В. И. дается подробный анализ Федерального закона «Об автономных учреждениях», рассматриваются имеющиеся противоречия и возможные последствия применения правовых норм.
В статьях Вавиловой А.А., Кулаковой Е.В. содержится оценка специфики использования нового типа учреждений в отдельных отраслях социальной сферы.
Клишиной М. предпринята попытка спрогнозировать экономические последствия преобразования бюджетных учреждений в автономные.
В тоже время выводы и оценки указанных авторов базируются преимущественно на анализе норм права и, несмотря на безусловную научную ценность, носят преимущественно гипотетический характер.
Публикаций, в которых содержалось бы обобщение практического опыта изменения типа учреждений, в ходе настоящего исследования не выявлено.
Видимо, одной из причин является то обстоятельство, что, несмотря на усилия Правительства Российской Федерации по стимулированию создания автономных учреждений, данный процесс до настоящего времени не принял массового характера.
Например, в г. Челябинске к настоящему времени преобразованы в автономные лишь 12 учреждений, что составляет менее трех процентов от их общего числа.
Федеральным законом №122-ФЗ большинство полномочий по оказанию социальных услуг населению переданы с федерального уровня субъектам Российской Федерации.
В свою очередь, Законодательным собранием Челябинской области принят пакет законов, которыми указанными государственными полномочиями наделены органы местного самоуправления.
В силу перечисленных причин большинство учреждений области, функционирующих в социальной сфере, являются муниципальными.
Как будет показано в основной части работы, г. Челябинск является одним из немногих муниципальных образований, в котором к настоящему времени принят пакет нормативных актов, необходимых для практической реализации изменения типа бюджетных учреждений на автономные.
В статьях Вавиловой А. А. и Кулаковой Е. В. показано, что образование нового типа учреждений имеет существенную специфику в различных отраслях социальной сферы, а применение единых норм Федерального закона «Об автономных учреждениях» - различные последствия.
Из 12 муниципальных автономных учреждений г. Челябинска лишь одно - «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» (далее: парк культуры и отдыха) - согласно действующей классификации отнесено к учреждениям культуры.
С учетом изложенного имеются основания полагать, что исследование практики изменения типа учреждения на материалах указанной организации, с одной стороны, позволит выявить дополнительные аспекты, которые невозможно установить путем анализа правовых норм, а с другой, - получить общезначимые результаты, поскольку преобразование осуществляется в рамках единого законодательного регулирования.
Цель исследования заключается в том, чтобы на материалах Центрального парка культуры и отдыха им. Ю. А. Гагарина проанализировать практику преобразования администрацией г. Челябинска муниципальных бюджетных учреждений в автономные, выявить имеющиеся проблемы и сформулировать рекомендации по совершенствованию указанного процесса.
Объект исследования - органы местного самоуправления города Челябинска, участвующие в процессе преобразования муниципальных учреждений в автономные.
Предмет исследования - практика преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения органами местного самоуправления города Челябинска, рассматриваемая на материалах муниципального автономного учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина».
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
. Раскрыть предпосылки введения нового типа учреждений, как следствие политики Правительства Российской Федерации по реструктуризации бюджетного сектора.
. Рассмотреть особенности автономного учреждения как нового типа учреждений
. Проанализировать правовые и организационные основы преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения в городе Челябинске
. Исследовать порядок преобразования муниципального учреждения в автономное учреждение
. Раскрыть практику работы органов местного самоуправления г. Челябинска по преобразованию муниципальных учреждений в автономные учреждения
. Выявить последствия преобразования муниципального учреждения в автономное учреждение.
В ходе исследования использованы методы анализа, синтеза, наблюдения, индуктивный и дедуктивный методы, метод ретроспективного анализа.
Источниками, использованными в работе, являются акты, регулирующие процесс преобразования муниципальных учреждений в автономные, аналитические и статистические материалы, материалы муниципального автономного учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина. Теоретической основной работы являются концептуальные положения работ Батаева А.А., Кулаковой Е.В., Андреева В.К., Клишиной М. О. и других.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.
Практическая значимость проведенного исследования определяется наличием рекомендаций, направленных на совершенствование процесса преобразования муниципальных образований в автономные, которые могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Глава 1. Предпосылки, цель образования автономных учреждений и их отражение в российском законодательстве
1.1 Предпосылки создания автономных учреждений, как следствие политики Правительства Российской Федерации по реструктуризации бюджетного сектора
Проект Федерального закона «Об автономных учреждениях» был внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ группой депутатов.
Согласно пояснительной записке цель принятия закона и введения нового типа учреждений состояла в том, чтобы расширить права существующих государственных и муниципальных учреждений в распоряжении денежными средствами и имуществом, предоставить им большую свободу действий в осуществлении поставленных перед ними целей.
По мнению авторов законопроекта «Введение нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения в секторе социальных услуг будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Создание автономных учреждений, будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта».
Данную точку зрения разделяют многие авторы, анализирующие уже действующий Федеральный закон, и констатирующие в качестве основного преимущества автономных учреждений по сравнению с бюджетными значительно большую свободу распоряжения денежными средствами и имуществом.
В тоже время ряд депутатов высказали существенные сомнения в том, что законопроект в действительности отражает обозначенные цели, отмечая декларативность многих соответствующих норм законопроекта.
Наиболее радикально высказался Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по собственности: «Анализ законопроекта не дает однозначного ответа на вопрос, каким образом и в силу каких причин создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения и другое, как это декларируется в пояснительной записке к законопроекту.
Общая идея законопроекта, по всей видимости, заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений.
При массовом создании автономных учреждений на базе государственных или муниципальных учреждений прямым следствием этого явится сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов, и соответствующее замещение ранее бесплатных услуг платными. В последствии следует ожидать, что произойдет своего рода «естественный отбор» автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения.
Так, ряд автономных учреждений, например, крупные учебные заведения, известные театры, музеи и т.д., расположенные в регионах, где существует платежеспособный спрос населения на оказываемые такими учреждениями услуги, могут иметь благополучное финансовое положение. Остальные учреждения при отсутствии бюджетного финансирования по истечении некоторого времени придут к состоянию стагнации».
Примерно такой же точки зрения на цель и последствия создания автономных учреждений придерживается и ряд исследователей.
Наличие исключающих точек зрения как на стадии подготовки, так и исследования уже принятого Федерального закона «Об автономных учреждениях» на цель и последствия введения нового типа учреждений предполагает выяснение действительных предпосылок их создания.
До принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» основными законодательными актами, регламентирующими деятельность учреждений, являлись Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) и Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а применительно к бюджетным учреждениям - также Бюджетный Кодекс РФ.
Основные положения о статусе учреждения содержались в ГК РФ.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» фактически дублировал нормы Гражданского кодекса, не внося в них существенных дополнений.
В соответствии со ст. 120 ГК учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично.
Согласно статье 296 ГК имущество учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления.
Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Однако, если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения (статья 298 ГК).
По оценкам специалистов хроническое недофинансирование из бюджета, имевшее место, как в предшествующие годы, так и в настоящее время, привело к тому, что право ведения коммерческой деятельности предоставлено большинству государственных и муниципальных учреждений.
Однако при этом, учреждение отвечает по своим обязательствам лишь находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (п.2 статьи 120 ГК).
Соответственно, коммерческие риски учреждений перекладываются на собственника.
Последствия существовавшего юридического статуса учреждений согласно проведенному анализу впервые были рассмотрены Правительством российской Федерации в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024.
В Концепции было отмечено, что регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует. В то же время Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба государству.
Кроме того, на практике достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества. Значительная его часть используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования федерального имущества не перечисляются и не учитываются в федеральном бюджете.
В связи с выявленными недостатками управления учреждениями Правительством были сформулированы следующие задачи:
а) повышение эффективности деятельности учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;
б) оптимизация количества учреждений;
в) создание системы экономического мониторинга и ужесточение контроля за деятельностью учреждений;
г) погашение учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и как следствие - в увеличении поступлений в федеральный бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;
д) снижение расходов федерального бюджета на содержание учреждений.
Таким образом основное беспокойство Правительства РФ вызывала чрезмерная, по его оценке, самостоятельность учреждений, субсидиарная ответственность собственника по их обязательствам.
Основные же меры сводились к ужесточению контроля за деятельностью учреждений и снижению бюджетных расходов на их содержание.
Кроме того, Концепцией предусматривалось утверждение государственным органом цели и программы (плана, бизнес-плана) деятельности учреждения.
Позже в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу на 2002 - 2004 годы в отношении сферы социальных услуг населению, в которой и заняты большинство учреждений, задача была сформулирована в общем плане: «В сфере социальных услуг будут решаться задачи по расширению рынка и повышению качества предоставляемых услуг; децентрализации системы социальных служб; дальнейшему развитию негосударственного сектора.
Предполагается дальнейшее развитие программно-целевых и конкурсных механизмов финансирования деятельности по предоставлению населению социальных услуг с целью обеспечения равного доступа к государственному финансированию для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги».
В указанных формулировках отчетливо прослеживается стремление к коммерциализации социальной сферы, но отсутствует перечень конкретных мер по его реализации.
В Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.) указанные меры были обозначены следующим образом:
поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства;
приватизация в 2003-2005 годах пакетов акций акционерных обществ, приватизация или ликвидация унитарных предприятий, учреждений, а также находящегося в их ведении имущества, не требующегося для выполнения государственных функций;
оптимизация деятельности казенных предприятий и учреждений в части обеспечения необходимого количества и качества производимых продукции, работ, услуг и обеспечения соответствия расходов на их производство установленному объему финансирования за счет средств федерального бюджета;
реорганизация государственных учреждений, не требующихся для обеспечения выполнения функций государства, в иные некоммерческие и коммерческие организации.
Очевидно, что указанные меры преследуют сокращение числа учреждений, которые, по мнению органов государственной власти, выполняют избыточные для государства функции.
Постановлением Правительства от 22 мая 2004 года № 249 были определены меры по повышению результативности бюджетных расходов, которые предусматривали реструктуризацию бюджетного сектора.
Утвержденной указанным постановлением Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах предусматривалось провести глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.
Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств должно было стать создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.
В этой связи планировалось предусмотреть возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы.
«Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам». В Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) содержится подробный перечень мероприятий по реструктуризации бюджетного сектора.
Программа исходит их того, что, несмотря на сокращение объема излишней государственной и муниципальной собственности в ходе административной реформы, государственный и муниципальный сектора экономики остаются излишне громоздкими.
Существующая организация сети бюджетных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных государственных и муниципальных услуг и не позволяет в полном объеме реализовывать один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - эффективность использования бюджетных средств.
