первую очередь определяет цели, задачи и завершается выполнением поставленных задач и достижением намеченного результата. В процессе осуществления каждого цикла субъект управления совершает ряд определенных, последовательно сменяющих друг друга операций. Последовательность операций, совершаемых субъектом, связана с тем, что процесс управления разделён на определенные стадии, сменяющие друг друга. При этом, каждая стадия обладает, как правило самостоятельностью. Действие субъекта управления, соответствующее последовательно сменяющимся стадиям управленческого цикла, представляет собой функцию управления, а совокупность этих функций - содержание управленческого процесса.
Этими функциями являются:
выработка и принятие управленческих решений;
организация их исполнения;
учет и контроль.
Разумеется, что отдельная функция сама по себе или несколько функций не дают полного представления о функции управлении и только в полной совокупности они могут образовать единый управленческий цикл. На любую социальную систему происходит постоянное действие влияний разного рода: сознательных и стихийных, организующих и дезорганизующих, статистических и динамических. Влияние данных воздействий, как положительных, так и отрицательных, как на отдельные циклы, так и на функционирование системы в целом, проявляют себя в процессе контроля и проверки исполнения, как самостоятельной стадии управленческой работы.
Основная сущность контроля образуется из его основной задачи - осуществлять проверку и повышать эффективность деятельности с учетом интересов общества, в соответствии с этим функция контроля занимает одно из основных мест в процессе управления. Осуществление контроля является неотъемлемой составной частью управленческой деятельности руководителей любого направления и уровня.
Контроль, как важная социальная функция, выполняет важную роль в общественном производстве материальных и духовных благ, служит средством получения информации о происходящих в обществе и его отдельных образованиях процессах, соответствии общественной деятельности, намеченным целям. Контроль, как одна из основных функций управления, представляет собой осуществление проверки и наблюдения на соответствие процесса функционирования объекта управленческим решениям - законам, планам, нормам, распоряжениям, инструкциям, приказам и т.д.; выявление результатов воздействия на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Контроль не может заключаться только в наблюдении с целью фиксации результатов, в той или иной мере он всегда пополняется управляющими воздействиями со стороны субъекта, осуществляющего контроль. На основании этого он делает вывод, что контроль является одной из форм целенаправленного, целеустремленного воздействия на управляемые объекты, общей функцией всякого процесса управления.
Сходные определения функции контроля даны так же другими авторами, обращая особое внимание на организационную сторону, а также вклад контроля в укрепления законности и дисциплины. Наиболее полным представляется определение контроля, как социальной функции, составной части организующей деятельности, основным назначением которой является исследование фактического положения дел в различных областях жизни общества и государства с тем, чтобы как можно более объективно отображать действительность, контролировать исполнение принимаемых решений, осуществлять проверку на соответствие деятельности общественных и государственных организаций, должностных лиц данных оргнизаций, а в определенных пределах и деятельности отдельных граждан, интересам государства и общества. При этом конкретно определены цели контроля - информационное отображение действительности во всей ее совокупности, во всех аспектах и все его разнообразное значение. Исходя из вышеуказанных определений функции контроля, сделаем вывод, что контроль - это деятельность (функция), осуществляемая руководителями разного уровня в соответствии с управленческими задачами в отношении служб и подразделений находящихся в подчинении, с задачей повышения эффективности и качества их функционирования на основе выявления как положительного опыта, так и недостатков и причин выявленных недостатков. Соответственно, функция контроля в управлении служит двум основным задачам; направление деятельность на выполнение запланированных решений посредством осуществления проверки фактического состояния дел и степени осуществления реального выполнения принятых решений и заданий; управление процессом непрерывного совершенствования деятельности всех структур путем обнаружения и своевременного устранения возникших отклонений и причин их вызвавших. С целью осуществления данных целей руководитель должен иметь конкретное представление о проводимой работе на текущий момент, каковы результаты деятельности в подчиненных службах и подразделениях, где и по каким причинам происходит отклонение от намеченных результатов, какие действия необходимо предпринять для устранения выявленных недостатков. Для функции контроля важно пронизывать деятельность объектов по всем направлениям, обеспечивать организационное единоначалие различных служб и подразделений, способствовать усовершенствованию форм и методов работы.
Как один из объективных результатов общественного труда, а также деятельности по управлению, контроль выделен как одна из самостоятельных функций управления и неотъемлемый элемент организаторской деятельности. Контроль выступает как одно из важных и необходимых средств ограничения сферы стихийности в управленческой функции и проведения в жизнь единой политики государства в экономической и социальной сферах, повышения уровня всей организаторской работы, воспитания кадров. В функции контроля присутствуют все признаки функции управления, так как он имеет особенно направленность и представляет собой необходимую, для эффективного функционирования системы деятельность, так же имеет особую направленность; от других функций управления отличается самостоятельным характером. Направленность контроля, как одной из функций управления, определяется следующими факторами:
во-первых, в определении фактического состояния дел и их констатации в подконтрольных подразделениях;
во-вторых, в проведении сравнительного анализа фактического состояния дел с поставленными задачами и характеристикой допущенных отклонений;
в-третьих, в разработке и планировании мероприятий по принятию мер по улучшению процесса управления и корректировке данного процесса.
Контроль помогает руководителю обеспечить такое поведение подчиненных, которое соответствовало бы требованиям законов, нормативных актов и других управленческих решений. Именно поэтому контроль за деятельностью подчиненных является прерогативой руководителя любого управленческого звена. Руководитель осуществляет его либо сам, либо через представителей только до тех пор, пока он сохраняет за собой контроль над деятельностью, возглавляемой им организации. В соответствии с этим, любой руководитель органа внутренних дел, а также созданные в этих целях подразделения, являются субъектами контроля в органах внутренних дел.
Контроль по своей сути носит постоянный характер, он проникает во всю деятельность субъектов управления и является важным элементом их управленческой деятельности. На основании этого функция контроля имеет непосредственную связь со всеми остальными функциями управления: планированием, прогнозированием, координацией, регулированием, учетом и так далее.
Контроль представляет собой деятельность по проверке фактического положения дел на подконтрольном объекте, обнаружению недостатков, их устранению, а также привлечению к ответственности виновных лиц.
Основными задачами функции контроля являются:
. Обеспечение обязательного и неукоснительно соблюдения дисциплины в осуществлении деятельности личного состава всего подразделения в рамках осуществления фактической проверки реализации требований текущего законодательства и ведомственных нормативно-правовых актов.
. Контроль за соблюдение законности в деятельности ОВД, пресечение и недопущение нарушений дисциплины, требуя придерживаться установленных правил. В результатах проведения проверки законности отражаются не только результаты деятельности органов внутренних дел, но и все остальные задачи контрольной деятельности.
. Контроль над своевременностью и качеством выполнения принятых управленческих решений, повышение исполнительской дисциплины, личной ответственности за порученное дело.
. Оказание содействия в правильном подборе, расстановке, обучению и воспитанию кадров;
. Оказание практической помощи подразделениям и сотрудникам в устранении недостатков выявленных в процессе контроля.
. Повышение результатов деятельности субъекта контроля. При проведении инспектирования, контрольных или целевых проверок все субъекты контроля, обязаны по возможности устранять непосредственно при выявлении вскрытые недостатки и упущения в организаторской или оперативно-служебной деятельности, совместно с руководителями объекта контроля разрабатывать план мероприятий на более длительную перспективу по устранению выявленных недостатков, в необходимых случаях - ставить вопросы об оказании более действенной помощи силами других органов или вышестоящей инстанции.
При осуществлении функции контроля происходит проверка уже совершенной деятельности и в связи с этим носит производный, вторичный характер. Осуществлять контроль и учет можно лишь того, что уже сделано, совершено, имеется. В связи с тем, что контроль имеет вторичный, производный характер, он является своего рода связующим звеном в цепи других управленческих функций и тесно связан с проверкой исполнения управленческих решений и получением информации необходимой для анализа и планирования дальнейшей деятельности. В связи этим, при рассмотрении функции контроля применительно к конкретно принятым решениям, его называют стадией управленческого цикла, но несмотря на производственный характер контроля, это не означает, что он не является самостоятельным видом управленческой деятельности. В своем содержании функция контроля представляет собой сбор информации о функционировании и анализ деятельности, как всей системы, так и отдельных исполнителей. Функция контроля не может ограничиваться только лишь наблюдением с целью фиксации результатов деятельности, она непременно должна дополняться иными управляющими воздействиями, направленными на устранение недостатков выявленных в деятельности подразделений и должностных лиц, а также на совершенствование их деятельности.
Контрольная деятельность органов внутренних дел организована и осуществляется на основе соблюдения следующих принципов:
Один из основных принципов - принцип законности, который выражается в требовании к руководителям органов, другим контролирующим органам и должностным лицам не только осуществлять проверку соблюдения законодательства объектами контроля, но и самим строго выполнять требования законов, нормативных актов, действовать в пределах предоставленных им полномочий.
В деятельности органов внутренних дел также имеет место принцип гласности контроля, который заключается в доведении результатов проверки до заинтересованных лиц. Контроль в территориальных органах внутренних дел в ходе проводимых реформ является гласным, в пределах и с учетом специфики работы. В этих целях привлекаются общественные организации.
Принцип объективности контроля обеспечивается
высокой квалификацией, добросовестностью и принципиальностью контролирующих органов;
наличием научно-обоснованных и объективных критериев оценки деятельности служб и подразделений.
Как показывает практика, объективность контроля обеспечивается за счет деятельности специальных контрольных аппаратов (сотрудников), которые не заинтересованы в результатах проверки и никаким образом не зависящих от объектов контроля. При условии тщательной подготовки субъектов контроля контроль может дать наиболее полную информацию. В ходе внимательного, скрупулезного, полного изучения всех направлений деятельности объекта контроля, всех нормативных актов и документации, анализа и оценки, выяснения общественного мнения о деятельности проверяемого органа, наиболее полно изучить причины выявленных недостатков и упущений.
