Преобразование муниципальных учреждений в автономные
Введение
Автономные учреждения представляют собой новый вид юридических лиц, который учреждает государство или муниципальное образование для решения своих задач.
Принятие Федерального закона «Об автономных учреждениях» вызвало немало откликов и самых разных мнений. Сам статус автономного учреждения существенно отличается от всех подобных образований, кроме того, как отмечает М. Клишина, вместе с рассматриваемым законом принимался и ряд дополнений в другие законодательные акты страны, связанные с введением в действие нового типа юридических лиц - автономных учреждений. В частности, изменения были внесены в законы «О некоммерческих организациях», «Об образовании», «О высшем и послевузовском образовании», «Об исполнительном производстве», в Основы законодательства о культуре, а также в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы.
Кроме того, в настоящее время в периодических изданиях широко освещается вопрос правового статуса автономного учреждения, в то время как проблема преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения в настоящее время не получила должного отражения. Отсутствуют обобщенные выводы о реализации процесса преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения.
Все это обуславливает актуальность исследуемой темы и определяет объект, предмет, цель и задачи курсовой работы.
Объект исследования - автономные учреждения
Предмет исследования - процесс преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения
Цель работы - на основе анализа опыта и практики преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения сформулировать рекомендации по его совершенствованию.
Для достижения поставленной цели в ходе выполнения курсовой работы были решены следующие задачи:
. Выявлены особенности автономного учреждения как организационно-правовой формы
. Исследованы цели и задачи преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения
. Проанализирован опыт преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения в регионах
. Исследована роль Комитета по управлению имуществом и земельными отношениями в деятельности по преобразованию муниципальных учреждений в автономные учреждения
В ходе выполнения курсовой работы были использованы такие методы как анализ и синтез, сравнительный метод.
Теоретической основной курсовой работы являются труды Батаева А.А., Кулаковой Е.В., Андреева В.К., Клишиной М. О. и других.
Практическая значимость работы обусловлена наличием практических рекомендаций в сфере преобразования муниципальных учреждения в автономные учреждения.
Глава 1. Нормативно-правовые основы преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения
1.1 Особенности автономного учреждения как организационно-правовой формы
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Согласно закону все учреждения подразделяются на частные и государственные (муниципальные). При этом последние могут быть двух типов: бюджетные и автономные. В числе важнейших задач, которые пытались решить посредством введения учреждений нового типа, - создание условий для тех учреждений, которые способны зарабатывать самостоятельно, что позволит уменьшить возложенное на государство бремя их содержания и повысить качество услуг. На первый взгляд новый закон дает множество преимуществ: готовое зарабатывать автономное учреждение, реализуя предоставленные ему права, поставит во главу угла интересы потребителей, получит дополнительные доходы, повысит уровень материально-технического обеспечения, введет достойную оплату труда своим работникам. При этом государство и органы местного самоуправления не будет нести субсидиарную ответственность за неблагоприятные последствия деятельности подобных учреждений.
Анализируя Федеральный закон «Об автономных учреждениях», а также нормативно-правовые документы, регулирующие положение и функционирования автономных учреждений можно выделить следующие особенности этой организационно-правовой формы:
1. Учредитель обязан сформировать задание автономного учреждения на оказание услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению субсидии. Кроме того, учредитель не может допустить ситуации, когда у автономного учреждения не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество.
. Автономное учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученные на выполнение задания, по своему усмотрению с целью наиболее рационального их использования для выполнения задания.
При расходовании средств учреждение может не применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
. Государственное или муниципальное задание на оказание услуг обязательно формируется учредителем. При этом бюджетные средства, получаемые автономным учреждения от учредителя, выполняют функцию финансового обеспечения выполнения этого задания.
. Счета автономного учреждения находятся в самостоятельно выбранных кредитных учреждениях.
. Система оплаты труда устанавливается автономным учреждением самостоятельно и зависит от финансовых возможностей.
. Штатное расписание формируется автономным учреждением самостоятельно.
. Отсутствует субсидиарная ответственность (то есть ответственность за действия, бездействие или обязательства учреждения по отношению к третьим лицам) учредителя за автономным учреждением.
. Автономное учреждение может брать займы и кредиты (в связи с отсутствием субсидиарной ответственности учредителя).
. Назначение и освобождение от должности руководителя автономного учреждения осуществляется учредителем.
. Имущество автономного учреждения является собственностью учредителя, учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, не являющимся недвижимым или не относящимся к особо ценному движимому имуществу. Отнесение имущества к особо ценному движимому имуществу осуществляется учредителем.
. Возможные санкции со стороны учредителя в случае неудовлетворительной работы учреждения могут носить административный характер по отношению к руководству учреждения. (Финансовые санкции по отношению к учреждению хотя в целом и отвечают здравому смыслу, однако возможность их применения не отражена в федеральном законодательстве об автономных учреждениях.)
. Номенклатура и тарифы на платные услуги для населения и юридических лиц устанавливаются учреждением самостоятельно. Исключением являются случаи, когда платные услуги оказываются в соответствии с заданием учредителя и софинансируются учредителем за счет бюджетных средств (в этом случае учредитель в своем задании определяет предельные цены на эти услуги или порядок их определения).
