Изменения в Банковском кодексе Республики Беларусь: предварительный контроль конституционности
Изменения в банковском кодексе Республики Беларусь: предварительный контроль конституционности
банковский кодекс беларусь конституционность
Конституционный Суд Республики Беларусь рассмотрел в порядке обязательного предварительного контроля конституционность положений Закона Республики Беларусь "О внесении дополнений и изменений в Банковский кодекс Республики Беларусь" (далее - Закон), которым внесены существенные изменения и дополнения в Банковский кодекс Республики Беларусь (далее - Кодекс).
Из ныне действующих 288 статей Кодекса в той или иной степени корректировке подверглись 138 статей, из них 47 статей сформулированы в новой редакции. В Кодекс также включено восемь новых статей. В частности, статья 35-1 "Мониторинг финансовой стабильности", статья 101-1 "Особенности государственной регистрации при реорганизации банка", статья 109-1 "Требования к организации корпоративного управления банком, управления рисками и внутреннего контроля", статья 118-1 "Информирование Национального банка", статья 119-1 "Раскрытие информации", статья 207-1 "Договор специального счета, договор субсчета" и другие.
Решением Конституционного Суда Республики Беларусь от 5 июля 2012 г. N Р-739/2012 "О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении дополнений и изменений в Банковский кодекс Республики Беларусь" (далее - решение) Закон был признан соответствующим Конституции Республики Беларусь. В своем решении орган конституционного контроля обратил внимание на следующие положения Закона.
Законом в новой редакции излагаются нормы Кодекса, определяющие функции Национального банка (ст. 26), права Национального банка в области кредитных отношений и банковского надзора (ст.ст. 31, 34), устанавливаются особенности осуществления банковского надзора на консолидированной основе (ст. 35).
Конституционный Суд отметил, что данные изменения направлены на реализацию и развитие положений Конституции, согласно которым финансово-кредитная система Республики Беларусь включает в том числе банковскую систему; на территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая, налоговая, денежно-кредитная, валютная политика (ст. 132 Конституции). В статье 136 Конституции предусмотрено, что банковская система Республики Беларусь состоит из Национального банка Республики Беларусь (далее - Национальный банк) и иных банков. Национальный банк регулирует кредитные отношения, денежное обращение, определяет порядок расчетов и обладает исключительным правом эмиссии денег.
Конституционный Суд отдельное внимание обратил на новую редакцию статьи 26 Кодекса, из анализа содержания которой следует, что наряду с уточнением содержания отдельных функций Национального банка в ней также закрепляются его новые функции. Так, в качестве новой функции Национального банка предусмотрено осуществление мониторинга финансовой стабильности, объектами которого являются банки и небанковские кредитно-финансовые организации, иные финансовые посредники, финансовые рынки, платежная система в целом.
Правовая позиция Конституционного Суда относительно статьи 26 "Функции Национального банка" Кодекса выражается в том, что наделение Национального банка новыми функциями осуществлено в соответствии с нормами Конституции. При этом указано на недопустимость установления для Национального банка иных функций, помимо тех, которые согласуются с положениями статьи 136 Конституции.
В решении также обращено внимание на новую статью 35-1 "Мониторинг финансовой стабильности" Кодекса, предусматривающую, что мониторинг финансовой стабильности осуществляется Национальным банком во взаимодействии с Правительством (ч. 1); под мониторингом финансовой стабильности понимается наблюдение за объектами мониторинга при осуществлении присущей им деятельности и их способностью осуществлять такую деятельность в случае дестабилизирующего воздействия внутренних и внешних факторов, а также комплексный анализ факторов, оказывающих влияние на сохранение финансовой стабильности (ч. 3). В решении отмечено, что анализируемые нормы Закона согласуются с положениями Конституции о регулятивной функции Национального банка (ст. 136 Конституции), и о том, что Правительство обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 107 Конституции).
Законом предусматриваются существенные изменения в области надзора за банковской деятельностью. Так, статья 134 Кодекса (п. 76 ст. 1 Закона), определяющая меры надзорного реагирования, применяемые Национальным банком, излагается в новой редакции. Система мер надзорного реагирования направлена на использование Национальным банком превентивных (предупредительных) мероприятий, которые позволяют, не применяя к банку мер воздействия, установленных в статье 134-1 (п. 77 ст. 1 Закона), провести мероприятия по недопущению положения, угрожающего безопасному функционированию банка, интересам его вкладчиков и иных кредиторов, стабильности банковской системы.