Принцип повсеместности контроля включает в себя необходимость проверки не только служб и исполнителей, недостатки которых явно себя проявляют, но и имеющих положительные результаты деятельности с целью своевременного обнаружения положительного опыта и предупреждения допущения возможные ошибки. В связи с этим контроль должен быть всеобъемлющим, захватывать все направления служебной деятельности и находить решения, которые позволят улучшить деятельность всей системы в целом. При осуществлении контроля не должны не фиксироваться лишь недостатки лежащие на поверхности, необходимо искать наиболее глубокие причины тех или иных явлений, сопоставлять деятельность проверяемых органов за 3-5 и более лет.
Принцип результативности контроля - это достижение контролируемыми службами и исполнителями положительных результатов в осуществлении своей деятельности и обеспечивается незамедлительными мерами, направленными на скорейшее и наиболее полное устранение выявленных недостатков. Практическая помощь контролируемой службе или исполнителю может оказываться в различных формах. Одной из таких форм является разработка планов работы по устранению выявленных недостатков. Все запланированные мероприятия должны носить комплексный характер и способствовать улучшению деятельности проверяемой службы подразделения органов внутренних дел.
Принцип конкретности контроля состоит в том, что субъекту контроля необходимо проконтролировать исполнение всех пунктов мероприятий, предусмотренным планом, приказом, отдельным распоряжением. В случае неисполнения, либо ненадлежащего исполнения запланированных мероприятий необходимо выяснить причины, установить виновных и по всем невыполненным пунктам установить разумные сроки исполнения с обязательным контролем дальнейшего исполнения мероприятий.
Принцип комплексности контроля проявляет себя в многоаспектности организационных и регулятивных связей между различными службами органов внутренних дел, осуществляющими разные направления деятельности. Он позволяет наиболее глубоко и всесторонне уяснить причины тех или иных недостатков в деятельности не по отдельным службам или направлениям, а в целом, выяснить как выявленные недостатки влияют на деятельность органа внутренних дел в совокупности при этом наиболее правильно определить меры по их устранению.
Среди методов, используемых в процессе контроля в органах внутренних дел, можно выделить группу методов регулируемых нормативно правовыми актами МВД, такими методами являются: комплексное инспектирование органов внутренних дел; контрольная проверка деятельности; целевая проверка отраслевой деятельности; негласная проверка; предоставление отчетов; проведение итоговых совещаний и ряд других. У каждого из этих методов имеются свои цели и каждый метод регламентируется по своему, они нормативно закреплены в приказах МВД России и предусматривают строго установленную процедуру их осуществления. Эти методы применяются с установленной периодичностью и входят в компетенцию того или иного органа (уровня) управления. Например, отчетность служб и подразделений органов внутренних дел имеет строго установленную форму, они представляют собой систему ведомственной отчетности, которая затрагивает все уровни управления и входит составной частью в общую систему государственной отчетности о состоянии преступности и результатах противодействия ей в Российской Федерации.
1.2 Нормативно правовое регулирование функции контроля в деятельности органов внутренних дел
В любом правовом обществе управление неразрывно связано с правом.
Основным нормативно-правовым актом осуществления контроля за деятельностью ОВД является Конституция Российской Федерации, также как основные, можно выделить федеральные конституционные законы и федеральные законы, которыми определен государственный контроль за деятельностью ОВД, судебный контроль осуществляется на основании и в соответствии с Федеральным конституционный законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"; прокурорский надзор определён в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Так же можно отметить Руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел определён ведомственный контроль, на нём остановимся более подробно.
Следует отметить, что правовым регулированием охватывается не весь управленческий процесс. В системе органов внутренних дел правовыми нормами закреплена технология осуществления таких направлений управленческой деятельности:
информационно-аналитическая работа;
планирование;
контроль;
нормотворческая деятельность;
организационно-штатная работа;
организация работы коллегиальных органов;
практическая помощь;
организация работы по передовому опыту и проведение экспериментов, которые, соответственно, могут рассматриваться в качестве направлений правового регулирования управленческого процесса.
Нормативно-правовой базой организации контроля в территориальных органах внутренних дел являются как федеральные законы, так и ведомственные нормативные акты, которые регламентируют данное направление деятельности.
Министерством внутренних дел РФ разработаны:
Положения об МВД РФ, МВД, УВД, территориальных органах внутренних дел и их структурных подразделениях.
Приказы, регламентирующие деятельность городских и районных органов внутренних дел и ряд иных документов. Осуществлены разработки
Типовые функциональные обязанности основных категорий сотрудников, на всех уровнях системы органов внутренних дел.
Разработка нормативных актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, является важной задачей. Чем выше уровень нормативных актов, тем полнее они отражают достижения науки и передового опыта, чем детальнее и предметнее регламентируется в них работа подчиненных органов, тем эффективнее функционирует система, имеются и некоторые проблемы в перечисленных направлениях управленческого процесса.
В управленческой практике органов внутренних дел используются разнообразные формы осуществления контрольной деятельности. Приказом МВД России № 77 от 03 февраля 2012 г. " Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации" закреплены: Инструкция по организации зонального контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, инструкция по организации особого контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, инструкция по организации ведомственного контроля за деятельностью главных управлений, департаментов, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации, центров специального назначения Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации, инструкция по организации и проведению инспектирования, контрольных и целевых проверок деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Контроль за деятельностью строевых подразделений полиции вневедомственной охраны осуществляется на основании Приказ МВД РФ от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности», Приказа МВД РФ от 04 августа 2006 г. № 609 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» и Приказа МВД по Республике Карелия от 04 сентября 2012 года № 354 «О периодичности проверок несения службы нарядами ППС и дополнительных сил».
Особое значение приобретает совершенствование контроля территориальных органов внутренних дел на современном этапе, когда резко возросла требовательность к их деятельности со стороны правительства, местной администрации и населения, отчет должностного лица представляет собой часть обязательной деятельности территориального органа МВД России по информированию государственных и муниципальных органов, граждан о деятельности полиции. Отмечается также, что в работе правоохранительных органов имеется немало серьезных упущений, и это вызывает справедливые нарекания граждан. Отдельные сотрудники допускают волокиту в ведении следствия, мирятся с тем, что некоторые преступления остаются нераскрытыми, не всегда своевременно и должным образом реагируют на сигналы о хулиганстве, кражах, хищениях и других сообщениях граждан, руководителей предприятий, учреждений, организаций. Правительством приняты соответствующие нормативные документы «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» Постановление правительства от 12 декабря 2012 г. № 1284. Очевидно, что выполнение требований правительства о совершенствовании работы территориальных органов, устранение отмеченных недостатков невозможно без создания в них четкой системы контроля. Министерством внутренних дел Российской Федерации также приняты приказы от 30 августа 2011 г. № 975 г. « Об утверждении инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России» от 23 мая 2012 г. № 533 «О внесении изменений в Инструкцию по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России, утвержденную приказом МВД России от 30 августа 2011 г. № 975»
Очевидно, что выполнение требований правительства о совершенствовании работы территориальных оргнов, устранение отмеченных недостатков невозможно без создания в них четкой системы контроля.
Руководители территориальных органов внутренних дел должны обеспечивать постоянный, жесткий контроль за раскрытием преступлений, их расследованием, а также своевременным реагированием на заявления, сообщения граждан о совершенных преступлениях. Вопросы контроля должны постоянно быть в поле зрения руководителей. Только при такой организации можно добиться эффективности контрольной деятельности.
1.3 Субъекты контроля в ОВД
В соответствии с 10 главой Федерального закона "О полиции" определены субъекты контроля за деятельностью ОВД
. Контроль государством за деятельность ОВД осуществляется Президентом Российской Федерации, палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации в пределах своих полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, а также федеральными конституционными законами и федеральными законами.
. Внутриведомственный контроль за деятельностью органов внутренних дел (сотрудников органов внутренних дел) осуществляют руководители соответствующих подразделений и вышестоящих. Дополнительно в кадровых аппаратах созданы инспекции по личному составу - специальные структурные подразделения МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) МВД России.
Инспекции по личному составу привлекаются к выполнению следующих задач:
профилактическая работа с целью предупреждения и недопущения чрезвычайных происшествий и дисциплинарных проступков, сотрудниками ОВД;
принимают непосредственное участие при осуществлении контроля за исполнением должностными лицами приказов и указаний вышестоящих подразделений в части организации и проведения мероприятий по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел;
проводят служебные провероки в соответствии с установленными нормативными правовыми актами МВД России, в случае допущения дисциплинарных проступков и иных происшествий, не связанных с совершением сотрудниками органов внутренних дел, в том числе сотрудниками органов внутренних дел, преступлений.
Общественный контроль за деятельностью полиции также осуществляется:
. Гражданами Российской Федерации, общественными объединениями общественный контроль за деятельностью органов внутренних дел осуществляются в соответствии с федеральным законом.
. В соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" за деятельностью органов внутренних дел осуществляет контроль общественная палата Российской Федерации. Цели и задачи общественной палаты определены как осуществление общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
. За обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел контроль осуществляют общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий, Федеральный закон устанавливает правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания (далее также - общественный контроль), содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе.
. Контроль за деятельностью органов внутренних дел в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О полиции" осуществляют общественные советы, в основные задачи которого входит осуществление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Судебный надзор и контроль
В соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами за деятельностью органов внутренних дел осуществляются судебный контроль и надзор за деятельностью полиции, он осуществляются в процессе рассмотрения и разрешения уголовных дел и дел об административных правонарушениях, направленных в суд сотрудниками полиции, а равно при рассмотрении и разрешении жалоб на действия (решения, бездействие) должностных лиц (органов) полиции
Прокурорский надзор
Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с данными им федеральным законом полномочиями, осуществляют надзор за исполнением полицией законов.
Надзор за законностью деятельности органов внутренних дел осуществляется в строгом соответствии с положениями Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Надзор за законностью деятельности полиции - это осуществляемая от имени государства деятельность Генерального прокурора России и подчиненных ему прокуроров, направленная на обеспечение точного и единообразного исполнения всех законов РФ на территории всей страны полицией, ее подразделениями и сотрудниками путем принятия мер к выявлению, своевременному устранению любых нарушений законов сотрудниками полиции и привлечению виновных к ответственности.
