Управление персоналом государственной службы

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Филиал в г.Ижевске

Кафедра                                                    

Допустить к защите              

Зав.кафедрой                                       

«            »                           2000 г.

Управление персоналом государственной службы: содержание,
функции, структура

Дипломная работа       

                                                                                                                            

                                                                                                                            

                                                                                                                            

Научный руководитель

                                                                  

Консультант

                                                                  

Ижевск, 2005

Содержание

Введение                                                                                                                                         3

1. Общетеоретические проблемы эффективности  государственного управления                                                                                                                                                               6

1.1. Государственная служба России: прошлое и настоящее                                            6

1.2. Должности государственной службы                                                                            21

1.3. Государственная служба (в современном понимании)                                            24

1.4. Численность государственных служащих. Уровень оплаты труда и  социальные гарантии  27

2. Требования к персоналу государственной службы                                    31

2.1. Квалификационные требования. Повышение квалификации                                   31

2.2. Законодательная дефиниция государственной службы                                           33

2.3. Оценка персонала государственной службы                                                               42

3. Основные пути совершенствования управления персоналом государственной службы                                                                                                 53

3.1. Работа с кадрами государственной службы Удмуртской Республики                  53

3.2. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы                     66

Заключение                                                                                                                                 78

Список литературы                                                                                                                82

Приложение                                                                                                                                85

Введение

Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Однако, как уже выше излагалось, изменение ситуации привело к выделению службы в органах государственной власти и управлений - как особого рода государственной деятельность.

Актуальность данной темы, на наш взгляд, обусловлена тем, что именно государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят от кадрового состава. Следовательно вопросы комплектования организованной деятельности государственного механизма приобретают одно из первостепенных значений. В соответствии с принципом федерализма государственная служба в Российской Федерации разграничивается на федеральную и государственную службу в субъектах Российской Федерации. В субъектах, таким образом, должны в соответствии с общими принципами построения государственной службы выработать самостоятельные подходы к определению региональной государственной службы. Поэтому, также актуально изучение становления, комплектования, организации государственной службы на уровне субъектов Российской Федерации.

Государственная служба, как юридический институт рассматривается в такой отрасли права, как административное право. Во всех учебниках Советского периода государственной службе отводилась определенная глава или раздел. В новых учебных пособиях государственной службе также уделяется внимание, излагаются новые подходы и принципы построения.

Государственная служба освещалась рядом ученых и в монархической литературе советского периода. Это такие авторы как Манохин В.М.,
Воробьев В.А., Бахрах Д.Н. и ряд других[1]. Новым толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О государственной службе”. Появляется ряд научных статей, посвященных этой теме, идет активное обсуждение концепции нового закона и активное изучение государственной службы как таковой. Этот интерес сохраняется и сейчас.

Таким образом, еще в советский период изучалась проблематика государственной службы, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы.

Целью данной работы является. попытка обобщить и проанализировать ту законодательную базу, которая уже наработана в ряде субъектов Российской Федерации по управлению персоналом государственной службы, выявить слабые и сильные стороны принятых законов, новое и специфическое по отношению к Федеральному Закону.

В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г.В Атаманчук, В.Игнатов. Относящиеся к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды М.Хольцер, Мэри Е.Гай, Даниэль В. Мартин.  Сразу хочу оговориться, что западная литература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления в рамках России, точнее, западные авторы не интересуются этой спецификой в должной мере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает даже на первый взгяд, что недопустимо подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно,  знание и применение западного опыта там, где это возможно, является необходимым.

Целью данного научного исследования является поиск и обозначение  ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышнии эффективности управления персонала государственного управления, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая специфику нашего государства.

При разработке данной проблемы мною были использованы следующие методы: исторический, метод анализа, метод синтеза.

1. Общетеоретические проблемы эффективности
государственного управления

1.1. Государственная служба России: прошлое и настоящее

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны[2].

Законы XVI-XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый "служилый" человек. Уклонение от нее строго каралось.

С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722).

В истории государственной службы можно выделить, по меньшей мере, четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:

XVII в. - завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений -- "приказов" -- в более или менее устойчивые должности;

XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;

XIX в. - расцвет бюрократического государства, "отлаживание" государственной машины;

XX в. - советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры.

После распада СССР наступил пятый этап - новейшая Российская история государственной службы.

Конец XVII - начало XVIII в. характерен переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершено продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений - приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закрепил 24 января 1722 г. Табель о рангах. При ее подготовке были использованы соответствующие акты Англии, Венецианской Республики, Дании, Польского Королевства, Пруссии, Франции и Швеции с учетом российских особенностей.

Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Табель о рангах делила чиновников на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские.

В своем первоначальном виде Табель о рангах устанавливала не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей.

В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы. Политика в этой сфере имела ярко выраженный продворянский характер. Дворянам обеспечивались преимущества при чинопроизводстве по сравнению с представителями других сословий. Кроме того, всячески затруднялось проникновение в государственный аппарат выходцев из податных сословий, а также продвижение по службе для них и для разночинцев[3].

Появление признаков сословия, т.е. устойчивых особенностей юридического статуса, было обусловлено необходимостью обеспечить привилегированное положение государственных служащих как носителей государственной власти, не допустить размывания дворянской сословности из-за проникновения в дворянство с помощью механизма, предусмотренного Табелью о рангах, представителей других сословий.

Специфика статуса чиновничества как особой социальной группы поддерживалась формированием во второй половине XVIII в. особых источников материального обеспечения государственных служащих.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 60-х годов XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. Устанавливалась возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в зависимости от их способностей и прилежания. Высшие должностные лица производили жалование низшим, имели право регулировать количественный состав нижних канцелярских служащих, не превышая положенной штатной суммы. Высшие чиновники, имевшие офицерский (в том числе соответствующий статский чин), должны были получать жалованье в точном соответствии со штатными окладами. Мелкие канцелярские служащие ставились в зависимость от руководства соответствующего учреждения.

Другая законодательная мера, направленная на усиление зависимости чиновничества от центральной власти, - назначение пенсиона. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-летнего возраста. Эта оговорка имела немаловажное значение, так как на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше[4].

С введением к концу XVIII в. постоянного денежного жалованья чиновникам всех категорий, а также пенсионов статским чиновникам выросли расходы на содержание государственного аппарата. Манифест от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." указывал источники, из которых должна была производиться выплата жалования. Наиболее важными из них являлись налоги и сборы с торговли, сделок, производства спиртных напитков и пр.

Там же давалась детальная регламентация размера и порядка взимания того или иного сбора.

Наиболее существенные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

-   окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

-   окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

-   не окончившие высших и средних учебных заведений.

В 1835 г. Николай I подписал указ "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно".

В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь". Право поступать на гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников и др[5].

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.

К числу немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Исходя из средних показателей только, к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что превышало среднюю продолжительность жизни по стране. Поэтому часто служащим не приходилось самим пользоваться такой пенсией и ее получала семья.

К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира[6].

Основа законодательства о государственной службе -- Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г., просуществовала до ноября 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г., советская власть отменила дореволюционное законодательство о государственной службе, не выработав при этом полноценной правовой базы госслужбы.

Существовавшая в советский период до недавнего времени практика подбора и расстановки кадров была основана на "номенклатуре", представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата.

Принять закон о государственной службе, дать определение понятий "государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий" было трудно потому, что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров.

Государственных служащих в РСФСР и СССР стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления". По мнению правоведов, диапазон органов государственного управления был весьма широк - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий

Сложившаяся "нормативная база" госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.

В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц[7].

Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России.

Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, закона о федеральной государственной службе.

В течение последнего десятилетия формирование новой системы государственной гражданской службы ведется на основе принципов Конституции РФ. В результате заложены основы государственной гражданской службы Российской Федерации, принципиально отличающейся от действовавшей в СССР системы партийно-государственного аппарата. В частности, по-новому определены взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными органами власти, органами государственной власти федерального и регионального уровней и органами местного самоуправления. Произошло отделение государственной гражданской службы от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы. Партийные, профсоюзные, общественные структуры, хозяйствующие субъекты лишены большей части несвойственных им функций государственного управления. Функции государственных органов в значительной степени адаптировались к новой экономической и политической системе.

Наиболее острыми проблемами, которые необходимо было решать в ходе реформирования государственного аппарата, стали организационная нестабильность государственных структур; слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части работников государственных органов; значительная коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы в государственных органах; резкое снижение исполнительной дисциплины; недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами государственных органов; недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении государственных органов.

Указанные проблемы были вызваны необоснованными структурными преобразованиями, нескончаемыми ломками и перетрясками государственных органов, которые вместо сокращения и упрощения приводили к разбуханию аппарата, нагромождению дублирующих структур.

Профессионализм работников государственных органов в 1980-1990 гг. оставался невысоким. На демократической волне в аппарат государственных органов пришло много достойных людей, но вместе с тем и много некомпетентных, не имеющих необходимых специальных знаний.

Усилил социальную напряженность и стал причиной ухода квалифицированных кадров и существовавший разрыв в уровне оплаты труда работников госаппарата и работников, занятых в коммерческих структурах, и как следствие, усилилась коррумпированность государственного аппарата. Все эти причины способствовали снижению престижа работы в органах государственного управления.

Остро обозначилась необходимость принятия основополагающего законодательного акта, в котором были бы заложены все основные положения будущей системы государственной службы.

К 31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ (далее -Закон) "Об основах государственной службы Российской Федерации", который впервые на законодательном уровне дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой[8].

При его создании был использован опыт, накопленный в дореволюционной России, опыт советского периода и зарубежный опыт государственного управления. Так, например, рамочный закон о государственной службе был принят в ФРГ в 1947 г. Подобные законы, принятые в ряде стран, были конкретизированы законами о доходах и пенсиях государственных служащих, о порядке прохождения службы.

Конституция РФ содержит некоторые исходные параметры организации государственной службы и определения правового положения государственных служащих РФ. В ней закреплены верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; равный доступ граждан к государственной службе; некоторые обязанности должностных лиц.

Помимо Федерального закона правоотношения, возникающие в сфере государственной службы, в частности, касающиеся утверждения Реестра государственных должностей государственной службы РФ, порядка присвоения и сохранения квалификационных разрядов, порядка ведения личных дел, исчисления стажа государственной службы государственных служащих, установления им доплаты к государственной пенсии, денежного содержания и пр. регулируют также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Кроме того, практически во всех субъектах РФ, которые самостоятельно организуют свою государственную службу, есть законодательные и иные нормативные правовые акты о государственной службе, которые регламентируют содержание государственной службы и государственные должности субъектов Федерации; принципы государственной службы субъектов; категории государственных должностей; реестры государственных должностей и реестры государственных должностей государственной службы субъектов; квалификационные требования и квалификационные разряды государственных служащих в субъектах; денежное содержание государственных служащих, их правовой статус и предоставляемые гарантии, а также порядок прохождения государственной службы.

Таким образом, с принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" были заложены основы правового регулирования государственной службы как механизма государственного управления и служебных отношений государственных служащих[9].

Проведем сравнительный анализ законов о государственной службе РФ  1995 и 2003 годов. Настоящий анализ проведен с целью выявления принципиальных отличий «старого» и «нового» законодательства о государственной службе – федерального закона 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее – ФЗ 1995 года) и федерального закона от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - ФЗ 2003 года). Необходимо отметить сразу, что сравнение этих федеральных законов носит относительный характер, поскольку:

-   они оба действуют в настоящее время, при этом ясно, что ФЗ 1995 года будет отменен после принятия всех необходимых новых законодательных актов о государственной службе, из которых ФЗ 2003 года – первый;

-   текст ФЗ 1995 года уже значительно изменен (в соответствии с ФЗ 2003 года создана новая редакция ФЗ 1995 года от 27 мая 2003 года).  Например, понятие государственной службы унифицировано путем простого исключения из ФЗ 1995 года соответствующей статьи.  Всего же признаны утратившими силу подпункт 1 пункта 1 статьи 1, пункты 1 и 3 статьи 2, пункт 3 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»;

Объем регулирования данных законов по идее одинаков, но порядок такого регулирования существенно отличается. ФЗ 2003 года по большинству позиций носит отсылочный характер – к федеральным законам о видах государственной службы и законам субъектов РФ.

