опеку и попечительство над детьми, которые не относятся к данной категории.
Первая группа это особая группа несовершеннолетних, которые в силу определенных причин (смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, отстранения или освобождения опекунов (попечителей) от исполнения обязанностей, отменяя усыновления и пр.) лишились попечения со стороны родителей и лиц их заменяющих. С момента установления данного факта они приобретают специальный правовой статус. Он включает в себя с одной стороны, права установленные главой 11 СК РФ обладателями которых являются все несовершеннолетние дети, а с другой - права, предусмотренные специальными нормативными актами, выражающиеся в дополнительных социальных льготах и гарантиях в области здравоохранения и жилищного обеспечения.[9]
Одним из основополагающих правом детей является право на воспитание в семье. Согласноп.1 ст. 123 СК РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание.[5] Одной их форм семейного устройства является опека и попечительство. При невозможности передачи ребенка в семью, он может быть помещен под надзор в образовательные, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или в некоммерческие организации. Детям, устроенным в такие организации, опекуны и попечители не назначаются. Функции защиты прав и законных интересов, воспитания, образования и содержания возлагается на данные организации.
Установление опеки или попечительства над детьми, которые не относятся к категориям детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, допускается в двух случаях. Первый, если речь идет о детях несовершеннолетних родителей, не состоящих в зарегистрированном браке. Согласно п.2 ст. 62 СК РФ несовершеннолетние родители обладают лишь правом на совместное проживание с ребенком и участие в его воспитании. В данном случае налицо объективное ограничение родительских прав вследствие физической, психической и социальной незрелости молодой матери, отца или обоих.[28;212-213] По этой причине ребенку несовершеннолетних родителей назначается опекун.
Благодаря принятию ФЗ «Об опеке и попечительстве» стала возможной еще один вид опеки или попечительства над детьми, которые не относятся к категориям детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Речь идет об опеке и попечительстве по заявлению родителей, предусмотренной п.1 ст.13 данного закона. Характерными чертами данного вида опеки попечительства являются:
. Родители могут подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица- кандидата в опекуны или попечители. В акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя по заявлению родителей должен быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя. Закон говорит о том, что причина должна быть уважительной, однако, не дает даже примерного перечня таковых, что, по мнению автора, является значительным упущением законодателя, так как отнесение или не отнесение того или иного основания временного отсутствия родителей к категории уважительной причины целиком и полностью зависит от усмотрения органа опеки и попечительства. Законом так же не установлен срок пребывания ребенка в семье опекуна или попечителя. Не предусмотрел ФЗ «Об опеке и попечительстве» и последствия неявки родителей в установленный срок. О.В. Фетисова предлагает внести нормы, которые позволяли бы органам опеки и попечительства выносить дополнительный акт о продлении полномочий опекуна или попечителя, а так же, исследовав обстоятельства, не позволившие родителям явиться вовремя при необходимости принять меры к привлечению их к ответственности вплоть до лишения родительских прав. [41,с.1305-1306] Автор настоящей работы не может не согласиться с этой точкой зрения, так как считает, что принятие данных положений крайне необходимо в целях защиты интересов несовершеннолетних детей.
. Кандидатура будущего опекуна или попечителя должна соответствовать всем требованиям, предъявляемым действующим законодательством к личности, возрасту, состоянию здоровья опекуна или попечителя.
. Заявление о назначении ребенку или детям опекуна или попечителя должно исходить от обоих родителей, т.е. быть совместным.
. ФЗ «Об опеке и попечительстве» наделяет правом установления опеки и попечительства по заявлению только родителей, что, по мнению автора, является необоснованным, так как в силу ст. 137 СК РФ к кровным родителям приравниваются усыновители.
Вторым основанием для классификации является временной критерий, исходя из которого, выделяют следующие формы опеки: бессрочную опеку и попечительство и временную. Надо сказать, что термин «бессрочная» опека и попечительство в ФЗ «Об опеке и попечительстве» не употребляется. При этом необходимо подчеркнут, что данная разновидность имеет весьма условный характер, так как по достижению 14 лет опека автоматически переходит в попечительство, а оно прекращается по достижению 18-ти лет, либо при приобретении несовершеннолетним полного объема дееспособности до наступления совершеннолетия.
ФЗ «Об опеке и попечительстве» выделяет два специфических вида временной опеки и попечительства: предварительную опеку и попечительство и опеку и попечительство по заявлению родителей, о которой речь шла выше.
Институт предварительной опеки определен практикой существующих отношений и продиктован в первую очередь интересами недееспособного или не полностью дееспособного лица.
Потребность в предварительной опеке возникает, когда необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. Такая ситуация возможна, например, при непосредственной угрозе жизни ребенка (ст. 77 СК РФ).[35,с.89]
Опекуном или попечителем может быть только совершеннолетний дееспособный гражданин. Акт о предварительной опеке или попечительстве может быть вынесен на основании представленного документа, удостоверяющего личность (например, паспорта) конкретного лица, и соответствия необходимым требованиям условий его жизни.
При этом орган опеки и попечительства разрешает вопрос о назначении опекунов и попечителей без представления ими необходимых сведений о себе, в том числе сведений о состоянии своего здоровья. [31,с.48]
Отношение специалистов к данному положению неоднозначно, с одной стороны, наблюдается положительный эффект от его законодательного закрепления. Связано это, прежде всего с тем, что назначение опекуна или попечителя длительный процесс, связанный со сбором множества документов и требующий немалого времени. Но зачастую в жизни возникают ситуации, когда время имеет существенное значение. И тогда предварительная опека оказывается как нельзя кстати. Однако, учитывая тот факт, что к временным опекунам не предъявляются требования о прохождении медицинского освидетельствования, следует заметить, что таким образом мы рискуем здоровьем и жизнью ребенка.[36,с.93-93]
Согласно п.1 ст.36 ГК РФ обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, кроме случаев предусмотренных законом.[3] С появлением ФЗ «Об опеке и попечительстве» появляется еще одна классификация опеки и попечительства: безвозмездная опека и попечительство и возмездная. Особого внимания заслуживает вопрос об осуществлении опеки и попечительства на возмездных началах, поскольку является новеллой в российском законодательстве.
В статье 14 Закона определена возможность установления опеки и попечительства по договору. В зависимости от форм опеки и попечительства такой договор может именоваться как договор об осуществлении опеки и попечительства, договор о приемной семье либо договор о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).
Для возникновения правоотношений по возмездному осуществлению опеки и попечительства необходимо издание органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна (попечителя) и заключение с ним соответствующего договора.
В качестве особого вида опеки и попечительства появившегося впервые в российском законодательстве с принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве» можно назвать опеку и попечительство по заявлению единственного родителя. Единственный родитель, имеющий ребенка (детей) имеет право обратиться в органы опеки и попечительства с заявлением, в котором он формулирует просьбу передать несовершеннолетнего под опеку или попечительство конкретному лицу в случае его смерти. По мнению А.М. Рабец это заявление можно рассматривать как своего рода «духовное завещание».[37,с.118]
Содержание пунктов 6-10 ст. 10 ФЗ «Об опеке и попечительстве» позволяет выделить в качестве критерия для классификации численность субъектов на стороне опекунов и попечителей и не стороне подопечных. По общему правилу у каждого нуждающегося в опеке и попечительстве может быть один опекун и попечитель. Однако, исходя из интересов подопечного, орган опеки и попечительства вправе назначить ему нескольких опекунов или попечителей, либо наделить одно и то же лицо правовым статусом опекуна или попечителя в отношении сразу нескольких подопечных. Законодательное закрепление принципа множественности в отношениях по опеке и попечительству легализует реальные жизненные ситуации, при которых, например опекунами или попечителями ребенка одновременно становятся и бабушка и дедушка. Множественность на стороне подопечных возникает, когда решается вопрос об опеке или попечительстве родных братьев и сестер. Представительство и защита прав и законных интересов подопечных при назначении им нескольких опекунов или попечителей осуществляются одновременно всеми опекунами или попечителями; при этом допускается передача полномочий по ведению дел подопечного одному из опекунов или попечителей на основании доверенностей.[44,с.25]
Формами опеки признаются приемная семья и патронат.[33,с.44]
Приемная семья - форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью).