В отношении органов внутренних дел генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в той или иной мере применяют средства нескольких отраслей прокурорского надзора:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Компромисс между полнотой и оперативностью контроля основан на практическом опыте субъекта управления, приобретенных им навыках руководства и практической целесообразности той или иной контролируемой информации.
Также одной из форм контроля за деятельность органов внутренних дел является обжалование действий (бездействия) сотрудников органов внутренних дел. Каждый гражданин по своему усмотрению решает, куда ему обратиться с жалобой (заявлением): либо непосредственно в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу, если считает, что нарушены его права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ и другими законодательными актами. Обращение гражданина с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не лишает его права на обращение в суд с аналогичным заявлением, если вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом в удовлетворении жалобы было отказано полностью либо частично или когда гражданин не получил ответа в течение месяца со дня подачи жалобы вышестоящему органу или должностному лицу, государственному служащему. Причем законодатель не запрещает направлять жалобу одновременно в несколько инстанций. Каждая из инстанций должна принять и рассмотреть жалобу в переделах своей компетенции.
По мнению профессора Бугеля Н.В. основными элементами в системе контроля в органах внутренних дел являются:
субъекты, уполномоченные в том или ином объеме осуществлять контрольные функции;
объекты контроля, то есть участки и направления оперативно-служебной деятельности, подлежащие обязательному контролю;
установленные формы контроля, посредством которых субъекты осуществляют наблюдение, в том числе выбирают необходимый инструментарий - методы и средства контроля;
организационно-технические средства связи и оперативной передачи информации между субъектами и объектами контроля;
организационные структуры, на которых возлагается задача централизованного сбора, систематизации и анализа информации, а также составления сводных отчетов;
система критериев (стандартов), посредством которых производится оценка степени сложности оперативной обстановки, результативность организационно-управленческой деятельности, связанной с реагированием на изменение обстановки, а также качество работы служб и подразделений органа внутренних дел.
Все перечисленные элементы системы контроля не могут вводится субъектами контроля произвольно, т.к они одинаковы для всех органов внутренних и первоочередная задача данных элементов - это поддержка процесса управления.
В системе контроля органов внутренних дел Российской Федерации основным субъектом контроля является Министерство внутренних дел, именно оно устанавливает основные показатели, по которым оценивается деятельность территориальных органов, основные критерии оценки. В настоящее время оценка деятельности происходит в соответствии с Приказом МВД РФ от 26.12.2011г № 1310 "Вопросы оценки деятельности территориальных органов министерства внутренних дел российской федерации"
Особое внимание, при оценке деятельности рганов внутренних дел уделяется оперативно-служебной деятельности, в основе данной оценки лежат различные показатели, которые представляют из себя набор определённых индикаторов, с помощью которых руководителями и иными субъектами управления осуществляется оценка качества деятельности и полнота выполнения оперативно-служебных задач.
По основным показателям производится оценка полноты, своевременности и других критериев принятых мер управления, для обеспечения устойчивой и действенной деятельности органа внутренних дел, его развития и своевременного реагирования на изменение оперативной обстановки.
1.4 Виды контроля и их организационно-правовая характеристика
В системе контроля органов внутренних дел необходимы такие качества как полнота, всесторонность и при этом максимальная оперативность. При наличии полной информации складывается максимально всестороннее представление об оперативной обстановке по всем направлениям деятельности ОВД. Благодаря оперативности информации складывается можно выявить какие-либо отклонения в деятельности, допущенные недостатки и просчеты. Данные требования иногда могут исключать друг-друга, так как полнота контроля требует наиболее полного анализа поступившей информации, что в свое время требует временных затрат и это негативно сказывается на оперативности.
Виды контроля в органах внутренних дел классифицируются по субъектам, по характеру, по назначению и по форме.
По субъектам контроля различаются общественный, государственный (ведомственный), прокурорский надзор судебный и арбитражный контроль
По характеру контроль различается на предупредительный, текущий и последующий
По назначению контроль бывает общий и специальный.
По форме контроль различают на непрерывный контроль (текущий), периодический, негласный, выборочный, комплексный, особый и автоматизированный.
В определении видов и форм контроля мне наиболее близка концепция профессора Бугеля Н.В.
«Форма контроля определяет соответствие между объектом контроля, целями и методами его осуществления, а также устанавливает определенные правила контрольной деятельности субъекта управления».
При осуществлении функции управления в органах внутренних дел применяются различные формы и виды контроля, некоторые из них определены законодательством, некоторые нормативно-правовыми актами министерства внутренних дел.
. Непрерывный контроль (текущий) осуществляется постоянно и предназначен для решения текущих задач управления деятельностью служб и подразделений.
Субъектами данной формы контроля выступает руководящий состав органа внутренних дел и его структурных подразделений. В его обязанности входит организация работы на вверенных направлениях оперативно-служебной деятельности. Осуществление непрерывного контроля входит в функции и иных субъектов управления, прежде всего тех, которые обязаны постоянно отслеживать некоторые контрольные параметры деятельности.
В подразделения ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия данный вид контроля реализуется в проверках несения службы наружными нарядами и на стационарных постах с периодичностью между проверками не мене 2-х часов, данный контроль осуществляется ответственными дежурными по территориальным органам внутренних дел на районном уровне, ответственными дежурными по филиалам ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия. Также дежурными частями территориальных органов внутренних дел и дежурной частью УВО МВД по Республике Карелия ведётся постоянный контроль за действиями нарядов. Помимо этого производится регистрация всех переговоров по радиоканалам и телефонных разговоров, также поводятся работы по установке в служебный автотранспорт средств видеофиксации.
. Периодический контроль осуществляется над объектом контроля со строго установленной периодичностью. Объектом такого контроля являются отдельные направления оперативно-служебной деятельности, которые требуют более глубокого, чем текущий контроль, анализа и оценки состояния работы. Целью данной формы контроля являются периодическая оценка состояния работы на отдельных направлениях и принятие мер, предназначенных для ее совершенствования.
Периодичность контроля для каждого из контролируемых участков работы устанавливается либо нормативными актами Министерства внутренних дел России, либо решением субъекта управления. Например, боеготовность органа внутренних дел является одной из ведущих составляющих его деятельности. Отдельные компоненты боеготовности подлежат регулярному контролю. Периодичность проверок боеготовности строго регламентирована Министерством внутренних дел России.
Под данный вид контроля в подразделениях вневедомственной охраны Республики Карелия попадает ежесуточная оперативная сводка о проделанной работе всех подразделений в дежурную часть УВО МВД по Республике Карелия. На оперативных совещаниях при начальнике ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия происходит доклад руководителей филиалов и служб о проделанной работе за прошедший период (месяц, квартал, полугодие, год), помимо этого имеется периодичная отчетность по разным направлениям деятельности.
. Негласный контроль является элементом оперативной работы органов внутренних дел. Негласный контроль подразумевает такую форму наблюдения за работой на определенном участке, при которой объект контроля предварительно не извещен о времени и методах его осуществления. По итогам его проведения с объектом контроля обычно проводится обсуждение результатов.
Данная форма контроля имеет четкую правовую регламентацию целей, задач и методов и, как правило, используется уполномоченными субъектами управления при наличии достаточных на то оснований.
В соответствии с Уставом ППС «Проверка несения службы нарядами может быть гласной и скрытой». Данная форма контроля применяется при проверке несения службы наружными нарядами, ежемесячно составляется график скрытых проверок несения службы, как правило, проверки проводятся в ночное время, при этом используются средства видеофиксации.
. Выборочный контроль проводится в связи с необходимостью разрешения конкретных вопросов, возникающих в процессе управления. Их возникновение обусловлено различными обстоятельствами объективного и субъективного характера, которые оказывают воздействие на функционирование органа внутренних дел. Так, например, факторы среды функционирования, а в отдельных случаях и организационные просчеты субъекта управления могут оказывать существенное влияние на эффективность решения задач, стоящих перед органом внутренних дел.
Выборочный контроль, как правило, проводится по каким лило направлениям службы, либо контроль деятельности конкретного подразделения. На основании утвержденного начальником ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия план-задания, один сотрудник инспекторского состава, или в составе комиссии выдвигаются в филиалы для осуществления контроля и оказания практической помощи, по результатам данных проверок составляется справка, и устранение выявленных недостатков. Данный вид контроля способствует выявлению типичных недостатков по определённым видам направления деятельности и устранения их в комплексе.
. Комплексный контроль представляет собой особую форму контроля, которая является разновидностью периодического контроля. Он призван обеспечить комплексное инспектирование органов внутренних дел по основным параметрам и характеристикам их деятельности. Отличие от периодического контроля заключается в целях и в организации.
Одним из видов данной формы контроля является комплексное инспектирование, которое осуществляется по графику, утвержденному начальником МВД, ГУВД, УВДТ, ГРОВД. Непосредственным субъектом данного контроля выступает инспекция. Инспектирование ставит не одну, а несколько целей, в том числе всестороннюю проверку организационно-управленческой деятельности, оказание практической помощи руководителям, выявление положительного опыта работы и т.д.
Процесс инспектирования органов внутренних дел происходит поэтапно. На подготовительном этапе решается ряд организационно-методических вопросов, в том числе разрабатывается план проведения комплексной проверки органа внутренних дел. Начальный этап включает подготовку бригады (комиссии). Учитывая комплексный характер инспектирования, состав бригады (членов комиссии) формируется обычно из представителей различных служб. На основном этапе проводится комплексная проверка органа внутренних дел. На заключительном этапе подводятся итоги и принимаются соответствующие управленческие решения.
Комплексный характер инспектирования выражается:
во всесторонней проверке органа внутренних дел;
в широком привлечении к проверке специалистов - организаторов управления по линиям работы служб и подразделений;
в комплексном применении различных методов контроля;
в многоаспектном решении всех задач и достижении целей инспектирования;
в разработке системы мер и рекомендаций по итогам инспектирования, направленных на дальнейшее совершенствование деятельности органа внутренних дел.