. Автономные учреждения самостоятельно распоряжаются средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, включая доходы от аренды имущества.
. За деятельностью автономного учреждения осуществляется общественный контроль. Формами общественного контроля является работа наблюдательного совета и регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения.
. В автономных учреждениях обязательно проводится ежегодная аудиторская проверка бухгалтерской отчетности.
Для осмысления механизма автономных учреждений нельзя обойтись хотя бы без краткого упоминания как основных отличий автономных учреждений от бюджетных учреждений, так и их сходств. Эта информация приведена в следующей таблице:
Таблица 1. Основные отличия и сходства автономных и бюджетных учреждений
Параметр Бюджетное учреждение Автономное учреждение Гарантия бюджетного финансирования учреждения Есть в виде сметного финансирования - учредитель обязан финансировать учреждение по смете. Есть в виде финансирования выполнения задания - учредитель обязан сформировать задание учреждению на оказание услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению субсидии. Учредитель не может допустить ситуации, когда у автономного учреждения не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним имущество.Степень самостоятельности учреждения в расходовании бюджетных средств Учреждение обязано расходовать средства согласно номенклатуре и объемам статей утвержденной учредителем сметы, а в случае необходимости изменений, такие изменения должны быть согласованы с учредителем. При расходовании средств учреждение обязано применять процедуры, предусмотренные законодательством о размещении заказов. Учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученной на выполнение задания, по своему усмотрению и таким образом, который руководитель учреждения считает более рациональным для выполнения задания. При расходовании средств учреждение может не применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.Государственное или муниципальное задание на оказание услуг Обязательно. Обязательно. При этом бюджетные средства, получаемые автономным учреждением от учредителя, выполняют функцию финансового обеспечения выполнения этого задания. Исполнение расходов и получение доходов Осуществляется через казначейство. Осуществляется через самостоятельно выбранное кредитное учреждение.Размер оплаты труда Устанавливается с учетом единой тарифной сетки или отраслевыми системами оплаты труда. Устанавливается учреждением самостоятельно в рамках своей кадровой политики и в зависимости от доступных для него финансовых ресурсов.Ответственность учредителя за действия, бездействие или обязательства учреждения по отношению к третьим лицам Есть. Нет. Назначение и освобождение от должности руководителя учрежденияОсуществляется учредителем.Осуществляется учредителем. Имущество учреждения Является собственностью учредителя, учреждение не может самостоятельно распоряжаться имуществом. Является собственностью учредителя, учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, не являющимся недвижимым или относящимся к особо ценному движимому имуществу. Отнесение имущества к особо ценному движимому имуществу осуществляется учредителем.Возможные санкции со стороны учредителя в случае неудовлетворительной работы учреждения Действия могут носить характер административных санкций по отношению к руководству учреждения. Финансовые санкции по отношению к учреждению целиком неправомерны. Действия могут носить характер административных санкций по отношению к руководству учреждения. Финансовые санкции по отношению к учреждению целиком хотя и отвечают здравому смыслу, однако возможность их применения не отражена в федеральном законодательстве об автономных учреждениях.Общественный контроль за деятельностью учреждения Не обязателен. Обязателен. Формами общественного контроля является работа наблюдательного совета и регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения.
В настоящее время многие исследователи и заинтересованные граждане выражают опасения, что в связи с появлением автономных учреждений услуги этих учреждений будут полностью оказываться на платной основе.
В связи с этим анализируя действующее законодательство можно выделить следующие моменты:
Во-первых, автономные учреждения так же, как и бюджетное учреждение, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания, иными словами, он не может оставить учреждение без финансирования.
Во-вторых, так же как и в бюджетном учреждении, имущество АУ находится в собственности учредителя, то есть либо в федеральной или в муниципальной собственности, либо в собственности субъекта Федерации.
В-третьих, так же как и в бюджетном учреждении, учредитель фактически сохраняет полный контроль над деятельностью руководителя автономного учреждения. У руководителя автономного учреждения появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений: в расходовании средств, в управлении персоналом, в распоряжении доходами и расходами от предпринимательской деятельности. Однако именно учредитель назначает и увольняет руководителя автономного учредителя. Поэтому если учредителю не нравится, какие решения принимает руководитель, то, как и в случае с бюджетным учреждением, учредитель может поменять руководителя.
Вместе с тем, несмотря на принятые поправки в другие законодательные акты Российской Федерации все равно можно отметить некоторые противоречия между действующим законом об автономных учреждениях и другими законодательными актами. А потому можно говорить о недостаточной проработанности механизма правового регулирования в области деятельности автономных учреждений.
Следовательно, органы законодательной власти еще должны совершенствовать нормативно-правовую базу по вопросам создания и деятельности автономных учреждений в системе некоммерческих организаций.