Патронатное воспитание является новой формой семейного устройства детей, при которой законное представительство не передается в полном объеме семье, взявшей ребенка на воспитание, а права и обязанности по защите прав ребенка разграничены между таким патронатным воспитателем и органом опеки и попечительства (или его уполномоченным учреждением).
Патронатное воспитание пока не вошло в федеральное законодательство и регулируется законами ряда регионов. На данный момент в Ульяновской области принят закон, поддерживающий патронат, однако институт еще не прижился и не пользуется популярностью следствии плохой информированности граждан. Патронатное воспитание является аналогом широко применяемой за рубежом формы помещения детей в фостеровские семьи, благодаря которой во всем мире все дети получили возможность воспитываться в семье, а не в детском доме.
Патронатное воспитание является более гибкой формой устройства детей в семью и позволяет жить в семье ребенку любого возраста, как при наличии у него установленного юридического статуса, так и непосредственно сразу после изъятия из семьи, вместо помещения его в приют.
Патронатное воспитание существует только там, где имеются специализированные службы по устройству детей - уполномоченные организации органов опеки и попечительства, с которыми патронатные воспитатели заключают договор.
В договоре определяются права и обязанности, как семьи, так и учреждения. Наличие такого договора является юридической основой для профессионального сопровождения ребенка в течение всего времени его воспитания в семье. И ребенку и семье гарантированно предоставляется юридическая, социальная, психологическая и любая иная помощь - в зависимости от потребностей ребенка.
Автор дипломной работы вынужден печально констатировать тот факт, что в Ульяновской области институт патроната еще не развит. Хотя в ряде регионов России уже эффективно функционируют уполномоченные учреждения органов опеки и попечительства, которые проводят подготовку кандидатов в патронатные воспитатели, используют социально-психологические технологии подготовки и обследования семьи, заметно отличающиеся от формальных действий, используемых обычно органами опеки и попечительства, оказывают детям и семьям необходимую помощь после помещения ребенка в семью, и, тем самым - повышают процент успешности и стабильности размещения детей в патронатных семьях. Ульяновская область же пока отстает от более успешно развивающихся регионов в области социальной и правовой защиты несовершеннолетних.
1.2 Особенности Российского законодательства в сфере опеки и попечительства несовершеннолетних
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» предусмотрена передача с 1 января 2008 г. полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.[13] В соответствии со ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 г. наделяются правом на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.[12]
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. На уровне субъектов Федерации могут быть урегулированы вопросы, связанные с опекой и попечительством, не нашедшие отражение в федеральном законодательстве. Так вопросы опеки и попечительства поднимаются и решаются в законодательстве Ульяновской области. 30 октября 2008 года в Ульяновской области был принят специальный Закон «Об организации деятельности по опеке, попечительству и патронажу в Ульяновской области», что свидетельствует об ответственном отношении государственной власти к данной проблеме. Законом определена структурная система органов опеки и попечительства в области, основные полномочия государственных органов власти и органов местного самоуправления по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей. Полномочиями по организации деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних лиц наделяется Министерство Образования Ульяновской области, в структуре которого имеется Департамент профессионального образования и охраны прав несовершеннолетних. В целях координации деятельности органов и организаций, участвующих в осуществлении деятельности по опеке, попечительству и патронажу, при органах опеки и попечительства создаются коллегиальные органы по рассмотрению вопросов по опеке, попечительству и патронажу, а полномочия его определяются органами опеки и попечительства. Основные задачи органов опеки и попечительства вытекают из принципов государственного регулирования, определяющего публичные функции в сфере организации и осуществления опеки и попечительства.
К таковым законодатель относит:
защиту прав и законных интересов соответствующих категорий граждан;
надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а так же организаций, в которые помещены несовершеннолетние;
контроль над сохранностью имущества подопечных и его управлением.[8]
В ст. 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве» закреплены основные полномочия органов опеки и попечительства. В связи с характером деятельности среди полномочий органа опеки и попечительства можно выделить:
) учетные - выявление и учет лиц, нуждающихся в опеке или попечительстве, учет лиц, желающих стать опекунами или попечителями;
) контрольно-надзорные - надзор над деятельностью опекунов и попечителей, организаций, в которые помещены недееспособные (не полностью дееспособные); проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами (попечителями) требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов и попечителей;
) разрешительные - выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных;
) партнерские - подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями детей, оставшихся без попечения родителей; оказание содействия опекунам и попечителям в осуществлении ими прав по исполнению обязанностей опекунов или попечителей;[31,с.47]
) защитно-представительские - обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных; представление законных интересов несовершеннолетних (недееспособных) граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству, интересам подопечных. В качестве яркого примера иллюстрирующего данный аспект деятельности органов опеки и попечительства может служить дело по иску управления образования мэрии г. Ульяновска в интересах несовершеннолетней Катайкиной Е.В. к Катайкину В.П. о признании утратившим право на жилую площадь со снятием с регистрационного учета. Постановлением Главы Администрации г. Нальчика Кабардино-Балкарской республики от 19.11.1999 г. над несовершеннолетней Катайкиной Е.В. была установлена опека в лице бабушки Юдикис Л.Г. Родители Катайкиной Е. В. - Катайкина Е.А и Катайкин В.П. были лишены родительских прав решением Засвияжского районного суда г. Ульяновска от 12.01.2000г. Постановлением Главы Администрации Засвияжского района г. Ульяновска. За Катайкиной Е.В. была закреплена квартира в г. Ульяновске. В 2008 году решением ученого совета УлГУ Катайкина Е.В зачислена в число студентов на полное государственное обеспечение. С сентября 2008 года она постоянно проживает в сохраняемом жилом помещении, за которым следила и оплачивала опекун Юкидис Л.Г. Ответчик Катайкин В.П. является нанимателем спорного жилого помещения и зарегистрирован в нем с 1992 года. Длительное время он в квартире не появлялся, не проживает, ушел из семьи, самоустранился от воспитания дочери. Выезд ответчика носил добровольный характер, о фактах препятствующих проживанию в спорной квартире ответчик в судебном заседании не заявлял. С момента выезда он не вносил платежи за квартиру, не проводил текущий ремонт. На основании того, что ответчик не пользуется жилым помещением более 9 лет, выехал добровольно, имеет другое место жительства, суд, руководствуясь ст. 83. Жилищного Кодекса РФ[6] признал Катайкина В.П., утратившим право на жилую площадь, и его сняли с регистрационного учета.[17]
1.3 Установление и прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними по Российскому законодательству
Основанием для установления опеки и попечительства над несовершеннолетними является факт утраты ими попечения родителей (например, в результате смерти или утраты родительских прав). Возможны также случай, когда родители сами просят установить над детьми опеку или попечительство, в таком случае речь идет об установлении опеки или попечительства по заявлению родителей или единственного родителя. В любом случае назначение опекуна или попечителя производится органами опеки и попечительства в течение месяца с того момента, когда возникла необходимость установления опеки или попечительства. Пока опека или попечительство над ребенком не установлена, обязанности опекуна и попечителя выполняются органами опеки и попечительства.
Выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, - с тем, чтобы вести их учет и устраивать исходя из конкретных обстоятельств в соответствии со ст. 121 СК может только орган опеки и попечительства (и никакое другое юридическое, физическое лицо).[5] Но в то же время предусмотрена обязанность должностных лиц и иных граждан сообщать органам опеки и попечительства о ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения.[11] Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления порядка или сроков представления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, а также за представление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем. Совершение руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, так же влечет наложение административного штрафа.[7]
После получения информации о детях, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны в течение трех дней провести первичное обследование. В ходе обследования органы опеки и попечительства должны проверить достоверность полученной информации, ознакомиться с условиями, в которых проживает ребенок, выявить родственников, которые смогут обеспечить временный уход за ребенком до решения вопроса о его устройстве. Если у ребенка нет родственников, он незамедлительно должен быть определен в воспитательное учреждение.[29,с.502]
При невозможности устройства ребенка в семью по месту его фактического нахождения в течение месяца со дня установления факта утраты родительского попечения сведения о нем направляются в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого проживает ребенок, - в региональный банк данных.
На территории Ульяновской области имеется Региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, Ульяновской области, который является частью государственного банка данных о детях, содержащий документированную информацию о детях, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Ульяновской области и не устроенных органами опеки и попечительства на воспитание в семьи по месту фактического нахождения таких детей, а также документированную информацию о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи и обратившихся за соответствующей информацией к региональному оператору государственного банка данных о детях.
Получив сведения, орган исполнительной власти субъекта РФ (в Ульяновской области эти функции выполняет Министерство образования Ульяновской области) уже на всей своей территории принимает в течение месяца меры по устройству ребенка в семью. При невозможности устройства ребенка сведения о нем направляются в Министерство образования РФ, на которое возложены функции по осуществлению централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, и оказанию содействия в устройстве ребенка в семью российских граждан на территории России.[10]
Закон оставил открытым вопрос о том, кто должен выполнять функции опекуна (попечителя) до истечения месячного срока, установленного гражданским законом. В ч. 1 ст. 35 ГК РФ говорится лишь о том, что «если лицу, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства». В связи с этим существует необходимость закрепления в гражданском законодательстве специальной нормы, которая регулировала бы настоящую проблему, а именно закрепить в ч. 1 ст. 35 ГК РФ обязанность органа опеки и попечительства выполнять функции представителя лица, нуждающегося в опеке и попечительстве.[23,с.41]
Граждане, желающие принять ребенка на воспитание в свою семью, обращаются к региональным или федеральным операторам, которые формируют банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей (органы местного самоуправления, исполнительные органы субъектов РФ, Министерство образования РФ).
При этом должны быть представлены следующие документы:
а) заявление гражданина о своем желании принять ребенка на воспитание в свою семью и с просьбой ознакомить его с находящимися в государственном банке данных о детях сведениями о детях, соответствующих его пожеланиям;
б) анкета гражданина, желающего принять ребенка на воспитание в свою семью;
в) заключение органа опеки и попечительства о возможности гражданина быть усыновителем, опекуном (попечителем) или приемным родителем.[28,с.301]
В целях получения наиболее полных сведений о личности предполагаемого опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе потребовать от гражданина, подавшего заявление, предоставления сведений о себе, а так же запрашивать информацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и иных учреждениях (п.2 ст.10).[3]
Оператор в 10-дневный срок со дня получения документов рассматривает их по существу и предоставляет гражданину для ознакомления анкеты ребенка и фотографии детей, оставшихся без попечения родителей, соответствующих его пожеланиям.[16] Затем в соответствии с пожеланием гражданина оператор выдает ему направление на посещение ребенка. Сведения о ребенке, оставшемся без попечения родителей, на посещение которого выдано направление одному гражданину, не могут быть одновременно сообщены другому гражданину. Гражданин обязан в установленный для посещения ребенка, оставшегося без попечения родителей, срок проинформировать в письменной форме соответствующего оператора о результатах посещения этого ребенка и принятом им решении.
При отказе гражданина от приема на воспитание в свою семью предложенного ему ребенка он получает направление на посещение другого выбранного им ребенка.
Гражданин обязан письменно проинформировать соответствующего оператора о:
подаче им заявления в суд об установлении усыновлении (удочерения) ребенка или заявления в орган опеки и попечительства об установлении опеки (попечительства) или создании приемной семьи;
вынесении решения о передаче ребенка на воспитание семью (решение суда об установлении усыновления (удочерения), или принятии решения органом местного самоуправления об установлении опеки (попечительства), или заключении договора о создании приемной семьи);
принятии им решения об отказе от поиска ребенка и прекращении учета сведений о нем в государственном банке данных.
Опека или попечительство прекращается:
) в случае смерти опекуна или попечителя либо подопечного;
) по истечении срока действия акта о назначении опекуна или попечителя;
) при освобождении либо отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей;
) по достижении малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом.
) попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным восемнадцати лет, а также при вступлении его в брак и в других случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетия.
Гражданин может быть назначен опекуном или попечителем только при наличии его согласия. И это положение так же является одним из прогрессивных новелл российского законодательства. ФЗ «Об опеке и попечительстве» закрепляет в качестве основного принципа государственного регулирования деятельности в данной сфере принцип свободного принятия гражданином обязанностей по опеке и попечительству и свободного отказа от исполнения этих обязанностей (п.1 ст. 5). С целесообразностью данной новации нельзя не согласиться, учитывая весьма обременительный характер обязанностей, возлагаемых на опекунов и попечителей, надлежащее исполнение которых (тем более безвозмездное) невозможно без осознанного желания, намерения лица принять на себя эти обязанности и надлежащим образом их исполнять.
Стечением времени внутренне желание опекуна или попечителя продолжать свою опекунскую или попечительскую деятельность может измениться, и то обстоятельство, что в ст.39 ГК РФ в качестве отказа от продолжения опеки и попечительства указывалось наличие уважительных причин, означало, что законодатель ждал от опекуна и попечителя добросовестного исполнения его обязанностей даже помимо, вернее вопреки его воле. Тем самым нарушались права не только опекуна и попечителя, но (косвенным образом) подопечного, так как трудно рассчитывать, что опекун и попечитель в такой ситуации будут прилагать к исполнению своих обязанностей необходимые для того усилия.
Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя.
Орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей допускается в случае:
) ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;
) нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;
) выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.[24,с.112]
Лицо, выполнявшее обязанности опекуна или попечителя, не позднее трех дней с момента, когда ему стало известно о прекращении опеки или попечительства, обязано представить в орган опеки и попечительства отчет о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов).
Орган опеки и попечительства при обнаружении в действиях опекуна или попечителя оснований для привлечения их к административной, уголовной или иной ответственности обязан принять соответствующие меры не позднее чем через семь дней с момента получения отчета или не позднее чем через четырнадцать дней с момента обнаружения оснований для привлечения опекуна или попечителя к ответственности.
В связи с прекращением опеки или попечительства договор об осуществлении опеки или попечительства прекращается.
опека попечительство несовершеннолетний
Глава 2. Решение правовых вопросов опеки и попечительства над несовершеннолетними в Ульяновской области
2.1 Проблемы опеки и попечительства в Ульяновской области в правовом аспекте
В сфере регулирования отношений по опеке и попечительству существует множество проблем этического, психологического, организационного характера. Но в рамках данной дипломной работы автор хотел бы поподробнее остановиться на проблемах возникающих в сфере правового регулирования отношений по опеке и попечительству в Ульяновской области.