Комплексный контроль обычно завершается определением оценки состояния деятельности органа внутренних дел как в целом, так и по направлениям работы служб и подразделений, а также разработкой предложений по совершенствованию деятельности, включая и организационные меры. Таким образом, данная форма контроля направлена на устранение ошибок в организационно-управленческой деятельности и дальнейшее совершенствование оперативно-служебной деятельности.
. Особый контроль является исключительной прерогативой начальника органа внутренних дел и заключается в том, что руководитель регулярно получает дополнительную информацию об объекте контроля. Объектами особого контроля обычно являются либо деятельность подчиненного структурного звена, либо он устанавливается над документами особой важности, ход исполнения которых требует дополнительных мер контроля.
Данная форма контроля отличается строго установленным периодом времени, по истечении установленного промежутка времени руководителя необходимо принять решение о снятии с особого контроля, либо продлении.
Данная форма контроля в УВО МВД по Республике Карелия применяется как правило к подразделениям, в оперативно-служебной и финансово-хозяйственной деятельности которых имеются явные провалы. Промежуточные проверки в этом случае помогают контролировать ход устранения недостатков.
. Автоматизированный контроль реализуется посредством технических средств управления. Субъектами организации автоматизированного контроля в органах внутренних дел являются информационные центры, штабные подразделения, дежурные части и т.п., которые получают и обрабатывают данные о зарегистрированных преступлениях и правонарушениях.
Преимуществом автоматизированного контроля является:
непрерывный сбор информации по контролируемым параметрам функционирования одновременно от нескольких объектов контроля;
высокая оперативность контроля за счет применения высокотехнологичной компьютерной техники;
возможность сбора информации, ее систематизации и оценки по заданному алгоритму без участия человека.
В ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия и филиалах применяются такие средства автоматизированного контроля как запись радио и телефонных переговоров, регистрация данных с камер наружного наблюдения, видеорегистрация на патрульных автомобилях, система мониторинга подвижных средств GPS-ГЛОНАСС.
С развитием современных технологий необходимо максимально использовать системы автоматизированного контроля, огромный плюс данных систем заключается в том, что контроль проходит без участия человека, в связи, с чем исключен субъективный подход при осуществлении функции контроля.
Контроль как одна из важных функций управления по своему предназначению охватывает различные направления деятельности органа внутренних дел. Это важное свойство контроля формирует своеобразный механизм, который своим функционированием призван обеспечить стабильность процесса управления, направленного на решение оперативно-служебных задач. Он позволяет своевременно регулировать деятельность, ставить актуальные проблемы, связанные с деятельностью системы органов внутренних дел.
Являясь фундаментальным элементом процесса управления, контроль должен пронизывать все его стадии, быть всеобъемлющим. По месту в управленческом цикле наука управления выделяет следующие виды контроля.
. Предварительный (предупредительный, превентивный) контроль, который охватывает стадию подготовки и принятия решений. Он имеет своей целью повышение действенности самих решений, а также создание предпосылок для их дальнейшей реализации. При этом контролируется методика выработки, объективность аргументов, ясность правил (процедур) реализации решений, четкость выдвигаемых задач, их последовательность и согласованность. На этой стадии обеспечивается соответствие деловых и профессиональных качеств исполнителей сформулированным в решениях задачам, а также соответствие материальных ресурсов тем задачам, которые ставятся в решении.
. Текущий (оперативный) контроль, который осуществляется в процессе реализации (исполнения) решения. Он базируется на измерении фактических результатов, получаемых в ходе реализации запланированного. Таким образом, содержательно текущий контроль имеет оценочно-аналитический характер и призван обеспечить фиксацию промежуточных результатов в целях предотвращения кризисных ситуаций, а также своевременного устранения выявленных недостатков.
. Итоговый (заключительный, последующий) контроль, который охватывает стадию подведения итогов исполнения решений. В отличие от предупредительного и оперативного контроля, на данной стадии регулятивные возможности контроля невелики, так как выявленные на этой стадии просчеты уже не могут быть устранены в ходе этого управленческого цикла. Одновременно с этим только последующий контроль создает возможность дать полную оценку эффективности исполнения решения, а также помогает накапливать практический опыт, выявлять новаторские способы решения проблем, учитывать и не допускать типичные ошибки и просчеты.
Реализация контроля характеризуется тремя основными сторонами.
Содержательная сторона связана с направленностью деятельности субъектов управления в процессе контроля. Одновременно с этим осуществление основных стадий процесса управления непосредственно связано с основными задачами контроля и процедурами его осуществления.
На стадии целеполагания определяют параметры контроля, для которых должны быть определены критерии измерения. При этом достаточно сложно подобрать необходимые критерии для таких целей деятельности органов внутренних дел, которые выражены юридическими категориями: общественный порядок, общественная безопасность, защита жизни граждан, раскрытие преступлений и другие.
На стадии организации работы, которая связанна с исполнением управленческих решений, контроль направлен на сопоставление реально достигнутых результатов с установленными параметрами. На данной стадии субъект управления должен получить объективные ответы на вопросы: насколько реализация решения соответствует ожиданиям и имеется ли необходимость в каких-либо корректирующих мерах. Соответственно, задача субъекта управления состоит в определении степени допустимых отклонений. Субъект управления при этом должен учитывать, что не следует подавлять исполнителей чрезмерной опекой, и что отклонение не должно приводить к анархии и потере управления.
Направленность отдельных процедур контроля на стадии корректирования должна обеспечивать выбор альтернативного решения субъекта управления: предпринимать или не предпринимать меры регулирования, устранить отклонение или изменить контролируемые параметры. Отказ от каких-либо мер либо признание их преждевременными, в связи с несущественным характером отклонения, является также управленческим решением. В случае принятия решения о необходимости регулирования субъект управления должен подбирать такие методы контроля, которые указывают и причины отклонения. Изменение контролируемых параметров, как правило, является следствием внесения корректив в цели деятельности и способы их достижения. С помощью соответствующих методов контроля для субъекта управления важно установить, почему достижение целей оказалось невозможным. Вследствие объективных причин (например, изменения законодательства) необходимо вносить коррективы в цели деятельности и соответствующие параметры контроля. Субъективные причины (например, снижение исполнительской дисциплины) обычно приводят к изменению (например, ужесточению) критерия измерения параметров и оценки соответствующей деятельности.
Организационная сторона отражает систему норм и правил, на которых базируется система контроля. Она призвана не допускать дублирования соответствующих функций субъектов управления, а также наличия двойных стандартов для деятельности органов внутренних дел и критериев их оценки. Успешное решение задачи возможно лишь при условии, что нормативно-методическое регулирование основывается на четко определенных требованиях, таких как:
всеобщность, которая означает, что контроль должен распространяться на все органы внутренних дел, их структурные подразделения и на каждого сотрудника. В общих рамках контроля должна находиться вся иерархия уровней управления, структурные звенья аппарата министерства, а также МВД России в целом;
всесторонность, заключающаяся в том, что контролем должны охватываться все направления и участки оперативно-служебной деятельности. Система контроля должна включать конкретные линии работы служб и подразделений органов внутренних дел, в том числе организацию самого процесса управления в органах внутренних дел;
глубина контроля, состоящая в обстоятельном, подробном и содержательном изучении субъектом управления деятельности подчиненных. Реализация этого требования исключает недостаток фактических данных, недостаточную обеспеченность процесса контроля, поверхностность выводов, а также формализм в оценке работы;
объективность, которая означает, что в результате осуществления контроля должна быть получена достоверная информация, отражающая истинное положение дел в отношении объекта контроля. Это требование своей целью имеет недопущение тенденциозности, предвзятости, а также проявления субъективизма в ходе организации и осуществления контроля;
гласность контроля, которая позволяет не допустить укрывательства, и тем самым способствует предупреждению и устранению недостатков, внедрению положительного опыта, укреплению дисциплины и повышению ответственности сотрудников. Гласность контроля реализуется путем обязательного доведения до сведения проверяемых (а при необходимости и других лиц) результатов контроля, выводов и предложений, сформулированных в его процессе;
систематичность контроля, понимающаяся как регулярное по времени наблюдение за состоянием дел на одних и тех же участках деятельности. Системность означает наблюдение и изучение разных сторон деятельности органов внутренних дел как открытой системы, взаимодействующей с социальной средой и оказывающей влияние на состояние оперативной обстановки;
рациональность контроля, имеющая своей целью экономию сил и средств субъектов управления. Она предполагает распределение функций контроля между ними; выбор цели и формы этой деятельности; обеспечение процесса контроля; соответствие между объектом и методом контроля; принятие действенных мер, направленных на совершенствование деятельности служб и подразделений.
Организационное обеспечение процесса контроля является относительно самостоятельным направлением правового регулирования деятельности органов внутренних дел. Однако значение данного процесса выходит за рамки системы этих органов, поскольку решение возложенных на них задач оказывает влияние на жизнедеятельность общества и эффективность государственного управления в целом.
Министерство внутренних дел России обеспечивает распределение функций контроля между субъектами управления в подчиненных структурных звеньях. Дальнейшая детализация и уточнение функции контроля определяется функциональными обязанностями сотрудников органов внутренних дел.
Начальники органов внутренних дел не только самостоятельно и непосредственно осуществляют контроль, но и организуют его. В частности, они определяют задачи и сроки проведения контроля, планируют и обеспечивают эту работу, принимают меры для его совершенствования. Кроме того, в соответствии с требованиями МВД России начальник органа внутренних дел обязан непосредственно контролировать исполнение:
законов и решений органов местного самоуправления, касающихся деятельности органов внутренних дел;
нормативных актов министерства и иных непосредственных субъектов управления;
прочих решений, ответственность за которые возлагается в связи с исполняемыми должностными обязанностями;
заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях.
Начальник и его заместители в пределах своей компетенции контролируют итоги выполнения решений вышестоящих органов и дают оценку результатам исполнения.