Таблица 1

Законы о государственной службе Российской Федерации

ФЗ 2003 года	ФЗ 1995 года
1	2
Понятие государственной службы (теперь унифицировано)
Профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и некоторых должностных лиц	В предыдущей редакции (до 27.05.2003) - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов
Принципы государственной службы Имеется много общих принципов для обоих законов. Но есть и несовпадающие:
1) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; 2) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.	1) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 3) внепартийность государственной службы; отделения религиозных объединений от государства; 4) стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.
Система государственной службы
Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: - государственная гражданская служба; - военная служба; - правоохранительная служба.	В предыдущей редакции (до 27.05.2003) система государственной службы строилась по признаку федеративного устройства – федеральная и в субъектах РФ.
Классификация должностей государственной службы
Установлено, что должности различаются в зависимости от вида государственной службы. Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.	Виды должностей: - высшие государственные должности государственной службы (5-я группа); - главные государственные должности государственной службы (4-я группа); - ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа); - старшие государственные должности государственной службы (2-я группа); - младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).
Ранжирование служащих
Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания (ст.13). Они присваиваются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы.	Базовое понятие - квалификационные разряды. Государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы; советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы; советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы; референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы.          Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.
Правовое положение государственного служащего
Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.	Основы правового положения государственного служащего (права, обязанности, ограничения, гарантии, поощрения, ответственность, отпуск, пенсионное обеспечение) определяются подробно (ст.ст.9-20)
Поступление на государственную службу
владение государственным языком достижение определенного ФЗ о виде службы возраста закон РФ или субъекта РФ может устанавливать дополнительные требования	владение государственным языком не моложе 18 лет профессиональное образование соответствие требованиям для государственных служащих по ФЗ 1995 года
Кадровый резерв государственной службы
Для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации. Кадровый резерв обеспечивает формирование кадрового состава государственной службы.	На формирование кадрового резерва косвенно указывает п.2 ст.8: Сведения о государственных служащих, в том числе сведения о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, вносятся в федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации.
Конкурс
Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации устанавливаются порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также предусматривается другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы. То есть конкурс не исключает иные способы замещения должности	Конкурс – способ замещения, обеспечивающий равный доступ к государственной службе (ст.22). Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп).
Оформление трудовых отношений
В соответствии с федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: - на неопределенный срок; - на определенный срок; - на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.	Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.
Предельный возраст пребывания на государственной должности
Федеральным законом о виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида.	Предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы - 60 лет. Допускается продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год. Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.
Стаж государственной службы
В стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы, о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей и законами субъектов Российской Федерации включаются продолжительность государственной службы других видов, а также периоды замещения государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации, выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.	Стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления.
Управление государственной службой
Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов	Координация деятельности по реализации задач, вытекающих из настоящего Федерального закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Возможность поступления на службу иностранных граждан
В Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы (ст.18.1)	Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случае наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями.

Подведем итоги. Понятие государственной службы в принципе не изменилось. Существенное новшество ФЗ 2003 года – установление системы государственной службы с тремя ее видами – гражданская, военная, правоохранительная, что долгое время существовало лишь в теории российского административного права. При этом оба закона проводят линию на разграничение федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ[10].

ФЗ 2003 года провозглашает принцип взаимосвязи государственной службы с муниципальной. ФЗ 2003 года фактически не регулирует конкретных вопросов прохождения государственной службы, оставляя это специальным законам (поступление на государственную службу, классные чины, предельный возраст пребывания на должности и др.).

ФЗ 2003 года прямо говорит о том, что помимо конкурса есть и другие способы замещения государственных должностей. ФЗ 1995 года подробно регулировал порядок и условия конкурса, что, однако, не препятствовало фактическому избеганию проведения конкурсов в органах государственной власти.

Особо следует отметить неясность и даже отсутствие позиции ФЗ 2003 по отношению к трудовому законодательству и связанному с этим трудовому статусу государственных служащих. Это проявляется в двух моментах:

а) ФЗ 2003 года не содержит однозначного ответа на вопрос – подчиняется ли трудовому законодательству регулирование труда государственных служащих (в отличие от ФЗ 1995 года с его п.3 ст.4: на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом). В то же самое время ст.11 Трудового кодекса гласит, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в числе которых руководители организаций и государственные служащие, устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами. Об исключениях в отношении государственных служащих в Трудовом кодексе упоминается еще дважды – в ст.142, где не допускается приостановка работы государственными служащими, и в ст.28 (особенности применения норм раздела «Социальное партнерство в сфере труда» к государственным служащим устанавливаются федеральными законами). Еще больше путаницы вносит п.6 ст.8 ФЗ 2003 года: «В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде».

б) ФЗ 2003 года выделяет три вида контрактов с государственным служащим, что, бесспорно, создает большую вариативность при поступлении на службу. При этом статья 56 Трудового кодекса содержит унифицированное понятие трудового договора, и само определение контракта кодексу неизвестно.

1.2. Должности государственной службы

Законом все государственные должности разделены на категории "А", "Б", "В"[11].

Понятие "государственные должности категории "А" охватывает государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Государственные должности категории "А" - (политические должности) подразделяют на государственные должности РФ и государственные должности субъектов Федерации.

Государственные должности РФ устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории РФ (Президент РФ; Председатель Совета Федерации и его заместители; Председатель Государственной Думы и его заместители; Председатель Правительства РФ и его заместители; федеральные министры и пр.). К числу государственных должностей РФ отнесена также должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, хотя ее наименование и правовой статус определяются законодательством субъекта Федерации.

Государственные должности субъектов Федерации устанавливают конституции и уставы субъектов Федерации. Но фактически в систематизированном виде государственные должности в субъектах Федерации устанавливают законы о государственной службе.

Исполнение обязанностей по государственным должностям категории "А" к государственной службе не относится, и, соответственно, лица, назначенные исполняющими обязанности на указанных должностях, государственными служащими не являются.

Таким образом, круг лиц, профессиональную деятельность которых следует считать государственной службой, составляют лица, занимающие государственные должности категории "Б", учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, занимающих государственные должности категории "А", и лица, занимающие государственные должности категории "В", учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Государственные должности категории "Б" (руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, консультанты, референты - патронажные должности) занимают лица, которых вправе самостоятельно принимать на работу чиновники, занимающие политические должности (государственные должности категории "А"), из числа своих доверенных лиц.

Назначение этой категории государственных должностей (государственная служба которых ограничивается сроком, на который назначены или избраны соответствующие государственные чиновники категории "А") состоит в выполнении функций, обеспечивающих исполнение полномочия лица, занимающему государственную должность категории "А", путем оказания ему постоянной и всесторонней помощи в формировании и реализации государственной политики в сфере деятельности соответствующего государственного органа, принятии участия в разработке и внесении предложений по направлениям соответствующей сферы деятельности; в представлении соответствующих информационно-аналитические материалов; в подготовке докладов; в осуществлении контроля за ходом выполнения решений; а также в выполнении иных поручений.

Государственные должности категории "В" учреждают государственные органы для исполнения и обеспечения их полномочий.

Лица на государственных должностях категорий "Б" и "В" относятся к категории государственных служащих.

В соответствии с действующим законодательством о государственной службе государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации[12].

Под условиями государственной службы, осуществляемой государственными служащими, следует понимать режим государственной службы (внутренний распорядок в государственных органах, продолжительность рабочего времени и времени отдыха), предусмотренные законодательством ограничения, связанные с государственной службой, права и обязанности государственных служащих, а также предоставляемые им в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации денежное содержание, социальные гарантии и компенсации, призванные обеспечивать эффективное исполнение государственными служащими возложенных на них должностных обязанностей.

Законом установлены ограничения, связанные с государственной службой. Их назначение - обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов; препятствовать возможному злоупотреблению государственными служащими своим служебным положением и предотвращению коррупции; гарантировать соблюдение ими прав и свобод граждан.

Основным запретом для государственных служащих служит запрет на несовместимость должности государственного служащего с другими видами деятельности. В частности, Законом установлен запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, а также запрет быть депутатом законодательного собрания, заниматься предпринимательской деятельностью, состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Другая категория запретов связана с обеспечением дисциплинарного режима на государственной службе.

Государственному служащему запрещено быть поверенным или представителем в делах третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен этому органу. Разрешение государственному служащему быть представителем означало бы создание для него возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за действием которых ему было поручено осуществлять надзор или контроль. Поэтому выполнение представительских функций находится в прямом противоречии с правовым статусом государственного служащего.

Кроме того, государственным служащим запрещено использовать в неслужебных целях средства служебного обеспечения, получать гонорары за публикации в качестве государственного служащего, получать вознаграждения от юридических и физических лиц, принимать награды, выезжать в служебные командировки за счет юридических и физических лиц, принимать участие в забастовках, использовать служебное положение в интересах политических партий, а также установлена обязанность передавать в доверительное управление доли (пакеты акций).

1.3. Государственная служба (в современном понимании)

Ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации.

Сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.

Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Основными принципами функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих являются[13]:

-   соблюдение законности при верховенстве Конституции РФ;

-   служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;

-   независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан РФ;

-   ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан РФ;

-   гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;

-   единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;

-   равный доступ граждан РФ к государственной службе;

-   профессионализм и компетентность государственного служащего;

-   должностная субординация при принятии и исполнении решений;

-   стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;

-   социальная и правовая защищенность государственного служащего;

-   сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;

-   этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.

Государственная служба, как институт, функционирует в интересах граждан РФ и гражданского общества.

Взаимодействие государственной службы и структур гражданского общества осуществляется на основе соблюдения следующих принципов:

-   законность и правовая регламентация деятельности государственных органов и государственных служащих, исключение возможности проявления субъективизма и недопущение произвола при оказании государственными служащими государственных услуг и принятии решений;

-   замещение должностей государственной службы наиболее способными, квалифицированными и добросовестными кадрами;

-   открытость системы государственной службы;

-   ответственность государственных органов и государственных служащих за неправомерный отказ в предоставлении информации;

-   ясность процедуры принятия государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан Российской Федерации, возможность участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки этих решений, широкое информирование граждан о принятых решениях;

-   дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами РФ и структурами гражданского общества;

-   объективное информирование граждан РФ и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом;

-   подконтрольность системы государственной службы государству и гражданскому обществу;

-   предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе;

-   защищенность государственных служащих от произвола и некомпетентного вмешательства в их деятельность, наличие правовых, организационных, материальных и иных гарантий, предусматривающих обеспечение надлежащих условий для исполнения ими должностных (служебных) обязанностей, в том числе в случае правомерного представления информации заинтересованным лицам;

-   конфиденциальность информации, касающейся частной жизни, здоровья граждан РФ, полученной при исполнении государственными служащими должностных (служебных) обязанностей;

-   беспристрастность государственных служащих при исполнении должностных (служебных) обязанностей;

-   соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения, ответственное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

1.4. Численность государственных служащих. Уровень оплаты труда и
социальные гарантии

По данным статистики, в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления с исполнительными функциями на конец 2004 г. было занято 1029,5 тыс. человек[14].

Более 60% численности работников исполнительных органов России (624,8 тыс. человек) занято в органах исполнительной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления с исполнительными функциями.

Доля работников федеральных органов исполнительной власти составляет 39,3%, или 404,7 тыс. человек, из них - федерального уровня, то есть работников центрального аппарата федеральных министерств и ведомств -всего 2,9%, или 30,3 тыс. человек. Большую часть федеральных органов исполнительной власти составляют государственные служащие территориальных органов федеральных министерств и ведомств, осуществляющие свою деятельность на региональном уровне - 39,7%, или 407 тыс. человек[15].

Что касается перечня социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим в связи с исполнением ими профессиональной деятельности, то он не является строго определенным и может различаться в зависимости от уровня государственной службы (федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Федерации).

В числе основных гарантий, предоставляемых государственным служащим, следует отметить создание надлежащих материально-технических условий работы; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательное получение согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы; пенсионное обеспечение, обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы и др.

Уровень материального и социального обеспечения государственных служащих должен зависеть от замещаемой государственной должности, ее значения в деятельности государственного органа, степени ответственности государственного служащего и одновременно быть достаточным не только для обеспечения необходимых жизненных потребностей, но и соответствовать определенным стандартам, присущим жизни гражданского общества.