В Программе подчеркивается, что особенности гражданско-правового статуса бюджетных учреждений, предусматривающие различный правовой режим бюджетных и внебюджетных доходов, приводят к незаинтересованности в повышении эффективности основной деятельности, и при этом создаются условия для возникновения субсидиарной ответственности государства по обязательствам учреждений; низкая эффективность механизма сметного финансирования бюджетных учреждений, снижает результативность расходования бюджетных средств и не обеспечивает необходимых условий для повышения качества предоставляемых услуг и создания конкурентной среды.
В этой связи в Программе ставятся следующие основные задачи:
совершенствование законодательства Российской Федерации по управлению государственным имуществом, направленное на оптимизацию государственного сектора экономики, в том числе на дальнейшее сокращение избыточной части государственного и муниципального секторов;
преобразование государственных учреждений, не обеспечивающих реализацию функций государства, в иные формы некоммерческих и коммерческих организаций, предполагающие предоставление большей экономической самостоятельности;
ликвидация или объединение бюджетных учреждений, деятельность которых дублируется;
расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования;
создание механизма, позволяющего на конкурсной основе распределять бюджетные средства между организациями различных организационно-правовых форм в целях оказания ими определенных услуг.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года перечисленные направления реструктуризации бюджетного сектора повторяются в более обобщенной форме.
При этом ставится задача изменения типа большинства учреждений целого ряда отраслей социальной сферы на автономные.
В качестве стратегического ориентира в разделе 3 Концепции определено: «Развитие сектора социальных услуг на принципах частно-государственного партнерства, обеспечивающего рост доли частных и автономных учреждений в сфере социальных услуг для населения...
В 2008 - 2010 годах прогнозируется сохранение высокой доли потребления государственных учреждений (на уровне 17 - 18 процентов) с последующим ее снижением до 15,5 процента к 2015 году и до 14 процентов к 2020 году в связи с сокращением численности государственных служащих и работников бюджетной сферы».
Проведенный анализ документов, в которых изложена политика Правительства РФ по реструктуризации бюджетного сектора дает основание полагать, что действительной целью создания нового типа учреждений является не развитие государственных и муниципальных услуг и укрепление гарантий гражданам на их получение, а сворачивание социальных обязательств государства путем сокращения соответствующих бюджетных расходов.
В качестве предпосылки рассматриваемых преобразований выступают положения гражданского законодательства об обязанности собственника финансировать учреждения полностью, либо частично и нести субсидиарную ответственность по их обязательствам.
В качестве способа реструктуризации бюджетного сектора выступает сокращение числа бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги населению, и замена их коммерческими и некоммерческими организациями, по обязательствам которых государство и муниципальные образования ответственности не несут, и финансировать которые не обязаны.
Правомерность сделанных выводов подтверждается и анализом положений действующего Федерального закона «Об автономных учреждениях».
Принципиальным в данном случае является ответ на вопрос, предусматриваются ли действующим законодательством гарантии сохранения бюджетного финансирования для автономных учреждений.
В противном случае социальные услуги, оказываемые учреждениями ранее за счет бюджетных средств, будут оплачиваться самими гражданами.
Согласно статье 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. При этом учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания.
Выполнение задания учредителя является для автономного учреждения обязательным.
За пределами указанного задания автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату.
На основании приведенных положений закона большинство авторов полагает, что автономное учреждение, как и бюджетное, имеет безусловные гарантии на получение бюджетного финансирования.
В частности, Андреев В.К. утверждает, что «ни учредитель не может отказаться от финансирования учреждения в пользу, например, другого более эффективного поставщика услуг, ни автономное учреждение не может отказаться от выполнения задания учредителя на указанных учредителем условиях».
То что, учреждение не может отказаться от выполнения задания учредителя является бесспорным фактом.
Обязанности же учредителя устанавливать задание автономному учреждению законодательством не установлено.
Федеральным законом 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» внесены изменения в статью 120 ГК РФ.
В действующей редакции положение о финансировании собственником полностью или частично распространяется исключительно на частные и бюджетные учреждения.
В отношении автономных учреждений Гражданский кодекс подобной нормы не содержит.
Следовательно, статья 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» конституирует право, а не обязанность собственника по установлению заданий автономным учреждениям.
Иными словами, никакой гарантии получения задания и соответствующего бюджетного финансирования для автономных учреждений действующее законодательство не предусматривает.
Вторая проблема заключается в том, в каких объемах собственник должен профинансировать автономному учреждению установленное задание.
Бюджетным кодексом РФ (ст. 78.1, ст. 69.1) определено, что в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.
Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 (п. 6, 8, 10 Положения, утвержденного данным постановлением) эти виды затрат дифференцированы:
а) субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание им услуг физическим и (или) юридическим лицам;
б) субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя);
в) субсидии на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Таким образом, за исключением налогов на имущество размер всех остальных затрат должен определяться в соответствии с установленными нормативами.
Соответственно, прибыль от выполнения задания учредителя может возникнуть у автономного учреждения только в том случае, если его фактические затраты оказываются ниже нормативных.
В случае, если по независимым от автономного учреждения причинам фактические затраты на оказание услуг окажутся выше нормативных, задание придется выполнять себе в убыток. Обеспечить финансовую устойчивость организации в этом случае становится возможным только путем завышения тарифов на платные услуги.
До настоящего времени никаких нормативов на возмещение затрат автономных учреждений на выполнение задания учредителя ни на федеральном, ни на областном, ни на муниципальном уровнях не установлено. С учетом многообразия отраслей социальной сферы вряд ли можно рассчитывать на установление указанных нормативов в обозримом будущем.
Возможности обжалования автономным учреждением не финансирования, либо недофинансирования выполнения задания учредителя Федеральным законом «Об автономных учреждениях» не предусмотрено.
Таким образом, на сегодняшний день собственник может по своему произволу устанавливать, либо не устанавливать задания автономным учреждениям, определять объемы их финансирования.
В качестве иллюстрации данный факт может быть подтвержден Положением об условиях и порядке формирования государственного задания учредителя, порядке финансового обеспечения выполнения этого задания для автономного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа Югры, которое утверждено Постановлением Правительства Ханты-Мансийского АО - Югры от 21 сентября 2007 г. № 234-п. Положением установлено, что задание автономным учреждениям может финансироваться собственником полностью или частично. Насколько частично - Положение, естественно, не определяет.
Таким образом, анализ положений действующего законодательства свидетельствует о том, что обязанность собственника по установлению задания автономному учреждению и его бюджетному финансированию отсутствует.
Автономное учреждение обязано выполнять задания собственника.
Объем финансирования задания учредитель может устанавливать по своему произволу.
Недофинансирование задания автономное учреждение должно покрывать за счет платежей населения или юридических лиц, завышая тарифы на свои услуги.
Следовательно, федеральным законодателем на практике создан тип организации, который создает канал «перекрестного субсидирования» недостатка бюджетных расходов на социальные нужды за счет платежей граждан и организаций автономным учреждениям за оказанные ими услуги.
Иными словами, анализ действующего законодательства полностью подтверждает вывод о том, что целью государственной политики, направленной на создание автономных учреждений является не развитие сектора государственных и муниципальных услуг населению, а перекладывание бюджетных расходов на социальные цели на плечи граждан.
Необходимо также отметить, что возможность «перекрестного субсидирования» на практике может возникнуть только при условии монопольного положения автономных учреждений в соответствующей сфере. В противном случае новый тип учреждения становится заведомо не конкурентоспособным.
Следовательно, прогнозы ряда депутатов Государственной Думы о неизбежной стагнации значительной части автономных учреждений являются вполне обоснованными.
1.2 Сравнительный анализ статуса учреждений и автономных учреждений
автономный муниципальный учреждение преоьразование
В качестве главного и по сути единственного преимущества автономного учреждения по сравнению с бюджетным авторы законопроекта «Об автономных учреждениях» указывали большую самостоятельность нового типа учреждений в распоряжении имуществом и денежными средствами.
Этот же тезис повторяется и в большинстве публикаций по проблематике автономных учреждений.
Однако, некоторые исследователи высказывают противоположную точку зрения.
Согласно статье 296 ГК РФ имущество учреждений принадлежит собственнику и закрепляется им за учреждениями на праве оперативного управления.
Аналогичное положение содержится и в статье 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
Статьей 298 Гражданского кодекса установлено, что учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Если же учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.
Этой же нормой, а также статьей 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» установлено, что автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Таким образом, и у автономных, и у бюджетных учреждений денежные средства и имущество подразделяются на две категории: выделенные собственником и заработанные, приобретенные учреждением самостоятельно.
В первом случае бюджетное учреждение не имеет права распоряжаться без согласия собственника любым имуществом.
Очевидная парадоксальность этой нормы отмечалась многими авторами.
Если следовать букве закона, собственник должен контролировать, а учреждение испрашивать его согласия на распоряжение любой кнопкой, скрепкой и т.п. Выполнение этого требования является непосильным для собственника и крайне обременительным для учреждения, а потому на практике никогда не обеспечивалось. Реально собственник контролировал и был способен контролировать только общее финансовое состояние учреждения, использование недвижимости, а также наиболее дорогостоящего движимого имущества.
В отношении автономных учреждений, казалось бы, возобладал здравый смысл.
Автономные учреждения обязаны испрашивать согласия собственника на распоряжение только недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником.
Однако согласно статье 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» под особо ценным понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Очевидно, что указанная формулировка позволяет собственнику относить к особо ценному фактически любое имущество. Каждому сотруднику любого учреждения прекрасно известно, что отсутствие степлеров или, на худой конец, канцелярских скрепок, может существенно затруднить работу.
Согласно закону виды особо ценного имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2007 г. № 337 определено, что к особо ценному имуществу относится:
движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. рублей;
иное движимое имущество, балансовая стоимость которого не превышает 500 тыс. рублей, без которого осуществление федеральным автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено;
имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы Архивного фонда Российской Федерации.
При этом к особо ценному движимому имуществу не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного учреждения, а также имущество, приобретенное автономным учреждением за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности.
Таким образом, и данный документ позволяет относить к особо ценному фактически любое имущество.
Следовательно, с точки зрения практического применения статьи 298 ГК РФ и статьи 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» никакой разницы в подконтрольности собственнику имущества бюджетных и автономных учреждений не существует.
В отношении бюджетных учреждений учредитель обязан контролировать распоряжение любым имуществом, полученным от собственника или приобретенным за его счет, но делать это он физически не в состоянии, а поэтому контролирует только то, что может проконтролировать.
В отношении автономных учреждений учредитель обязан контролировать распоряжение только недвижимым и особо ценным имуществом, но имеет возможность отнести к особо ценному практически любое имущество.
По поводу свободы распоряжения денежными средствами и имуществом, полученными за счет коммерческой деятельности, ситуация складывается явно не в пользу автономных учреждений.