Штабные подразделения в органах внутренних дел являются организаторами контроля. В этом направлении на них возлагаются следующие обязанности:
организация комплексного инспектирования;
проведение контрольных и целевых проверок деятельности служб и подразделений;
осуществление текущего зонального и линейного контроля над фактическим положением дел в органах внутренних дел;
общий контроль над выполнением обязательств, вытекающих из международно-правовых договоров органов внутренних дел;
подготовка и организация заслушивания руководителей органов внутренних дел по контролируемым вопросам оперативно-служебной деятельности;
оказание практической помощи органам внутренних дел;
выявление и распространение положительного опыта;
привлечение иных подразделений к процессу контроля, в том числе организацию выездов для проверки в органы внутренних дел.
Штабные подразделения осуществляют общий контроль над организацией исполнения управленческих решений и планов работы, не подменяя руководителей служб и подразделений. Во взаимодействии с ними они организуют этот процесс посредством разделения функции предметного и общего контроля. Штабы требуют у контролируемых подразделений необходимые сведения, отчеты и материалы, при необходимости проводят инструктивные совещания по вопросам организации исполнения решений, вносят предложения для их рассмотрения на коллегии (совещании руководящего состава), разрабатывают дополнительные меры для совершенствования системы контроля и процесса контроля.
В процессе контроля над организацией процесса управления участвуют так же и сотрудники, для которых эта деятельность входит в функциональные обязанности. Например, сотрудники подразделений мобилизационной готовности органов внутренних дел полностью осуществляют контроль над соответствующим участком работы, включая разработку мер для ее совершенствования. Сотрудники кадровых подразделений осуществляют контроль над ходом комплектования штатов в службах и подразделениях органов внутренних дел. Работники секретариатов органов внутренних дел контролируют организацию документооброта, в том числе порядок движения управленческой документации среди исполнителей.
Организация контроля в органах внутренних дел является средством управления, которое обеспечивает единство слова и дела, формирует авторитет руководителя, повышает ответственность и инициативу исполнителей. Главная направленность контроля со стороны субъектов управления - это обеспечение объективной и принципиальной оценки деятельности подчиненных.
Технологическая сторона конкретизирует формы контроля. Технологичность этого вида деятельности обеспечивается методикой его проведения. Она включает определенную последовательность (этапы) контроля, а также приемы, способы и методы контроля.
Независимо от форм контроля и уровня управления, на котором он осуществляется, соответствующая деятельность состоит, как правило, из следующих этапов.
. Подготовка к проведению контроля. Данный этап является подготовительным. Он охватывает следующие мероприятия:
определение круга лиц, которые будут осуществлять контроль (например, формирование групп комплексной проверки);
распределение между ними функций и конкретных заданий;
предварительное ознакомление с результатами деятельности объекта контроля;
планирование процесса контроля;
инструктаж членов бригады контроля (комиссии) и другие подготовительные меры.
. Непосредственное осуществление контроля. Этот этап включает в себя следующие мероприятия:
сбор, систематизацию и анализ информации об объекте контроля;
приведение полученных данных к виду, который позволяет применять соответствующие критерии;
формулирование основных выводов контроля и согласование их с руководителями проверяемого органа;
оказание практической помощи контролируемым органам, подразделениям, службам;
выработку мер, направленных на устранение выявленных недостатков;
подготовку итоговых документов и управленческих решений.
. Подведение итогов контроля. Этот этап заключается в проведении служебных совещаний с разбором результатов проверки и доведением решений субъекта управления. В ходе данного этапа предусматривается:
доклад основных выводов и документов контроля субъекту управления;
вынесение общей оценки деятельности проверяемых;
утверждение итоговых документов;
доведение результатов контроля до сведения проверяемых.
В процессе осуществления контроля в органах внутренних дел применяются различные методы, соответствующие, с одной стороны, объекту контроля, а с другой - общей форме организации контроля. Например, метод наблюдения за отработкой вводной задачи наиболее точно соответствует форме периодической проверки состояния боеготовности органа внутренних дел. В других ситуациях применение этого метода нецелесообразно. Следовательно, при выборе методов контроля необходимо исходить из времени, места и специфики оперативно-служебной деятельности.
Методы контроля, применяемые в органах внутренних дел, можно разделить на:
. Непосредственное ознакомление субъекта управления с состоянием дел на объекте контроля. В соответствии с содержанием метода, наблюдение за работой исполнителей может быть гласным, негласным, с проведением хронометража, индивидуальным либо коллективным, постоянным или периодическим. Это может быть наблюдение за несением службы, за выездом и организацией работы на месте совершения преступления, наблюдение за проведением инструктажа и др. Содержательной стороной наблюдения является фиксация упущений в организации конкретной деятельности.
. Изучение документов и материалов. Является самым распространенным методом контроля. Существует система различных отчетов о деятельности органов внутренних дел. Так, помимо статистических отчетов, имеется большая группа полнотекстовых отчетов в форме письменного изложения фактов, которые содержат сведения о текущей работе всего подразделения либо конкретного сотрудника (например, рапорт о проделанной работе, аналитическая записка о проблемных вопросах и т.д.). Посредством изучения различных документов, в том числе уголовных дел, материалов проверки, публикаций в средствах массовой информации и др., руководитель знакомится и контролирует состояние работы, рассматривает предложения и на их основе принимает решения.
. Заслушивание исполнителей (руководителей). Предполагает обсуждение вопроса между субъектом управления и представителем объекта контроля, по итогам которого делается вывод. Заслушивание и обсуждение учитывают мнения разных сторон, что в дальнейшем позволяет принять взвешенное управленческое решение. Эти методы контроля распространяются на различные направления деятельности и применяются на разных уровнях управления:
при приеме-сдаче дежурств;
при согласовании планов работы;
на заседаниях коллегий и совещаниях руководящего состава;
при инструктаже исполнителей;
в ходе индивидуального заслушивания исполнителя и в иных случаях.
Общим требованием к организации заслушивания является обоюдная готовность сторон (субъекта и объекта контроля) к конструктивному обсуждению проблемных вопросов.
. Социологическое исследование. Позволяет получить первичную информацию о деятельности органов внутренних дел как от граждан, соприкасающихся с их деятельностью, так и от сотрудников. К основным методам получения информации относятся:
Анкетирование - индивидуальный письменный опрос, в ходе которого предлагается дать те или иные ответы на ряд вопросов одной тематики (направленности).
Интервьюирование - прямой контакт в ходе беседы, проводимой по определенному плану. Респондент устно отвечает на поставленные вопросы, исследователь фиксирует ответы.
Исходя из задач исследования, а также широты охвата числа респондентов, определяется выбор того или иного метода получения информации. В органах внутренних дел социологическое исследование применяют при решении частных задач (например, в ходе проверки профессиональных сотрудников), что позволяет выявить наиболее актуальные проблемы кадровой работы.
Для достижения целей контроля нельзя отдавать предпочтение какому-то одному его методу или форме. Следует иметь в виду, что каждый из них обладает как преимуществами, так и недостатками. Поэтому умелое сочетание субъектом управления различных методов и форм контроля, их выбор в соответствии со складывающейся обстановкой, реальными возможностями и условиями способны обеспечить надлежащее решение задач контроля в органах внутренних дел.
Глава 2. Анализ правоприменительной практики обеспечения функций контроля в деятельности ОВД
.1 Организационно-правовой анализ учетно-регистрационной системы
внутренний дело контроль карелия
Основными задачами стоящими перед органами внутренних дел в области учетно-регистрационной и статистической работы являются:
учет и регистрация всех уголовных дел, материалов, протоколов совершенных преступлений и административных правонарушений, а также лиц их совершивших;
осуществление сверок статистических данных информационных центров с учетными данными территориальных органов;
контроль за своевременной и полной регистрацией в территориальных органах внутренних дел заявлений, сообщений, иной информации о преступлениях и правонарушениях;
контроль за своевременностью представления и качеством оформления документов первичного учета, в том числе формирующих оперативно-справочные, розыскные и криминалистические учеты регионального и федерального уровня,
контроль за объективностью сведений и полнотой , отражаемых в документах первичного учета (о привлекаемых силах и средствах в для раскрытия преступления, нахождении лица при совершении преступления в состоянии алкогольного либо наркотического опьянения и т.д.);
формирование территориальными органами внутренних дел отчетных данных, установленным нормативными актами МВД России;
подготовка справочной информации для руководителей территориальных органов в учетно-регистрационных и статистических документах.
Экспертно-криминалистические учеты органов внутренних дел ведутся в Экспертно-криминалистическом центре Министерства внутренних дел Российской Федерации - федеральные учеты; в экспертно-криминалистическом центре МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, по преступлениям, совершенным на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, включая территории обслуживания УВДТ, УВД (ОВД) на закрытых территориях и режимных объектах, либо на территории нескольких субъектов Российской Федерации, определяемых МВД России, - региональные учеты; в территориальных структурных подразделениях ЭКЦ МВД, ГУВД, УВД по экспертно-криминалистическому обеспечению городского, районного органа внутренних дел, в экспертно-криминалистических подразделениях ОВД на закрытых территориях и режимных объектах по преступлениям, совершенным на территории обслуживания соответствующего органа внутренних дел, - местные учеты
Накапливаемая в учетах, коллекциях и картотеках оперативно-справочная, розыскная и криминалистическая информация именуется криминальной.
Учеты можно классифицировать как по функциональному , так и по объектовому признакам.
Функционально учеты можно разделить на три группы:
розыскные;
криминалистические;
оперативно-справочные.
Также на три группы учеты разделяются по объектовому признаку:
учеты преступлений (правонарушений);
учеты лиц;
учеты предметов.
Вся основная оперативно-справочная и разыскная информация формируется в непосредственно в территориальных органах внутренних дел. Какая то часть остается на местах, а другая направляется в информационные центры для формирования единой базы данных.
Единая информационная база МВД построена по принципу централизации учетов. Состоит из оперативно-справочных, розыскных и криминалистических учетов и картотек, сосредоточенных в ГИЦ МВД России и ИЦ МВД, УВД, УВДТ, и локальные учеты территориальных органов внутренних дел.
Централизованные криминалистические, оперативно-справочные и розыскные учеты содержат следующие сведения о гражданах Российской Федерации, иностранных гражданах и подданных и лицах без гражданства:
место и время отбывания наказания, судимость, дата и основание освобождения;
перемещение осужденных;
номер уголовного дела, смерть в местах лишения свободы, изменение приговора, освобождение по амнистии;
место проживания и род деятельности до осуждения;
группа крови и дактилоформула осужденных.