В соответствии с Законом создание автономных учреждений возможно либо путем реорганизации существующего федерального, государственного или муниципального учреждения, либо путем создания нового учреждения. В первом случае вносятся изменения в существующие учредительные документы, то есть сохраняются лицензия, свидетельство о государственной регистрации и т.п.
Во втором случае необходимо проходить процедуру государственной регистрации, получать новую лицензию и т.п.
Имущество автономного учреждения стоимостью свыше 50000 руб., недвижимое имущество, а также особо ценное движимое имущество (то есть имущество, без которого деятельность учреждения будет невозможна или существенно затруднена) остаются на балансе органа по управлению соответствующим имуществом и передаются в оперативное управление автономным учреждением. Имущество же, приобретенное за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на балансе комитета по управлению имуществом не учитывается, а учитывается на балансе только самого автономного учреждения и поступает в его самостоятельное распоряжение.
В автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета автономных учреждений также могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономных учреждений. Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономных учреждений. Количество представителей работников автономных учреждений не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономных учреждений. Срок полномочий наблюдательного совета автономных учреждений устанавливается уставом автономных учреждений, но не может быть более чем пять лет. Одно и то же лицо может быть членом наблюдательного совета автономного учреждения неограниченное число раз. Руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета автономного учреждения. Руководитель автономного учреждения без решения наблюдательного совета не может самостоятельно принимать решения по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью.
К особенностям деятельности автономного учреждения (по сравнению с бюджетными учреждениями) помимо ежегодного отчета о деятельности и об использовании имущества, ежегодного аудита и обеспечения открытости информации относятся также коммерческий план счетов бухгалтерского учета и план финансово-хозяйственной деятельности (утверждаемый наблюдательным советом) взамен смет доходов и расходов. Счета автономного учреждения, напомним, находятся в самостоятельно выбранных ими кредитных организациях.
Таким образом, в любом случае автономное учреждение не сможет реализовать по-настоящему ценное имущество, а в силу субъективного характера определения того, какое имущество может затруднить осуществление «основной деятельности», а какое - нет, учредитель, в принципе, имеет возможность лишить учреждение возможности самостоятельно распоряжаться вообще любым закрепленным за ним имуществом вплоть до канцелярского дырокола.
1.2 Цели и задачи преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения
Первым источником официальной информации по данному вопросу может служить такой документ как пояснительная записка к проекту федерального закона «Об автономных учреждениях». В ней сказано, что введение данного типа учреждения «будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта», а само принятие закона «будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства». Очевидно, что эти формулировки весьма декларативны и расплывчаты и поэтому нуждаются в дополнительных уточнениях.
Для таких уточнений можно прибегнуть к другому документу, упоминаемому в пояснительной записке - «Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 годах и на период до 2006 года», подготовленными Министерством финансов Российской Федерации - ведь именно в соответствии с этим документом, как говорится в записке, и был разработан в свое время законопроект.
Между появлением «Принципов» и принятием федерального закона «Об автономных учреждениях» прошло около 3 лет, в течение которых идеи «Принципов» эволюционировали под воздействием различных факторов. Поэтому содержание «Принципов» и закона далеко не всегда соответствует друг другу. Так, например, в »Принципах» не встречается такого словосочетания как «автономные учреждения», а говорится о необходимости преобразовывать отдельные бюджетные учреждения в специализированные государственные/муниципальные некоммерческие организации (СГМНО) или государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (ГМАНО). Организации с этими наименованиями так и остались в теории, однако задачи их создания можно рассмотреть и проанализировать применительно к тому, что получилось в конечном итоге - к механизму автономных учреждений. Данный анализ приведен в следующей таблице:
Таблица 2. Задачи преобразования бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы согласно «Принципам» и степень реализации этих задач в механизме автономных учреждений
Задачи преобразований, приведенные в »Принципах» (цитаты)Насколько конкретная задача реализована в механизме автономных учреждений1. Создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти. Задание на оказание услуг и отсутствие ответственности учредителя за обязательства автономного учреждения перед третьими лицами действительно в определенной степени разделяют функции учредителя и автономного учреждения. Однако принципиального разделения между ними все равно не происходит - ни учредитель не может отказаться от финансирования учреждения в пользу, например, другого более эффективного поставщика услуг, ни автономное учреждение не может отказаться от выполнения задания учредителя на указанных учредителем условиях. Из-за этой изначальной обязательности и безусловности предоставления задания (вместе с субсидией) со стороны учредителя и выполнения этого задания со стороны учреждения отсутствует и прямая практическая связь между механизмом автономных учреждений и развитием контрактных отношений.2. Формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления, соответствующие потребностям потребителей.Значительное повышение управленческой самостоятельности может обеспечить гибкость и оперативность управленческих решений, поэтому механизм автономных учреждений безусловно соответствует решению данной задачи. 6. Создать условия для легализации соучастия населения в оплате социальных услуг. В какой-то степени механизм автономных учреждений, конечно же, создает такие условия за счет того, что учреждение может самостоятельно определять номенклатуру и тарифы платных услуг, тем самым, выводя эти услуги из тени. Однако здесь следует помнить, что «соучастие» населения в оплате услуг может быть вызвано причинами, на которые тип учреждения не оказывает никакого влияния. В частности, такой причиной может быть банальное недофинансирование задания учреждению со стороны учредителя, что будет заставлять учреждение неофициально «добирать» деньги с клиентов несмотря на наличие у последних права бесплатного получения услуг.7. Создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально- технических и финансовых ресурсов. Применение механизма автономных учреждений действительно может создать такие стимулы для руководства и сотрудников учреждения. Во-первых, это может достигаться благодаря установлению для учреждения задания, содержащего конкретные требования по оказанию услуг - тем самым задается определенная планка по эффективности использования ресурсов. Во-вторых, у самих руководителей сотрудников автономного учреждения помимо моральных стимулов к обеспечению и повышению эффективности использования ресурсов появляются и экономические стимулы - ведь теперь различными выигрышами от повышения этой эффективности могут воспользоваться они сами без получения на то согласований и разрешений от учредителя.