Право распоряжения указанным имуществом и денежными средствами в отношении бюджетных учреждений гражданским законодательством ничем не ограничивается.
Для автономных учреждений согласно статье 298 ГК РФ это право может осуществляться только в пределах, определенных законом.
Законом для автономного учреждения установлены правила заключения крупных сделок, а также сделок, в которых имеется заинтересованность.
Руководитель автономного учреждения, в отличие от бюджетного, уже не вправе самостоятельно заключать все сделки от имени учреждения.
Крупной признается сделка, если:
она связана с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества, а также с передачей такого имущества в пользование или в залог;
ее цена либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, если уставом автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета. Наблюдательный совет обязан рассмотреть предложение руководителя о совершении крупной сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета, если уставом автономного учреждения не предусмотрен более короткий срок.
Крупная сделка, совершенная без предварительного одобрения наблюдательного совета, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного одобрения. При этом руководитель будет нести перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.
Почти аналогичный порядок установлен и для совершения сделок заинтересованными лицами автономного учреждения.
Лицами, заинтересованными в совершении автономным учреждением сделок, признаются члены наблюдательного совета, руководитель автономного учреждения и его заместители, если само лицо, его супруг (в т. ч. бывший), родители, бабушки, дедушки, дети, внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры, а также двоюродные братья и сестры, дяди, тети (в т. ч. братья и сестры усыновителей этого лица), племянники, усыновители, усыновленные:
являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем;
владеют (каждый в отдельности или в совокупности) двадцатью и более процентами голосующих акций акционерного общества;
имеют долю в уставном капитале общества с ограниченной или дополнительной ответственностью, превышающую 20 процентов;
являются единственным или одним из не более чем трех учредителей юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем;
занимают должности в органах управления юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем.
Заинтересованное лицо до совершения сделки обязано уведомить руководителя автономного учреждения и наблюдательный совет автономного учреждения об известной ему совершаемой или предполагаемой сделке, в совершении которых оно может быть признано заинтересованным.
Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, может быть совершена с предварительного одобрения наблюдательного совета. Наблюдательный совет обязан рассмотреть предложение о совершении сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления председателю наблюдательного совета, если уставом автономного учреждения не предусмотрен более короткий срок. Решение об одобрении сделки принимается большинством голосов членов наблюдательного совета, не заинтересованных в ее совершении. В случае если лица, заинтересованные в совершении сделки, составляют в наблюдательном совете большинство, решение об одобрении сделки принимается учредителем автономного учреждения.
При нарушении установленного порядка сделка может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если другая сторона сделки не докажет, что она не знала и не могла знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки или об отсутствии ее одобрения.
Очевидно, что положения законодательства о крупных сделках и сделках с заинтересованностью для автономных учреждений правомерно отнести к числу очевидных парадоксов российского законодательства.
Во-первых, по обязательствам бюджетного учреждения, как было показано выше, субсидиарную ответственность несет собственник. Следовательно, на собственника перелагаются все финансовые риски, возникающие в результате коммерческой деятельности бюджетного учреждения. Но при этом, никаких требований об одобрении собственником, учредителем любых сделок учреждения законодательством не предусматривается.
Согласно статье 120 ГК РФ, статье 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» собственник не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Следовательно, никаких финансовых рисков, связанных с деятельностью данного типа организации, у собственника не возникает.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательством всем своим имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного, полученного от или за счет собственника. Проведенный выше анализ возможного состава особо ценного имущества показывает, что для собственника риском является только возможность утраты имущества и денежных средств, которые «заработаны» самим учреждением.
В соответствии с действующими нормами права получается, что реальные риски собственника от деятельности бюджетных учреждений ничем не ограничиваются, а порядок совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью для автономных учреждений направлен на ограничение рисков, которые в действительности отсутствуют.
Авторы законопроекта «Об автономных учреждениях» свою позицию мотивировали тем, что особый порядок заключения крупных сделок и сделок с заинтересованностью уже давно применяется в законодательстве в отношении хозяйственных обществ. Он направлен на то, чтобы руководитель коммерческой организации не смог злоупотребить своими полномочиями и перевести активы юридического лица на доверенных лиц, ущемив тем самым права участников общества или акционеров.
Очевидно, что в отношении автономных учреждений, которые никаких акционеров, дольщиков, пайщиков не имеют и создают для единственного собственника значительно меньшие риски, чем бюджетные учреждения, указанный аргумент является несостоятельным.
Во-вторых, заинтересованное лицо, не уведомившее о факте своей заинтересованности наблюдательный совет и руководителя, несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения сделки. Оно освобождается от ответственности лишь в случае, если докажет, что не знало и не могло знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее совершении.
Такую же ответственность несет руководитель автономного учреждения, даже не являющийся лицом, заинтересованным в совершении сделки, если не докажет, что он не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки у других лиц автономного учреждения (заместителей руководителя и членов наблюдательного совета).
Это достаточно жесткое положение может поставить руководителя в крайне затруднительную ситуацию.
Предполагается, что руководитель должен знать обо всех родственных связях членов наблюдательного совета и своих заместителей, а также обо всех акциях, долях, статусе и т.д. указанных лиц в иных организациях. Руководитель должен каждый раз доказывать, что он не только не знал, но и не мог знать о возможном конфликте интересов. Следовательно, если, например, сведения, свидетельствующие о заинтересованности указанных в законе лиц, были где-то, когда-то опубликованы или размещены в сети Интернет, руководитель уже мог знать о конфликте интересов. То есть считается, что он читает все газеты, журналы, смотрит все телепередачи одновременно по всем каналам, знаком с содержанием всех сайтов, а также помнит все разговоры, в которых были упомянуты дальние и ближние родственники.
Очевидно, что такие требования к осведомленности руководителя нереальны.
При этом члену наблюдательного совета или заместителю руководителя достаточно просто доказать, что информация была опубликована или упомянута при руководителе, чтобы руководитель был привлечен к ответственности, поскольку он мог знать, хотя и не знал о возможном конфликте интересов. Привлечь к ответственности за убытки руководителя в качестве дополнительного ответчика выгодно для заинтересованного лица, поскольку их ответственность с руководителем является солидарной.
Иными словами, руководитель автономного учреждения может с высокой вероятностью в случае совершения сделки, в которой имеется заинтересованность, оказаться без вины виноватым.
В-третьих, законом предусмотрено, что установленный порядок одобрения крупных сделок и сделок с заинтересованностью не применяется при совершении сделок, связанных с выполнением автономным учреждением работ, оказанием им услуг в процессе его обычной уставной деятельности, на условиях, существенно не отличающихся от условий совершения аналогичных сделок.
Подобная формулировка поставит в тупик любого руководителя и любого судью, которым остается только гадать, что же является обычным, а что необычным в деятельности автономного учреждения.
Следствием указанной нормы на практике станет стремление руководителя в ущерб хозяйственной деятельности стремиться к получению одобрения со стороны наблюдательного совета любой сделки, в отношении которой имеются хоть малейшие подозрения, что она может оказаться крупной или с заинтересованностью.
Таким образом, положения законодательства о крупных сделках и сделках с заинтересованностью, с одной стороны, ничем не оправданны, а с другой, - существенно ограничивают свободу автономных учреждений по распоряжению имуществом и денежными средствами по сравнению с бюджетными учреждениями.
В качестве одного из основных аргументов в пользу некой особой самостоятельности автономных учреждений обычно выдвигается тезис о том, что бюджетные учреждения обязаны производить кассовое обслуживание исключительно через счета в Федеральном казначействе, а автономные по Закону открывают свои счета в коммерческих банках.
Подобное утверждение вряд ли может быть признано состоятельным.
Во-первых, до принятия Бюджетного кодекса РФ учреждения имели полное право открывать свои счета в коммерческих банках. Если казначейское исполнение является для бюджетных учреждений столь обременительным, то куда проще отменить соответствующие положения БК РФ, чем громоздить новый тип учреждений, с огромной, и в данном случае бессмысленной работой по их созданию.
Во-вторых, руководитель бюджетного учреждения при казначейском исполнении действительно связан статьями сметы расходов. Платежи за рамками сметы согласно БК РФ казначейством просто не будут осуществлены. Соответственно, никакой ответственности за нецелевое использование бюджетных средств руководитель бюджетного учреждения нести не может, если такое расходование не связано с введением в заблуждение казначейства, проще говоря, с откровенными махинациями.
Бюджетный кодекс РФ не только предоставляет право собственнику, но и обязывает его контролировать целевое использование субсидий и субвенций, в том числе и тех, которые может получить автономное учреждение на выполнение задания собственника. Соответственно, руководитель автономного учреждения в отличие от руководителя бюджетного будет вынужден каждый раз доказывать, что средства на выполнение задания использованы по целевому назначению.
В-третьих, в отношении распоряжения учреждением средствами, полученными от коммерческой деятельности, существовала коллизия норм гражданского и бюджетного права.
Статьей 41 Бюджетного кодекса РФ установлено, что доход от коммерческой деятельности бюджетных учреждений является неналоговым доходом бюджета. Соответственно, все ограничения БК в отношении расходования бюджетных средств были распространены и на коммерческие доходы учреждения.
В соответствии с п. 2 статьи 42 БК РФ доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета. Согласно п. 3 статьи 161 БК РФ в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных доходов, так и от осуществления предпринимательской деятельности.
На основании указанных положений собственники путем утверждения смет стали на практике регламентировать расходование учреждениями всех доходов, полученных от коммерческой деятельности, вопреки положениям статьи 298 ГК РФ.
Пленум Высшего Арбитражного суда РФ разъяснил, что приведенные выше нормы БК РФ не определяют содержание прав учреждений на доходы, полученные от коммерческой деятельности, а только закрепляют особенности их учета. Поэтому определение нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества, которые поступают в самостоятельное распоряжение соответствующих учреждений (пункт 2 постановления Пленума).
Практическая реализация указанных разъяснений существенно затруднена в силу причин, которые будут рассмотрены ниже.
Но юридически полная самостоятельность бюджетных учреждений в отношении расходования полученных от коммерческой деятельности средств восстановлена. В отношении же автономных учреждений она ограничена, как минимум, правилами совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью.
В-четвертых, не столько право, сколько обязанность автономного учреждения открывать счета в коммерческих банках, а не в органах Федерального казначейства создает дополнительный риск в силу более высокой вероятности неплатежеспособности коммерческих банков по сравнению с казначейством. По крайней мере, массовый перевод счетов учреждений в органы казначейства был вызван именно кризисом 1998 года, когда многие коммерческие банки оказались неплатежеспособными или испытывали значительные трудности. Тот факт, что в условиях нынешнего кризиса Правительству РФ удалось предотвратить крах банковской системы, не дает никаких гарантий на будущее.