В 2004 г. среднемесячная начисленная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти всех ветвей и уровней составила - 4,1 тыс.руб. (т.е. приблизительно 141 долл.), а органов местного самоуправления - 2,8 тыс.руб. (около 100 долл.).

Наиболее высокий уровень среднемесячной заработной платы, (в 1,7 - 1,9 раза выше, чем у работников органов исполнительной власти) отмечен у работников конституционных судов и "других" государственных органов (счетных палат и избирательных комиссий) - 9,2 тыс.руб. и 8,1 тыс. руб., или около 300 долл[16].

Вместе с тем, следует отметить, что в настоящее время сохраняется тенденция значительного понижения статуса государственных служащих в связи с нарастающим отставанием размера их денежного содержания от уровня оплаты труда соответствующих по квалификации работников внебюджетного сектора экономики. Это вызывает отток высококвалифицированных специалистов, и как результат - ослабление деятельности госаппарата.

Для повышения престижности государственной службы и авторитета государственных служащих необходимо повысить оплату их труда с возможным усилением дифференциации в оплате в зависимости от уровня замещаемых государственных должностей, так как обеспечение выполнения функций государственных органов требует от государственных служащих различной профессиональной компетентности, ответственности и соответственно оплаты (прежде всего, должно производиться опережающее увеличение уровня оплаты труда лиц, непосредственно участвующих в подготовке, принятии и реализации политических решений).

Кроме того, существует проблема дифференциации в уровнях денежного содержания и предоставляемых социальных гарантиях федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Федерации. Многие субъекты Российской Федерации устанавливают повышенные должностные оклады своим государственным служащим, значительно превышающие оклады федеральных государственных служащих сравнимой квалификации.

Так, уровень среднемесячной заработной платы работников органов исполнительной власти субъектов Федерации в 2004 г. был в 1,4 раза выше, чем у работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти[17].

Реальные доходы государственных служащих субъектов Федерации выше и за счет более широкого перечня социальных льгот, которых нет у федеральных государственных служащих

Очевидно, что такая дифференциация является необоснованной. Для ее устранения необходимо создание соответствующей правовой базы, регулирующей вопросы денежного содержания государственных служащих на всех уровнях (федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Федерации), исходя из единства целей, функций, требований к государственным служащим РФ.

2. Требования к персоналу государственной службы

2.1. Квалификационные требования. Повышение квалификации

В числе обязательных условий прохождения государственной службы каждым государственным служащим следует отметить его непрерывную профессиональную подготовку.

Законом закреплен принцип профессионализма и компетентности, отражающий сущность государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Названным законом на государственных служащих возложена обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих полномочий. Им гарантируется подготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения.

В существующей системе государственной службы профессиональная подготовка тесно связана с оценкой качества службы государственных служащих, присвоением квалификационных разрядов, повышением денежного содержания, продвижением по службе.

Отдельные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулирующие вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, предусматривают порядок, периодичность, сроки и условия профессионального обучения, затрагивая организационно-правовые формы профессиональной подготовки.

В 2004 г. по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации было обучено 38,5 тыс. человек федеральных государственных служащих, или 9,5% общей численности замещавших эти должности. Каждый седьмой из числа обученных государственных служащих был работником государственных органов федерального уровня. 430 государственных служащих, или 1,1% численности обученных, прошли стажировку за границей, в таких странах как Германия, Франция, США, Канада и др.[18]

Кроме того, окончили обучение в 2004 г. и получили диплом о высшем профессиональном образовании 2,7 тыс. человек, из них более тысячи человек (40%) получили второе высшее образование.

Отметим, что, учитывая назначение института государственной службы, его необходимость для государства и общества, а также его новые задачи и функции, необходимо коренное улучшение профессиональной подготовки государственных служащих, формирование такой образовательной системы, которая была бы способна вести профессиональную подготовку и переподготовку государственных служащих на более высоком качественном уровне.

Таким образом, государственная служба как современный государственно-правовой институт должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом.

Вместе с тем, сегодня организация государственной службы и ее кадровая основа требуют реформирования, так как не соответствуют полностью целям и задачам социально-экономического развития государства и общества, что отрицательно проявляется практически во всех сферах: в экономической и финансовой деятельности, в решении социальных вопросов, в научной и культурной жизни, обороне, внутренней и внешней политике.

Построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Для решения этих вопросов Президентом РФ 15 августа 2001 г. была утверждена "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации", предусматривающая поэтапное (до 2005 г.) совершенствование механизма функционирования государственной службы и ее системы на основе соответствующих программ финансового и ресурсного обеспечения с учетом отечественного, а также зарубежного опыта, применимого в российских условиях[19].

Основными целями реформирования государственной службы в Концепции обозначены: кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ.

В Концепции подчеркнуто, что реформирование государственной службы должно стать приоритетным направлением в области государственного строительства.

2.2. Законодательная дефиниция государственной службы

Развитие представлений о системе органов исполнительной власти, повышение эффективности их деятельности, оптимизация компетенции и административно-правового статуса в целом невозможны без параллельного совершенствования законодательства о государственной службе и прежде всего без четкого законодательного закрепления этого понятия. Учитывая, что нахождение граждан на государственной службе налагает на них дополнительные обязанности и ограничения, предоставляет им определенные права, крайне важна четкая законодательная дефиниция государственной службы и установление критериев отнесения тех или иных должностных лиц к государственным служащим.

Как известно, в соответствии со ст.2 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Под государственным органом здесь понимается орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти. Однако в ряде случаев возникает вопрос, является ли государственным органом та или иная конкретная организация и можно ли считать государственной службой исполнение работниками этой организации своих должностных обязанностей.

Например, статьями 4 и 9 ФЗ "О естественных монополиях" установлено, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий (транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии и др.) образуются органы регулирования, на работников которых распространяется статус государственного служащего.

Анализируя положения ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», задаешься и другим вопросом: должностные лица всех ли государственных органов являются государственными служащими? Дело в том, что статьей 3 от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» к государственным служащим отнесены государственные служащие только федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации[20].

Из Закона неясно, являются ли государственными служащими сотрудники структур, подведомственных федеральным министерствам, государственным комитетам и другим федеральным органам исполнительной власти, которые, имея статус юридических лиц, осуществляют определенные управленческие функции, в частности, в регионах. Думается, что, поскольку эти организации создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность соответствующих должностных лиц - государственной службой. Аргументом здесь может служить положение ч.1 ст.78 Конституции РФ о том, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

А возможно ли относить к государственной службе деятельность должностных лиц, например, в управлениях и отделах Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, образуемых в субъектах РФ, в других создаваемых им учреждениях? Ведь Конституцией РФ не предусмотрено создание каких-либо территориальных органов, входящих в систему судебной власти, хотя, согласно ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", это возможно. Возникает еще немало подобных вопросов.

Между прочим, анализируя положения ст.3 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», можно заключить, что сотрудники самого федерального аппарата Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации также не являются государственными служащими. Напомним, что в соответствии со ст.3 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»  к государственным служащим помимо государственных служащих федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ отнесены лица, работающие лишь в государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, не будучи органом государственной власти, а являясь федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности судов, Конституцией РФ не предусмотрен. Однако, согласно ст.12 ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", работники аппарата Судебного департамента и работники органов и учреждений Судебного департамента являются государственными служащими. Права и обязанности этих работников, порядок прохождения ими службы устанавливаются нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе.

Приведем еще один аналогичный пример. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, не будучи органом государственный власти, является иным государственным органом, статус которого определен ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в соответствии со ст.21 этого Закона Центральная избирательная комиссия РФ является федеральным государственным органом). Между тем Конституцией РФ образование Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не предусмотрено, что, согласно ст.3 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», исключает возможность для сотрудников ее аппарата быть государственными служащими. Вместе с тем Приложениями 19 и 20 к Указу Президента РФ определены перечни государственных должностей федеральной государственной службы, учреждаемых для обеспечения деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Размышляя о лицах, находящихся на государственной службе, особое внимание следует уделить военнослужащим, сотрудникам правоохранительных органов, иных военизированных структур, деятельность которых регламентируется специальными правовыми актами. Согласно ст.2 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", военная служба представляет собой особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, в других войсках и воинских формированиях, а также в ряде федеральных органов исполнительной власти. Напомним, что в ст.2 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»  под государственной службой понимается профессиональная деятельность только в государственных органах.

При этом воинская служба может проходить как в органах военного управления (что принципиально не отличается от гражданской государственной службы), так и в основном в воинских частях, соединениях, объединениях, а также в различных военных учреждениях и учебных заведениях. Отметим, что работа в гражданских учреждениях, не являющихся органами управления, а также в гражданских образовательных заведениях государственной службой не является. Естественно, на гражданской государственной службе нет работы, аналогичной службе в воинских частях, соединениях и объединениях. Таким образом, полномочия военнослужащих гораздо шире полномочий обычных государственных служащих.

Думается, определяя понятие государственной службы, не следует ограничиваться, как это сделано в ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», лишь профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Необходимо говорить также о федеральной государственной службе в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях.

При этом, рассматривая вопрос о военной службе как особом виде федеральной государственной службы, не можем согласиться с высказываемым нередко мнением, что к государственным служащим нельзя отнести военнослужащих, проходящих службу по призыву, приравненных к ним курсантов и слушателей военных учебных заведений. В соответствии со ст.2 ФЗ "О статусе военнослужащих" военную службу (т.е. федеральную государственную службу) военнослужащие проходят и по контракту, и по призыву, причем вне зависимости от их звания.

Помимо "военной службы" в литературе[21] встречается и термин "государственная служба в правоохранительных органах". Думается, что такой термин неудачен. Дело в том, что в российском законодательстве не дается дефиниции "правоохранительные органы" и не существует единого понимания этого определения (к сожалению, нет необходимой ясности по данному вопросу и в ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов").

С одной стороны, в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих правовой статус ряда органов, которые традиционно относят к правоохранительным, термин "правоохранительный орган" не используется (исключением здесь, пожалуй, являются только таможенные органы, так как в ст.8 Таможенного кодекса РФ прямо сказано, что таможенные органы являются правоохранительными органами Российской Федерации). Не случайно, рассматривая государственную службу в таких ведомствах, как Министерство внутренних дел РФ, Государственный таможенный комитет РФ и др., подавляющее большинство авторов предпочитают не называть ее государственной службой в правоохранительных органах.

С другой стороны, в различных нормативных правовых актах к правоохранительным относят самые разные органы государственной власти и иные государственные органы. Работа в некоторых из них, указанных как правоохранительные органы, по сути дела, ничем не отличается от федеральной государственной гражданской службы (например, в ряде подразделений системы Министерства юстиции РФ). Ряд структур, нередко обозначаемых как правоохранительные органы, входят в системы Министерства здравоохранения РФ, Министерства сельского хозяйства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, основная деятельность которых далека от правоохранительной (например, подразделения санитарно-эпидемиологического надзора, государственной лесной охраны, рыбоохраны и т.п.). На соответствующих государственных служащих, как правило, не распространяются нормы специальных уставов и положений, особые дисциплинарные требования.

Коренным отличием правового положения государственных служащих в традиционно называемых "правоохранительных органах" и в некоторых других органах исполнительной власти (например, в системах МЧС России, МИД России) от правового положения государственных служащих обычной федеральной государственной гражданской службы является наличие у государственных служащих, проходящих службу в органах и организациях, относящихся к этим системам, специального звания или дипломатического ранга. Лица, имеющие такие звания или ранги, обязаны подчиняться особой (хотя и менее жесткой, чем у военнослужащих) служебной дисциплине, во многом определяющей особенности их правового положения. Такие звания и ранги, как и военнослужащим, присваиваются лицам, проходящим службу не только в самих федеральных органах исполнительной власти и их территориальных структурах, но и в иных организациях, входящих в систему этих органов исполнительной власти.

В этой связи представляется, что единая система государственной службы включает такие виды государственной службы, как: 1) федеральная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта РФ; 2) федеральная государственная служба в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации; 3) федеральная государственная служба лиц, имеющих специальные звания или дипломатические ранги[22].