в настоящее время формируется банк геномной информации
Благодаря дактилоскопическому учету устанавливаются личности преступников, арестованных, задержанных, лиц, которые по состоянию здоровья не могут сообщить свои данные и неопознанных трупов. Информация картотек способствовала раскрытию преступлений или установлению лица в 10 тыс. случаев. В настоящее время это преимущественно ручные картотеки, однако быстрыми темпами идет их автоматизация. В этих целях используется автоматизированная дактилоскопическая информационная система «Папилон».
Порядок формирования, ведения и использования экспертно-криминалистических учетов в органах внутренних дел Российской Федерации регламентируется приказом МВД России № 70 от 10.02.2006г (в ред. Приказа МВД РФ от 21.05.2008 N 436).
Учеты в органах внутренних дел подразделяются на три вида в зависимости от способа обработки информации: ручные, механизированные, автоматизированные. Учеты с автоматизированным способом обработки информации состоят из АИПС (автоматизированных информационно-поисковых систем), в данных системах накопление и обработка криминальной информации осуществляется в РБКИ (региональных банках криминальной информации).
Особенность автоматизированных информационно-поисковых систем заключается в постоянном накоплении и корректировке чрезвычайно больших объемов информации о лицах, фактах и предметах, и др. представляющих оперативный интерес.
АИПС как правило работают по принципу поисковых систем «запрос-ответ», в связи с этим обработка информации в данных системах связана не с преобразованием и обработкой первичных данных, а с поиском.
Отличительной особенностью автоматизированных информационно-поисковых систем является понятие «информационный поиск». «Информационный поиск - представляет собой процесс выявления в некотором множестве документов (текстов) всех тех, которые посвящены указанной теме (предмету), удовлетворяют заранее определенному условию поиска (запросу) или содержат необходимые (соответствующие информационной потребности) факты, сведения, данные».
В системе органов внутренних дел на автоматизированные информационно-поисковые системы возложены задачи по сбору, хранению, поиску и выдаче оперативно-розыскной и справочной информации.
Автоматизированные информационно-поисковые системы, как правило, разделяются на фактографические и документальные. Это деление связано с различными объектами поиска. Объектами поиска в фактографических системах являются записи, характеризующие конкретные факты либо явления. объектами поиска в документальных системах являются документы, копии документов либо библиографическое описание.
Основной метод статистики связан с её предметом - это статистическое наблюдение, в которое включены: сбор первичной информации, группировка информации, обработка сгруппированной информации (вычисление обобщающих показателей) и как итог, проведение статистического анализа (выявление взаимосвязей изучаемых данных, их развития во времени). Статистика особенно эффективна как средство познания при изучении массовых случайных нецикличных явлений.
Ведомственная статистическая отчетность утверждается приказом Министра внутренних дел России. Головной организацией в органах внутренних дел в вопросах централизованного информационного обеспечение подразделений МВД России, органов государственной власти Российской Федерации, правоохранительных органов иных государств оперативно-справочными, оперативными, розыскными, криминалистическими, дактилоскопическими, статистическими, архивными и научно-техническими сведениями является Федеральное казенное учреждение «Главный информационно-аналитический центр Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ГИАЦ МВД России). Статистическая информация из подчиненных органов внутренних дел может быть истребована через ГИАЦ МВД России в запросном (по поручению руководства Министерства) или регламентном (на основании утвержденных форм статистической отчетности) режимах.
Вся статистическая отчетность формируется из данных первичного учета, статистических отчетов подразделений, журнальных учетов, рапортов, протоколов, и иных источников.
Учет преступлений, который вед1тся в органах внутренних дел охватывает порядка 95% криминальных проявлений и даёт весьма полное представление об оперативной обстановке в Российской Федерации и её субъектах.
Первичный учет в органах внутренних дел осуществляется путем заполнения карточек первичного учета (статистических карточек):
на выявленное преступление (форма № 1);
о результатах расследования (раскрытия) преступления (форма № 1.1);
на преступление, по которому лицо, его совершившее, установлено (форма № 1.2);
на лицо, совершившее преступление (форма № 2);
на лицо, подозреваемое в совершении преступления (форма № 2.1);
о движении уголовного дела (форма № 3);
о результатах возмещения материального ущерба и изъятия предметов преступной деятельности (форма № 4);
о результатах рассмотрения дела в суде (форма № 6).
Документация первичного учета, зарегистрированная территориальных органах внутренних дел в журналах учета, незамедлитель направляется в информационные центры МВД-УВД-УВДТ.
На основании учетных карточек в информационных центрах по каждому району, городу ведутся контрольные журналы учета преступлений, уголовных дел и лиц, их совершивших. По информации карточек первичного учета в информационных центрах производится первоначальное формирование статистической отчетности о преступности.
Органы внутренних дел на базе документов первичного учета осуществляют выдачу четырех форм государственной отчетности:
отчет о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях (ф. 1);
отчет о лицах, совершивших преступления (ф.2);
единый отчет о преступности (Форма сбора № 1-ЕГС),
отчет о следственной работе (1-Е), а также другие формы ведомственной отчетности, дающих весьма полную картину, как состояния преступности в целом, так и результатов деятельности различных служб органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в стране, раскрытию преступлений, розыску преступников.
Помимо указанных форм отчетности, базирующихся на документах первичного учета, в ГИАЦ МВД России обрабатываются еще 47 форм, освещающих различные стороны оперативно-служебной деятельности.
Особое внимание в органах внутренних дел уделяется совершенствованию уголовной статистики. Данную деятельность можно разделить на три направления: первое - улучшение системы сбора статистических показателей с целью наиболее точного и полного отражения текущего состояния и направлений дальнейшего развития преступности, а также направлений деятельности органов внутренних дел; второе - наиболее углублённое применение математических методов с целью получения наиболее точных и полных аналитических данных в процессе обработки статистической информации. Третье направление - максимально возможная автоматизация сбора и обработки статистической информации с тенденцией к уменьшению участия в ней человеческого фактора.
Возьмем один из показателей
. В январе - декабре 2012 года органами внутренних дел рассмотрено 26,24 млн. заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях, что на 6,6% больше, чем за двенадцать месяцев 2011 года. По каждому четырнадцатому сообщению (7,1%) принято решение о возбуждении уголовного дела. Всего возбуждено 1861,4 тыс. уголовных дел, что на 6,1% меньше показателя аналогичного периода прошлого года.
. В январе - декабре 2012 года зарегистрировано 2302,2 тыс. преступлений, или на 4,3% меньше, чем за аналогичный период прошлого года. Рост регистрируемых преступлений отмечен в 22 субъектах Российской Федерации, снижение - в 61 субъекте.
год2006200720082009201020112012Количество рассмотренных заявлений (миллионов)19,320,5321,522,7923,8824,6126,24Возбуждено уголовных дел (тысяч)3262,62991,42632,62445,52183,21982,4 1861,4
В соответствии со статистическими данными в период с 2006 по 2012 года произошел рост обращений граждан в органы внутренних дел, в то же время наблюдается снижение количества возбужденных дел по обращениям граждан. Как в дореформенный, так и в настоящий период происходит сравнение статистических данных с аналогичным периодом прошлого года, что, по моему мнению, подталкивает руководителей к подведению показателей к необходимым данным с целью выхода из зоны критики.
Сама организация деятельности полиции, существующие приоритеты и критерии оценки эффективности её функционирования изначально были приспособлены к преимущественному осуществлению уголовно-правовой и административной репрессии, ориентированы на достижение статистического благополучия с точки зрения динамики и раскрываемости преступлений, и пока реальной модернизации не подверглись. Об этом свидетельствует, в частности, по-прежнему приоритетное развитие служб криминального цикла, повышенное внимание к совершенствованию методов оперативно-розыскной деятельности, гипертрофированное внимание к мониторингу статистических показателей состояния преступности.
2.2 Анализ системы отчетности УВО по Республике Карелия
В результате прошедших в последнее время административных преобразований в Российской Федерации началось реформирование системы органов внутренних дел, в результате проводимой реформы значительное изменение претерпел статус подразделений вневедомственной охраны МВД России.
На базе региональных управлений (отделов) вневедомственной охраны полиции с целью приведения деятельности подразделений вневедомственной охраны полиции в соответствие с требованиями Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», на основании Распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 2437-р, были созданы федеральные государственные казенные учреждения с присоединением к ним подразделений вневедомственной охраны территориальных органов МВД России на районном уровне в качестве филиалов.
За небольшой временной период функционирования данных подразделений обозначился ряд проблем в сфере административно-правовых отношений подразделений вневедомственной охраны и территориальных органов внутренних дел и требующих решения. На данный момент одной из таких проблем обозначилось существующее положение двойного подчинения подразделений вневедомственной охраны на районом уровне и неясное распределение полномочий в руководства ими различными уровнями руководства. На протяжении 2012 года приказами Министра внутренних дел Российской Федерации были утверждены типовые Уставы Федеральных государственных казённых учреждений - управлений вневедомственной охраны по субъектам Российской Федерации, в данных приказах определены административно-правовые статусы подразделений вневедомственной охраны, а также полномочия в отношении подчинённых филиалов. К примеру, Устав ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия», утвержден приказом МВД России от 5 мая 2012 года № 418, в соответствии данным приказом ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия в для исполнения своих функций имеет филиалы и самостоятельно утверждает положения них, а также осуществляет общее руководство деятельностью и контроль за выполнением поставленных задач по охране имущества различных форм собственности и состоянием финансово-хозяйственной деятельности. В данном приказе определено, что начальник ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия осуществляет общее руководство деятельностью филиалов и является прямым начальником личного состава филиалов, в то же время оперативное руководство филиалами ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия, при осуществлении ими служебных задач на обслуживаемых территориях, осуществляют начальники территориальных органов министерства внутренних дел на местах. Также в положениях о филиалах ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия закреплены полномочия руководителей территориальных органов министерства внутренних дел, осуществлять оперативное руководство филиалом ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия на обслуживаемой территории при выполнении ими служебных задач. Помимо этого, в приказе МВД России от 21 апреля 2011 года № 222 «Об утверждении типового положения о территориальном органе министерства внутренних дел Российской Федерации на районом уровне» также закреплены полномочия начальника территориального органа министерства внутренних дел на районном уровне по осуществлению оперативного руководства подразделениями вневедомственной охраны, при выполнении ими возложенных законодательством и нормативно-правовыми актами задач, на обслуживаемой территории.