Таким образом, руководитель бюджетного учреждения в расходовании средств, полученных от коммерческой деятельности, ничем не ограничен, а руководитель автономного учреждения обязан соблюдать правила совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью. В отношении использования бюджетных средств руководитель бюджетного учреждения ничем не рискует, а руководитель автономного учреждения несет реальный риск признания собственником указанных расходов не целевым. Кроме того, автономное учреждение несет повышенные риски от размещения своих денежных средств в коммерческих банках, что вряд ли оправдано с учетом социальных функций указанных организаций.
Целый ряд авторов полагают, что в отличие от бюджетного, автономное учреждение не обязано соблюдать процедуры осуществления закупок, установленные Федеральным законом №94-ФЗ.
Трудно понять и принять указанную аргументацию.
Во-первых, если названные процедуры являются настолько нерациональными и обременительными, то рациональнее исключить буквально одну строчку в указанном законе, изъяв из сферы его действия бюджетные учреждения, чем создавать с этой целью новый тип учреждений.
Во-вторых, согласно Федеральному закону №94-ФЗ сфера его действия распространяется на государственных и муниципальных заказчиков, которыми являются (статья 4):
государственные органы (в том числе органы государственной власти);
органы управления государственными внебюджетными фондами;
органы местного самоуправления;
бюджетные учреждения;
иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов.
Автономные учреждения с полным основанием можно отнести к категории иных получателей бюджетных средств, поскольку Законом установлено право на бюджетные субсидии и субвенции для выполнения задания учредителя.
Однако в статье 6 БК РФ в числе получателей бюджетных средств автономные учреждения не поименованы.
Сложилась парадоксальная ситуация: получатели бюджетных средств по Закону согласно Бюджетному кодексу таковыми не являются.
При этом, положения Федерального закона №94-ФЗ не позволяют однозначно определить требуется ли для признания автономного учреждения получателем бюджетных средств факт их получения, или достаточно только провозглашения соответствующего права.
Указанные противоречия предоставляют органам государственной власти и местного самоуправления возможность весьма произвольного толкования норм права.
Руководитель автономного учреждения, поверивший авторам указанных выше публикаций, рискует выплатой весьма солидного штрафа за нарушение Федерального закона №94-ФЗ, который может быть наложен контролирующими органами, и, прежде всего, Федеральной антимонопольной службой.
О том, что данная ситуация вполне реальна, свидетельствует принятие рядом субъектов РФ нормативных актов, согласно которым автономные учреждения обязаны размещать свои заказы, не зависимо от их финансирования за счет бюджетных либо внебюджетных средств только по процедурам, установленным Федеральным законом №94-ФЗ.
Бесспорным ограничением самостоятельности автономных учреждений является установление законодательством своеобразного «двоевластия».
Согласно ГК РФ органом управления бюджетным учреждением, который полномочен осуществлять любые действия от имени организации, является единоличный руководитель.
В автономных учреждениях полномочия руководителя ограничены полномочиями наблюдательного совета.
Наличие данного органа также правомерно отнести к числу парадоксов российского законодательства: руководитель бюджетного учреждения, которое создает реальные риски для собственника, не подотчетен никакому коллегиальному органу; руководитель автономного учреждения, по обязательствам которого собственник ответственности не несет, подотчетен и учредителю, и образованному им же наблюдательному совету.
Компетенция наблюдательного совета является довольно запутанной (статья 11 ФЗ «Об автономных учреждениях»).
Решения этого органа обязательны для руководителя в отношении одобрения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, а также проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации.
В остальном решения наблюдательного совета носят рекомендательный характер, но не для руководителя, а для учредителя, который, видимо, и может принимать окончательные решения, хотя законодательством это не установлено.
С учетом проведенного выше анализа целесообразности порядка совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью смысл существования наблюдательного совета, кроме «головной боли» руководителя, состоит в назначении аудита и выборе аудиторской организации.
Вряд ли для решения указанного вопроса целесообразно собирать ежеквартально наблюдательный совет в составе от 5 до 11 человек (статьи 11,12 ФЗ «Об автономных учреждениях»).
В отношении рекомендательных полномочий существование наблюдательного совета также вряд ли оправдано, поскольку при необходимости получить чей-то совет учредитель вполне в состоянии собрать любую коллегию.
В качестве преимущества автономного учреждения часто указывается его право самостоятельно устанавливать размеры и систему оплаты труда сотрудников.
Действительно, в бюджетном учреждении размер оплаты труда устанавливается с учетом единой тарифной сетки или отраслевыми системами оплаты труда. По данной схеме рассчитывается фонд оплаты труда при составлении сметы, которая финансируется собственником.
Право учреждения самостоятельно использовать доход от коммерческой деятельности дает возможность скорректировать размер заработной платы сотрудников.
В автономном учреждении размер оплаты труда лимитируется наличием финансовых ресурсов. При этом обязательность выполнения заданий собственника при отсутствии гарантии их оплаты делает весьма вероятным сокращение указанных ресурсов.
Таким образом, на практике «свобода» в установлении оплаты труда вполне может обернуться существенным снижением социальных гарантий для работников автономных учреждений, по сравнению с бюджетными.
Если следовать реальной цели создания нового типа учреждений, то бесспорным «достижением» Закона является исключение ответственности собственника по их обязательствам.
Однако, ответственность и самого автономного учреждения также ограничена. Кредиторы могут обратить взыскание фактически только на то имущество, которое приобретено за счет доходов от коммерческой деятельности.
Кроме того, согласно статье 65 ГК РФ автономное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом).
По мнению авторов законопроекта, указанные положения гарантируют существование автономных учреждений на все случаи жизни, что соответствует социальному значению данного типа организаций.
Законодатель явно не учел, что ограничение ответственности автономных учреждений крайне осложнит их хозяйственную деятельность, способствуя тем самым возникновению финансовой несостоятельности в виду недоверия партнеров.
Несложно прогнозировать, что следствием рассматриваемых норм явятся требования контрагентов по предоставлению дополнительных гарантий в виде полной предоплаты поставок, или страхования ответственности, расчетов посредством покрытого (депонированного) аккредитива, поручительств и т. п. Кроме того, практически сводится к нулю возможность привлечения автономным учреждением заемных средств, так как обеспечение их возврата фактически отсутствует.
По итогам сравнительно анализа нормативно-правовых основ деятельности бюджетного и автономного учреждений можно сделать следующие выводы.
Провозглашенная цель создания нового типа учреждений на практике не достигнута. Напротив, свобода в распоряжении имуществом и денежными средствами у автономных учреждений оказалась еще более ограниченной, чем у бюджетных.
Поставив во главу угла функционирования автономного учреждения коммерческую деятельность, законодатель создал значительные препятствия для ее успешного осуществления.
Обязанность выполнять задание собственника при отсутствии гарантии его полной оплаты, необходимость согласования с собственником многих вопросов текущей хозяйственной деятельности, установленный порядок совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, ограничение полномочий руководителя полномочиями наблюдательного совета, снижение социальных гарантий работникам, возложение ответственности за нанесенный ущерб на руководителя даже при отсутствии вины последнего, ограничение ответственности по своим обязательствам делают автономное учреждение заведомо не конкурентоспособным на рынке социальных услуг.
Декларативность, противоречивость и нечеткость ряда норм законодательства, регулирующих деятельность автономных учреждений, приводит на практике к тому, что собственники устанавливают дополнительные ограничения, которых законодатель, возможно, и не имел ввиду.
Глава 2. Практика преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения органами местного самоуправления г. Челябинска
2.1 Порядок преобразования муниципального учреждения в автономное учреждение в г. Челябинске
В пункте 4 статьи 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» установлено, что «Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан».
Таким образом, уже в самом законе оговорены два условия перевода существующих бюджетных учреждений в автономные учреждения:
инициатива или согласие учреждения на изменение его типа;
соблюдение конституционных прав граждан, в том числе на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и т.д.
Однако реального механизма по контролю и выявлению нарушений конституционных прав граждан при изменении типа учреждения законом не установлено.
Никаких критериев определения того, в каком случае допустимо, а в каком недопустимо изменять тип учреждения на автономное ни в законе, ни в подзаконных актах не содержится.
Представляется, что данный вопрос с учетом выполненного выше анализа статуса автономных учреждений имеет принципиальное значение для обеспечения конституционных прав граждан.
Закон содержит лишь одну конкретную норму по данному вопросу в виде запрета на изменение типа существующих учреждений здравоохранения (статья 20).
В тоже время Законом предоставлено право органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления устанавливать перечни учреждений, изменение типа которых не допускается.
Постановлением Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 24-П утвержден перечень муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению:
В области образования:
. Учреждения для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
. Специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии.
. Образовательные учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи.
. Оздоровительные образовательные учреждения санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении.
. Дошкольные образовательные учреждения, детские сады компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников.
В области культуры:
. Муниципальные библиотеки.
В области социальной защиты населения:
. Центры постинтернатной адаптации.
. Социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних.
. Социальные приюты.
. Комплексные центры социального обслуживания населения.
. Учреждения социального обслуживания для граждан без определенного места жительства.
. Центры помощи семье и детям.
. Кризисные центры.
Можно сделать вывод, что к учреждениям, тип которых нельзя изменять, отнесены наиболее социально значимые организации, проблемы функционирования которых наиболее сильно отразятся на социальной сфере города.
Примечательно, что в своих заключениях на проект Закона большинство Комитетов Государственной Думы полностью одобряя создание автономных учреждений, одновременно предлагали ввести ограничения на изменение типа учреждений подведомственной им отрасли.
Указанные факты и документы свидетельствуют о том, что сами органы государственной власти и местного самоуправления полагают автономные учреждения далеко не идеальным вариантом оказания социальных услуг и стремятся часть существующих учреждений оградить от изменения типа.
Согласно Закону предложение о создании автономного учреждения путём изменения типа формируется по инициативе учреждения либо по предложению учредителя с согласия учреждения.
В законе оговаривается, что такое решение должно быть принято высшим коллегиальным органом управления учреждения, если такой орган предусмотрен уставом. Однако в Законе ничего не говорится о ситуации, когда высший коллегиальный орган по уставу отсутствует. Соответствующие разъяснения даны Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325, где указывается, что при отсутствии коллегиального органа решение об изменении типа учреждения принимается его руководителем.
Многие авторы акцентируют внимание на том, что изменение типа учреждения невозможно без его согласия.
На практике получение такого согласия является простой формальностью.
Согласно гражданскому законодательству руководитель учреждения назначается на должность и освобождается от занимаемой должности учредителем и полностью учредителю подотчетен.
Вряд ли найдется много руководителей, которые в этих условиях рискнут отказать учредителю в даче согласия на изменение типа учреждения.