Уточнение понятие государственной службы необходимо и в связи с излишней, исходя из сегодняшних финансовых возможностей государства, категоричностью формулировки ч.1 ст.3 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Согласно этой статье, государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Дело в том, что существует немало государственных служащих, которые содержатся за счет местных бюджетов, что обусловливается скудностью федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Например, в соответствии со ст.1 Закона РФ "О милиции" милиция в Российской Федерации является системой государственных органов исполнительной власти, а следовательно, ее сотрудники - государственными служащими. Между тем значительное число сотрудников милиции содержатся за счет средств местных бюджетов. Нередко также за счет местных бюджетов производятся доплаты и тем сотрудникам милиции, которые содержатся за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъекта РФ.

Видимо, положение действующего ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» о том, что государственный служащий исполняет обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, требует более мягкой редакции. Можно предложить, например, такую формулировку: "Государственный служащий получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъекта Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом".

Как известно, в соответствии со ст.2 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В". Государственные должности категории "А" (в ряде зарубежных стран они называются политическими должностями) не причисляются к должностям государственной службы, а лица, их замещающие, не являются государственными служащими.

В ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» нет исчерпывающего перечня лиц, занимающих должности категории "А". Указаны лишь Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи. Отмечено также, что к деятелям, занимающим должности категории "А", относятся и другие лица. Однако статья 1 данного Закона определено, что к государственным должностям категории "А" относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ.

Положение о том, что должности категории "А" устанавливаются в том числе федеральными законами, формально обусловливает невероятное расширение числа подобных должностей. Для доказательства этого достаточно привести примеры из нескольких федеральных законов.

Так, в ст.7 Закона РФ "О милиции" определен порядок назначения на должность и освобождения от должности не только министров внутренних дел, начальников главных управлений и управлений внутренних дел субъектов РФ, но и руководителей районных, городских, других муниципальных образований управлений, отделов и отделений внутренних дел, а в ст.30 этого Закона говорится вообще обо всех участковых уполномоченных милиции. В ст.6 ФЗ "О судебных приставах" определен порядок назначения на должность и освобождения от должности не только Главного судебного пристава РФ и главных судебных приставов субъектов РФ, но и всех других судебных приставов. В ст.13 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" определен порядок назначения на должность всех прокуроров, их подчиненность и основания для освобождения от должности. Можно привести немало других аналогичных примеров.

Фактически же Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации (перечень лиц, занимающих должности категории "А" на федеральном уровне) ограничен и определен Указом Президента РФ.

На уровне субъектов РФ также отмечается тенденция расширения перечня лиц, занимающих должности категории "А", по сравнению с тем, что определено в ст.1 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации». Это происходит путем включения в законы субъектов Российской Федерации о государственной службе положений, согласно которым государственные должности категории "А" устанавливаются помимо прочего и законами субъектов РФ. Например, в ст.4 Закона города Москвы "О государственной службе города Москвы" определено, что государственные должности категории "А" в государственных органах города Москвы - это должности, устанавливаемые федеральными законами, Уставом города Москвы и иными законами города Москвы. Последнее явно расширительно толкует соответствующее положение Федерального закона от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации».

Представляется целесообразным, чтобы к государственным должностям категории "А" Российской Федерации (фактически к политическим государственным должностям, которые не являются должностями государственной службы, а занимают более высокое положение в иерархии государственного управления) относились лишь должности, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, а не всеми федеральными законами, как это предусмотрено в настоящее время. Причем желательно закрепление исчерпывающего перечня таких должностей либо в Федеральном законе от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», либо - что, на наш взгляд, предпочтительнее - в специальном федеральном законе, определяющем правовое положение лиц, занимающих должности категории "А". Лица, занимающие все остальные государственные должности Российской Федерации, без всякого исключения должны быть отнесены к государственным служащим.

Что касается государственных должностей категории "А" субъектов РФ, то их перечень должен быть, безусловно, ограничен должностями, устанавливаемыми конституциями или уставами этих субъектов. Лица, занимающие все остальные государственные должности субъектов Российской Федерации, также должны быть отнесены к государственным служащим.

2.3. Оценка персонала государственной службы

В условиях становления демократического правового государства возросли требования, предъявляемые к работникам органов государственной власти всех уровней. Поэтому очень многое в кадровой политике зависит от выявления состояния и учета динамики количественных и качественных параметров кадрового корпуса государственных органов, его реального состояния и использования. Остро стоит задача качественного обновления кадрового потенциала субъектов Российской Федерации, обеспечения притока на государственную службу новых свежих сил при сохранении преемственности управления[23].

В числе наиболее важных современных технологий и инструментов работы с персоналом следует выделить его оценку, что обусловлено, в первую очередь, практикой формирующихся новых социально-экономических, правовых, трудовых и нравственных отношений в системе государственной службы, переходом на контрактную систему найма государственных служащих и пр.

Оценка кадров является важным компонентом управления персоналом, посредством которого решаются задачи отбора кандидатов на работу в данный орган; определение эффективности деятельности работника (например, соответствие занимаемой должности); выявление потенциальных возможностей сотрудников с точки зрения их дальнейшего использования (назначение на более высокую должность, выдвижение в резерв, увольнение); выявление тенденций развития работников и разработка программ обучения и др.

Кроме того, продуманная и высокоэффективная система оценки персонала государственной службы выполняет ряд важных социальных функций. Она позволяет:

-   снижать конфликты в коллективах, а также способствует созданию благоприятных социально-психологических отношений между сотрудниками, руководителем и подчиненными;

-   стимулировать работу персонала;

-   устанавливать справедливое соотношение между количеством и качеством труда и денежным содержанием государственного служащего;

-   получать информацию об уровне профессионального развития персонала государственной службы;

-   наблюдать динамику изменения оцениваемых показателей и производить сравнение по группам должностей, структурным подразделениям.

Исходя из специфики государственной службы, объектом оценки выступает ее служащий во всем многообразии его социально значимых черт, элементов личности (направленность личности, способности, характер и др.). Предмет оценки определяется, прежде всего, целью, содержанием и характером труда персонала государственной службы, его формами в системе государственного управления (эвристической, административной, операторной). Предметом могут выступать деловые и личностные качества государственных служащих; характеристики их поведения в различных ситуациях; качество выполнения управленческих функций; характеристики применяемых средств руководства; показатели результатов организаторской деятельности и пр.

Проблема оценки государственного служащего весьма дискуссионная. В науке существуют многочисленные подходы к детерминации самого понятия оценки, ее функциональной направленности, осмыслению и практике использования.

В зависимости от субъектов оценки (кто проводит оценку) выделяют индивидуальные, групповые, экспертные оценки. Рядом авторов отмечается возможность проведения и самооценки, которая может осуществляться, например, при аттестации государственного служащего. Типология оценок может быть произведена и по средствам представления информации о предмете оценки: вербальные (словесные), формализованные (знаковые, графические), комбинированные.

По нашему мнению, оценка - это результат соизмерения, результат сравнения познаваемого с тем, что может выступать в качестве эталона, то есть известного, познанного или представляемого человеком. Если оценивается, к примеру, деятельность сотрудника, то сравниваются познанные исследователем его способности, личностные качества, результаты работы и т.д. с тем, что выступает в виде известного или желаемого нами идеала, эталона -- способа деятельности, результата труда, личностных характеристик.

Заслуживает внимания позиция Н.И. Захарова, который детерминирует "оценивание" как органическую часть процесса мотивации[24]. Он аргументирует свой подход, прежде всего тем, что само "оценивание" является имманентной функцией сознания, на основании которой происходит субъективная (эмоциональная или рациональная) оценка внешних и внутренних воздействий и соответствующая корректировка правильности выбора деятельности. Кроме того, оно отражает меру сбывшихся или несбывшихся ожиданий результатов деятельности.

Важность изучения мотивации, мотивационного потенциала в системе государственной службы, на наш взгляд, обусловлена, прежде всего, наличием тесной связи между идеалом и мотивацией в ценностных ориентациях. Ведь с мотивацией связан весь комплекс морального и материального стимулирования. Кроме того, система воспитания патриотизма, гражданственности, правовой культуры, проблемы социальных целей, приоритетов как побудительной силы в деятельности профессионала, в том числе государственного служащего, - это все находится в прямой зависимости от мотивационных побуждений личности.

В этом плане крайне интересны данные, полученные в результате проведенного автором статьи в составе группы ученых Российской Академии Государственной Службы при Президенте РФ социологического исследования, посвященного основным современным проблемам кадрового обеспечения федерального и регионального аппарата органов государственной власти. При ответе на вопрос: "Какие, на Ваш взгляд, ключевые моменты поступления на государственную службу?", мы просили высказать мнение государственных служащих по отношению и к себе, и к своим коллегам по работе.

Как и предполагалось, большинство государственных служащих основными мотивами поступления на государственную службу для себя считают стремление к стабильности - 44,6%, достижение и совершенствование деловых, личностных и профессиональных качеств - 48,9% и способ заработать средства к существованию - 34,3%[25].

Но для нас в большей степени были интересны данные, полученные в результате обработки тех оценок мотивационных (побудительных) причин поступления на госслужбу, которые государственные служащие дали своим коллегам. Ведь очень часто то, что люди не решаются сказать про самих себя, они могут высказать в отношении других. Мнение же опрошенных государственных служащих по поводу мотивов поступления на государственную службу, высказанное в отношении своих коллег, оказалось существенно отличным от мотивов собственных. Так, на первое место была поставлена цель государственных служащих заработать средства к существованию (37,5%). Очень высоко оценили стремление к налаживанию "нужных" связей (16,2%), к стабильности (32,6%), а также к социальной защищенности государственных служащих (23,5%). Что же касается, например, стремления "служить народу", то как один из наиболее значимых мотивов поступления на государственную службу в отношении себя его отметили 21,5% респондентов, в то время как для своих коллег он упоминается в два раза реже -- 11,5%. А ведь "служение народу" должно быть важнейшим мотивом, побуждающим людей поступать на государственную службу, которая является своеобразным проводником политики государства, его лицом перед обществом[26].

Одним из основных вопросов оценки государственных служащих является проблема определения и выбора ее критериев. Ведь этап формулировки критериев оценки особенно значим для дальнейшей работы, потому что именно на этом этапе выявляется потребность заказчика, определяются подходы к формулированию критериев оценки: не от идеальной модели личности, а через анализ деятельности и изучение требований к должности.

В государственной службе важно исходить из понятия критерия и как качественного признака госслужбы, и как ее эталона, высшего уровня. Действенность же критериев, по мнению ряда ученых, -- это степень, до которой отборочная техника способна выполнять свою функцию предсказания важных элементов поведения на работе или коррелировать с ними. Кроме того, необходимо выбрать такие критерии, которые смогут обеспечить функцию предсказания, качество и надежность социальной технологии.

При выявлении критериев оценки государственной службы крайне важны ее цели и функции. Оценку кадров нельзя осуществлять по отдельным признакам и качествам, особенно по таким, как верность чему-либо, потому что этого явно недостаточно для эффективной служебной деятельности. Кроме того, в связи со сложностью самого института государственной службы, при оценке его персонала практически невозможно провести исследование, базируясь на едином основании, выбрав единый критерий для оценки.

Р. Тихонов, Н. Пищулин, В. Ковалевский приходят к признанию "единственно правильным, научным путем диагностики профессиональной пригодности - изучение личности в конкретной трудовой деятельности"[27].

Вызывает определенный интерес позиция Вегерчук И.Э., которая строит свою концепцию, исходя из того, что критерии и показатели компетентности госслужащих выступают критериальным основанием для оценивания уровней ее сформированности. Концепция оценивания, по ее мнению, предполагает четырехкомпонентную структуру взаимосвязанных этапов достижения цели - диагностического, аналитического, развивающего, корректирующего[28].

Многие специалисты отмечают сегодня необходимость учета в оценке государственного чиновника (особенно руководителя) не его обещания или намерения, а прежде всего, результаты и эффективность его труда. При этом важно подчеркнуть значительное отличие критериев и методов оценки личности и труда человека. Ученые подчеркивают, что на сегодняшний день, существует насущная необходимость в разработке такой системы критериев оценки, которая бы учитывала результативность труда государственного служащего (особенно степень соответствия результатов намеченным целям), его эффективность.