С принятием федерального закона «Об опеке и попечительстве» произошло необходимое совершенствование и доработка законодательства, которая хотя и привела к появлению множества новелл в социальном законодательстве, значительно улучшающих регулирование опеки и попечительства над несовершеннолетними, однако, не по всем вопросам является логически обоснованной и детально продуманной и, вследствие чего, требуется тщательная доработка действующего законодательства об опеке и попечительстве.
Несомненно, развитие законодательства должно идти на федеральном уровне, однако автор дипломной работы считает, что некоторые пробелы в законодательстве можно заполнить при помощи регионального и местного нормотворчества, в частности органов государственной власти Ульяновской области и г. Ульяновска.
Так, проблемным вопросом, по мнению автора работы, является тот факт, что родители хотя и могут теперь подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, но закон говорит о том, что причина должна быть уважительной, однако, не дает даже примерного перечня таковых, что, по мнению автора, является значительным упущением законодателя, так как отнесение или не отнесение того или иного основания временного отсутствия родителей к категории уважительной причины целиком и полностью зависит от усмотрения органа опеки и попечительства. Законом так же не установлен срок пребывания ребенка в семье опекуна или попечителя. Не предусмотрел ФЗ «Об опеке и попечительстве» и последствия неявки родителей в установленный срок. Нельзя не согласиться с О.В. Фетисовой, которая предлагает внести нормы, которые позволяли бы органам опеки и попечительства выносить дополнительный акт о продлении полномочий опекуна или попечителя, а так же, исследовав обстоятельства, не позволившие родителям явиться вовремя при необходимости принять меры к привлечению их к ответственности вплоть до лишения родительских прав.
Заявление о назначении ребенку или детям опекуна или попечителя должно исходить от обоих родителей, т.е. быть совместным. В этой связи возникает вполне справедливый вопрос, а может ли воспользоваться таким правом единственный родитель? В силу прямого толкования п.1. ст. 13 ФЗ «Об опеке и попечительстве» подобные ситуации невозможны. Но, исходя из принципа равенства прав и обязанностей родителей, такое положение недопустимо. Оба родителя либо единственный родитель должны быть в равной мере наделены правом ходатайствовать о назначении их детям временного опекуна или попечителя, разумеется, только при наличии у них уважительной причины. Сложнее будет обстоять дело, если родитель, с которым проживает ребенок, заинтересован в установлении временной опеки или поручительства, а другой родитель, проживающий отдельно от ребенка против. Представляется, что решением подобной проблемы будет закрепление в ФЗ «Об опеке и попечительстве» следующего положения: «Если родители проживают отдельно, при условии, что их брак не зарегистрирован в установленном порядке или расторгнут и родитель, с которым проживает ребенок, ходатайствует об установлении над ним опеки или попечительства, орган опеки и попечительства должен принять такое заявление и, рассмотрев его, вынести решение об установлении опеки или попечительства над ребенком или отказать в этом исходя их интересов несовершеннолетнего и с учетом возражений отдельно проживающего родителя».
ФЗ «Об опеке и попечительстве» наделяет правом установления опеки и попечительства по заявлению только родителей, что, по мнению автора, является необоснованным, так как в силу ст. 137 СК РФ к кровным родителям приравниваются усыновители.
Институт предварительной опеки определен практикой существующих отношений. Потребность в предварительной опеке возникает, когда необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. Такая ситуация возможна, например, при непосредственной угрозе жизни ребенка (ст. 77 СК РФ). При этом орган опеки и попечительства разрешает вопрос о назначении опекунов и попечителей без представления ими необходимых сведений о себе, в том числе сведений о состоянии своего здоровья. Отношение специалистов к данному положению неоднозначно, с одной стороны, наблюдается положительный эффект от его законодательного закрепления. Связано это, прежде всего с тем, что назначение опекуна или попечителя длительный процесс, связанный со сбором множества документов и требующий немалого времени. Но зачастую в жизни возникают ситуации, когда время имеет существенное значение. И тогда предварительная опека оказывается как нельзя кстати. Однако, учитывая тот факт, что к временным опекунам не предъявляются требования о прохождении медицинского освидетельствования, следует заметить, что таким образом мы рискуем здоровьем и жизнью ребенка.
Выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести их учет и устраивать, исходя из конкретных обстоятельств, в соответствии с СК РФ может только орган опеки и попечительства. После получения информации о детях, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны устроить ребенка в семью, а при невозможности устройства в семью он должен быть определен в воспитательное учреждение. Однако, закон оставил открытым вопрос о том, кто должен выполнять функции опекуна (попечителя) до истечения месячного срока, установленного гражданским законом для устройства ребенка. В ч. 1 ст. 35 ГК РФ говорится лишь о том, что «если лицу, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства». В связи с этим существует необходимость закрепления в гражданском законодательстве специальной нормы, которая регулировала бы настоящую проблему, а именно закрепить в ч. 1 ст. 35 ГК РФ обязанность органа опеки и попечительства выполнять функции представителя лица, нуждающегося в опеке и попечительстве.
30 октября 2008 года в Ульяновской области был принят Закон «Об организации деятельности по опеке, попечительству и патронажу в Ульяновской области», что свидетельствует об ответственном отношении государственной власти к данной проблеме. Законом определена структурная система органов опеки и попечительства в области, основные полномочия государственных органов власти и органов местного самоуправления по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей. Полномочиями по организации деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних лиц наделяется Министерство Образования Ульяновской области, в структуре которого имеется Департамент профессионального образования и охраны прав несовершеннолетних. В целях координации деятельности органов и организаций, участвующих в осуществлении деятельности по опеке, попечительству и патронажу, при органах опеки и попечительства создаются коллегиальные органы по рассмотрению вопросов по опеке, попечительству и патронажу, а полномочия его определяются органами опеки и попечительства.
Однако, институт патроната в Ульяновской области еще не прижился и не пользуется популярностью следствии плохой информированности граждан. И ситуацию непременно следует исправлять, так как патронатное воспитание является более гибкой формой устройства детей в семью и позволяет жить в семье ребенку любого возраста, как при наличии у него установленного юридического статуса, так и непосредственно сразу после изъятия из семьи, вместо помещения его в приют.
Патронатное воспитание является аналогом широко применяемой за рубежом формы помещения детей в фостеровские семьи, благодаря которой во всем мире все дети получили возможность воспитываться в семье, а не в детском доме.
Патронатное воспитание существует только там, где имеются специализированные службы по устройству детей - уполномоченные организации органов опеки и попечительства, с которыми патронатные воспитатели заключают договор.
В договоре определяются права и обязанности, как семьи, так и учреждения. Наличие такого договора является юридической основой для профессионального сопровождения ребенка в течение всего времени его воспитания в семье. И ребенку и семье гарантированно предоставляется юридическая, социальная, психологическая и любая иная помощь - в зависимости от потребностей ребенка.
В настоящее время в нашем регионе уже созданы такие экспериментальные площадки - уполномоченные учреждения органов опеки и попечительства. Все такие учреждения проводят подготовку кандидатов в патронатные воспитатели, используют социально - психологические технологии подготовки и обследования семьи, заметно отличающиеся от формальных действий, используемых обычно органами опеки и попечительства. Они так же оказывают детям и семьям необходимую помощь после помещения ребенка в семью, и тем самым - повышают процент успешности и стабильности размещения детей в патронатных семьях.