Для практической реализации Закона на федеральном уровне были приняты, постановления Правительства РФ:
от 28 мая 2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»
от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»;
от 18.10.2007 № 684 «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества»,
а также Приказ Минэкономразвития РФ от 20.06.2007 № 261 «Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».
После вынесения решения об изменении типа учреждения на автономное в с соответствии с Федеральным законом необходимо выполнить следующую работу:
) Автономное учреждение подготавливает учредительные документы, включающие:
проект устава автономного учреждения в соответствии с требованиями закона «Об автономных учреждениях»;
перечень имущества, в том числе недвижимого и особо ценного движимого имущества, передаваемого автономному учреждению в оперативное управление;
решение директора либо высшего коллегиального органа управления об избрании руководителя автономного учреждения, если такая процедура предусмотрена уставом;
предложения по количественному и персональному составу наблюдательного совета.
) Отраслевой орган управления учреждением рассматривает и согласовывает представленные документы, при необходимости вносит в них изменения, утверждает их и издает приказ об изменении типа учреждения, содержащий информацию о:
сроке завершения работ по переводу;
назначении руководителя автономного учреждения;
источнике финансирования расходов, связанных с осуществлением перевода.
Одновременно с приказом готовится трудовой договор с руководителем автономного учреждения.
) Созданное автономное учреждение должно:
пройти государственную регистрацию в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
пройти регистрацию в налоговых органах;
изготовить новые печати, бланки, вывески и т.п.;
согласовать с наблюдательным советом выбор банка и открыть в нем расчетный счет.
В свою очередь органы государственной власти и местного самоуправления для учреждений, находящихся в их ведении, должны разработать и принять ряд подзаконных актов, регламентирующих:
перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению;
порядок определения видов особо ценного движимого имущества;
порядок осуществления функций и полномочий учредителя органом исполнительной власти или органом местного самоуправления в отношении автономного учреждения;
порядок подготовки и рассмотрения предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих учреждений;
порядок формирования и финансового обеспечения выполнения задания автономными учреждениями.
В г. Челябинске данные нормативно-правовые акты были разработаны и приняты.
Основными участниками процесса изменения типа муниципальных учреждений на автономные в г. Челябинске являются:
) Комитет по управлению имуществом и земельными отношениями г.Челябинска
) Муниципальные учреждения
) Управление культуры г. Челябинска
) Управления образования г. Челябинска
) иные органы местного самоуправления г. Челябинска
Процедура изменения типа учреждений регламентируется Постановлением Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 26-п.
К форме предложения о преобразовании должны быть приложены копии следующих, заверенных руководителем муниципального учреждения или руководителем отраслевого управления, документов:
. Решение об одобрении изменения типа существующего муниципального учреждения;
. Устав муниципального учреждения;
. Решение о назначении на должность руководителя муниципального учреждения;
. Свидетельство о постановке на учет российской организации в налоговом органе по месту нахождения на территории Российской Федерации;
. Выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;
. Информационное письмо территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Челябинской области об учете в Едином государственном регистре предприятий и организаций;
. Лицензии;
. Свидетельства о государственной аккредитации;
. Выписки из реестра муниципальной собственности на имущество;
. Свидетельство о государственной регистрации права оперативного управления на недвижимое имущество;
. Документы на земельный участок;
. Отчет по инвентаризации имущества, инвентаризационные описи.
Кроме того, названная форма требует указания следующих характеристик:
Обоснование создания автономного учреждения
Общие сведения о существующем муниципальном учреждении
Сведения о целях и видах деятельности существующего муниципального учреждения
Сведения об имуществе существующего муниципального учреждения
Сведения о земельных участках, закреплённых за муниципальным учреждением
Сведения о финансировании и доходах существующего муниципального учреждения
Сведения о задолженности
Сведения об услугах (работах), оказываемых муниципальным учреждением
Сведения о работниках муниципального учреждения и об уровне оплаты труда.
Перечисленные сведения представляются за период от одного года до трех лет.
Представляется необходимым увеличить период предоставления сведений о финансировании и доходах существующего муниципального учреждения до пяти лет. Это позволит выявить более полную картину финансового состояния учреждения, так как динамика показателей за пять лет позволит сделать более объективные выводы о функционировании самого учреждения, исключая воздействие факторов внешней среды, таких как экономические кризисы, изменения норм законодательства и т.д.
Учредитель автономного учреждения в двухнедельный срок со дня вступления в силу распоряжения Главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения издаёт распорядительные акты:
о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения;
о внесении изменений в учредительные документы учреждения;
о назначении членов наблюдательного совета автономного учреждения;
иные.
Учреждение направляет в отраслевое управление решение об инициативе или о согласии на изменение его типа с приложением сведений, подготовленных по форме предложения о создании автономного учреждения путём.
Отраслевое управление рассматривает обращение учреждения в месячный срок с момента его поступления.
По итогам рассмотрения обращения отраслевое управление подготавливает предложение по форме согласно приложению к рассматриваемому Порядку или мотивированный отказ в изменении типа учреждения.
Результат рассмотрения обращения учреждения доводится отраслевым управлением до сведения руководителя учреждения в пятидневный срок.
Отраслевое управление - для учреждений культуры - Управление культуры г. Челябинска - представляет на согласование в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска:
) предложение об изменении типа учреждения;
) список предполагаемых членов наблюдательного совета автономного учреждения;
) задание автономному учреждению.
Комитет вправе инициировать создание автономного учреждения путём изменения типа учреждения, находящегося в его ведении.
Комитет в месячный срок с момента поступления предложений принимает решение о согласовании либо отказе в согласовании представленных предложений.
Комитет вправе не принимать к рассмотрению предложения в случаях:
) несоответствия требованиям Порядка;
) иных оснований, предусмотренных действующим законодательством.
После согласования представленного отраслевым управлением или учреждением, находящимся в ведении комитета, предложения комитет готовит проект распоряжения Главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения.
Предложения, в утверждении которых комитетом было отказано, возвращаются в отраслевое управление или учреждению, находящемуся в ведении комитета.
Проект распоряжения Главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения должен содержать:
) сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения;
) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
) сведения об органе, ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения;
) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения;
) сведения о местонахождении создаваемого автономного учреждения.
Автономное учреждение в десятидневный срок с момента государственной регистрации изменений в учредительные документы обязано:
) представить в отраслевое управление и комитет копии следующих документов:
изменений в учредительные документы;
свидетельства о государственной регистрации изменений в учредительные документы;
выписки из Единого государственного реестра юридических лиц;
информационного письма территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Челябинской области об учёте в Едином государственном регистре предприятий и организаций;
) заключить с комитетом соглашение о внесении дополнений и изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления на первую отчётную дату после даты регистрации изменений в учредительные документы.
Комитет в двухнедельный срок с момента представления автономным учреждением документов, указанных в пункте 18 Порядка, издаёт приказ о внесении изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления, в части изменения типа учреждения, выделения перечня недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также заключает с автономным учреждением соглашение о внесении изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления.
В состав особо ценного движимого имущества автономных учреждений подлежит включению:
) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 000 (пятьдесят тысяч) рублей;
) иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 000 (пятьдесят тысяч) рублей, без которого осуществление автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено;
) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
К особо ценному движимому имуществу в соответствии с установленным Порядком не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного учреждения, а также имущество, приобретенное автономным учреждением за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности.
Из рассматриваемого Порядка следует, что стоимостные критерии отнесения имущества к особо ценному в г. Челябинске занижены в 10 раз по сравнению с федеральными автономными учреждениями.
Такой подход может быть вполне экономически оправданным сравнительными размерами имущества федеральных и муниципальных учреждений.
В тоже время подтверждается ранее сделанный вывод о том, что собственник обладает практически неограниченными возможностями относить имущество автономных учреждений к категории особо ценного.
Предложения о включении объектов движимого имущества в состав особо ценного представляются в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска в следующем порядке:
) при создании автономного учреждения путем его учреждения, путем изменения типа существующего муниципального учреждения - отраслевым управлением в составе предложений о создании автономного учреждения;
) при передаче муниципального имущества существующему автономному учреждению - в приложении к ходатайству автономного учреждения и (или) учредителя;
) при выделении автономному учреждению учредителем средств на приобретение имущества - в уведомлении учредителя о выделении средств.
Решение об отнесении имущества автономного учреждения к особо ценному, принимает Комитет, учитывая представленные в соответствии с пунктом 5 Порядка документов.
Учреждение в двухнедельный срок с момента принятия главой города Челябинска решения об его создании путём изменения типа существующего учреждения направляет в комитет на согласование соответствующее заявление с проектом изменений в учредительные документы учреждения.
Комитет по управлению имуществом в двухнедельный срок согласовывает представленные автономным учреждением документы, указанные в пункте 16 Порядка преобразования.
После утверждения изменений в учредительные документы учреждения руководитель учреждения производит государственную регистрацию данных изменений в порядке и в сроки, установленные действующим законодательством.
Созданное путем изменения типа существующего автономное учреждение будет вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 08.08.01 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и переоформления иных разрешительных документов.
В случае принятия уполномоченным органом решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения согласно статье 5 Закона будут применяться определенные гарантии, предусмотренные Гражданским кодексом РФ для кредиторов в случае реорганизации юридического лица.
Учредитель обязан будет уведомить кредиторов учреждения об изменении его типа, а кредиторы вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств учреждения и возмещения убытков.
Данное положение законодательства существенно ограничивает возможности изменения типа учреждений, испытывающих финансовые трудности, и может дестабилизировать ситуацию даже у финансово благополучных организаций.
В этой связи, отмеченные в первой главе меры Правительства РФ по стимулированию изменения типа существующих учреждений, могут вызвать негативные последствия для оказания социальных услуг населению.
Согласно Закону создание автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией. Данное положение облегчает процесс изменения типа существующих учреждений.
Тем не менее, материал настоящего раздела свидетельствует о то, что изменение типа учреждения представляет собою трудоемкий процесс, который создает значительную дополнительную нагрузку для органов местного самоуправления и самого учреждения. Кроме того, этот процесс сопровождается для учреждений дополнительными финансовыми рисками в силу охраны прав кредиторов.
Как было показано в предыдущем разделе, многие проблемные вопросы существующих учреждений могли бы быть решены путем внесения соответствующих изменений в гражданское и бюджетное законодательство.
Поэтому целесообразность и рациональность введения нового типа учреждений представляется сомнительной.