В основе всех характеристик и критериев оценки персонала органов власти, согласно позиции И.П. Литвинова[29], лежит модель должности государственного служащего, создаваемая для оптимального разделения и кооперации управленческого труда в структурном подразделении государственной службы, носящем информационно-инструктивный, соционометрический характер. Необходимость обоснования этой модели, по его мнению, связана с тем, что должность является первичной, основной, неделимой единицей управленческой структуры, обеспечивающей реализацию конкретных функций, компетенцию и полномочия управления. Кроме того, большое значение ученый уделяет вопросам измерения и оценки стиля мышления и проблемам действия и формирования опережающего стиля мышления и оптимального стиля действия субъектов деятельности.

Помимо указанных, существует еще целый ряд подходов к проблеме оценки персонала государственной службы, однако все они, на наш взгляд, являются в значительной степени односторонними, затрагивающими только лишь одну или несколько сторон этой проблемы. Между тем, многогранность и многоаспектность этого вопроса требуют комплексного, системного подхода к его решению.

В этом плане мы разделяем подход В.А. Сулемова[30], убежденного, что важным моментом при характеристике кадрового потенциала государственной службы является необходимость учета существенного различия критериев оценки "качества" отдельных чиновников и кадрового корпуса государственного аппарата в целом. Ведь состав аппарата не может формироваться из специалистов с одним лишь техническим или гуманитарным образованием, из одних аналитиков или прагматиков и пр. Методы и показатели оценки результатов труда работников аппарата управления следует определять дифференцированно по видам и группам категорий служащих.

По нашему мнению, вести речь о создании унифицированной системы оценки персонала государственной службы и его профессионального опыта можно только при условии нахождения примерно одинаковой структуры критериев, по которым в дальнейшем и производить оценку персонала и наполнения содержания этих критериев именно теми индикаторами, которые отражают специализацию и уровень самой должности. Особенно это касается служащих, занимающих государственные должности государственной службы категории "В", не считая критериев, обусловленных специализацией должностей и группы должностей. В практике работы с персоналом, руководителям и специалистам кадровых служб весьма важно получить в руки такой инструментарий, который бы позволял давать комплексную оценку персонала. Решение этой задачи не простое. Оно связано и с разработкой критериев и, прежде всего, с учетом специализации должностей, уровня и профиля образования и т.д. Основной проблемой сегодня, на наш взгляд, является вопрос о нахождении правильной пропорции в их сочетании. Это позволит оптимально использовать способности всех категорий служащих, что, в свою очередь, способствует созданию действительно дееспособного коллектива, в котором отсутствие отдельных качеств у одного служащего дополняется наличием этих качеств у других.

Решение задачи получения объективной оценки персонала связано с целым рядом трудностей. Прежде всего, необходимо отметить, что восприятие, понимание и оценка человека человеком значительно отличаются от восприятия неживых объектов. Как правило, образ другого человека зачастую "достраивается", в результате чего оценка всегда в некоторой степени искажена.

Кроме того, крайне слабо на данный момент проработана проблема методов оценки результатов труда государственных служащих. Некоторые экономисты и юристы считают, что эта категория служащих имеет исключительную специфику, и на осуществление ими их полномочий не распространяются законы организации труда.

Что касается способов оценки работников, то, обобщая современный опыт, их можно условно разделить на несколько групп.

Прежде всего, большой практический интерес, представляют количественные методы оценки труда государственных служащих, под которыми в научной литературе понимают совокупность приемов, операций и средств теоретического и практического познания качественных свойств параметров состояния объектов и процессов, выражающуюся в их количественном измерении и отражающую информационно их величину в виде объема, уровня, структуры, динамики, тенденции, темпа и степени их развития, а также связи внутренних отношений с внешней средой. Эти методы (система классификации по порядку или метод рангового порядка, метод парных сравнений работников, метод заданной бальной оценки, метод "эксперимента" и др.) позволяют в значительной степени формализировать процессы оценки, повысить ее беспристрастность.

Несмотря на важность применения количественных, нельзя пренебрегать и описательными, "качественными" методами (библиографический метод, система произвольных устных и письменных характеристик, метод дискуссии, метод эталона и пр.), которые позволяют без количественного выражения характеристики работника оценить его деятельность. С помощью этих методов можно значительно расширить диапазон оцениваемых параметров работника, и в частности, таких, количественное выражение которых еще не определено или не может быть определено в принципе (искренность, порядочность, аккуратность, тактичность и др.). Кроме того, в разработанных к настоящему времени методиках оценка нередко осуществляется в целях решения какой-либо конкретной проблемы управления: подбора, расстановки, подготовки и воспитания кадров, установление должностного оклада, повышение качества управленческого труда, решение вопросов о присвоении звания или чина и др. Все это крайне усложняет создание унифицированных систем оценки для государственных служащих.

Путь решения данной задачи лежит в плоскости разработки и более активного применения социологических методов оценки персонала. Смысл этих методов состоит в том, чтобы на основе различной информации о предмете оценки государственного служащего, выявить ее обобщенный показатель. Именно они могут быть тем инструментом в руках руководителей и специалистов кадровых служб, который позволит дать комплексную оценку государственного служащего, а также оценить его качественные стороны.

Помимо этого, сегодня находят широкое практическое применение комбинированные методы, использующие как описательные методы, так и количественные. Мы убеждены, что система критериев оценки должна разрабатываться по различным основаниям, в соответствии со спецификой деятельности, а оценка должна проводиться на основе данной системы (а не стандартного набора "профессионально важных качеств"), что позволит выявить и оценить действительно значимые параметры действий сотрудников.

Методика формирования набора критериев предполагает создание социально-психологической модели деятельности с полным описанием нормативных требований к человеку и условиям его успешной деятельности на данной должности. Исходя из этого, становится ясным, что требуется от оцениваемого, как сравнивать кандидатов между собой, каким образом организовывать оценочные процедуры, чтобы в них проявились требуемые измерения, качества, деятельности, роли.

Сама же структура критериев, по которым следует оценивать государственного служащего, по нашему мнению, должна отражать: во-первых, качества, которые раскрывают человека в системе социальных отношений, т.е. его личностные (морально-психологические) характеристики; во-вторых, качества, которые свидетельствуют о его организаторских способностях, деловитости, нацеленности на высокую результативность труда; в-третьих, качества, которые характеризуют его профессиональные возможности, уровень профессионализма, степень реализации профессионального опыта на занимаемой должности.

В связи с этим, исходя из реалий и потребностей, под основными критериями оценки качеств государственных служащих, мы понимаем комплекс показателей, которые укрупненно можно классифицировать по характеру и способу выражения на четыре основные группы:

Статусно-профессиональные, характеризуемые такими показателями, как знания, умения и навыки работника, соединяющие в себе профессиональную компетентность, новаторский подход и высокий интеллектуальный уровень. К критериям, характеризующим эту группу, относятся: образование, специальность, стаж работы, чин, звание, поощрение или привлечение к ответственности (или наказания) и др.

Личностно-психологические свойства, включающие в себя такие критерии, как: интеллект, работоспособность, темперамент, энергичность, оптимизм, выдержка, личные интересы, состояние здоровья, мотивация и удовлетворенность трудом и т.д.

Духовно-нравственные качества, характеризуемые: трудолюбием, принципиальностью, ответственностью, самокритичностью, справедливостью, скромностью, вежливостью, тактичностью, правдивостью, чуткостью, добросовестностью, интеллигентностью и пр.

Социально-демографические, к основным показателям которых относятся: пол, возраст, национальность, социальное происхождение, семейное положение, уровень жизни.

Кроме того, в некоторых работах[31] выделяются еще карьерные показатели: качество технологий отбора, оценки и поощрения кадров, нацеленность работников на продвижение по ступеням производственной, социальной и административной иерархии, успешность этого продвижения, удовлетворенность карьерой.

Подчеркнем, что для различных должностей и уровней управления данный перечень, безусловно, должен быть уточнен и соответствующим образом адаптирован. Это особенно важно учитывать сегодня, когда нет еще четкой определенности в критериях оценки государственных служащих. К тому же до сих пор не сложились и сильно подвержены субъективным влияниям технологии кадровой работы. В связи с этим, содержание всех указанных критериев определяется составом тех характеристик, которые подлежат оценке, и зависит от групп должностей. Важно отметить, что каждая из должностей может иметь свой набор характеристик, которые следует устанавливать и оценивать в перечисленной группе критериев в зависимости от их специализации, однако структура критериев всегда остается неизменной, что еще раз доказывает необходимость комплексного, системного и в то же время дифференцированного анализа всех показателей. И мы убеждены, что только при этом условии можно рассчитывать на получение полной и достоверной информации, крайне необходимой для проведения созидательной работы по кадровому обеспечению государственной службы Российской Федерации.

3. Основные пути совершенствования управления персоналом государственной службы

3.1. Работа с кадрами государственной службы Удмуртской Республики

Современный этап общественного развития выдвигает принципиально новые требования к кадрам государственной службы, организации и содержанию их подготовки и переподготовки. Возникает необходимость разработки долгосрочной комплексной программы формирования кадров государственной службы, базирующейся на анализе и прогнозе их качественного состава и структуры, эффективной, единой по республике системе профессиональных организационных, социально-экономических и правовых мероприятий, которые должны быть увязаны с задачами реформы, переменами в объектах управления, местными факторами.

Государственная служба Удмуртской Республики осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти (всех уровней), а также иных органах, реализующих от имени государства (по поручению государства) его функции и отнесенных законодательными актами Удмуртской Республики к государственной службе.

Цель кадровой политики заключается в определении (установлении) основных принципов, направлений и требований к государственным служащим, к их отбору, обучению и использованию их на практике.

Основная задача комплексной программы работы с кадрами госслужбы Удмуртской Республики заключается в разработке единой системы профессиональных, социально-экономических, организационных и правовых норм и мероприятий долговременного и краткосрочного характера, осуществление которых позволили бы обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственной службы (аппарата), по реализации своих полномочий (функций).

Весь механизм государственной службы (совокупность государственных и органов местного самоуправления) создается для решения общих дел, обеспечения общественно-значимых интересов: экономических, социальных, правовых, которые обуславливают основные принципы республиканской кадровой политики.

Принцип демократизации предполагает:

-   полное и постоянное соответствие деятельности государственных служащих интересам граждан, общества, государства;

-   общедоступность государственной службы, равноправность всех граждан в возможности занятия должности;

-   гласность, открытость в работе с кадрами;

-   сменяемость кадрового состава, выборность, конкурсность.

Принцип плановости предполагает:

-   планомерности работы;

-   прогнозирования потребности в кадрах;

-   улучшения работы с резервом;

-   повышения квалификации.

Принцип комплексной оценки качеств госслужащих предполагает при подборе, выдвижении работников учитывать профессиональные, деловые, нравственные качества, их физическое и психическое состояние.

Принцип профессионализма требует, чтобы умения, знания и навыки кандидата на должность соответствовали требованиям, предъявляемым к должности и профессии государственного служащего.

Принцип конкретности означает необходимость учета не только общественного соответствия должности кандидата, но и сложившейся конкретной ситуации.

Принцип компенсации предполагает так подбирать кадры, чтобы отрицательные качества характера одного работника компенсировать соответствующими положительными качествами другого.

Принцип отражения национальной структуры населения в составе аппарата государственной службы учитывается во всех органах управления республики.

Принцип социально-правовой защиты госслужащих означает создание необходимых социально-экономических, технических условий для нормальной деятельности, принятия мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей.

Задачи, стоящие перед Правительством Удмуртской Республики, местным самоуправлением, решают их служащие. Поэтому для решения долгосрочных проблем кадрового обеспечения республики и для успешного достижения текущих целей необходимо прогнозирование и планирование системы подбора и расстановки кадров.

Центральным звеном процесса подбора и расстановки кадров госслужбы должно быть кропотливое, длительное, компетентное изучение людей, способных выполнять управленческую или требующую специальной профессиональной подготовки работу, что невозможно реализовывать стихийно, без серьезного плана-прогноза.

При подборе и расстановке кадров необходимо руководствоваться принципом сочетания профессиональных, деловых и личностных качеств кандидата, рассматривая их не изолированно или выборочно, а в совокупности.

В процессе прогнозирования, планирования кадровой работы используются:

-   нормативная модель (на основании существующих документов, инструкций, положений, уставов);

-   экспертная модель (на основании обобщения мнения экспертов, людей хорошо знающих профессию, должность);

-   эмпирическая модель (образ реально действующего госслужащего, взятого в типичных условиях т.е. усредненный образ профессионала).