При оценке данных положений Конституционный Суд указал, что такое законодательное регулирование отвечает положению части первой статьи 59 Конституции, согласно которому государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.
В решении отмечено, что отдельные нормы Закона направлены на укрепление независимости банковской системы страны. Так, из части шестой статьи 19 Кодекса, регламентирующей взаимоотношения между банками, небанковскими кредитно-финансовыми организациями и государством, исключается указание на исполнение банками поручений Правительства Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, что направлено на укрепление независимости банковской системы (п. 6 ст. 1 Закона). Этой же цели служит норма абзаца шестого пункта 16 статьи 1 Закона, в силу которой Председатель Правления Национального банка не является членом Правительства Республики Беларусь: согласно новой редакции части шестой статьи 37 Кодекса Председатель Правления Национального банка или по его поручению один из его заместителей может принимать участие в заседаниях Президиума Совета Министров Республики Беларусь с правом совещательного голоса.
В Законе содержится ряд положений, направленных на повышение прозрачности деятельности банковской системы посредством расширения доступа информации о ее деятельности. Так, в части четвертой излагаемой в новой редакции статьи 46 Кодекса устанавливается, что годовой отчет Национального банка после его утверждения Президентом Республики Беларусь размещается на официальном сайте Национального банка в глобальной компьютерной сети Интернет (далее - Интернет) (п. 20 ст. 1 Закона).
В соответствии с пунктом 48 статьи 1 Закона часть четвертая статьи 93 Кодекса излагается в редакции, согласно которой реестр лицензий на осуществление банковской деятельности размещается на официальном сайте Национального банка в Интернете; изменения и дополнения, вносимые в указанный реестр, размещаются на указанном сайте в пятидневный срок со дня их внесения в реестр.
Согласно пункту 71 статьи 1 Закона Кодекс дополняется статьей 119-1, которой регламентируются вопросы раскрытия информации банками, головной организацией банковской группы и (или) банковского холдинга. В частности, в части первой статьи 119-1 Кодекса предусматривается, что банк обязан раскрывать информацию о своей деятельности путем ее публикации, размещения в принадлежащих ему помещениях и на своем официальном сайте в Интернете, представления по требованию клиентов и других заинтересованных пользователей в порядке и объеме, установленных Национальным банком. В свою очередь, головная организация банковской группы и (или) банковского холдинга обязана раскрывать информацию о деятельности банковской группы и (или) банковского холдинга путем ее публикации, размещения на своем официальном сайте в Интернете в объеме и порядке, установленных Национальным банком (ч. 3 ст. 119-1 Кодекса).
Конституционный Суд считает, что рассматриваемые нормы Закона направлены на реализацию положения статьи 34 Конституции, гарантирующего гражданам Республики Беларусь право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов и об экономической жизни.
В решении анализировалась новая редакция статьи 94 Кодекса, устанавливающая лицензионные требования, предъявляемые для получения лицензии на осуществление банковской деятельности (ч. 1), а также дополнительные требования для получения лицензии на осуществление банковской деятельности для банков, имеющих право на осуществление банковских операций по привлечению денежных средств физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, на счета и (или) во вклады (депозиты), по открытию и ведению банковских счетов таких физических лиц либо ходатайствующих о получении такого права (ч. 2). В части третьей указанной статьи предусматривается, что банк обязан постоянно соблюдать лицензионные требования.
При выявлении конституционно-правового смысла приведенных норм Конституционный Суд исходил из того, что устанавливаемые Законом лицензионные требования, предъявляемые для получения лицензии на осуществление банковской деятельности, в определенной мере затрагивают конституционные гарантии о свободном использовании способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В решении указано, что такое правовое регулирование согласуется с закрепленной в Конституции нормой о регулировании государством экономической деятельности в интересах человека и общества (ч. 5 ст. 13 Конституции), поскольку лицензионные требования призваны обеспечивать финансовую надежность банков, предотвратить на ранних стадиях угрозу их деятельности, минимизировать риски и соответственно потери как самих банков, так и их клиентов.