Для решения выявленных проблем представляется целесообразным, во-первых, точно сформулировать в законодательстве критерии возможности и допустимости изменения типа учреждения на автономное. Можно использовать уже имеющийся опыт некоторых субъектов РФ. Например, в Московской области критериями отбора государственных учреждений для изменения их типа являются:
отсутствие запрета, установленного законодательством РФ и законодательством Московской области, на изменение типа существующих государственных учреждений Московской области;
высокая доля доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, связанной с оказанием государственных услуг государственными учреждениями (определяется по каждому виду деятельности, осуществляемому государственным учреждением);
услуги, оказываемые государственным учреждением, по своему характеру не должны иметь жесткой привязки к узкой категории (группе) получателей, а могут оказываться нескольким категориям граждан;
не обусловленное объективными причинами увеличение расходов на содержание государственных учреждений, оказывающих отдельные виды государственных услуг;
простота технологии оказания государственных услуг и возможность расширения перечня услуг, предоставляемых за плату;
возможность привлечения инвестиций и расширения источников финансирования текущей деятельности автономных учреждений;
со стороны получателей государственных услуг, оказываемых государственным учреждением, должен наблюдаться платежеспособный спрос на соответствующие виды услуг;
минимальный риск возникновения нежелательных последствий преобразования государственных учреждений в форму автономных.
Представляется возможным использование в г. Челябинске и Челябинской области данного опыта.
Кроме того, целесообразно установить более конкретные критерии определения особо ценного движимого имущества автономного учреждения.
2.2 Опыт изменения типа муниципального учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» на автономное учреждение
Муниципальное автономное учреждение «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» образовано путем изменения типа существовавшего ранее одноименного муниципального учреждения на основании распоряжения первого заместителя Главы города № 5264-д от 10 декабря 2008.
Данным распоряжением также утверждены Устав учреждения и состав наблюдательного совета.
Членами наблюдательного совета являются:
Заместитель Главы города по социальному развитию,
Председатель комиссии по социальной политике Челябинской городской Думы,
Начальник отдела муниципальных предприятий и учреждений Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска,
Начальник Управления культуры администрации города,
Представитель трудового коллектива муниципального автономного учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А.Гагарина».
Порядок работы наблюдательного совета до настоящего времени не определен. В результате на его созыв уходит от одного до двух месяцев.
Каждый член наблюдательного совета имеет целый ряд основных обязанностей. В связи с этим собрать всех членов наблюдательного совета практически невозможно. Для оперативного решения вопросов часто применяется способ заочного голосования. Директору автономного учреждения приходиться объезжать всех членов наблюдательного совета по отдельности, что отрывает руководителя от выполнения своих непосредственных обязанностей.
Директор Парка культуры и отдыха подчиняется непосредственно начальнику Управления культуры г. Челябинска (члену наблюдательного совета), который в свою очередь подчиняется Заместителю Главы города по социальным вопросам (председателю наблюдательного совета). Так же членами совета являются депутаты Челябинской Городской Думы, представители Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям. Согласно установленному в городе порядку ни одну сделку с недвижимостью парк не может заключить без согласования с Комитетом и учредителем - Управлением культуры.
Таким образом, все члены наблюдательного совета имеют возможность контролировать и реально контролируют деятельность автономного учреждения в ходе своей повседневной деятельности без образования специального института.
Практический опыт Парка культуры и отдыха подтверждает вывод, сделанный в первой главе, об отсутствии реальной пользы от существования наблюдательного совета. Введение этого института лишь обременяет и членов совета и руководителя автономного учреждения необходимостью проведения бессмысленных заседаний.
С момента образования муниципального учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А.Гагарина» в 2002 года до изменения его типа на автономное учреждение в 2008 году парку не было выделено ни рубля бюджетных средств.
Все приобретенное за указанный период имущество, включая основные средства, было получено за счет доходов от коммерческой деятельности и согласно статье 298 ГК РФ поступило в самостоятельное распоряжение учреждения.
Статус данного имущества в случае изменении типа учреждения Законом не установлен.
Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям считает, что указанное имущество при изменении типа учреждения было передано собственником автономному учреждению.
Соответственно Парк культуры и отдыха утратил право самостоятельного распоряжения большей частью рассматриваемого имущества.
Очевидно, что в отсутствие норм права оспорить данную точку зрения невозможно.
После изменения типа учреждения бюджетное финансирование парка также полностью отсутствует.
Тем не менее, в соответствии с законодательством и на основании Постановления Главы города Челябинска от 15 февраля 2008г. №25-п Управлением культуры администрации города для Парка культуры и отдыха было сформировано задание учредителя на 2009 год.
Целью задания является реализация прав граждан на участие в культурной жизни, а также обеспечение соответствия объемов муниципальных услуг, предоставляемых автономным учреждением, уровню социальных гарантий обеспеченности муниципальными услугами и стандартам качества оказания муниципальных услуг.
В соответствии с заданием Парк обязан провести 87 мероприятий, из них 22 большие специальные программы, 65 программ выходного дня.
Заданием установлен перечень услуг, предоставляемых гражданам бесплатно: создание условий для комфортного пассивного отдыха граждан, проведение культурно-массовых мероприятий во время празднования общегосударственных, национальных, городских и т.д. праздников согласно утвержденному плану мероприятий, организация выступлений самодеятельных и профессиональных творческих, музыкальных коллективов.
В весенний и летний периоды на муниципальное автономное учреждение возложена обязанность проводить разовые благотворительные праздничные акции для воспитанников детских домов, интернатов, центров социальной защиты, малоимущих слоев населения. Количество за сезон не менее десяти.
При этом в разделе финансирование задания указано: «автономное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц. Доходы, полученные автономным учреждением от выполнения работ, оказания услуг, сдачи в аренду закрепленного за учреждением имущества, направляются на развитие автономного учреждения, финансовое обеспечение содержания имущества, исполнение Задания».
Иными словами, все указанные в задании бесплатные мероприятия учреждение должно проводить за счет собственных средств. Соответственно расходы будут перекладываться на плечи потребителей платных услуг.
Приказом Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям от 03.07.2009 №860 из хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия «Фирма «Челябстройзаказчик», с согласия предприятия, на баланс и в оперативное управление муниципальному автономному учреждению «Центральный парк культуры и отдыха имени Ю.А. Гагарина» была передана «сумма затрат реконструкции территории «Центрального парка культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» (проектирование и строительство объектов недвижимости - хозяйственный двор: административно-бытовое здание с встроенной трансформаторной подстанцией и административный корпус с встроенной автостоянкой) в размере 3 172 142,14 (три миллиона сто семьдесят две тысячи сто сорок два) рубля 14 копеек».
В соответствии с этим же приказом Парк культуры и отдыха обязан:
. принять на баланс учреждения объекты незавершенного строительства в соответствии с затратами, указанными в п.1 приказа;
. внести изменения в бухгалтерский баланс учреждения и договор о закреплении имущества на праве оперативного управления;
. провести работу по консервации объектов незавершенных строительством;
. зарегистрировать право оперативного управления на указанные объекты незавершенного строительства;
. представить предложения относительно возможности завершения работ;
. изыскать возможность возмещения муниципальному унитарному предприятии Фирма «Челябстройзаказчик» части произведенных затрат в размере 562 815,64 (пятьсот шестьдесят две тысячи восемьсот пятнадцать) рублей 64 копейки, финансирование которых из бюджета г. Челябинска не произведено, за счет собственных или привлеченных средств.
При этом на передаваемый объект незавершенного строительства в настоящее время отсутствует практически вся техническая документация: проекты на здания, схемы коммуникаций и т.д.
Также в соответствии с приказом Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации г. Челябинска от 22.01.2009 № 21 муниципальное автономное учреждение «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» обязано было провести техническую инвентаризацию объектов недвижимости, учитываемых на балансе учреждений и представить ее результаты в Комитет.
Проблема в том, что с момента образования муниципального учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» работа по оформлению правоустанавливающих документов на недвижимое имущество не проводилась. Это всех устраивало, поскольку оформление требовало значительных денежных средств: на оплату государственной пошлины - 400 000,00 рублей и экспертизы - 450 000,00; техническую инвентаризацию - 200 000,00 рублей; оформление кадастровых паспортов - 60 000,00 и т.д.
При переходе в форму автономного учреждения и для совершения сделок с недвижимостью потребовалось в кратчайшие сроки оформить правоустанавливающие документы на все объекты недвижимости, расположенные на территории Парка культуры и отдыха.
Все работы проводятся за счет автономного учреждения.
Правомерно сделать вывод о том, что используя переход учреждения в форму автономного и не имея четко установленной законодательством обязанности по финансированию, органы местного самоуправления решают проблему по оформлению правоустанавливающей документации на муниципальное имущество.
Само же автономное учреждение, которое и без того утрачивает гарантии бюджетного финансирования, вынуждено нести дополнительные существенные расходы. Естественно, что данную финансовую нагрузку автономное учреждение может компенсировать только за счет потребителей услуг.
Представляется, что перечисленные выше действия структурных подразделений администрации города, не смотря на уклончивость формулировки соответствующей нормы, противоречат Федеральному закону № 174-ФЗ, где указано: «Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке».
Однако отстоять свои права в случае их нарушения органами местного самоуправления муниципальному автономному учреждению практически невозможно.
Согласно статье 9 Закона руководитель учреждения полностью подконтролен и подотчетен учредителю и вряд ли рискнет вступать с ним в конфликт.
В случае, если дело дойдет до судебного разбирательства, то более или менее реально добиться признания незаконными ненормативных актов органов местного самоуправления, подобных приведенным выше приказам и распоряжениям.
Взыскать же с собственника не выплаченные средства за выполнение задания учредителя и за содержание установленных законодательством видов имущества в настоящее время невозможно.
Нормативы указанных затрат пока не разработаны. Соответственно невозможно обосновать и размер исковых требований.
Наличие указанных нормативов становится жизненно необходимым для нормального функционирования автономного учреждения. В противном случае, как показала практика, собственник будет определять размер положенных учреждению субсидий по своему произволу.
Разработка единых нормативов вряд ли возможна на федеральном и даже на областном уровне в виду многообразия условий в конкретных муниципальных образованиях.
В тоже время, вполне возможно и целесообразно на федеральном уровне разработать и утвердить единую по стране методику расчета нормативов по каждому виду социальных услуг. В противном случае органы местного самоуправления будут продолжать субсидировать автономные учреждения в весьма произвольных размерах.
Органы законодательной власти Российской Федерации сохранили ряд налоговых льгот, которые были установлены для бюджетных и автономных учреждений.
Для автономных учреждений так же, как и для бюджетных, не будут облагаться налогом на прибыль доходы в виде имущества, полученного по решению органов государственной власти и местного самоуправления (подп. 8 п. 1 ст. 251 Налогового кодекса РФ), а также имущества, полученного в рамках целевого финансирования (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ); не будет признаваться операцией, облагаемой налогом на добавленную стоимость, передача на безвозмездной основе объектов основных средств (подп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ).