Таким образом, различные официально сформулированные задачи преобразования бюджетных учреждений в автономные можно обобщить в двух задачах - рационализация управления учреждением и повышение внебюджетного финансирования его деятельности. При этом достижение первой задачи обеспечивается самим изменением типа учреждения и правил его функционирования, а достижение второй задачи, безусловно, зависит от специфики услуг учреждения, его существующих кадровых и материально-технических ресурсов, внешней конъюнктуры и активности руководства учреждения. Поэтому говоря простыми словами, в худшем случае жизнь учреждения, ставшего автономным, станет проще, а в лучшем случае она станет еще и богаче.
С точки зрения рационализации управления в автономное учреждение можно, в принципе, переводить любое бюджетное учреждение. А вот с точки зрения повышения внебюджетных доходов «автономный» тип имеет смысл приобретать, конечно же, тем учреждениям, которые реально способны, оказавшись в более благоприятных для этого институциональных условиях, эти доходы увеличить. К ним, прежде всего, относятся те бюджетные учреждения, которые и в существующем статусе могут, хотят и умеют зарабатывать деньги.
Помимо этого с помощью создания автономных учреждений реализуются следующие принципы реструктуризации бюджетного сектора:
. Создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти всех уровней.
. Формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления, соответствующие потребностям потребителей (в отличие от традиционных учреждений, работающих на основании типовых отраслевых положений, организации других форм обладают большими правами в организации своей работы).
. Стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций.
. Применять для решения задачи оптимизации численности и состава ее работников.
. Создать условия для легализации соучастия населения в оплате социальных услуг.
. Создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.
Таким образом, различные официально сформулированные задачи преобразования бюджетных учреждений в автономные можно обобщить в двух задачах - рационализация управления учреждением и повышение внебюджетного финансирования его деятельности. При этом достижение первой задачи обеспечивается самим изменением типа учреждения и правил его функционирования (чего стоит нераспространение «любимого всеми» Федерального закона № 94-ФЗ на автономном учреждении), а достижение второй задачи, безусловно, зависит от специфики услуг учреждения, его существующих кадровых и материально-технических ресурсов, внешней конъюнктуры и активности руководства учреждения.
Для учреждения выгода перехода в автономное учреждение заключается в том, чтобы стать более самостоятельным, упростить административные процедуры и снизить административные барьеры, ну и, кроме того, заработать для себя больше денег. Переход в автономное учреждение означает относительную свободу в управлении ресурсами учреждения.
Для учредителя выгодой может являться снижение расходов учредителя на поддержание и развитие имущественного комплекса учреждения (имущества учредителя) за счет повышения внебюджетных доходов учреждения и направления части этих доходов на осуществление данных расходов. Снижение ответственности по обязательствам автономного учреждения в связи с предпринимательской деятельностью при сохранении гарантий предоставления государственных (муниципальных) услуг и соблюдения конституционных прав граждан.
Исследуя целесообразность вопроса преобразования муниципальных учреждений в автономные, проанализируем минусы и плюсы автономного учреждения по сравнению с бюджетными учреждениями.
Таблица 3. Достоинства и недостатки автономных учреждений как организационно-правовой формы
Плюсы АУМинусы АУ- Самостоятельное распределение АУ всех доходов. - Переход от бюджетного финансирования к получению бюджетных субсидий. - Отсутствие контроля за расходованием средств со стороны казначейства (счета АУ в кредитных организациях). - Ограниченность полномочий руководителя (в том числе необходимость решений НС сделкам и сделкам с заинтересованностью). - Отсутствие необходимости использовать Закон N 94-ФЗ. - Взаимодействие АУ с кредиторами и поставщиками из-за ограниченной имущественной ответственности и отсутствия субсидиарной ответственности учредителя - Возможность осуществлять заимствования. - Большие требования к отчетности и публичности.- Разделение ответственности руководителя с НС. - Необходимость ежегодного получения аудиторского заключения. - Возможность «вернуться» в форму бюджетного учреждения без переоформления разрешительных документов - Необходимость самостоятельно взаимодействовать с кредитными организациями, общественностью
Таким образом, как видно из представленного анализа, само по себе изменение типа бюджетного учреждения и преобразование его в автономное не дает заметных прямых выгод потребителям услуг. Говоря про косвенные и отсроченные выгоды, можно лишь предположить, что рационализация управления автономным учреждением будет способствовать тому, что руководство учреждения сможет больше внимания уделять содержательным вопросам оказания услуг, а не таким вопросам как согласование переброски средств между статьями сметы и т.д. Также можно предположить, что возможное повышение внебюджетных доходов автономного учреждения и использование этих доходов для укрепления кадровой и материально-технической базы учреждения могут в целом повлиять на улучшение потребительских свойств услуг - как тех, которые учреждение оказывает по заданию учредителя, так и тех, которые оказываются на платной основе по инициативе самого учреждения.