Кроме того, введение дополнительных лицензионных требований для банков при привлечении ими денежных средств физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, направлено на защиту конституционных прав и законных интересов граждан, в первую очередь права собственности, а также на реализацию конституционных положений об охране государством сбережений граждан и создание гарантии возврата вкладов (ч. 4 ст. 44 Конституции).
При выявлении конституционно-правового смысла приведенных норм Закона Конституционный Суд исходил из конституционных положений об обязанности государства обеспечивать права и законные интересы граждан, равенство и справедливость.
Основываясь на положениях статьи 28 Конституции, закрепляющей право граждан на защиту от незаконного вмешательства в их личную жизнь, в том числе от посягательства на тайну корреспонденции, телефонных и иных сообщений, на его честь и достоинство, Конституционный Суд оценивал нормы Закона, которыми в статью 121 Кодекса, устанавливающую право физических и юридических лиц на обеспечение конфиденциальности информации, составляющей банковскую тайну, внесены соответствующие изменения и дополнения.
Так, положениями Закона (п. 72 ст. 1 Закона) в указанную статью Кодекса вносятся изменения и дополнения, уточняющие обязанности банка по обеспечению банковской тайны своих клиентов. В частности, согласно новой редакции абзаца первого части пятой статьи 121 Кодекса сведения, составляющие банковскую тайну физических лиц, за исключением индивидуальных предпринимателей, представляются банком им самим и их уполномоченным представителям на основании письменного согласия таких лиц, лично представленного банку, - любому третьему лицу.
Из анализа содержания указанных положений Закона следует, что они направлены на реализацию конституционных гарантий неприкосновенности личной жизни и недопустимость распространения информации о личной жизни лица без его согласия, что согласуется со статьей 28 Конституции.
В то же время в статье 121 Кодекса определены субъекты, имеющие права доступа к информации, составляющей банковскую тайну, в случаях, предусмотренных законодательными актами, что является определенным ограничением конституционного права на личную жизнь.
Положениями Закона расширяется круг субъектов, которым банки имеют право раскрывать банковскую тайну своих клиентов. Так, часть третья статьи 121 Кодекса дополняется новым абзацем, согласно которому сведения, составляющие банковскую тайну юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, представляются банком в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, с санкции прокурора или его заместителя - специальным подразделениям по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, подразделениям по борьбе с экономическими преступлениями органов внутренних дел. Одновременно часть пятая статьи 121 Кодекса дополняется положением, согласно которому сведения, составляющие банковскую тайну физических лиц, за исключением индивидуальных предпринимателей, представляются банком в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, организации, осуществляющей гарантированное возмещение банковских вкладов (депозитов) физических лиц.
При выявлении конституционно-правового смысла указанных положений Закона Конституционный Суд исходил из принципа пропорциональности, на что обращалось внимание в ранее принятых им решениях. Суть данного принципа заключается в том, что ограничения, какими бы ни были основания для их установления, должны обеспечивать должный баланс интересов граждан и государства, быть юридически допустимыми, социально оправданными, отвечать требованиям справедливости и являться адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты других конституционно значимых ценностей.
Конституционный Суд считает, что законодатель, руководствуясь принципом пропорциональности, вправе возложить на банк обязанность по представлению соответствующим субъектам сведений, составляющих банковскую тайну, при этом должны соблюдаться требования части первой статьи 23 Конституции, согласно которым ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод других лиц.
Конституционный Суд обратил также внимание на норму пункта 72 статьи 1 Закона, в соответствии с которой часть восьмая статьи 121 Кодекса излагается в новой редакции, согласно которой сведения, составляющие банковскую тайну, представляются банком на основании письменного запроса, подписанного руководителем государственного органа либо уполномоченным должностным лицом, скрепленного гербовой печатью и содержащего ссылки на нормы законодательных актов Республики Беларусь, предоставляющих государственному органу право на получение такой информации.
По мнению Конституционного Суда, такое совершенствование правового регулирования порядка представления сведений, составляющих банковскую тайну, свидетельствует о повышении конституционных гарантий защиты граждан от незаконного вмешательства в их личную жизнь, а также осуществлено с учетом соблюдения баланса государственных и частных интересов.
Согласно статье 41 Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей.