Из данных приказов следует, что филиалы ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия в настоящее время переданы в оперативное подчинение руководителям территориальных органов внутренних дел на районном уровне для оперативного руководства их деятельностью. В нормативно-правовых актах и методических рекомендации МВД России отсутствует понятие "оперативное руководство", и не разъяснена суть такого руководства. Определение данного понятия в словарях дано как "временное подчинение объединений, соединений (частей) на период выполнения ими отдельных боевых задач главнокомандующего, командующего (командира), на которых возложены подготовка и проведение операции. О.п. может осуществляться до начала или в ходе операции", но данное определение не соответствует задачам возложенным на подразделения МВД, Следовательно, возникают сложности при определении пределов полномочий и компетенции разных уровней управления.
В законодательстве и ведомственных нормативно-правовых актах закреплены основные функции подразделений вневедомственной охраны, ими являются:
обеспечение охраны объектов и имущества физических и юридических лиц,
обеспечение в пределах своей компетенции общественного порядка и безопасности на охраняемых объектах, постах и маршрутах,
предупреждение, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений,
обследование объектов на предмет их инженерно-технической укреплённости, оснащенности охранной и тревожной сигнализацией и антитеррористической защищенности,
инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами,
обеспечение готовности проведения мероприятий и управление подчиненными силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах и другие.
"Указанные функции выполняют и другие подразделения полиции, по нашему мнению, их можно назвать «общеполицейскими» задачами".
На основании и в соответствии с уставом, ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия осуществляет общее руководство деятельностью находящихся в подчинении филиалов, в том числе помимо перечисленных задач, в задачи руководства филиалами входит обеспечение деятельности. Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что, ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия предоставлено общее руководство филиалами, затрагивающее помимо вышеперечисленных задач, такими сферами деятельности как кадровое обеспечение, финансовое обеспечение, юридическое и материально-техническое обеспечение, в то время как за территориальными органами внутренних дел на местах - руководство при выполнении задач в системе единой дислокации подразделений полиции которые связаны с выполнением «общеполицейских» функций. В данной ситуации образуется система двойного подчинения и возникают вопросы в компетенции.
При определении термина «оперативное подчинение» он понимается как непосредственное подчинение одного подразделения другому, осуществляющему руководство деятельностью при выполнении специальных заданий на определённой территории, на конкретных условиях и в течении заданного промежутка времени. В данной ситуации к специальным заданиям вневедомственной охраны, можно отнести основные её функции, такие как обеспечение имущественной безопасности юридических и физических лиц обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, другими словами заданиями, выполняемыми всеми силами единой дисокации.
Соответственно можно сделать вывод, что у начальников территориальных органов министерства внутренних имеются полномочия по руководству подразделениями вневедомственной охраны только в той части деятельности подразделений вневедомственной охрны, которые касаются обеспечения имущественной безопасности юридических и физических лиц, обеспечении общественной безопасности и охране общественного порядка, выявлении, пресечении преступлений и административных правонарушений, в том числе и полномочия по обеспечению готовности при проведении мероприятий в чрезвычайных ситуациях и при чрезвычайной обстановке. Начальникам территориальных органов внутренних дел делегированы полномочия в руководстве подразделениями вневедомственной охраны, за исключением сфер кадрового, финансового, юридического и материально-технического обеспечения.
"Таким образом, можно придти к выводу, что оперативное руководство деятельностью подразделений вневедомственной охраны полиции территориальными органами министерства внутренних дел - это руководство процессом по решению подразделением вневедомственной охраны общеполицейских задач, заклющееся в исполнении функций обеспечения имущественной безопасности юридических и физических лиц, участия в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений, а также обеспечении готовности проведения мероприятий и управление силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах".
Так же стоит учитывать, что начальник осуществляющий оперативное руководство имеет полное право ставить перед подразделением вневедомственной охраны оперативные и тактические задачи и в связи с этим несет ответственность по данным направлениям деятельности.
В соответствии со сложившейся ситуацией присутствует двойная система отчетности ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия перед МВД по Республике Карелия и ГУВО МВД России, филиалов перед территориальными ОВД и ФГКУ УВО УВО МВД по Республике Карелия.
В соответствии с Приказом МВД № 25 в 2010 году деятельность подразделений вневедомственной охраны оценивалась по трём критериям:
Результат финансово-экономической деятельности;
Результат профилактической деятельности;
Надежность охраны.
Критерии были разделены на показатели, так результаты финансово-экономической деятельности подразделялись :
. Выполнение установленного задания по сбору доходов федерального бюджета от взимания платы за услуги, представляемые на договорной основе подразделениями вневедомственной охраны по охране имущества юридических и физических лиц;
. Уровень дебиторской задолженности.
Результаты профилактической деятельности подразделялись:
. Количество объектов, находящихся под охраной подразделений вневедомственной охраны;
. Количество объектов, вошедших в перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны, находящихся под вневедомственной охраной
. Количество квартир и других мест хранения личного имущества граждан, находящихся под охраной подразделений вневедомственной охраны
. Количество преступлений, выявленных сотрудниками подразделений вневедомственной охраны, по которым возбуждены уголовные дела 5.Количество лиц, задержанных сотрудниками подразделений вневедомственной охраны за совершение (по подозрению в совершении) преступлений;
. Количество лиц, задержанных сотрудницами подразделений вневедомственной охраны за совершение административных правонарушений.
Надёжность охраны оценивалась по одному критерию:
. Количество краж, допущенных из охраняемых объектов, квартир, иных мест хранения личного имущества граждан.
В настоящее время приказом МВД Российской Федерации от 26.12.2011 № 1310 " Вопросы оценки деятельности территориальных органов министерства внутренних дел российской федерации" не определена отдельная система оценки деятельности вневедомственной охраны, однако Приказом МВД по Республике Карелия от 01.03.2012 года № 99 помимо "общеполицейских" задач обозначены показатели, непосредственно затрагивающие деятельность подразделений вневедомственной охраны:
. Количество краж, допущенных из охраняемых объектов, квартир, иных мест хранения личного имущества граждан.
. Количество принятых под охрану подразделением вневедомственной охраны объектов, квартир и мест хранения имущества граждан.
Система отчетности построена по принципу подчинения, так направления деятельности касающиеся "общеполицейских" задач, таких как обеспечение имущественной безопасности юридических и физических лиц, участия в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений, обеспечения готовности проведения мероприятий и управление силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах как правило контролируются ОВД по субъекту и территориальных ОВД , те же направления деятельности и дополнительно к ним направления кадрового, финансового, юридического и материально-технического обеспечения контролируются непосредственно руководством вневедомственной охраны.
2.3 Сравнительно-правовой анализ системы контроля УВО МВД по Республике Карелия до и после реформы МВД
В систему контроля ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия входят следующие направления:
. Организация контроля за исполнением планов.
Исполнение утвержденных планов работы во многом обеспечивается контролем за исполнением планируемых мероприятий. Контроль является неотъемлемым элементом любого плана и обязательно входит в его структуру.
В каждом плане мероприятий имеется раздел «Контроль и проверка исполнения». По моему мнению в данных разделах помимо сроков исполнения мероприятий, ответственных за исполнение, необходимо указывать субъект, контролирующий исполнение планового мероприятия, определить промежуточные сроки проверок исполнения и способы контроля, таким образом появляется возможность своевременно реагировать на допущенные отклонения от предусмотренных плановых мероприятий.
. Способы и методы контроля за недопустимостью нарушений сроков исполнения приказов и распоряжений вышестоящих органов, следующие:
оформление контрольной папки на каждый приказ, плана, указание, поступившие в ФГКУ УВО МВД по Республике Карелия и его филиалы из вышестоящего звеньев. В данной папке группируются: план мероприятий по выполнению поступившего указания с обозначением сроков его исполнения, фамилии исполнителей, все отчеты и материалы по выполнению указания. Как правило контрольная папка находится под контролем у первого исполнителя;
взятие под личный контроль руководителями органов исполнение приказов и указаний вышестоящих органов, а также личная ответственность за исполнение мероприятий;
заслушивание докладов и отчетов руководителей служб и непосредственных исполнителей по результатам исполнения распоряжений;
составление аналитическим отделом ежемесячной сводки по всем невыполненным материалам, рассмотрение этих материалов и дача по ним распоряжений.
. Способы осуществления контроля за ежедневной деятельностью служб.
При осуществлении контроля за ежедневной деятельностью служб руководством органа используются различные способы и методы. Самыми распространенными из них являются:
постоянное ознакомление с материалами статистической отчетности; наиболее полно характеризующей деятельность подконтрольных подразделений, служб;
разработка и внедрение для каждой службы отдельных отчетов по основным показателям деятельности за определенный период времени (месяц, квартал, полугодие), который необходимо предоставить руководству органа;
непосредственная проверка деятельности исполнителей;
использование в осуществлении контроля за деятельностью служб и подразделений различных технических средств;
ознакомление с материалами проведенных инспекторских проверок;
выяснение состояния дел в службе, либо каком то отдельно взятом подразделении, посредством заслушивания руководителя подразделения, службы;
изучение состояния дел путем проведения рабочих, оперативных, планёрных совещаний;
осуществление контрольных проверок несения службы нарядами;
В связи с незавершённостью реформы МВД на данном этапе каких либо значительных изменений в системе контроля за деятельностью УВО не наблюдается, существующие в настоящее время системы контроля, к сожалению, недостаточно совершенны. Для данных систем характерна трудоёмкость, большое количество исполнителей, отличаются большим разнообразием форм и далеко не всегда основаны на научной базе. В связи с этим руководители зачастую несвоевременно узнают о результатах исполнения и это часто это приводит к повторному принятию одинаковых решений, увеличению количества документооборота, к лишним затратам рабочего времени, ослаблению исполнительской дисциплины, что в итоге снижет эффективность работы всего подразделения. Как положительный момент необходимо отметить внедрение в систему контроля технических средств таких как системы мониторинга подвижных транспортных средств GPS-ГЛОНАСС и автомобильных видеорегистраторов. По моему мнению в связи с внедрением технических средств контроля, необходима переработка нормативно-правовой базы контроля за несением службы наружными нарядами, так в соответствии Приказом МВД РФ от 29 января 2008 г. № 80 "Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции" контроль осуществляется путем проведения систематических проверок нарядов (не менее одного раза в течение двух часов), что является излишним и отвлекает наряды от непосредственного несения службы. При применении систем автоматического контроля, такие задачи функции контроля как укрепление исполнительской дисциплины, обеспечение высокой постоянной активности личного состава к выполнению служебных задач, в наибольшей степени выполняются техническими средствами, и в связи с постоянным контролем возрастает уровень самоконтроля у сотрудников.