Глава 2. Анализ практики преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения
2.1 Опыт преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения в регионах
В условиях, когда по различным причинам региональные органы власти не могут и не готовы «отрывать» бюджетные средства муниципальных учреждений и выводить их на открытый рынок, где они могут быть доступны немуниципальным поставщикам услуг, преобразование бюджетных учреждений в автономные является, по сути, единственным способом показать какие-то ненулевые цифры в этом показателе. Кроме того, поскольку речь в показателе идет о консолидированном региональном бюджете (то есть с учетом бюджетов муниципальных образований региона), регион может транслировать необходимость демонстрации этой цифры и на уровень муниципальных образований. Ну а чтобы просто продемонстрировать цифры, никаких особых осмыслений, как известно, и не требуется.
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» вступил в силу с января 2007 года, однако по-настоящему «зеленый свет» применению этого механизма был дан только в начале лета 2007 года, когда на федеральном уровне были приняты все необходимые подзаконные нормативно-правовые акты. После этого в некоторых регионах началась непосредственная деятельность по подготовке к применению этого механизма, итогом которой стало то, что с осени 2007 года в этих регионах стали появляться отдельные автономные учреждения.
Для выяснения ситуации с применением механизма автономных учреждений в муниципальных образованиях российских регионах был проведен анализ состояния соответствующей нормативно-правовой базы на федеральном, региональном и местном уровне в информационно-правовой системе «Консультант Плюс».
Итак, согласно данным анализа на конец февраля - начало марта 2009 года в не менее чем 43 российских регионах произошли те или иные «телодвижения», связанные с применением механизма автономных учреждений на региональном уровне. К ним относятся принятие нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность автономных учреждений, распорядительных документов о планах на создание автономных учреждений или само непосредственное создание этих учреждений. На муниципальном же уровне такие «телодвижения» произошли в не менее чем 19 регионах. Из них муниципальные автономные учреждения реально появились в не менее чем 7 регионах.
Обращает на себя внимание то, что процесс создания автономных учреждений может в подавляющем большинстве случаев «обгонять» процесс создания для них необходимой региональной или муниципальной нормативно-правовой базы. В частности, в 16 из 19 регионов, где созданы муниципальные автономные учреждения, наблюдается ситуация, при которой автономные учреждения уже созданы, а такой необходимый для их деятельности нормативно-правовой акт как порядок формирования задания и его финансового обеспечения еще не принят. Можно предположить, что причина здесь заключается как в недостаточной компетентности органов местного самоуправления, так и в желании самих учреждений как можно скорее «застолбить» свой новый автономный статус, не дожидаясь появления нормативно-правовых документов, нужных для работы учреждений в этом статусе.
Что касается сфер, в которых создаются автономные учреждения, то здесь по данным того же анализа наблюдается следующая картина. Из тех регионов, где были созданы автономные учреждения, в 7 регионах имеются автономные учреждения в сфере культуры, в 6 регионах - в сфере физкультуры и спорта, в 5 регионах - в сфере образования, в 4 регионах - в сфере социального обслуживания, в 1 регионе - в сфере молодежной политики.
Не зафиксировано создания ни одного автономного учреждения здравоохранения, что может объясняться запретом изменять тип учреждений здравоохранения. Созданы также различные автономные учреждения в таких сферах как экономическое развитие, охрана труда, управление оказанием государственных и муниципальных услуг, благоустройство, распределение государственного жилья, масс-медиа и даже лесное хозяйство.
Примечательно, что на федеральном уровне анализ не выявил не только создания хотя бы одного автономного учреждения, но на этом уровне пока даже отсутствуют принятые нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность федеральных автономных учреждений.
По всей вероятности, в отличие от регионов и муниципалитетов самому федеральному центру пока не до внедрения этого механизма на своем уровне, а главные надежды по реализации закона «Об автономных учреждениях» возлагаются на регионы и муниципалитеты. Ведь не случайно федеральный центр включил применение механизма автономных учреждений в понятие эффективности деятельности именно на уровне региональных исполнительных органов государственной власти.
Одной их ключевых проблем при внедрении механизма конкурсного муниципального заказа на услуги в социальной сфере является неумение заказчика формировать грамотные, реальные с точки зрения исполнения и востребованные клиентской группой технические задания, а также грамотно рассчитывать их стоимость. Даже если заказчик имеет возможность купить какую-то услугу на открытом рынке через конкурсные процедуры, ему трудно сформулировать, что конкретно ему надо, и сколько максимум он готов за это заплатить.