Закрепляемые в части десятой статьи 109-1 Кодекса (п. 63 ст. 1 Закона) квалификационные требования, которым должны соответствовать руководитель и главный бухгалтер банка, их заместители, член коллегиального исполнительного органа банка, по мнению Конституционного Суда, не являются ограничениями права на труд, поскольку данные о квалификации характеризуют таких лиц с точки зрения образования, профессиональной подготовки, с учетом которых частью первой статьи 41 Конституции предоставляются гарантии права на труд.
В части двенадцатой статьи 109-1 Кодекса предусматриваются требования к деловой репутации указанных лиц: отсутствие непогашенной или неснятой судимости за совершение преступления против собственности и порядка осуществления экономической деятельности; отсутствие в течение последних двух лет фактов расторжения трудового договора (контракта) по инициативе нанимателя в случае совершения лицами, указанными в части десятой этой статьи Кодекса, виновных действий, являющихся основаниями для утраты доверия к ним со стороны нанимателя; отсутствие установленных вступившим в законную силу решением суда фактов осуществления виновных действий, повлекших банкротство юридического лица. Конституционный Суд отметил, что указанные требования предъявляются к лицам, непосредственно принимающим участие в управлении банком, негативное влияние которых может привести к формированию неблагоприятного имиджа банка, в том числе в вопросах его финансовой надежности, и тем самым создать условия для ущемления прав и законных интересов, прежде всего клиентов банка, поэтому такие требования следует признать допустимыми и соразмерными защищаемым общественным и государственным интересам, правам и свободам граждан.
Согласно части первой статьи 60 Конституции каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. Доступность правосудия является важнейшей гарантией защиты прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов организаций.
При проверке положений Закона с точки зрения реализации в нем права на судебную защиту Конституционный Суд отметил, что отдельные нормы Кодекса, предусматривающие право банков и небанковских кредитно-финансовых организаций на обжалование решений Национального банка в хозяйственный суд, излагаются в новой редакции либо исключаются.
Так, согласно части третьей излагаемой в новой редакции статьи 82 Кодекса (п. 37 ст. 1 Закона) решение об отказе в государственной регистрации банка либо непринятие Национальным банком в установленный срок решения о его государственной регистрации могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Аналогичный подход закрепляется в части тринадцатой излагаемой в новой редакции статьи 84 Кодекса, в соответствии с которой решение об отказе в государственной регистрации изменений и (или) дополнений, вносимых в устав банка, либо непринятие Национальным банком в установленный срок решения о государственной регистрации изменений и (или) дополнений, вносимых в устав банка, могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. В действующей редакции статей 82 и 84 Кодекса предусмотрено, что такие решения Национального банка могут быть обжалованы в хозяйственный суд.
Пунктом 53 статьи 1 Закона из Кодекса исключается статья 100, предусматривающая, что решения Национального банка об отказе в выдаче лицензии на осуществление банковской деятельности, во внесении изменений и (или) дополнений в перечень банковских операций, указанный в ней, о приостановлении действия лицензии или о ее отзыве, в том числе в части осуществления отдельных банковских операций, могут быть обжалованы банком в хозяйственный суд.
Исходя из системного анализа норм Кодекса Конституционный Суд отмечает, что такое законодательное регулирование не ограничивает права на судебную защиту, поскольку в Кодексе сохраняются положения, гарантирующие данное конституционное право. Так, согласно статье 23 Кодекса банки и небанковские кредитно-финансовые организации имеют право на судебную защиту своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в том числе на обжалование в судебном порядке действий (бездействия) Национального банка и иных государственных органов.
Как отмечал Конституционный Суд в Послании "О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2011 году", в государстве, основывающемся на верховенстве права, важное значение имеет принцип свободного доступа к правосудию. Доступность правосудия тесно связана с правом на судебную защиту. Принцип верховенства права нарушается при отсутствии возможности обжаловать действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц и разрешать споры в суде.
При этом Конституционный Суд подтвердил неоднократно высказанную им правовую позицию о прямом действии нормы части первой статьи 60 Конституции в силу требований, закрепленных в статье 137 Конституции. Право на судебную защиту относится к основным правам и свободам человека, которые признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а Республика Беларусь в соответствии с частью первой статьи 8 Конституции признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.