Заключение
Постоянно действующий контроль за деятельностью органов внутренних дел, за своевременностью и правильностью исполнения решений, принимаемых сотрудниками и работниками, является важным практическим средством должного исполнения ими своих функций.
Функции контроля в деятельности органов внутренних дел требуется строгая регламентация и конкретная нормативно-правовая база, так как возникновении каких либо неопределённостей в данном направлении у субъектов контроля проявляется склонность к тотализации контроля, а у объектов контроля, могут появится "лазейки", с целью выхода из зоны критики. Контроль, при котором происходит лишь фиксация отдельных контрольных фактов фиксирующий, может привести к сведению счетов с неугодными сотрудниками, так как в любом действующем органе при проведении "мелочного" контроля несложно обнаружить недостатки, которые по своей сути являются побочными, второстепенными, несмотря на вполне плодотворную деятельность коллектива в целом. Уверенность объектов контроля в том, что субъекту контроля одинаково интересны как негативные, так и позитивные стороны деятельности будет способствовать наиболее эффективному контролю и не будет сподвигать объекты контроля к сокрытию недостатков в деятельности.
Также в заключении хотелось бы остановится на руководителе подразделения, как основном объекте контроля. Контроль со стороны руководителя должен быть повседневным и действенным. Это в конечном итоге обеспечивает действенность, результативность всей деятельности. Недостаточно принять какое-либо решение, оно может быть и хорошим, отвечающим потребностям сегодняшнего дня, но желаемый результат будет достигнут только при обеспечении контроля за его исполнением. Если не будет обеспечено надлежащего контроля, это решение может остаться только на бумаге. Принятое решение должно находиться на личном контроле руководителя до тех пор, пока оно не исполнено. Всю деятельность органа внутренних дел можно рассматривать как совокупность задач, исполняемых сотрудниками и работниками. И главные функции руководителя любого уровня напрямую связаны с контролем исполнения поручений, указаний, распоряжений, приказов и т.д., необходимо оказывать воздействие и на морально-психологические качества сотрудников, для вызова в нем внутреннего желания осуществлять свою деятельность с творческим подходом, при этом проявлять инициативу. К сожалению, психика людей не всегда настроена на выполнение поставленных задач, индивидуальна; в связи с этим, необходимо учитывать морально-нравственные качества каждого подчиненного и это должно стать первостепенной задачей руководителя, и в большей степени это касается руководителей среднего звена.
Применение руководителем в своей деятельности властных полномочий, само по себе предполагает осуществление постоянного, действенного контроля за деятельностью подчиненных. В этих целях необходимо обязательно определить направления, рамки контрольной деятельности.
Контрольная деятельность руководителя зависит не только от уровня подразделения и его деятельности, но также и от морально-волевых и личных качеств руководителя и моральных качеств подчиненных. Чем выше данные качества у руководителя, тем более разностороння ширина направления контролируемых направлений. Необходимо помнить, что в ни в каком случае нельзя допускать мелочной опеки, детальной регламентации действий подчиненных. Это производит дезориентирующие воздействие на исполнителей, подавляет инициативность, уверенность в себе, не дает подчиненным принимать самостоятельные решения, а при таких отношениях в коллективе может возникнуть обстановка настороженности, подозрения и недоверия, что в любом случае скажется на общих результатах работы.
Неотъемлемым условием отношений руководителя и подчиненных должно является наличие формальных и неформальных, служебных и просто человеческих связей, как со стороны руководителя, так и со стороны морально-психологический климат в контролируемом коллективе. Когда в коллективе нездоровый морально-психологический климат, отсутствует взаимоподдержка, взаимопонимание, руководитель и другие субъекты контроля пытаются выявить, а объекты контроля пытаются не устранять, а скрывать недостатки в деятельности.
При достижении данных целей возникает возможность решения важной проблемы контроля и перенести упор в контроле с прошлого на будущее. Так как лучше предвидеть ошибку, которую можно допустить, не предпринимая определённые шаги, чем с точностью знать о происхождении совершенной ошибки, в конечном результате, гораздо полезнее контроль факторов чреватых потенциальными ошибками, чем контроль, ориентированный на вскрытие и фиксацию ошибок.
Список источников
1.Аврутин Ю.В. Конституционализация правового регулирования деятельности Российской полиции. Вестник Санкт-Петербургского Университета МВД России № 2(54) апрель-июнь 2012г.;
.Административное право Украины. - 2-е изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб, заведений юрид. спец./ Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. - Харьков: Право, 2003.
.Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учебник. Зерцало-М, 2011 г.
.Беженцев А.А. Контроль за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел. Вестник Санкт-Петербургского Университета МВД России № 2(46) 2010 г.
.Бугель Н.В. Обеспечение функционирования механизма управления органами внутренних дел (правовые, методологические и организационные аспекты): Монография. СПб.: СПб университет МВД России, 2000.
.Бугель Н.В. Совершенствование правоохранительной деятельности (организционно-правовой аспект). Вестник Санкт-Петербургского Университета МВД России № 2(54) апрель-июнь 2012г.
.Герчикова И.Н. Менеджмент Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995.
.Гражданская защита. Понятийно-терминологический словарь. - М.: Издательство «Флайст», Информационно-издательский центр «Геополитика». Под общей редакцией Ю. Л. Воробьева. 2001;
.Информатика и математика для юристов. Учебник. МГИУ Москва 2005.
.Е.А. Роганов, Н.Б. Тихомиров, А.М, Шелехов. Корякин В.М., Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Военно-административное право (военная администрация). Учебник. Серия «Право в вооружённых силах - консультант». - М.; «За права военнослужащих», 2008.
.Ломанова Н.П. Административное право. Особенная часть. Учебное пособие / Н.П. Ломанова. - ГОУ ВПО «РГТЭУ». - Кемерово, 2008.
.Майдыков А.Ф. «Содержание работы начальника городского (районного) органа внутренних дел». М., Академия МВД РФ; 1989.
.Мескон Майкл, Альберт Майкл, Хедоури Франклин "ОСНОВЫ МЕНЕДЖМЕНТА" Перевод с английского, Общая редакция и вступительная статья доктора экономических наук Л.И. Евенко Академия народного хозяйства при правительстве Российской Федерации Москва: Издательство "Дело", 1997.
.Микаилов С.М. Проблемные аспекты общего и оперативного руководства деятельностью подразделений вневедомственной охраны полиции/ С.М. Микаилов // Актуальные вопросы юридических наук: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Челябинск, ноябрь 2012 г.). - Челябинск: Два комсомольца, 2012.
.Орлов. А.И. Менеджмент. Учебник. М.: Издательство "Изумруд", 2003.
.Рыжаков А.П. "Постатейный комментарий к Федеральному закону "О полиции", "Московская финансово-промышленная академия", 2011.
.Фатеев К.В. Оперативное право и военные проблемы права безопасности как направления дальнейших исследований комплексной отрасли военного права // Российский военно-правовой сборник. 2007.
.Энциклопедия МВД России. Москва, Объедин. редакция МВД России, «Олма-пресс», 2002 г.
.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
.Федеральный закон от 7 апреля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».
.Указ Президента Российской Федерации от 23 мая2011 г. № 668 "Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах".
.Постановление Правительства РФ от 16.04.2011 № 274 «Об утверждении Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны».
.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 2437-р «Об оптимизации структуры вневедомственной охраны полиции»// СЗ РФ, 2012.
.Распоряжение Правительства РФ от 02.11.2009 № 1629-р.
.Приказ МВД России № 609 от 4 августа 2006 года «Вопросы организации деятельности строевых подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации».
.Приказ МВД РФ от 10.02.2006 № 70 (ред. от 21.05.2008) "Об организации использования экспертно-криминалистических учетов органов внутренних дел Российской Федерации".
.Приказ МВД РФ от 31 августа 2007 г. N 772 "Об утверждении Порядка обеспечения Министерством внутренних дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам".
.Приказ МВД РФ от 29.01.2008 № 80 "Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности".
.Приказ МВД РФ от 29.01.2008 № 81 "Об организации комплексного использования сил и средств органов внутренних дел российской федерации по обеспечению правопорядка в общественных местах".
.Приказ МВД РФ от 26.09.2012 г. № 890 "Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации".
.Приказ МВД РФ от 19.01.2010 № 25 "Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования" (отменён Приказом МВД РФ от 26.12.2011г № 1310).
.Приказ МВД РФ от 26.12.2011г № 1310 "Вопросы оценки деятельности территориальных органов министерства внутренних дел российской федерации".
.Приказ МВД России от 21 апреля 2011 года № 222 «Об утверждении типового положения о территориальном органе министерства внутренних дел Российской Федерации на районом уровне».
.Приказ МВД России от 5 мая 2012 года № 418 «Об утверждении Устава Федерального государственного казённого учреждения «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия».
.Приказ МВД России от 30 августа 2011 г. № 975 « Об утверждении инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России».
.Приказ МВД России от 23 мая 2012 г. № 533 «О внесении изменений в Инструкцию по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России, утвержденную приказом МВД России от 30 августа 2011 г. N 975».