В этой связи механизм автономных учреждений позволяет органам местного самоуправления освоить и широко отработать технологию формирования заданий и определения их стоимости (расчета субсидии на выполнение задания).
Опыт, приобретенный при освоении и отработке этой технологии, может быть применен при формировании и расчете начальной цены контракта в конкурсах муниципального заказа на услуги в социальной сфере. Кроме того, сами задания с рассчитанной стоимостью и их отдельные блоки потенциально могут использоваться не только в отношении автономных учреждений, но и выставляться на конкурсы муниципального заказа.
В последнем случае это означает, что учредитель формирует для автономного учреждения минимальное гарантированное задание и выделяет субсидию в том размере, который необходим для его выполнения (совсем без задания учредителя и без субсидии автономное учреждение остаться не может). Задание же (или задания) на остальные услуги, которые ранее оказывало учреждение за счет бюджетных средств, размещается через открытый конкурс. При этом и само учреждение может участвовать в этом конкурсе, то есть оно не лишается доступа к этим средствам, они просто перестают ему гарантироваться и становятся также доступными и для других поставщиков (других учреждений, негосударственных и немуниципальных организаций, частных предпринимателей и т.д.).
Однако вариант это не совсем простой с различных точек зрения, в том числе и потому что здесь учредитель должен либо быть уверенным в том, что если учреждение не получит конкурсного задания, оно сможет «дозаработать» себе на жизнь и, в частности, на содержание закрепленного за учреждением имущества учредителя другими способами (оказание платных услуг, выполнение других муниципальных заказов), либо закладывать в субсидию учреждению отдельные средства на содержание «лишнего» имущества учредителя.
Вообще вопрос имущества, а именно ситуация, при которой имущество заказчика услуги (учредителя) закреплено за поставщиком услуги (автономным учреждением) принципиально затрудняет и будет затруднять все попытки обеспечения равной конкуренции между автономными учреждениями и немуниципальными поставщиками услуг.
Забота о своем имуществе (во всех смыслах) будет с большой вероятностью создавать для автономного учреждения перед его учредителем фактические преимущества в любых распределениях бюджетных средств, которые осуществляет учредитель - собственник этого имущества.
Вероятно, это системное противоречие может быть разрешено лишь тогда, когда рынок поставщиков муниципальных услуг станет настолько развитым или в будущее этого рынка настолько поверит государство, что эти поставщики смогут реально «разгосударствляться» и сами или при помощи, например, льготных целевых кредитов выкупать муниципальное имущество, необходимое для оказания услуг.
Таким образом, опыт преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения свидетельствует об отсутствии четкого механизма. В связи с этим необходимо на федеральном и региональном уровне разработать методические рекомендации по преобразованию муниципальных учреждений в автономные.
2.2 Роль Комитета по управлению имуществом и земельными отношениями в процессе преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения
В реестре имущества города Челябинска по состоянию на 01.01.2009 года числится 668 муниципальных учреждений.
В целях обеспечения качественного бесперебойного предоставления коммунальных услуг гражданам, иным потребителям муниципального образования Комитетом реализуется поручение Главы города об освобождении муниципальных учреждений, предприятий от выполнения несвойственных им функций, с последующей передачей муниципальных объектов инженерной инфраструктуры на обслуживание специализированным организациям.
Приложением к постановлению главы города от 15 февраля 2008 г. № 26-п в городе Челябинске утвержден Порядок рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путём изменения типа существующих муниципальных учреждений. Так, создание автономного учреждения осуществляется по решению главы города Челябинска и оформляется распоряжением главы города Челябинска.
Предложение о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения формируется по инициативе учреждения либо по предложению отраслевого управления с согласия учреждения.
Учреждение направляет в отраслевое управление обращение об инициативе или решение о согласии учреждения об изменении его типа с приложением сведений, подготовленных по форме предложения о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего муниципального учреждения за подписью руководителя учреждения.
Отраслевое управление рассматривает обращение учреждения в месячный срок с момента его поступления.
По итогам рассмотрения обращения отраслевое управление подготавливает предложение по форме согласно приложению к настоящему Порядку или мотивированный отказ в изменении типа учреждения.
Результат рассмотрения обращения учреждения доводится отраслевым управлением до сведения руководителя учреждения в пятидневный срок со дня рассмотрения.
Отраслевое управление представляет на согласование в комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - комитет):
) предложение;
) список предполагаемых членов наблюдательного совета автономного учреждения;
) задание автономному учреждению.
К форме предложения должны быть приложены копии следующих, заверенных руководителем муниципального учреждения или руководителем Отраслевого управления, документов:
. Решение об одобрении изменения типа существующего муниципального учреждения;
. Устав муниципального учреждения;
. Решение о назначении на должность руководителя муниципального учреждения;
. Свидетельство о внесении записи в единый государственный реестр юридических лиц;
. Свидетельство о постановке на учет российской организации в налоговом органе по месту нахождения на территории Российской Федерации;
. Выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;
. Информационное письмо Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Челябинской области об учете в Едином государственном регистре предприятий и организаций;
. Лицензии;
. Свидетельства о государственной аккредитации;
. Выписки из реестра муниципальной собственности на имущество;
. Свидетельство о государственной регистрации права оперативного управления на недвижимое имущество;
. Документы на земельный участок;
. Отчет по инвентаризации имущества, инвентаризационные описи.