По мнению автора работы, патронатное воспитание - первая в России форма именно профессиональной работы на дому по воспитанию ребенка - социального сироты. Принципиальным отличием этой формы устройства в семью от известных форм устройства (усыновление, приемная семья, опека) является наличие разграничения прав и обязанностей по защите прав и интересов этого ребенка между родителями (если они не ограничены или не лишены родительских прав), органом опеки и попечительства (уполномоченным учреждением), патронатным воспитателем. Это является юридическим основанием, механизмом осуществления профессионального сопровождения ребенка и семьи после устройства в нее ребенка, впервые дает возможность поэтапно профессионально вести устроенного ребенка и оказывать помощь семье, вести мониторинг устройства и оценку успешности адаптации и реабилитации ребенка в семье, пересматривать план по защите прав ребенка, т.е. планировать меры по возможному возврату ребенка родителям, либо, если это не возможно, меры обеспечения стабильности семейного размещения на основе предоставляемой помощи ребенку и семье.
Автор дипломной работы считает необходимым развивать институт патроната путем информирования граждан о данной форме устройства детей оставшихся без попечения родителей в СМИ, организации специальных акций по привлечению внимания населения к существующей проблеме. Таким образом, повышение социальной компетентности - это один из способов выхода из сложившейся ситуации.
2.2 Изучение отношения специалистов, молодежи и населения г. Ульяновска к правовым аспектам опеки и попечительства над несовершеннолетними
Автор дипломной работы провел прикладное социологическое исследование, направленное на практическое решение достаточно ясно очерченной социальной проблемы, связанной с недостатками в правой базе института опеки и попечительства над несовершеннолетними с тем, чтобы предложить способы ее решения. Автором было проведено интервью специалистов органов опеки и попечительства, был проведен экспресс-опрос населения, опрос детей из замещающих семей, беседа с опекунами и опекаемыми, а так же в ходе выездных проверок специалистов, автором проведено наблюдение за опекаемыми детьми.
Во время прохождения преддипломной практики в Департаменте профессионального образования и защиты прав несовершеннолетних Министерства Образования Ульяновской области, в ходе которой автор работы совместно с психологами отдела психолого-педагогической и социальной поддержки несовершеннолетних принимал участие в приеме граждан. Автор попытался проанализировать отношения ребенка и опекуна, понять нравится ли ребенку в опекунской семье, каково эмоциональное состояние и ребенка и опекуна (попечителя), каково отношение ребенка к своей дальнейшей жизни, и как он оценивает настоящую.
За время прохождения преддипломной практики в Департаменте профессионального образования и защиты прав несовершеннолетних Министерства Образования Ульяновской области на приеме у специалистов побывало порядка 40 человек. Проанализировав весь полученный за 3 месяца прохождения практики опыт участия в приеме граждан, профилактических беседах с опекунами и опекаемыми, и получив аргументированные ответы психологов и специалистов по опеке и попечительству на поставленные в интервью вопросы (Приложение 1.), автор пришел к выводу, что эмоциональное состояние детей определяется характером общения со старшими, теми поощрениями и наказаниями, которые применяются в отношении подопечных. Поощряют (67%) за помощь по дому и успехи в учебе, хвалят редко, мало. Поощрение выражается в покупке сладостей, подарка. Наказывают (55%): ругают, не пускают гулять, не разрешают смотреть телевизор и т.п. В 6% семей применяются физические наказания: наказывают ремнем, бьют.
Радостным событием является день рождения, который отмечают в большинстве семей. Форма празднования традиционная: застолье с родственниками, хотя дети довольны - им приносят подарки. Опекуны при опросе старались нарисовать более благополучную картину в отношениях с ребенком, чем это есть на самом деле. Существующие проблемы в отношениях опекуны не считают слишком серьезными. Однако было выявлено, что в 11% семей отношения между опекунами и детьми напряженные, отсутствует нормальный эмоциональный контакт, часты ссоры. В 12% семей отношения откровенно плохие, имеют место скандалы, и даже драки. Во многих семьях опекуны пьют.
Важно понять, насколько детям нравится жить в семье опекуна. Их ответы показывают, что 86% нравится жить в семье, остальные недовольны такой жизнью по разным причинам. Более прохладно к престарелым опекунам относятся подростки, которые ищут уже себе значимых людей в своем окружении вне семьи.
Одним из показателей социальной адаптации детей является успешность в получении образования. Опрос 20 детей (Приложение 2.), пришедших на прием к специалисту по опеке и попечительству и психологу, показал, что дошкольники посещают детский сад, а школьники в 82% устроены в школы и школы-интернаты. Домой они приходят только на субботу и воскресенье. То есть, по сути, это и есть скрытое социальное сиротство. Более старшие дети учились в ПТУ, лишь 1 человек поступил в ВУЗ. Среди учащихся начальной школы 7% - отличники, но средств на дополнительное образование нет. Более 50% детей учатся без желания, некоторые заявляют, что ненавидят школу. Почти всем плохо дается математика и английский. Получить помощь дома от своих опекунов они не могут.
% детей посещают бесплатные кружки. Делают это с удовольствием и желанием. 60% не ходит на кружки, да и ходить не хочет.
Большинство детей понимают, что для них наиболее реально - поступить после 9 класса в училище, чтобы потом получить хорошую работу, которая позволит поступить в ВУЗ. Хотя точно сказать, кем он хочет быть и куда будет поступать, подростки не могут. Мнение опекунов и воспитанников расходятся в 30% случаев. Еще 30% опекунов вообще не вмешиваются в планы воспитанников, даже не знают о них. В 5% опекуны негативно относятся к будущему подростка, считая, « ему бы только гулять, да иметь денег побольше». Сами дети тоже обеспокоены нестабильностью своей жизни («останусь на второй год, дед отдаст в интернат»). Собственные планы в личной жизни связаны с будущей семьей и отдельным от опекунов проживанием. Некоторые дети мечтают о том, что возьмут к себе отца, мать.
Значительный объем работы по подбору, подготовке и сопровождению семей, принимающих детей на воспитание, а так же обеспечению контроля за условиями жизни и воспитания детей в замещающей семье выполняется силами соответствующих специалистов органа опеки и попечительства. В период прохождения преддипломной практики автор работы принимал участие совместно со специалистами отдела опеки и попечительства в обследовании жилищно-бытовых условий и составлении актов ЖБУ. По итогам наблюдений и проделанной работы, автор пришел к выводу, что почти 40% обследованных семей живут в крайней бедности. У детей нет условий для игр, занятий, нет даже нормального питания. Отмечается очень бедная обстановка в квартирах, минимум одежды. Иногда даже дети спят вместе с бабушками, так как нет средств для покупки еще одной кровати.
Особую группу составляют семьи (8%), в которых опекуны с ребенком продолжают жить вместе с родителями. В таких семьях возникают значительные проблемы: пьющие родители живут на пенсии опекунов или детские пособия. В таких семьях социальная адаптация детей затруднена напряженной обстановкой, когда дети боятся своих родителей, испытывают жестокое обращение. Иногда травмирующим фактором является проживание с психическими больными родителями.
Подобное положение затрудняет социальную адаптацию, порождает тревожность и пессимизм у опекунов, неуверенность в себе у детей, которые стесняются своей бедности, испытывают насмешки со стороны сверстников. Почти все подростки вынуждены идти в ПТУ. Так как нет возможности и поддержки для получения более качественного образования. Отсутствие должной материальной поддержки со стороны государства и муниципальной власти это серьезная проблема, которую необходимо решать в кротчайшие сроки и первым шагом на пути к решению является законодательное закрепление увеличения материальной поддержки опекунам, попечителям и детям, оставшимся без попечения родителей.