Подбор, расстановка кадров госслужбы, оценка их деятельности предполагает знание всей совокупности профессионально необходимых им черт и качеств, соответствующих должности и направлению деятельности.

Программа исходит из того, что госслужащий это и "должность" и "профессия". Рассматривая госслужащего как "должность", его обязанности должны быть определены сводом нормативных документов и предписаний. Для этого в любом аппарате нужны подробно разработанные должностные инструкции, регламенты, положения.

Рассматривая госслужащего, как "профессию" - в этом случае формирующим документом являются квалификационные характеристики к специалисту, с учетом определенного уровня профессиональных теоретических знаний и практических умений к выполнению предполагаемой работы.

Профессиограмма:

-   дает ответ на вопрос, каким мы хотим видеть госслужащего;

-   позволяет научно-обоснованно, методически правильно разрабатывать программы и планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

-   с учетом должностных инструкций, позволяет разрабатывать эффективную систему подбора и расстановки кадров;

-   может служить обоснованной базой для выработки конкретных критериев и методов оценки деятельности кадров по каждой должности госслужбы;

-   служит эталоном, моделью, направлением для госслужащих в процессе самообразования и самовоспитания;

-   позволяет осуществлять профориентационную работу, формирование действенного резерва, осуществлять профессиональные консультации.

Профессиограммы для всех уровней госслужбы разрабатываются централизованно и утверждаются Советом по кадровой политике при Правительстве Удмуртской Республики.

Должностные инструкции (функциональные обязанности) на каждую должность разрабатываются в каждом органе (министерстве, ведомстве) самостоятельно и утверждаются руководителем данного органа.

Они служат основным документом при заключении трудового контракта со служащим, при определении обязанностей при принятии на работу, в аппарат, при оценке деятельности кадров и их аттестации.

Учет, контроль и анализ движения государственных служащих осуществляет Управление государственной службы при Президенте Удмуртской Республики на основе утвержденных нормативных документов.

Необходимым условием повышения качества учета, контроля и анализа движения кадров является введение в практику реестра госслужащих. Реестр представляет собой систематизированный перечень сведений о прохождении ими госслужбы. Введение реестра осуществляется на основе личных дел и карточек персонального учета кадров.

Личные дела госслужащих ведутся по единым правилам, нормам и являются документом строгой отчетности.

Кадровый резерв госслужащих образует группа лиц, отобранная на основании установленных критериев и методик из общей массы работников и подготовленная для занятия (замещения) определенной должности в органах управления. Структура, порядок формирования и работа с кадровым резервом регулируется Положением о кадровом резерве госслужбы Удмуртской Республики.

Зачисление в оперативный, персональный или групповой резерв производится по рекомендациям аттестационных комиссий и оформляется соответствующим документом.

В зависимости от специфики работы с кадрами выделяются следующие виды резерва кадров:

-   перспективный (до получения специального высшего образования) и ближайший (на 1-2 года);

-   персональный (под конкретную должность);

-   групповой (резерв на однородные должности);

Общий резерв включает в себя всех кандидатов, подлежащих оценке, дальнейшему изучению, подготовке и переподготовке в профессиональном образовании.

Оперативный резерв представляет собой часть общего резерва и включает кандидатов которые уже готовы по своим знаниям, умениям, опыту работы к выдвижению.

Обязательным условием подбора, расстановки и передвижения кадров госслужбы является организация их непрерывного обучения. Система включает в себя подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров.

Подготовка кадров - это обучение в высшем учебном заведении.

Переподготовка кадров - это теоретическое и практическое обучение при смене профиля должности и направленности деятельности для повышения профессионального уровня и компетентного решения новых задач.

Повышение квалификации кадров - это целенаправленное приобретение новых знаний и умений, передового опыта для более качественного исполнения обязанностей.

В формировании нового типа госслужащего, построении и осуществлении кадровой политики большое значение имеет объективная оценка профессионализма и компетентности кадров, которая должна быть регулярной, комплексной и осуществляться через аттестацию, которая производится на основании Положения об аттестации.

Для успешного проведения работы по аттестации кадров необходимо учитывать следующие принципы:

-   регулярность и планомерность;

-   простота и, четкость и доступность всех элементов;

-   гласность результатов;

-   разработка и утверждение единой нормативной базы;

-   построение процесса аттестации на демократических началах;

-   ориентация на возможность использования компьютерной техники;

-   сочетание количественных и качественных оценок;

-   действенность аттестации, принятие конкретных решений по итогам аттестации.

Государство (в лице представительных и исполнительных органов) обязано заботиться о своих служащих, что означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятия мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей.

Социальная и правовая защищенность госслужащих предполагает повышение престижа их труда; достаточно высокую, регулярно выплачиваемую зарплату, размер которой должен повышаться вместе с ростом квалификации, должности, с увеличением стажа; создание нормальных условий труда; государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение; обеспечение служебной перспективы. Эти и другие меры должны быть предусмотрены Законом УР "О государственной службе Удмуртской Республики".

Государственные служащие эффективнее и охотнее работают в организациях, где имеется лучшая для данной системы организованность и создаются благоприятные условия для их деятельности.

Научная организация труда работников аппарата предполагает:

-   рациональное разделение, регламентацию управленческого труда, четкое разграничение функций управления;

-   подготовку и применение типовых положений о структурных подразделениях и должностных инструкций;

-   разработку и составление единой номенклатуры должностей, типовых структур аппарата управления;

-   введение наиболее эффективных систем, методов приемов работы, умелое планирование и распределение рабочего времени каждым работником;

-   рациональную организацию рабочих мест и служебных помещений, создание оптимальных условий труда и отдыха;

-   механизацию и автоматизацию труда, прежде всего на базе ЭВМ, умение использовать технические средства каждым работником госслужбы;

-   моральное и материальное стимулирование управленческого труда, повышение квалификации кадров.

Это обеспечивается наличием Положений об отделах, службах, структурных подразделениях, должностных обязанностей госслужащих.

Анализируя проблемы мотивирования труда персонала государственной службы в Удмуртской Республике, следует отметить, что их общие тенденции укладываются в общероссийскую схему неглубокого осознания необходимости создания подразделений, занимающихся мотивацией, отсутствия анализа мотивов выполнения государственными служащими своих служебных обязанностей. Мотивация труда осуществляется при доминировании принципов протекционизма, ориентации на личную преданность, отсутствии серьезных конкурсов на замещение вакантных должностей и объективной оценки деловых качеств служащих[32].

Вся кадровая политика подстраивается под лидеров и их команды. Как следствие, это приводит к формированию практически низко компетентного персонала с невысоким уровнем восприятия мотивирования. Вместе с тем, принципы кадровой политики должны быть полностью сориентированы на высокий профессионализм и ответственность госслужащих, а сама кадровая политика должна включать объемную систему механизмов мотивации и социальной защиты кадров.

Конечно, на местном уровне сложно менять систему объективных факторов и стимулов труда персонала государственной службы. Во многом они определяются и нормируются сверху. Однако возможности субъективных факторов достаточно велики. Это касается повышения квалификации, введения методов контроля за работой с кадрами, распространения опыта и кадроведческих технологий. Как показывает опыт, ресурсы в этой сфере значительны, и они в состоянии повлиять на повышение качества деятельности госслужащих. Опрос, проведенный Удмуртским государственным университетом среди глав исполнительных органов республики, показывает, что в числе первоочередных мер, способствующих повышению действенности государственных органов респонденты видят, прежде всего, кадровые[33]:

-   улучшение отбора административных кадров с упором на профессионализм и деловитость (53 %);

-   обеспечение обязательной личной ответственности за невыполнение служебных обязанностей (31 %);

-   повышение образовательного ценза при приеме на работу и проведение аттестационных экзаменов (25 %).

Сами опрошенные ориентируются, в качестве приоритетных на профессиональные и нравственные качества (профессионализм и компетентность, ответственность).

Рассматривая инструменты стимулирования производительного труда чиновников, применяемые в аппарате Правительства Удмуртской Республики, одним из первых можно выделить установление испытательного срока при назначении на должности государственной службы. Испытание это призвано способствовать совершенствованию деятельности государственных органов по подбору и расстановке кадров государственных служащих, определению соответствия уровня их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы республики, а также решению вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда. Испытательный срок можно рассматривать как закладку фундамента дальнейшей работы служащего на государственной службе. При этом для определения соответствия уровня профессиональной подготовки государственного служащего квалификационным требованиям за ним закрепляется ответственный работник, который также разрабатывает и доводит до сведения испытуемого план прохождения испытательного срока, тем самым стимулируя его к добросовестному, качественному и своевременному выполнению мероприятий плана. До окончания срока испытания государственному служащему не присваивается квалификационный разряд, особо важные и сложные задания, а также работа в условиях чрезвычайного положения и в других условиях, отличающихся от обычных условий государственной службы, не поручаются. Только в случае положительных результатов прохождения испытания в отзыве даются рекомендации о присвоении государственному служащему квалификационного разряда.

Несомненным фактором мотивации труда персонала государственной службы выступает проведение аттестации и государственного квалификационного экзамена.

Аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности государственного органа по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, а также решению вопроса о присвоении государственному служащему очередного квалификационного разряда (классного чина). Оценка служебной деятельности служащего государственной службы республики основывается на его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой государственной должности, определении его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее результативности.

При этом учитываются профессиональные знания служащего государственной службы республики, опыт работы, повышение квалификации и переподготовка, а также в отношении соответствующей группы должностей – организаторские способности. По результатам аттестации аттестационная комиссия вправе вынести на рассмотрение руководителя государственного органа мотивированные рекомендации о повышении служащего государственной службы республики в должности, присвоении ему очередного квалификационного разряда (классного чина), об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), о включении его в резерв на выдвижение на вышестоящую государственную должность.

По результатам аттестации служащему государственной службы республики дается одна из следующих оценок[34]:

-   соответствует замещаемой государственной должности;

-   соответствует замещаемой государственной должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности;

-   не соответствует замещаемой государственной должности.

Служащий государственной службы республики в случае признания его не соответствующим замещаемой государственной должности направляется на повышение квалификации или переподготовку либо с его согласия переводится на другую государственную должность. При отказе государственного служащего государственной службы от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую государственную должность руководитель государственного органа вправе принять решение об увольнении государственного служащего государственной службы республики в соответствии с трудовым законодательством РФ.

По результатам государственного квалификационного экзамена соответствующий руководитель государственного органа принимает решение о присвоении в установленном порядке государственному служащему государственной службы республики квалификационного разряда (классного чина).

Присвоение квалификационного разряда выступает при этом как в качестве стимула к самореализации, профессиональному росту и получению необходимого образования (квалификационный разряд присваивается только государственным служащим, признанным соответствующими замещаемой государственной должности по результатам аттестации), так и в качестве материального поощрения (устанавливается надбавка за квалификационный разряд). Более того, присвоение квалификационного разряда 1 и 2 класса вообще невозможно без прохождения аттестации или сдачи государственного квалификационного экзамена.

Как уже говорилось выше, основной упор в мотивации государственных служащих (как, впрочем, и работников любых других профессий) делается на материальное стимулирование. Важную роль здесь играют различные надбавки к должностному окладу государственного служащего, в частности надбавки за квалификационный разряд, за особые условия государственной службы, а также премии.

Эффективным инструментом стимулирования производительного труда государственных служащих может быть, при умелом ее применении, практика установления надбавок к должностным окладам за особые условия государственной службы. Такая надбавка устанавливается при выполнении государственным служащим особых поручений, особо важных, сложных заданий, при работе в условиях чрезвычайного положения и в других условиях, отличающихся от обычных условий государственной службы.

Размер надбавки за особые условия службы в общей сложности не может превышать 50 % от установленного должностного оклада. Основанием для установления государственному служащему надбавки является представление руководителя соответствующего структурного подразделения в комиссию по распределению и установлению надбавок за особые условия государственной службы (в состав комиссии входит 10 человек, состав утверждается Президентом Удмуртской Республики).

Решение об установлении надбавки принимается Президентом Удмуртской Республики по рекомендации комиссии.