Комитет вправе инициировать создание автономного учреждения путём изменения типа учреждения, находящегося в его ведении.
Комитет в месячный срок с момента поступления предложений принимает решение о согласовании либо отказе в согласовании представленных предложений.
Комитет вправе не принимать к рассмотрению предложения в случаях:
) несоответствия предложений требованиям настоящего Порядка;
) иных оснований, предусмотренных действующим законодательством.
После согласования представленного отраслевым управлением или учреждением, находящимся в ведении комитета, предложения комитет готовит проект распоряжения главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения.
Предложения, в утверждении которых комитетом было отказано, возвращаются в отраслевое управление или учреждению, находящемуся в ведении комитета.
Проект распоряжения главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения должен содержать:
) сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения;
) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
) сведения об органе, ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения;
) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения;
) сведения о местонахождении создаваемого автономного учреждения.
Учредитель автономного учреждения в двухнедельный срок со дня вступления в силу распоряжения главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения издаёт распорядительные акты:
о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения;
о внесении изменений в учредительные документы учреждения;
о назначении членов наблюдательного совета автономного учреждения;
Учреждение в двухнедельный срок с момента принятия главой города Челябинска решения об его создании путём изменения типа существующего учреждения направляет в комитет на согласование соответствующее заявление с проектом изменений в учредительные документы учреждения.
Комитет в двухнедельный срок согласовывает представленные автономным учреждением документы, указанные в пункте 16 настоящего Порядка.
После утверждения изменений в учредительные документы учреждения руководитель учреждения производит государственную регистрацию данных изменений в порядке и в сроки, установленные действующим законодательством.
Автономное учреждение в десятидневный срок с момента государственной регистрации изменений в учредительные документы обязано:
) представить в отраслевое управление и комитет копии следующих документов:
изменений в учредительные документы;
свидетельства о государственной регистрации изменений в учредительные документы;
выписки из Единого государственного реестра юридических лиц;
информационного письма территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Челябинской области об учёте в Едином государственном регистре предприятий и организаций;
) заключить с комитетом соглашение о внесении дополнений и изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления на первую отчётную дату после даты регистрации изменений в учредительные документы.
Комитет в двухнедельный срок с момента представления автономным учреждением документов, указанных в пункте 18 Порядка, издаёт приказ о внесении изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления, в части изменения типа учреждения, выделения перечня недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также заключает с автономным учреждением соглашение о внесении изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления.
Также в настоящее время в городе Челябинске Постановлением главы города также утвержден Порядок формирования задания учредителя муниципальному автономному учреждению и финансового обеспечения его выполнения.
Целью разработки задания учредителя Автономному учреждению является обеспечение соответствия объемов муниципальных услуг, предоставляемых Автономным учреждением, уровню социальных гарантий обеспеченности муниципальными услугами, стандартам качества оказания муниципальных услуг и объему финансовых средств на их предоставление.
Задание формируется учредителем Автономного учреждения на среднесрочный период с последующим ежегодным уточнением Задания в виде распоряжения органа, наделенного полномочиями учредителя Автономного учреждения и согласовывается с Управлением финансов, Управлением экономики Администрации г. Челябинска.
Задание формируется в рамках предусмотренной уставом основной деятельности Автономного учреждения.
Задание включает в себя:
) выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения Задания;
) определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
) показатели, характеризующие качество и (или) объем оказываемых Потребителям муниципальных услуг;
) порядок оказания муниципальных услуг Потребителям, включая требования к режиму работы Автономного учреждения и времени оказания услуг (рабочие и выходные дни, время перерыва, начало и окончание работы).
При наличии утвержденного регламента или иного документа, устанавливающего порядок оказания муниципальных услуг, приводится ссылка на соответствующий нормативный правовой или локальный акт. В случае отсутствия такового приводится:
описание основных процедур оказания услуг;
описание порядка информирования потенциальных Потребителей об оказании муниципальных услуг;
перечень оснований для приостановления или отказа в оказании муниципальных услуг.
) перечень муниципальных услуг, предоставляемых Потребителям бесплатно, а также перечень и объем услуг, оказываемых частично за плату;
) предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг Потребителями в случаях, если законодательством предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, и (или) порядок их установления;
) порядок контроля исполнения Задания, его изменения или досрочного прекращения;
) требования к отчетности об исполнении Задания;
) перечень печатных средств массовой информации, в которых Автономное учреждение обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Перечень показателей Задания может быть расширен учредителем исходя из специфики деятельности Автономного учреждения. В случае возможности и целесообразности Задание может быть разделено на подразделы по видам муниципальных услуг. Выполнение Задания является обязательным для Автономного учреждения.