Автором был проведен экспресс-опрос на улице Гончарова г. Ульяновска. 30-ти случайным прохожим возрастной категории от 20 до 60 лет был задан один вопрос: «Каково Ваше отношение к опекунам (попечителям)?» Подавляющее большинство респондентов 80% ответили, что относятся к ним с уважением и почтением к их ответственному отношению, чувству долга перед опекаемыми детьми. Однако, заставили задуматься оставшиеся 20% респондентов, 10% из которых сказали, что относятся к ним с сочувствием и жалостью, так как эта деятельность либо вовсе не оплачивается, либо не покрывает всех расходов связанных с заботой о ребенке находящимся под опекой или попечительством, еще 10% опрашиваемых выразили осуждение к опекунам и попечителям. Задавая дополнительные вопросы, автор работы выяснил причину негативной оценки респондентами личности опекунов и попечителей. По мнению автора дипломной работы, она заключается в том, что бабушки и дедушки (а именно они чаще всего становятся опекунами и попечителями своих внуков) не смогли хорошо воспитать своих детей, и они стали нерадивыми родителями, теперь воспитывают в том же духе своих внуков. Возможно, такая позиция определяет и тот факт, что эти семьи не имеют поддержки и помощи в процессе своего существования. Хотя как показывает обследование, в психологической коррекции и реабилитации остро нуждаются дети. Опекуны должны чувствовать, что их действия постоянно контролируются, что они всегда могут получить помощь и поддержку от специалистов. Однако, сопровождение опекунских семей не организовано. Хотя именно эти семьи и дети нуждаются в помощи психолога: и в период вхождения в новую семью, и при работе с тревожностью, страхом одиночества, тоски ребенка. Именно этими и многими другими вопросами адаптации и психологической помощи ребенку оказавшемуся в кризисной ситуации занимается отдел психолого-педагогической и социальной поддержки несовершеннолетних.
При Департаменте профессионального образования и охраны прав несовершеннолетних Министерства образования города Ульяновска создана «Школа приемных родителей», службы сопровождения замещающих семей. Однако, должное информирование граждан, желающих принять ребенка (детей) на воспитание в семью о работе вышеупомянутых центров не обеспечивается. В качестве решения данной проблемы видится необходимым принятие специальных распоряжений Министерства Образования Ульяновской области и других актов, направленных на разработку стратегии внедрения в жизнь и популяризации Школ приемных родителей и иных служб, оказывающих психолого-педагогическую подготовку лиц, желающих принять ребенка в свою семью. Такая подготовка необходима для снижения риска возникновения в дальнейшем проблем, связанных с воспитанием детей в новой семье, в том числе жестокого обращения с детьми, причинения вреда их жизни и здоровью, а так же возвращения (изъятия) детей из семьи, что само по себе является травмирующим обстоятельством для ребенка.
В целях защиты прав и законных интересов детей, переданных на воспитание в семьи граждан, необходимо обеспечить осуществление эффективного контроля за их адаптацией в замещающей семье, а так же психолого-педагогическое и медико-социальное сопровождение замещающей семьи.
Подготовка замещающих родителей носит характер разовых мероприятий, но автор работы считает, что необходимо проводить постоянный мониторинг.
По результатам авторского интервьюирования специалистов органа опеки и попечительства, (Приложение 1.) в ходе которого, было опрошено 30 респондентов, автор работы делает следующие выводы. Опекунами и попечителями в подавляющем большинстве становятся бабушки ребенка (88%), в меньшем (12%) - дедушки. Посторонних граждан среди опекунов не более 2%. Отсюда следует, что опека сложилась как форма устройства ребенка в семью родственников, которые не хотят оставить его в беде, отдать в интернат. Большой интерес представляет группа неродственных опекунских семей. Если родственники чаще всего берут от безысходности, от того, что неудобно перед людьми, из жалости, то посторонние люди хотят помочь ребенку, сделать доброе дело, устранить несправедливость. Такой тип мотивации предполагает принятие и более старших детей и не совсем здоровых. Такие мотивы помогают справиться с трудностями и проблемами, возникающими с ребенком. К сожалению, в нашем обществе неродственная опека никак не пропагандируется. Решением проблемы автор видит развитие социальной рекламы и активной пропаганды семейных форм устройства детей оставшихся без попечения родителей.
Чаще всего опекун является пенсионером (20% старше 70 лет, 40% от 50 до 60 лет.) А это означает, что в массе своей замещающие семьи нуждаются в постоянной индивидуальной поддержке и помощи, даже если они об этом не просят. Это должна быть и материальная поддержка, особенно семей, где дети не получают пособие.
Глубоко пожилые люди принимают под свою ответственность подростков от 8 до 17 лет (69%), детей от 4 до 7 лет (32,4%), и совсем маленьких - до 3-х лет - (20%). Большое количество подростков в младшем подростковом и подростковом возрасте, определенных на опеку, подтверждают, что это признак социального сиротства, причем с достаточно поздним выявлением, когда уже школа поднимает тревогу и тайное становится явным. Понятно, что физическое и моральное состояние таких детей ниже всякого уровня. Они имеют задержки психического, эмоционального, речевого развития. Причем, эти задержки и отклонения в развитии не одинаковы. Иногда социальная компетентность намного превосходит интеллектуальную и эмоциональную. Необходимо наладить контакт и сотрудничество таких социальных институтов как школы, детские сады с органами опеки и попечительства, а так же с органами внутренних дел, в частности с комиссией и комитетом по делам несовершеннолетних при ОВД г. Ульяновска, так как их скоординированная деятельность даст больше положительных результатов.
Необходимо отметить еще один тревожный факт - возраст бабушек опекунов год от года молодеет. В последние годы опекунов от 40 до 60 лет стало 50%. Это означает, что они сами рано теряют своих взрослых детей (в основном, дочерей, которые или становятся алкоголичками, находятся в неизвестности и т.д.) Причем деградация отца не превращается в трагическое событие для ребенка до тех пор, пока жива или не пьет мать. А когда исчезает материнская забота, ребенок становится сиротой. В этом случае ребенок, имея закрепленное жилье, по сути пользоваться им вместе с опекуном не может, так как к этому не предрасполагает создавшаяся там обстановка (пьянство, асоциальный образ жизни, разбитые, разрушенные квартиры). К сожалению, в таких условиях дети живут довольно долгое время.
В 20% причиной установления опеки является смерть одинокой матери. При этом есть отец, не лишенный родительских прав, который создал другую семью, очень благополучен, но не желает заботиться о ребенке от первого брака.
Важнейшим показателем адаптации детей является принятие ими своего прошлого, позитивное отношение к кровным родителям, прежней семье. И несомненно, что в опекунской семье своих родственников дети знают все о своих родителях. К сожалению, часто бабушки и дедушки, не выбирая выражений, прямо определяют поведение их дочерей.(80%). Остальные 20% детей, особенно маленькие, не знают всей правды и считают, что «мама в командировке», «уехала зарабатывать деньги», тогда как в действительности она находится в местах лишения свободы или просто бросила ребенка. Опекуны не стараются поддерживать реальные отношения детей с их родителями. Многие дети сами не хотят с ними встречаться, относятся к этим попыткам негативно.
Институт предварительной опеки определен реалиями жизни. Потребность в предварительной опеке возникает при непосредственной угрозе жизни ребенка и необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. При этом орган опеки и попечительства разрешает вопрос о назначении опекунов и попечителей без представления ими необходимых сведений о себе, в том числе сведений о состоянии своего здоровья. Отношение специалистов к введению данного института неоднозначно, с одной стороны, наблюдается положительный эффект так как назначение опекуна или попечителя сопряжено со сбором множества документов и требует немалого времени, но зачастую времени просто нет и требуются экстренные меры. И тогда предварительная опека оказывается как нельзя кстати. Однако, учитывая тот факт, что к временным опекунам не предъявляются требования о прохождении медицинского освидетельствования, специалисты отмечают, что таким образом мы рискуем здоровьем и жизнью ребенка.