В зависимости от изменения условий, в связи с которыми государственному служащему была установлена надбавка, качества выполнения государственным служащим особых поручений, особо важных и сложных заданий, наличия дисциплинарного взыскания размер надбавки может быть изменен или надбавка может быть снята полностью, что может быть осуществлено в любое время.

Право устанавливать конкретные размеры надбавок за особые условия государственной службы Законом “О государственной службе Удмуртской Республики” предоставлено непосредственно руководителям государственных органов республики, что вызывает определенные затруднения в применении этой надбавки в качестве стимулирования труда персонала госслужбы. Подход к установлению такой надбавки должен быть дифференцирован в зависимости от стажа работы, опыта, уровня профессионализма, степени полезности на своем участке работы и т.д.

Однако, если в аппарате Правительства Удмуртской Республики такой подход применяется, то в районных, территориальных госадминистрациях и муниципальных образованиях устанавливается фиксированный размер надбавки для всех специалистов в штате государственного органа. Подобная практика установления надбавок является ничем иным, как профанацией идеи стимулирования труда работника размером персональной надбавки. В этом случае она выполняет роль не стимула, а довеска к окладу служащего, независимо от того, плох он или хорош.

Премирование, как один из компонентов материального стимулирования, осуществляется по результатам работы за квартал и за выполнение специальных заданий особой сложности. Ежеквартальная премия не может превышать 1,5 месячного размера должностного оклада, за выполнение специальных заданий особой сложности – 3-х месячных должностных окладов премируемого лица.

Говоря о моральном стимулировании, можно отметить, что хотя в Законе “О государственной службе Удмуртской Республики” и существует статья о поощрениях служащего государственной службы республики, предусматривающая объявление благодарности, награждение ценным подарком, первоочередное предоставление льгот в области социально-культурного и жилищно-бытового обслуживания и т.д., за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности, на деле институт поощрения государственных служащих практически не действует. Отчасти это объясняется сложностью объективной оценки труда персонала, выполняющего разнообразные функции в рамках аппарата Правительства Удмуртской Республики, штатная численность которого составляет 220 человек.

Но если моральное поощрение и не используется в аппарате Правительства Удмуртской Республики, то в нем реализуется система дисциплинарных взысканий за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностные проступки). В частности, применяются следующие виды взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и увольнение. При этом государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Однако следует отметить, что все перечисленное выше в качестве инструментов мотивации труда используется с большими осложнениями. Только в 2003 году стала активно использоваться практика установления надбавки за особые условия государственной службы, но все же и сегодня процедура ее установления занимает довольно длительное время. Анализ мотивов выполнения служащими своих обязанностей не ведется, хотя необходимость его осуществления руководителями кадровой службы осознается.

Итак, основными инструментами мотивации труда государственных служащих аппарата Правительства республики являются: установление испытательного срока при назначении на должности государственной службы республики; проведение аттестации и государственного квалификационного экзамена; установление надбавок к должностному окладу за особые условия государственной службы, за квалификационный разряд; премирование; наложение дисциплинарных взысканий.

3.2. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы

Проводимые реформы в федеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат - стать надежным проводником в реализации экономической политики, что возможно в результате качественного реформирования государственной службы.

Несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

-   недостаточно четко определена законодательная компетенция РФ и ее субъектов в сфере государственной службы;

-   не сформирован механизм реализации базового принципа организации государственной службы - принципа служения государству;

-   не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы;

-   не установлены законом надежные правовые и социальные гарантии для государственных служащих;

-   не сформирована система управления государственной службой.

Эти общие недостатки правового регулирования государственной службы можно и нужно устранить, ориентируясь на создание на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений на уровне закона, путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы.

Законодательство в данной области должно обеспечить максимально полное и непосредственное регулирование отношений государственной службы в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ; создать условия для правового регулирования государственной службы в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ, по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов и требующим единообразного регулирования; определить необходимые взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы.

В последнее десятилетие в Удмуртской Республике проходит процесс формирования новых законодательных основ государственной службы - важнейшего механизма государственного управления в современных условиях. Использование накопленного опыта правового регулирования государственной службы и функционирования государственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, - обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Начиная с 1997 года, направления реформы государственной службы находят отражение в ежегодных посланиях Президента России Федеральному Собранию. 15 августа 2001 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и План первоочередных мероприятий по ее реализации. Одновременно была образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации. Во исполнение указанных решений Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", определившая комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых, кадровых и методических основ государственной службы. Показательно, что первым в числе главных направлений ее реформирования в Программе определено создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет ее нормативно-правовая основа.

Принципиально, что Концепция - это не только политические положения о приведении системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями. Данный документ следует одновременно рассматривать и как модель правового регулирования государственной службы. В ней определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.

К числу ведущих положений Концепции следует отнести идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации, основой которой стал Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2003 г.

В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. Таким образом, если государственная гражданская служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, то военная служба и правоохранительная служба - только на федеральном уровне.

Следует отметить, что наряду с перечисленными блоками в состав федеральной государственной службы могут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" юридически закрепляет видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных ее видов. В соответствии с Законом федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В свою очередь, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения функций и полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Закон "О системе государственной службы Российской Федерации" по своей сути является базовым. Его задача - установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Комплексное решение этих вопросов позволит создать единую, взаимосвязанную систему законодательства о государственной службе, включающую как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенное общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования; ликвидировать в нем противоречия, обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.

Наряду с законом "О системе государственной службы Российской Федерации" подготовлен проект федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятие которого создаст правовую основу для эффективного функционирования государственной гражданской службы, имея в виду и тот исторический опыт, который имелся в России до 1917 года. Одновременно с ним подготовлен и проект Закона УР «О государственной гражданской службе Удмуртской Республики», опирающийся на основные положения проекта федерального закона.

Исключительно важным представляется определение места гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с иными видами государственной службы. Так, в соответствии с проектом Закона УР, должности государственной гражданской службы Удмуртской Республики – это должности, учреждаемые в установленном федеральным законодательством и принимаемым в соответствии с ним законодательством Удмуртской Республики порядке в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа Удмуртской Республики либо лица, замещающего государственную должность Удмуртской Республики;

При определенной специфике и различиях для всех видов государственной службы установлены общие принципы относительно порядка поступления на государственную службу и ее прохождения, ограничений, обязательств, соблюдения правил служебного поведения, разрешения конфликта интересов и служебных споров, соотносимости должностных окладов и окладов за классный чин гражданской службы, дипломатический ранг, воинское звание или специальное звание и классный чин, освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы, а также некоторых других вопросов. В частности, важным является создание единых базовых принципов применительно к решению вопросов учета стажа (в том числе при наличии стажа по нескольким видам службы), равенства предоставления государственных социальных гарантий и пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу.

Создание единой системы государственной службы не означает отсутствия необходимости разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих. Это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы.

Напротив, разграничение полномочий по вопросам государственной службы между уровнями власти должно завершиться построением целостной системы государственной службы, как отмечалось выше, основанной на единых принципах регулирования вопросов ее прохождения, установления ограничений, оплаты служебной деятельности, предоставления государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы.

Представляется, что к полномочиям Российской Федерации должны быть отнесены полномочия по вопросам правового регулирования и организации федеральной государственной службы, а также установление основ правового положения федерального государственного служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения государственной службы. К совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов относится установление ограничений при прохождении государственной службы, гарантий государственным служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы, а также системы и полномочий органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль.

За органами государственной власти Удмуртской Республики в таком случае остается урегулирование конкретных вопросов организации и прохождения государственной гражданской службы Удмуртской Республики, включая установление порядка ее осуществления в отдельных государственных органах Удмуртской Республики, порядка утверждения реестров должностей государственной гражданской службы Удмуртской Республики, случаев и порядка предоставления государственному служащему Удмуртской Республики в зависимости от условий прохождения им государственной гражданской службы жилой площади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов; размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок к должностному окладу государственного гражданского служащего государственной службы Российской Федерации с учетом положений законодательства о государственной гражданской службе.

Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам государственной службы - не единственная проблема. Одним из существенных недостатков законодательства Удмуртской Республики о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов Федерации вопросам:

-   финансирования государственной службы. В большей части законов вообще нет статей, касающихся данного вопроса;

-   квалификационных требований к должностям;

-   порядка ведения личных дел, реестров государственных служащих;

-   поощрения государственных служащих;

-   гарантий для государственных служащих;

-   материального и социально-бытового обеспечения государственных служащих;

-   управления государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от конституционных принципов регулирования государственной службы (п."т" ст.71, п."к" ч.1 ст.72, ч.2 ст.76 Конституции) в актах субъектов РФ являются:

-   закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст.1 и 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации";

-   включение в число государственных служащих лиц, не являющихся в соответствии с Федеральным законом государственными служащими (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

-   расширение исчерпывающего перечня видов дисциплинарных взысканий;

-   расширение (или сужение) исчерпывающего перечня правоограничений;

-   закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральным законодательством. Например, регулирование отдельных видов государственной службы субъекты нередко относят к своему ведению;

-   закрепление присяги на верность исключительно субъекту Федерации при поступлении на государственную службу без указания на обязанности неукоснительно соблюдать Конституцию и законодательство РФ;

-   требование наличия у лица гражданства субъекта Федерации в качестве необходимого условия поступления на государственную службу, что противоречит ч.4. ст.32 Конституции РФ, и др.

С учетом сложившегося положения в регулировании государственной службы в субъектах Российской Федерации и формирования нового федерального законодательства необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы для определения их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

Правовое регулирование государственной службы в субъектах Федерации должно осуществляться исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и положений федерального законодательства. Акты законодательства субъектов Федерации о государственной службе должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Это вовсе не означает тотальной унификации законодательства субъектов Федерации и традиционного копирования норм федерального законодательства. Правовые акты субъектов РФ призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно быть стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации.

Муниципальная служба не является государственной, но их единство должно обеспечиваться. И не только в отношении целей и функций, но и принципов организации, которые надо выстраивать на единых исходных основаниях, чтобы не утратить общественно-политического содержания и государственной службы, и муниципальной службы - их направленности на защиту интересов всего общества.

Обеспечить взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы позволит проведение общих принципов регулирования:

-   порядка поступления на гражданскую и муниципальную службу и ее прохождения;

-   профессиональной служебной деятельности гражданских и муниципальных служащих;

-   ограничений и обязательств, установленных на гражданской и муниципальной службе;

-   оснований освобождения от замещаемой должности гражданской и муниципальной службы, увольнения со службы;

-   учета стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы;

-   предоставления основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим;

-   пенсионного обеспечения гражданских и муниципальных служащих.

В результате принятия пакета законопроектов о государственной службе должна быть реализована и другая важная идея Концепции: о публично-правовом характере государственной службы, определении ее как института, призванного обеспечивать выполнение государственными служащими социальной функции государства, а не только исполнения полномочий государственных органов.

Идея о публично-правовом статусе государственного служащего означает, что государственная служба - это предмет публичного права. Следовательно, надо постепенно отходить от существующего положения, когда государственные служащие фактически рассматриваются как работники, имеющие лишь особенности правового статуса, установленные Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В законопроектах обоснованно закрепляется право граждан поступать на государственную службу не по трудовому договору, а по служебному контракту. При этом важно, чтобы были определены четкие условия таких контрактов, порядок их заключения, а также порядок прекращения их действия.

Концепцией реформирования системы государственной службы предусматривается упорядочение присвоения специальных отличий. В настоящее время государственным служащим в зависимости от замещаемой должности присваиваются квалификационные разряды, чины и ранги. В результате преобразований в системе государственной гражданской службы предполагается сохранить только классные чины и дипломатические ранги. Реализация этой идеи Концепции будет способствовать унификации государственной гражданской службы и консолидации корпуса государственных гражданских служащих. Унификация специальных отличий будет иметь важное положительное значение для ротации кадров государственной службы, механизм которой будет определен в ходе предстоящей реформы. При этом важно, чтобы введение единых классных чинов было взаимоувязано с одновременным введением новых принципов и подходов к квалификационным требованиям для государственных гражданских служащих по уровню образования, стажу службы, уровню профессиональных знаний и т.д., соответствующих должностному регламенту.