Однако, не все льготы установленные для бюджетных учреждений сохранены для автономных. Например, Парк культуры и отдыха будет иметь возможность уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль лишь при условии, если размер выручки в предыдущих четырех кварталах не превышал в среднем 3 млн. руб. за каждый квартал. Для бюджетных учреждений такая возможность предоставлена вне зависимости от размеров дохода (п. 3 ст. 286 НК РФ).
Правда, на автономное учреждение не распространяется запрет для перехода на упрощенную систему налогообложения, установленный для бюджетных учреждений (подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ). Это означает, что в зависимости от вида приносящей доход деятельности автономное учреждение сможет сэкономить на налоговых платежах, перейдя на упрощенную систему налогообложения.
Согласно приказу Управления культуры от 29.04.2009 №27 Парк культуры и отдыха обязан оформить правоустанавливающие документы на земельные участки, находящиеся в пользовании, в срок до 01 июля 2010 года.
В настоящее время работы по оформлению документов на земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование заканчиваются. После получения свидетельства о государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования у автономного учреждения возникает обязанность по уплате земельного налога.
Решением Челябинской городской думы от 25.09.2007 года № 25/2 «О земельном налоге на территории города Челябинска» льготы по уплате налога для автономных учреждений не предусмотрены.
В приложении № 1 к данному решению, ставка в 2009 году составляет - 0,91% от кадастровой стоимости земельного участка.
Таким образом, земельный налог в 2009 году будет составлять около 760 тыс. рублей:
площадь земельного участка 521977 кв.м.
кадастровая стоимость данного участка 83 448 463 рублей
448 463 * 0,91% = 759 381 рубль земельный налог в 2009 году.
В ответ на обращение Парка культуры и отдыха в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска по данному вопросу освобождения от налогов на землю и имущество и предоставлению льгот был получен ответ: «Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска не располагает полномочиями по решению вопросов освобождения хозяйствующих субъектов от уплаты налога на имущество, а также не является главным распорядителем бюджетных средств в части возмещения расходов по налогообложению муниципального автономного учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина». В целях своевременного и полного погашения обязательств автономного учреждения предлагаем активизировать деятельность, провести маркетинговые исследования потребительского рынка услуг в сфере культуры, в соответствии с которым пересмотреть и/или расширить перечень предоставляемых учреждением услуг за плату, увеличить их объем».
Парку с площадью лесных массивов более 70 процентов вряд ли по силам, да еще и без помощи собственника, резко увеличить объем платных услуг для покрытия таких расходов.
В связи с этим муниципальное автономное учреждения направило обращение в Челябинскую городскую Думу по вопросу установления льгот для автономных учреждений по земельному налогу.
Анализ финансовой отчетности автономного учреждения показывает, что изменение типа повлияло на финансовое состояние организации не в лучшую сторону.
Доходы Парка культуры и отдыха в 2008 г. составили 12 млн. 214 тыс. рублей, расходы 9 млн. 42 тыс. рублей, превышение доходов над расходами 3 млн. 172 тыс. рублей.
В 2009 г. доходы - 10 млн. 371 тыс. рублей, расходы - 12 млн. 315 тыс. рублей, превышение расходов над доходами 1 млн. 944 тыс. рублей.
Таким образом, опыт изменения типа муниципального учреждения на примере Парка культуры и отдыха свидетельствует о том, что выводы, сделанные в первой главе на основе анализа правовых норм, полностью подтвердились на практике.
Органы местного самоуправления в виду явных пробелов законодательства имеют и реализуют возможность вводить дополнительные ограничения самостоятельности автономных учреждений, не финансировать вообще выполнение установленных собственником заданий, возлагать на учреждение бремя дополнительных расходов.
Кроме того, при изменении типа учреждения лишились некоторых существенных налоговых льгот, хотя профиль их деятельности не изменился.
Все это негативно сказалось на финансовых результатах деятельности автономного учреждения.
Отстоять свои права в случае их нарушения органами местного самоуправления муниципальному автономному учреждению практически невозможно в виду подконтрольности и подотчетности руководителя учреждения учредителю.
Поэтому, в какой-то мере, можно исправить ситуацию только путем четкого законодательного урегулирования проблемных вопросов.
Заключение
По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Образование нового типа учреждений явилось результатом реализации политики по реструктуризации бюджетного сектора.
Провозглашенная цель принятия закона «Об автономных учреждениях» состояла в том, чтобы расширить права существующих государственных и муниципальных учреждений в распоряжении денежными средствами и имуществом, предоставить им большую свободу действий в осуществлении поставленных перед ними целей и на этой основе обеспечить дальнейшее развитие отраслей социальной сферы, соблюдение прав и интересов граждан в сфере оказания услуг.
Анализ политики Правительства РФ показал, что действительная суть преобразований состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.
Нормы законодательства об автономных учреждениях свидетельствует о том, что обязанность собственника по бюджетному финансированию автономных учреждений отсутствует.
Автономное учреждение обязано выполнять задания собственника. Нормативы компенсации соответствующих затрат до настоящего времени не утверждены. В результате объем финансирования задания учредитель может устанавливать по своему произволу.
Недофинансирование задания автономное учреждение должно покрывать за счет платежей населения или юридических лиц, завышая тарифы на свои услуги.
Автономные учреждения, как и опасались некоторые депутаты Государственной Думы, превращаются в средство перекладывания бюджетных расходов на социальные цели на плечи граждан.
Сравнительный анализ статуса бюджетного и автономного учреждений показал, что провозглашенная цель создания нового типа учреждений на практике не достигнута. Напротив, свобода в распоряжении имуществом и денежными средствами у автономных учреждений оказалась еще более ограниченной, чем у бюджетных.
Поставив во главу угла функционирования автономного учреждения коммерческую деятельность, законодатель создал значительные препятствия для ее успешного осуществления.
Обязанность выполнять задание собственника при отсутствии гарантии его полной оплаты, необходимость согласования с собственником многих вопросов текущей хозяйственной деятельности, установленный порядок совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, ограничение полномочий руководителя полномочиями наблюдательного совета, снижение социальных гарантий работникам, возложение ответственности за нанесенный ущерб на руководителя даже при отсутствии вины последнего, ограничение ответственности по своим обязательствам делают автономное учреждение заведомо не конкурентоспособным на рынке социальных услуг.
Прогнозы ряда депутатов Государственной Думы о неизбежной стагнации значительной части автономных учреждений являются вполне обоснованными.
Изменение типа учреждения представляет собою трудоемкий процесс, который создает значительную дополнительную нагрузку для органов местного самоуправления и самого учреждения. Кроме того, этот процесс сопровождается для учреждений дополнительными финансовыми рисками в виду возможных требований кредиторов.
Многие проблемные вопросы существующих учреждений могли бы быть решены путем внесения соответствующих изменений в гражданское и бюджетное законодательство. Поэтому целесообразность и рациональность введения нового типа учреждений представляется сомнительной.
Декларативность и нечеткость ряда правовых норм, регулирующих деятельность автономных учреждений, приводит на практике к тому, что собственники устанавливают дополнительные ограничения, которых законодатель, возможно, и не имел ввиду, принимают весьма произвольные решения.
Опыт изменения типа муниципального учреждения на примере Парка культуры и отдыха свидетельствует о том, что органы местного самоуправления в виду явных пробелов законодательства имеют и реализуют возможность вводить дополнительные ограничения самостоятельности автономных учреждений, не финансировать вообще выполнение установленных собственником заданий, возлагать на учреждение бремя дополнительных расходов.
Кроме того, при изменении типа учреждения лишились некоторых существенных налоговых льгот.
Все это негативно сказалось на финансовых результатах деятельности автономного учреждения.
Отстоять свои права в случае их нарушения органами местного самоуправления муниципальному автономному учреждению практически невозможно в виду подконтрольности и подотчетности руководителя учреждения учредителю.
Поэтому, в какой-то мере, можно исправить ситуацию только путем четкого законодательного урегулирования проблемных вопросов.
К числу наиболее существенных из них правомерно отнести:
отсутствие точных критериев возможности, целесообразности и допустимости изменения типа существующих учреждений;
отсутствие обязанности собственника устанавливать задание автономному учреждению, финансируемое за счет бюджета;
неопределенность размеров субсидирования заданий собственника;
отсутствие точных критериев отнесения имущества автономного учреждения к категории особо ценного;
необоснованность порядка совершения крупных сделок и сделок, в которых имеется заинтересованность;
нерешенность вопроса о том, обязано ли и в каких конкретно случаях автономное учреждение руководствоваться Федеральным законом №94-ФЗ при осуществлении закупок для своих нужд;
необоснованное ограничение полномочий руководителя автономного учреждения полномочиями наблюдательного совета;
сохранение у собственника возможности возлагать на автономные учреждения дополнительные расходы и наделять его дополнительным имуществом вопреки интересам организации.
С целью решения перечисленных и иных возникших на практике проблем представляется целесообразным внести в Федеральный закон «Об автономных учреждениях» следующие изменения:
. Установить точные критерии целесообразности и допустимости изменения типа существующих учреждений, основе практики, уже сложившейся в ряде субъектов РФ.
. Заменить формулировки типа «собственник устанавливает задание для автономного учреждения и финансирует его выполнение» формулировками «собственник обязан установить задание для автономного учреждения и профинансировать его выполнение».
. Установить запрет на изменение типа учреждений в случае, если нормативы возмещения расходов на выполнение задания собственника в соответствующей отрасли не установлены.
. Ввести норму о том, что собственник обязан возместить расходы автономному учреждению на выполнение своего задания по установленным нормативам, но не ниже фактических расходов учреждения.
. Установить, что автономное учреждение и его руководитель несут ответственность за выполнение задания собственника только в пределах выделенных собственником средств.
. Исключить норму о том, что к особо ценному может быть отнесено имущество, без которого деятельность учреждения будет существенно затруднена, заменив ее конкретным критерием.
. Положения о крупных сделках и сделках, в которых имеется заинтересованность отменить.
. Установить, что действие Федерального закона №94-ФЗ на автономные учреждения не распространяется.
. Исключить положения о наблюдательном совете автономного учреждения.
. Определить, что автономное учреждение имеет право не исполнять решений уполномоченных органов собственника о передаче дополнительного имущества или возлагающих на учреждение дополнительные расходы.
. Ввести норму о том, что на имущество, которым учреждение до изменения его типа имело право распоряжаться самостоятельно, такое же право сохраняет и автономное учреждение.
. Включить положение о том, что налоговые льготы бюджетных учреждений сохраняются и за автономными учреждениями.
Правительству Российской Федерации имеет смысл поручить федеральным органам государственной власти разработку единых методик определения нормативов возмещения расходов на выполнение задания собственника для конкретных отраслей социальной сферы.
Поскольку изменение типа учреждений непосредственно связано с расходами бюджета, представляется, что основные акты, регулирующие создание и деятельность автономных учреждений должны приниматься не Главой города, а представительным органом местного самоуправления.