В ходе проведения интервью, специалисты соглашались с автором дипломной работы в том, что необходимо развивать институт патроната путем информирования граждан о данной форме устройства детей оставшихся без попечения родителей в СМИ, организации специальных акций по привлечению внимания населения к существующей проблеме, разработке социальной рекламы и пропаганде данной формы семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, повышение социально- правовой компетентности граждан - это один из способов выхода из сложившейся ситуации. А это возможно путем издания специальных актов и разработке правовой базы, руководствуясь которой будут действовать соответствующие социальные структуры и органы опеки и попечительства. Необходимо разработать районные межведомственные программы по развитию патронатной формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Также для обеспечения комплексного подхода необходимо привлечение специалистов разного профиля, осуществляющих психолого-педагогическую, социально-педагогическую, социально-правовую работу с замещающей семьей (педагогов психологов, социальных педагогов, социальных работников, юристов, медицинских работников и т.д.)
Таким образом, автор работы пришел к выводу, что сформулированная в начале исследования гипотеза подтвердилась, если произойдет необходимая доработка существующего законодательства в области опеки и попечительства, и в частности Федерального закона «Об опеке и попечительстве», то регулирование отношений по опеке и попечительству над несовершеннолетними будет протекать более совершенно и более адекватно отвечать принципам гуманности, разумности и справедливости.
Заключение
Таким образом, все изложенное выше позволяет сделать следующие основные выводы.
Ежегодно в России сиротами становится примерно 130 тысяч детей. А всего в России насчитывается более 720 тысяч детей, оставшихся без попечения родителей. Из них более 150 тысяч усыновлено, около 200 тысяч находятся на воспитании в детских домах и интернатах Министерства образования РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, а также в семейных детских домах. И только малая часть - 11 тысяч сирот - воспитываются в приемных семьях, детских домах семейного типа или переданы под опеку или попечительство.[47]
В России дети являются одной из самых незащищенных социальных групп. В связи с этим защита прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, имеет очень большое значение.
Что же такое опека и попечительство над несовершеннолетними? В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Однако автор настоящей работы разделяет точку зрения Ершовой Н.М., которая определяет опеку и попечительство как комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав.
Опека несовершеннолетних - форма устройства малолетних граждан, не достигших возраста четырнадцати лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. А попечительство несовершеннолетних - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц.
С принятием федерального закона «Об опеке и попечительстве» произошло необходимое совершенствование и доработка законодательства, которая хотя и привела к появлению множества новшеств в социальном законодательстве, значительно улучшающих регулирование опеки и попечительства над несовершеннолетними, однако не по всем вопросам является логически обоснованной и детально продуманной, вследствие чего, требуется тщательная доработка действующего законодательства об опеке и попечительстве.
Так, проблемным вопросом, по мнению автора работы, является тот факт, что хотя родители и могут теперь подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, но закон говоря о том, что причины должны быть уважительными, не дает даже примерного перечня, что, по мнению автора, является значительным упущением законодателя, так как отнесение или не отнесение того или иного основания временного отсутствия родителей к категории уважительной причины целиком и полностью зависит от усмотрения органа опеки и попечительства. Законом также не установлен срок пребывания ребенка в семье опекуна или попечителя. Не предусмотрел ФЗ «Об опеке и попечительстве» и последствия неявки родителей в установленный срок. Заявление о назначении ребенку или детям опекуна или попечителя должно исходить от обоих родителей, то есть быть совместным. В этой связи возникает вполне справедливый вопрос, а может ли воспользоваться таким правом единственный родитель? В силу прямого толкования п.1. ст. 13 ФЗ «Об опеке и попечительстве» подобные ситуации невозможны. Но, исходя из принципа равенства прав и обязанностей родителей, такое положение недопустимо.
ФЗ «Об опеке и попечительстве» наделяет правом установления опеки и попечительства по заявлению только родителей, что, по мнению автора, является необоснованным, так как в силу ст. 137 СК РФ к кровным родителям приравниваются усыновители.
Отношение специалистов к временной опеке неоднозначно, с одной стороны это экономит немало времени, а с другой, не учитывается тот факт, что к временным опекунам не предъявляются требования о прохождении медицинского освидетельствования и, следовательно, мы рискуем здоровьем и жизнью ребенка.
Особого внимания заслуживает вопрос об осуществлении опеки и попечительства на возмездных началах, а также патронатного устройства детей в семью, поскольку эти формы являются новыми в российском законодательстве и требуют развития и популяризации.
Закон оставил открытым вопрос о том, кто должен выполнять функции опекуна (попечителя) до истечения месячного срока, установленного гражданским законом для устройства ребенка. В связи с этим существует необходимость закрепления в гражданском законодательстве специальной нормы, которая регулировала бы этот пробел, а именно закрепить обязанность органа опеки и попечительства выполнять функции представителя лица, нуждающегося в опеке и попечительстве.
Необходимо развивать институт опеки и попечительства путем информирования граждан о различных видах и формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в СМИ, организации специальных акций по привлечению внимания населения к существующей проблеме, разработки социальной рекламы и пропаганды семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, повышение социально- правовой компетентности граждан - это один из способов выхода из сложившейся ситуации. А это возможно путем издания специальных актов и разработки правовой базы, руководствуясь которой будут действовать соответствующие социальные структуры и органы опеки и попечительства. Необходимо разработать районные межведомственные программы по развитию патронатной формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Также для обеспечения комплексного подхода к решению проблем опеки необходимо привлечение специалистов разного профиля, осуществляющих психолого-педагогическую, социально-педагогическую, социально-правовую работу с замещающей семьей (педагогов психологов, социальных педагогов, социальных работников, юристов, медицинских работников и т.д.)
Литература
Нормативно-правовые акты
1.Конвенция о правах ребенка принята и открыта для подписания, ратификации и присоединения Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г.; ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. N 1559-1// Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 7 ноября 1990 г. N 45. Ст. 955.
.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 27.12.2009 N 352-ФЗ)// Собрание законодательства РФ.- 1994.- 05 декабря; Российская газета.- 2009.- 29 декабря.
.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (в ред. от 17.07.2009 N 145-ФЗ) //Собрание законодательства РФ.- 1996.-31 января; Российская газета.- 2009.-20 июля.
.Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (в ред. от 30.06.2008 N 106-ФЗ)// Российская газета.- 1996.-27 января; Российская газета.-2008.-03 июля.
.Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (в ред. от 17.12.2009 N 316-ФЗ) // Российская газета.- 2005.- 12 января; Российская газета.-2009.- 22 декабря.
.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 21.12.2009)// Российская газета.- 2001.- 31 декабря; Российская газета.-2010.- 04 мая.
.Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (в ред. от 18.07.2009 N 178-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.- 2008.- 28 апреля; Российская газета.- 2009.-22 июля.
.Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 N 159-ФЗ (в ред. от 17.12.2009 N 315-ФЗ) //Собрание законодательства РФ.- 1996.-23 декабря; Собрание законодательства РФ.-2009.- 21 декабря.
.Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» (в ред. от 30.12.2008 N 313-ФЗ) // Российская газета.- 2001. - 20 апреля; Российская газета.- 2008.-31 декабря.
.Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в ред. от 13.10.2009 N 233-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.- 1999.- 28 июня; Российская газета.- 2009.- 16 октября.
12.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2009 N 365-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.-.2003.- 06 октября; Российская газета.- 2010.-07 апреля; Российская газета.-2009.- 28 декабря.
13.Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 27.12.2009 N 365-ФЗ), // Российская газета.- 2006.- 31 декабря; Собрание законодательства РФ.- 2009.-28 декабря.
14.Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 28.06.2009 N 127-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.- 2002.-03 июня; Российская газета.- 2009.- 01 июля; Российская газета.- 2009.- 01 июля.
.Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. "О Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 - 2010 годы» (в ред. от 29.12.2009 N 1109) //Собрание законодательства РФ.- 2007.- 02 апреля; Собрание законодательства РФ.-2010.-18 января.
.Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» ( в ред. от 18.05.2009) // Собрание законодательства РФ.- 2009.- 25 мая.
.Гражданское дело № 2-1594/09 //Архив Департамента опеки и попечительства и защиты прав несовершеннолетних Министерства Образования г. Ульяновска за 2009 г.
Научная и профессиональная литература
18.Александров И.Ф. Проблемы правового регулирования устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, в современных условиях/ И.Ф. Александров //Юрист. - 2008. - № 3.-С. 15-17.
19.Арутюнян Г.В. Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей/Г.В. Арутунян // Семейное и жилищное право.- 2009.- N 4. - С. 3-8.
.Васькин В.В. Некоторые вопросы правового регулирования распоряжения имуществом лиц, находящихся под опекой и попечительством/В.В. Васькин, Р.Р. Мустафин // Жилищное право. - 2010. - N 2.- С. 31-36.
.Гражданское право: Учебник/ Под ред. С.П. Гришаева.-2-е изд перераб. И доп.-М.: Юристъ,2004.-496 с.
.Договоры социального содействия детям, оставшимся без попечения родителей: проблемы правового регулирования./ А.В. Барков//Черные дыры в Российском законодательстве. - 2008.- №5.-С81-83.
.Елов М.В. О представительстве лиц, нуждающихся в установлении опеки или попечительства /М.В. Елов // Нотариус.- 2009. - N 5. - С. 40-42.
.Ершов В.А. Опека и попечительство: юридический статус и защита прав и законных интересов детей, лишенных родительской опеки, недееспособных и ограниченно дееспособных граждан/ Ершов В.А.- М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008. - 112 с.
.Ершова Н.М. Опека, попечительство, усыновление/ Ершова Н.М.- М.: Проспект, 2004.- 138с.
.Комментарии к Семейному кодексу Российской Федерации. Королев Ю. А. -М.: Юридический дом Юстицинформ, 2003. - 210с.
.Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / отв. Ред. А.В. Нечаева. - М.: Проспект, 2008.- 567с.
.Комментарий к Семейному Кодексу Российской Федерации /А.В. Вишнякова. -2-еизд.-М.: Контракт,2008.-524с.
.Комментарий к Семейному Кодексу Российской Федерации./Отв. Ред. А.Н. Головистикова.- М.: Проспект, 2008.- 560с.
.Косарева И.А Отношения родства, усыновления, свойства, опеки и попечительства как обстоятельства, препятствующие заключению брака по законодательству России и зарубежных стран/И.А. Косарева //Нотариус. -2007. - N 4. - С.21-23.
.Кирилловых А.А. Опека и попечительство под охраной закона/А.А. Кирилловых// Законодательство и экономика.-2008.-№9. - С.45-50.
.Михайлова И.А. Назначение опекунов и попечителей по новому федеральному закону/И.А. Михайлова//Гражданское право.-2009.-№2.-С.20-25.
.Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика/ Михеева Л.Ю.- М.: Волтерс Клувер, 2004. - 368 с.
.Нечаева А.М. Правовая охрана семьи /А.М. Нечаева// Закон. - 2004. -№4. - С. 7-15
.Нечаева А.М. О Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» /А.М. Нечаева // Законы России: опыт, анализ, практика.-2009. - N 7. - С. 85-90.
.Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве»/ Под общ. Ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Юрист, 2008. -95.
.Рабец А.М. Традиционные и современные правовые формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей/ Рабец А.М. - М.: Велби, 2008. - 267с.
.Сорокин С. Имущественные права ребенка в семье /С. Сорокин// Российская юстиция.- 2000.- №2. - С. 110-115.
.Тарасова А.Е/ Правосубъектность граждан. Особенности правосубъектности несовершеннолетних, их проявления в гражданских правоотношениях/ Тарасова А.Е. - М.: Волтерс Клувер, 2008. - 320 с.
40.Фетисова О.В. Приемная семья/О.В. Фетисова // Закон. - 2004. - № 4. -С. 89-92.
41.Фетисова О.В. Виды и формы опеки (попечительства)/О.В. Фетисова// Черные дыры в Российском законодательстве. - 2009.- №6.-С 1304-1310.
42.Черемухина Ю. Опека несовершеннолетних: административный контекст/ Ю. Черемухина //Государственная служба. - 2008. - № 5.- С 141-143.
.Шерстнева Н.С. Опека и попечительство как форма воспитания несовершеннолетних /Н.С. Шерстнева//Семейное и жилищное право.- 2007.- N 2.-С35-38.
.Юдин А.В. Запреты и ограничения законного представительства в гражданском судопроизводстве (процессуальные новеллы Федерального закона «Об опеке и попечительстве»)/А.В. Юдин// Арбитражный и гражданский процесс. - 2008. - N 10.- С23-27.
.Яковлева Н.В Правовое регулирование опеки и попечительства /Н.В. Яковлева// Социальное и пенсионное право.- 2008. - N 2.-С 15-18.
46.Интернет-проект Министерства образования и науки РФ. Департамент государственной политики в сфере воспитания, дополнительного образования и социальной защиты детей. Статистика семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в 2008 году. - Режим доступа: <#"justify">Приложение 1
Путеводитель интервью экспертов в области опеки и попечительства.
1.Представьтесь пожалуйста. В какой должности Вы работаете в органе опеки и попечительства?
2.Как давно Вы работаете в области опеки и попечительства? (Первые вопросы необходимы для выяснения уровня компетентности специалиста и возможности выступать в роли эксперта)
.Расскажите, кто чаще всего становится опекуном (попечителем) несовершеннолетнего оставшегося без попечения родителей? К какой возрастной категории относятся опекуны и попечители?
.Нуждаются ли опекуны (попечители) в материальной помощи? Часто ли Вам приходится сталкиваться с проблемами связанными с несовершенством законодательства в области опеки попечительства? Какого рода эти проблемы? Какие меры необходимо предпринять для решения подобных проблем?
.Как Вы относитесь к новелле законодательства по осуществлению опеки и попечительства на возмездных началах?
.Каковы основные причины установления опеки и попечительства? Возможно ли на Ваш взгляд правовыми способами устранить причины лишения родительских прав?
.Дети какого возраста чаще всего попадают под опеку и попечительство?
.Стараются ли опекуны и попечители поддерживать отношения детей с их родителями? Как это влияет на эмоциональное состояние детей?
.Каков показатель опекунских семей испытывающих сложности с жилой площадью? Какого рода эти проблемы? Какие пути решения Вы можете предложить?
.Считаете ли Вы необходимым реформирование отношений в сфере опеки и попечительства? Какие на Ваш взгляд необходимы изменения?
.Каково Ваше отношение к новеллам законодательства касающимся введения института предварительной опеки?
.Какие способы расширения практики применения патронатной формы семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей Вы можете предложить?
Приложение 2
Анкета опроса детей, устроенных в замещающие семьи
1.Как тебя зовут?
2.Сколько тебе лет?
.Ты ходишь в детский сад?
.Ты учишься в школе?
.Ты учишься в средне специальном или высшем учебном заведении?
.Какая у тебя успеваемость в школе (плохая, ударник, хорошист, отличник)?
.Ты любишь ходить в школу? Почему?
.Есть ли предметы с которыми возникают особые сложности?
.Ты посещаешь какие-либо кружки и секции? Какие? Тебе нравится?
.Сколько классов ты планируешь заканчивать 9 или 11?
.Тебе нравится жить с опекуном (попечителем)?