Принципиальным является положение Концепции о том, что правовое регулирование системы государственной службы осуществляется "в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации". В прежние годы разработчики актов законодательства о государственной службе исходили из ошибочного представления о том, что подобное законодательство является замкнутой системой, ориентированной на минимальное взаимодействие с правовыми системами других стран. Эта точка зрения будет преодолена в новом законодательстве.

Россия ратифицировала значительное число международно-правовых актов, касающихся статуса государственного служащего и порядка прохождения государственной службы. Государственные органы обязаны учитывать обязательства государства по международному праву и не допускать противоречия в издаваемых актах. Представляется необходимым инициировать заключение соглашений по вопросам государственной службы, особенно с государствами - членами СНГ.

Реформа государственной службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы.

Следует уточнить, что требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны следствия и другой информации конфиденциального характера.

Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь, установление четких правовых процедур при функционировании государственных органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.

Заключение

Перестройка государственного управления требует прежде всего восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть  разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и  адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет  общественно актуальным компонентом его свободной, демократической  и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может  быть просто изжито, отброшено народом,  а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое  объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели.

Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой.

Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных  и  личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях  и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.

При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и  национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая  ситуация, а значит все время преобразовываются  потребности и  интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, раз заданным: оно будет постоянно нарушаться и должно  столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного  управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.

Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его  демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает  управление с государственной властью, что обеспечивает  и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть , без ее введения в управленческие процессы, является  мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность  тогда, когда выступают в единстве.

Конец XX столетия  актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня, при всей значимости накопленного опыта, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство – интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не  ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности  объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет  определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом  взаимодействии многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.

Еще  одно важное общественное требование к  государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, или, как чаще называют, технократического подхода  к организации общественной жизни и, естественно, к государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода  идеи Возрождения и Просвещения,  взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух  ипостасях: как производитель и как  потребитель, с применением к нему одного – экономического – критерия  оценки развития. Фактически  в системе  таких координат со времен Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А это возможно при широкой гуманизации государственного управления, при  внимательном учете философских, социологических, психо-логических, правовых, педагогических знаний.

С позиций именно интересов человека, его самосохранения, продления рода людского придется, наверное, государственному управлению анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимые технологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качество продукции, образ жизни, условия быта и многое другое.

И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не "спешащим следом" за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на  знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.

Хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и "работать" на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Список литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). – М., 2002.

2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. – 2003. - № 765.

3. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ. – 1998. - № 176.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". // СЗ РФ. – 2003. - № 524.

5. Закон УР от 6 марта 2001 г. N 8-РЗ "О присвоении и сохранении квалификационных разрядов государственным служащим Удмуртской Республики и муниципальным служащим в Удмуртской Республике" // Известия Удмуртской Республиуи. – 2001. - № 28.

6. Закон УР от 25 февраля 1999 г. N 749-I "О муниципальной службе в Удмуртской Республике" (с изм. и доп. от 8 февраля, 1 марта 2000 г., 16 декабря 2002 г., 16 октября, 5 декабря 2003 г., 8 октября 2004 г.) // Известия Удмуртской Республики. – 1999. - № 19.

7. Закон УР от 9 февраля 1999 г. N 732-I "О стаже государственной службы Удмуртской Республики" (с изм. и доп. от 26 февраля 2002 г.) // Известия Удмуртской Республики. – 1999. № 17.

8. Закон УР от 26 ноября 1997 г. N 523-I "О государственной службе Удмуртской Республики" (с изм. и доп. от 6 марта, 9 июля 2001 г.) // Известия Удмуртской Республики. – 1997. - № 54.

9. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" // СЗ РФ. – 2002. - № 62.

10.   Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 604 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы" // СЗ РФ. – 1996. - № 108.

11.   Указ Президента РФ от 7 февраля 1995 г. N 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих" (с изм. и доп. от 9 августа 1995 г., 17 сентября 1998 г., 26 ноября 2001 г., 10 января 2003 г.) // СЗ РФ. – 1995. - № 89.

Научная литература

12.   Атаманчук Г.В  Общая теория управления. -  М., 2003.

13.   Атаманчук Г.В.  Теория государственного управления. - М., 2004.

14.   Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. -  М., 2004.

15.   Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. - М. 1984.

16.   Воробьев В.А. Советская государственная служба .- Ростов: Изд-во Ростовский университет, 1986.

17.   Государственная служба основных капиталистических стран. - М: Наука, 1977.

18.   Государственное и муниципальное управление. / Под ред. А.Я Понамаева    С-П., 2004.

19.   Государственное управление и государственная служба за рубежом. / Под Ред. В.В Чубинского. -  С-П., 2003.

20.   Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1983.

21.   Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. – М., 2003.

22.   Игнатов В., Сулемов В., Радченко А., Ивлев А., Беклемишев Е., Огарев А., Понеделков А. Кадровое обеспечение государственной службы. – М., 2004.

23.   Коржухина Т., Сенин А. История российской государственности. - М. 2002.

24.   Лазарев Б.М. Государственная служба. - М: Ин-т гос-ва и права АН, 2003.

25.   Манохин В.М. Советская государственная служба - М: Юридическая литература, 1966.

26.   Розембаум Ю. О государственной службе в СССР. // Проблемы теории и практики управления. - 1990, № 5, с. 99-103.

27.   Российское законодательство X-XX веков. - М: Юридическая литература, т. 2, 1985; т. 4, 1986; т. 6, 1988.

28.   Служба в государственных и общественных организациях: Мехвуз. Сборник научных трудов. Ответ. ред. Бахрах Д.Н. - Свердловск: Свердловский юридический институт им. Р.А. Гуденко, 1988.

29.   Теоретические проблемы государственного управления и госу-дарственной службы. / Под ред. Бессонов Б.Н. -  М., 2003.

30.   Токтыбеков А.А  Теоретические основы механизма государственного  управления. - М., 2004.

31.   Чиканова Л.А  Государственные служащие. -  М., 2003

32.   Эффективность государственного управления. / Под  ред. С.А Батчиков, С.Ю Глазьев. -  М., 2003

 

 

 

 

 

 

 

 

Приложение

Приложение 1

Законы о государственной службе Российской Федерации

ФЗ 2003 года	ФЗ 1995 года
1	2
Понятие государственной службы (теперь унифицировано)
Профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и некоторых должностных лиц	В предыдущей редакции (до 27.05.2003) - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов
Принципы государственной службы Имеется много общих принципов для обоих законов. Но есть и несовпадающие:
1) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; 2) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.	1) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 3) внепартийность государственной службы; отделения религиозных объединений от государства; 4) стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.
Система государственной службы
Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: - государственная гражданская служба; - военная служба; - правоохранительная служба.	В предыдущей редакции (до 27.05.2003) система государственной службы строилась по признаку федеративного устройства – федеральная и в субъектах РФ.
Классификация должностей государственной службы
Установлено, что должности различаются в зависимости от вида государственной службы. Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.	Виды должностей: - высшие государственные должности государственной службы (5-я группа); - главные государственные должности государственной службы (4-я группа); - ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа); - старшие государственные должности государственной службы (2-я группа); - младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).
Ранжирование служащих
Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания (ст.13). Они присваиваются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы.	Базовое понятие - квалификационные разряды. Государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы; советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы; советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы; референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы.          Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.
Правовое положение государственного служащего
Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.	Основы правового положения государственного служащего (права, обязанности, ограничения, гарантии, поощрения, ответственность, отпуск, пенсионное обеспечение) определяются подробно (ст.ст.9-20)
Поступление на государственную службу
владение государственным языком достижение определенного ФЗ о виде службы возраста закон РФ или субъекта РФ может устанавливать дополнительные требования	владение государственным языком не моложе 18 лет профессиональное образование соответствие требованиям для государственных служащих по ФЗ 1995 года
Кадровый резерв государственной службы
Для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации. Кадровый резерв обеспечивает формирование кадрового состава государственной службы.	На формирование кадрового резерва косвенно указывает п.2 ст.8: Сведения о государственных служащих, в том числе сведения о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, вносятся в федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации.
Конкурс
Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации устанавливаются порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также предусматривается другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы. То есть конкурс не исключает иные способы замещения должности	Конкурс – способ замещения, обеспечивающий равный доступ к государственной службе (ст.22). Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп).
Оформление трудовых отношений
В соответствии с федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: - на неопределенный срок; - на определенный срок; - на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.	Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.
Предельный возраст пребывания на государственной должности
Федеральным законом о виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида.	Предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы - 60 лет. Допускается продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год. Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.
Стаж государственной службы
В стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы, о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей и законами субъектов Российской Федерации включаются продолжительность государственной службы других видов, а также периоды замещения государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации, выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.	Стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления.
Управление государственной службой
Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов	Координация деятельности по реализации задач, вытекающих из настоящего Федерального закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Возможность поступления на службу иностранных граждан
В Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы (ст.18.1)	Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случае наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями.

---

[1] См., например, Атаманчук Г.В  Общая теория управления. -  М., 2003,  Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. – М., 2003, Манохин В.М. Советская государственная служба - М: Юридическая литература, 1966.

[2] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1983. С. 97.

[3] Атаманчук Г.В.  Теория государственного управления. - М., 2004. С. 193.

[4] Воробьев В.А. Советская государственная служба .- Ростов: Изд-во Ростовский университет, 1986. С. 54.

[5] Государственное и муниципальное управление. / Под ред. А.Я Понамаева    С-П., 2004. С. 94.

[6] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1983. С. 32.

[7] Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. – М., 2003. С. 132.

[8] Лазарев Б.М. Государственная служба. - М: Ин-т гос-ва и права АН, 2003. С. 68.

[9] Государственное и муниципальное управление. / Под ред. А.Я Понамаева    С-П., 2004. С. 144.

[10] Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. – М., 2004. С. 77.

[11] Закон УР от 26 ноября 1997 г. N 523-I "О государственной службе Удмуртской Республики" (с изм. и доп. от 6 марта, 9 июля 2001 г.)

[12] Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. -  М., 2004. С. 155.

[13] Игнатов В., Сулемов В., Радченко А., Ивлев А., Беклемишев Е., Огарев А., Понеделков А. Кадровое обеспечение государственной службы. – М., 2004. С. 221.

[14] Токтыбеков А.А  Теоретические основы механизма государственного  управления. - М., 2004. С. 93.

[15] Чиканова Л.А  Государственные служащие. -  М., 2003 с. 37.

[16] Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. -  М., 2004. С. 59.

[17] Лазарев Б.М. Государственная служба. - М: Ин-т гос-ва и права АН, 2004. с. 107.

[18] Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. -  М., 2004. С. 133.

[19] Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"

[20] Токтыбеков А.А  Теоретические основы механизма государственного  управления. - М., 2004. С. 207.

[21] Государственная служба основных капиталистических стран. - М: Наука, 1977. С. 73.

[22] Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. – М., 2003. С. 90.

[23] Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. -  М., 2004. С. 144.

[24] Государственное и муниципальное управление. / Под ред. А.Я Понамаева    С-П., 2004. С. 263.

[25] Лазарев Б.М. Государственная служба. - М: Ин-т гос-ва и права АН, 2003. С. 162.

[26] Лазарев Б.М. Государственная служба. - М: Ин-т гос-ва и права АН, 2003. С. 90.

[27] Атаманчук Г.В.  Теория государственного управления. - М., 2004. С. 30.

[28] Государственное и муниципальное управление. / Под ред. А.Я Понамаева    С-П., 2004. С. 220.

[29] Теоретические проблемы государственного управления и госу-дарственной службы. / Под ред. Бессонов Б.Н. -  М., 2003. С. 134.

[30] Государственное управление и государственная служба за рубежом. / Под Ред. В.В Чубинского. -  С-П., 2003. С. 162.

[31] См., например, Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. -  М., 2004., Государственное и муниципальное управление. / Под ред. А.Я Понамаева    С-П., 2004, Служба в государственных и общественных организациях: Мехвуз. Сборник научных трудов. Ответ. ред. Бахрах Д.Н. - Свердловск: Свердловский юридический институт им. Р.А. Гуденко, 1988.

[32] Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. -  М., 2004. С. 105.

[33] Служба в государственных и общественных организациях: Сборник научных трудов. Ижевск, УдГУ, 1002.

[34] Чиканова Л.А  Государственные служащие. -  М., 2003 с. 227.