В этой связи Челябинской городской Думе целесообразно принять соответствующее Положение, в котором, в частности:
. Запретить администрации города и ее структурным подразделениям устанавливать автономным учреждениям задания, не обеспеченные лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год.
. Запретить изменение типа учреждений в тех отраслях социальной сферы города, для которых нормативы возмещения расходов на выполнение задания учредителя для автономного учреждения не разработаны администрацией и не утверждены Думой.
. Установить, что расходы автономному учреждению на выполнение задания учредителя возмещаются из городского бюджета по установленным нормативам, но не ниже фактических расходов учреждения.
. Определить, что автономное учреждение и его руководитель несут ответственность за выполнение задания учредителя только в пределах выделенных из бюджета средств.
. Сформулировать точные критерии отнесения имущества автономного учреждения к категории особо ценного.
. Установить, что администрация города и ее структурные подразделения могут передавать автономным учреждениям имущество только с оформленными правоустанавливающими документами.
Кроме того, имеет смысл внести изменения в Решение Думы о земельном налоге, которыми установить равное налогообложение бюджетных и автономных учреждений.
Представляется необходимым поручить Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям разработать методику расчета объема задания автономному учреждению.
Необходимо также увеличить период, за который предоставляются сведения о финансовых показателях муниципального учреждения при принятии решения об изменении его типа, до пяти лет. Это позволит дать более объективную оценку финансового состояния учреждения.
Дополнительные рекомендации содержатся в тексте работы.
Список использованных источников и литературы
1. Нормативно-правовые акты
.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 21 июля 2007 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Российская газета. 2007. 23 июля.
.Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.)// Российская газета. 1994. 8 декабря; Российская газета. 2009. 1 июля.
.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от 27 декабря 2009 г.)// Российская газета. 1998. 12 августа; Российская газета. 2009. 10 июля.
.Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изменениями от 29 декабря 2009 г.)// Российская газета. 1998. 6 августа; Российская газета. 2009. 31 декабря.
.Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1(с изменениями от 27 декабря 2009 г.)// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30, Ст. 1797; Российская газета. 2009. 29 декабря.
.О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (с изменениями от 17 июля 2009 г.)// Российская газета. 1996. 24 января; Российская газета. 2009. 22 июля.
.О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (с изменениями от 21 декабря 2009 г.)// Российская газета. 1996. 29 августа; Российская газета. 2009. 23 декабря.
.О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (с изменениями от 25 ноября 2009 г.)// Российская газета. 2001. 10 августа; Российская газета. 2009. 27 ноября.
.О трудовых пенсиях в Российской Федерации: Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ (с изменениями от 27 декабря 2009 г.)// Российская газета. 2001. 20 декабря; Российская газета. 2009. 30 декабря.
.Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (с изменениями от 18 октября 2007 г.)// Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2007. 24 октября.
.О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях»: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ (с изменениями от 10 февраля 2009 г.)// Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2009. 13 февраля.
.О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций: Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ (с изменениями от 25 ноября 2009 г.)// Российская газета. 2007. 11 января; Российская газета. 2009. 30 ноября.
.Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ (с изменениями от 27 сентября 2009 г.)// Российская газета. 2007. 6 октября; Российская газета. 2009. 29 сентября.
.О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ (в ред. от 10 февраля 2009 г.)// Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2009. 13 февраля.
.Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по собственности от 18 мая 2006 г. № 3.9-66/2 на проект федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях»// Информационно-справочная система «Гарант».
.Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду и социальной политике от 11 мая 2006 г. № 3.2-86/11 по проектам федеральных законов № 286563-4 «Об автономных учреждениях» и № 286555-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений» // Информационно-справочная система «Гарант».
.Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре от 15 мая 2006 г. № вн. 3.26_131/348 на проект федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях»: Досье на проект федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях»// Информационно-справочная система «Гарант».
.Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения: Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 20 июля 2007 г. N 261(в ред. от 22 октября 2007 г.) (Документ не опубликован).
.Методические рекомендации по созданию автономных учреждений Московской области путем изменения типа существующих государственных учреждений Московской области: Распоряжение Минэкономики Московской области № 80-РМ от 28 октября 2009 // Российская газета. 2009. 29 октября.
.О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29 ноября 2000 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 39, ст. 4626; Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 49. Ст. 4825.
.О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы): Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р (в ред. от 6 июня 2002 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 31. Ст. 3295; Российская газета. 2002. 19 июня.
.О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (в ред. от 23 декабря 2004 г.)// Российская газета. 2004. 1 июня; Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52 (часть II). Ст. 5502.
.Об утверждении Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) и плана действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.): Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р// Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 5. Ст. 589.
.Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения: Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 325//Российская бизнес-газет. 2007. 19 июня.
.О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения: Постановление Правительства РФ от 31 мая 2007 г. N 337 (в ред. от 5 августа 2009 г.)// Российская газета. 2007. 6 июня; Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 32. Ст. 4047.
.Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества: Постановление Правительства РФ от 18 октября 2007 г. N 684// Российская газета. 2007. 31 октября.
.Об утверждении Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) и плана действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.): Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р// Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 5. Ст. 589.
.Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения: Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 325//Российская бизнес-газет. 2007. 19 июня.
.Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об автономных учреждениях»: Досье на проект федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях»// Информационно-справочная система «Гарант».
.О Порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий: Постановление Правительства Челябинской области от 9 октября 2008 г. № 315-П (в ред. от 9 ноября 2009 г.) // Южноуральская панорама. 2008. 22 октября; Южноуральская панорама. 2009. 17 ноября.
.Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения: Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 20 июля 2007 г. N 261(в ред. от 22 октября 2007 г.) (Документ опубликован не был).
.О земельном налоге на территории города Челябинска: Решение Челябинской городской думы № 25/2 от 25 сентября 2007 года // Вечерний Челябинск. 2007. 1 октября.
.Об утверждении Порядка определения видов особо ценного движимого имущества муниципального автономного учреждения: Постановление Главы города Челябинска от 7 февраля 2008г. № 12-п // Южноуральская панорама. 2008. 15 февраля.
.Об утверждении Порядка формирования задания учредителя муниципальному автономному учреждению и финансового обеспечения его выполнения: Постановление главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 25-п // Вечерний Челябинск. 2008. 3 марта.
.Об утверждении порядка рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений: Постановление Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 № 26-п (вместе с «Порядком рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений») // Вечерний Челябинск. 2008. 3 марта.
.Об утверждении перечня муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению: Постановление Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 24-П// Южноуральская панорама. 2008. 19 февраля.
.О передаче затрат из хозяйственного ведения МУП «Фирма «Челябстройзаказчик» на баланс и в оперативное управление МАУ «ЦПКиО им. Ю.А. Гагарина»: Приказ Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям от 3 июля 2009 № 860. (Документ не опубликован).
.О предоставлении налоговых льгот: Уведомление Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска от 08 апреля 2009 № 69 (Документ не опубликован).
.О проведении технической инвентаризации муниципального имущества: Приказ Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям от 22 января 2009 г. № 21 (Документ не опубликован).
.Об утверждении задания Автономному учреждению: Приказ Управления культуры от 04 февраля 2009 г. №10 (Документ не опубликован).
.Об итогах финансово-хозяйственной деятельности Управления культуры за 2008 год: Приказ Управления культуры №27 от 29 апреля 2009 // Материалы текущего архива муниципального автономного учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А.Гагарина» (Документ не опубликован).
.О создании муниципального автономного учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А.Гагарина»: Распоряжение первого заместителя Главы города № 5264-д от 10 декабря 2008 // Материалы текущего архива муниципального автономного учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А.Гагарина». Документ официально опубликован не был.
. Литература
.Андреев В.К. Об автономных учреждениях // Российская юстиция. 2007. № 2. С. 13-19.
.Анисимов С.В. Порядок и процедуры формирования органов управления автономным учреждением: особенности и проблемы //Руководитель автономного учреждения. 2010. № 1. С. 13-17.
.Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изменениями от 24 июля 2007 г.) // Информационно-справочная система «Консультант Плюс».
.Вавилова А.А. Автономные учреждения как новый тип образовательных учреждений // Ресурсы образования. 2009. № 6. С.23-27.
.Витрянский В.В. Некоторые проблемы применения законоположений о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений //Законодательство. 2006. № 12. С. 16-21.
.Вифлеемский А.Б. Расходование субсидии автономным учреждением //Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. № 12. С. 15-18.
.Денисова М.О. Есть ли место государственному контракту в системе договорных отношений автономного учреждения? // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. № 6. С. 21-25.
.Ивлиева М.Ф. Проблемы налогообложения государственных образовательных учреждений // Законодательство. 2009. № 4. С. 24-27.
.Каширина О.В., Козлова Н.В. Модернизация системы государственных научно-образовательных учреждений как средство обеспечения инновационного развития российского высшего профессионального образования // Законодательство. 2009. № 4. С. 29-31.
.Клишина М. О некоторых проблемах и перспективах создания и деятельности автономных учреждений // Бюджет. 2006. № 2. С. 34-37.
.Кулакова Е.В. Автономные учреждения - одна из форм совершенствования деятельности медицинских организаций» // Советник бухгалтера в здравоохранении. 2008. № 7. С.26-32.
.Лукьяненко А.Б. Сравнительная характеристика бюджетных и автономных учреждений // Руководитель автономного учреждения. 2010. № 1. С. 31-36.
.Новоселова Л.А. Ответственность автономных учреждений по своим обязательствам // Законодательство. 2008. № 3. С. 18-22.
.Орлова О.Е. Финансовые аспекты смены типа государственного (муниципального) учреждения с бюджетного на автономное // Руководитель автономного учреждения. 2010. № 1. С. 24-28.
.Попов М. В. Разграничение государственной собственности на землю в России: проблемы и перспективы // Закон и право 2007 г. № 7. С. 13-17.
.Попов М. Споры о разграничении государственной собственности на землю // Хозяйство и право. 2007. №7. С. 56-64.
.Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г. (извлечение)// журнал «ОвД. Межведомственный информационный бюллетень. 2004. № 10. С. 11-13.
.Россохина В.В. Порядок преобразования государственных (муниципальных) учреждений в автономные // Руководитель автономного учреждения. 2010. № 1. С.15-19.
.Суханов Е.А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений // Законодательство, 2006. № 12. С. 32-37.
.Ткачёв В.Н., Мясоедов П.А. Некоторые аспекты современного реформирования бюджетного финансирования государственных учреждений // Законодательство. 2009. № 11. С.18-23.
.Хурсевич С. Н., Сибиряков С. А. Как эффективнее использовать средства региональных и местных бюджетов // Федерализм. 2008. № 3. С. 175-186.
.Шипунов В.А. Практические аспекты создания автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях //Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2009. № 11.С. 6-9.