Таким образом, в настоящее время в городе Челябинске в целом создана нормативно-правовая и организационная основа преобразования муниципальных учреждений в автономные. Однако процедуры не отработаны, механизм оценки необходимости преобразования отсутствует.
Заключение
преобразование муниципальный учреждение автономный
По итогам выполнения курсовой работы можно сделать следующие выводы.
Автономное учреждение - это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ и оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и полномочий органов местного самоуправления.
Основная идея создания автономных учреждений заключается в предоставлении им больших, по сравнению с бюджетными учреждениями, финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования. Одновременно это и повышение ответственности автономных учреждений.
Автономное учреждение остается некоммерческой организацией в ее классическом понимании, и потому его возможности по ведению предпринимательской и иной приносящей доход деятельности ограничены, как и возможности бюджетного учреждения.
Кроме того, автономные учреждения вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. Также, в отношении автономного учреждения также применяются нормы Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «О некоммерческих организациях», Закона РФ «Об образовании», которые определяют, какой деятельностью может заниматься некоммерческая организация и какой вид деятельности является недопустимым.
Главная проблема преобразования муниципальных учреждений в автономные заключается в том, что они теряют статус бюджетных, что означает возможные урезания финансирования в будущем.
Несогласованность действий различных органов местного самоуправления может привести к тому, что в течение некоторого времени финансирование будет затруднено по причине неотработанности порядка, непринятия всех нужных документов и т. п.
Подобные проблемы нельзя назвать неизбежными, но они возможны, поскольку вероятность того, что вопросы финансирования автономного учреждения будут решены оперативно и в полном объеме и все детали будут учтены, все же невелика. Проблематично предполагаемое финансирование автономных учреждений на контрактной основе - не ясны критерии, по которым будут заключаться контракты.
При этом, муниципальные органы, распределяющие задания между муниципальными учреждениями, смогут более свободно распоряжаться финансовыми средствами, увеличивая задания одному и уменьшая другому учреждению, а, следовательно, возникнет возможность для субъективного улучшения положения одних учреждений за счет других. Данное опасение может стать обоснованным, если при разработке порядка финансирования учреждений не будет четко установлено, каким образом будут определяться объемы заданий каждому учреждению, каковы объективные критерии и их значения, достаточные для уменьшения объемов существующих заданий.
Имеется риск умышленного доведения автономного учреждения до банкротства, в результате чего оно может быть ликвидировано с передачей всего имущества, кроме особо ценного, перечень которого определяется сейчас достаточно неоднозначно, кредиторам.
Особенно это касается финансовых средств, перечисленных учредителем автономного учреждения на исполнение уставной деятельности, и имущества, приобретенного на внебюджетные средства автономного учреждения.
После такого банкротства автономное учреждение либо прекратит свою деятельность, либо будет вести ее без заданий органов власти, а только под управлением своих руководителей, либо будет просто переориентировано на иные (не образовательные) виды коммерческой деятельности.
Список использованных источников и литературы
1. Нормативно-правовые акты
1.Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.)// Российская газета. 1994. 8 декабря; Российская газета. 2008. 25 июля.
2.Налоговый кодекс Российской Федерации (с изменениями от 3 23 июля 2008 г.)// Российская газета. 1998. 6 августа; Российская газета. 2008. 25 июля.
.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изменениями от 24 июля 2008 г.)// Российская газета. 1998. 12 августа; Российская газета. 2008. 30 июля.
.Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ (с изменениями от 18 октября 2007 г.)// Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2007. 24 октября.
.О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.)// Российская газета. 1996. 24 января.; Российская газета. 2008. 25 июля.
.Об образовании: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (с изменениями от 23 июля 2008 г.)//Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 30 июля, N 30, ст. 1797; Российская газета. 2008. 25 июля.
.О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ (с изменениями от 23 июля 2008 г.)// Российская газета. 1996. 29 августа; Российская газета. 2008. 25 июля.
.Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ (с изменениями от 13 мая 2008 г.)// Российская газета. 2007. 6 октября; Российская газета. 2008. 17 мая.
.О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения: Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2007 г. № 337 // Российская газета. 2007. 6 июня.
.Об утверждении Порядка формирования задания учредителя муниципальному автономному учреждению и финансового обеспечения его выполнения: Постановление главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. N 25-п // Вечерний Челябинск. 2008. 3 марта.
.Об утверждении порядка рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений: Постановление Главы города Челябинска от 15.02.2008 N 26-п (вместе с «Порядком рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений») // Вечерний Челябинск. 2008. 3 марта.
2. Литература
12.Андреев В.К. Об автономных учреждениях // Российская юстиция. 2007. № 2. С. 13-19.
13.Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изменениями от 24 июля 2007 г.) // Консультант Плюс.
.Клишина М. О некоторых проблемах и перспективах создания и деятельности автономных учреждений // Бюджет. 2006. № 2. С. 34-37.
.Кулакова Е.В. Автономные учреждения - одна из форм совершенствования деятельности медицинских организаций» \\ Советник бухгалтера в здравоохранении. 2008, № 7. С.26-32.