Органы и функции исполнительной власти
Органы и
функции исполнительной власти
Введение.
В своей
дипломной работе я хочу рассмотреть такую сложную, неоднозначную тему, как
институт исполнительной власти в России. Главной причиной выбора именно этой
темы является стремление рассмотреть все разнообразие и сложность этого
института не только с учетом общетеоретического материала, показывающего, какой
должна быть исполнительная власть, но и воплощения идей правоведов, философов.
Целью моей
работы является рассмотрение теоретических положений, на которых основываются
принципы исполнительной власти, сравнение их между собой для выявления наиболее
подходящей для нашей страны концепции, а также теоретическое изучение функций
исполнительной власти, основы построения органов исполнительной власти,
изучение их правового статуса.
Основной
задачей моей работы является изучение проблемных вопросов, возникающих в
процессе практической деятельности органов исполнительной деятельности органов
исполнительной власти из-за недоработок законодательства, влияние на процесс
деятельности этих органов множества причин, имеющих дестабилизирующий характер
- как экономических так и социальных, моральных, а также других факторов.
Актуальность
моей работы велика, так как институт исполнительной власти в Российской
Федерации, в принципе, несмотря на обилие законодательных актов (чаще имеющих
локальный характер) является одним из самых слабо изученных институтов
современного российского права, о чем красноречиво говорит отсутствие четкого
определения, что, собственно говоря, и есть исполнительная власть - это вся
государственная деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к
судебной властям не добавляет ясности. Итак, уже изучая сами теоретические,
правовые основы, на которых строится практическое воплощение этого института в
жизнь, нетрудно заметить недоработки, пробелы, как в теории, так и в практике.
Особую помощь
при написании дипломной работы оказала следующая статья: "Концепция
развития исполнительной власти в РФ", в которой наиболее полно и широко
раскрываются вопросы, не решенные современным законодательством (решенные, уже
решаемые), но и даются обоснованные рекомендации, касающиеся решения проблемы
или устранения факторов, мешающих позитивным изменениям.
Статьи
Чеботарева "Президентская власть в системе исполнительной власти в
Российской Федерации" и Цабрия "Новый основной закон и исполнительная
власть", на мой взгляд являются взаимодополняющими друг друга, так как
одни и те же вопросы в них рассматриваются с разных позиций
("идеальный" и "реальный"), что служит богатым материалом
для изучения поднятых проблем.
Огромную помощь
при написании теоретических положений мне оказала статья Бельского "О
функциях исполнительной власти", а также другие статьи на эту тему.
Таким образом,
рассмотрев в общем некоторые аспекты существования исполнительной власти, я
хотел бы подробно остановиться на существующих проблемах ее деятельности, не
обходя вниманием теоретическую и организационную сторону вопроса.
Глава 1.
Общая характеристика исполнительной власти.
Принцип
разделения властей был выдвинут еще на рубежах Новой истории Локком и
Монтескье. Он предусматривает такую организацию государственной власти, которая
позволяет эффективно выявлять и отражать интересы как большинства, так и
меньшинства населения, его различных групп. Реализация принципа разделения
властей предполагает не только выявление и необходимое обоснование функций
управления делами государства, но и адекватную институционализацию этих
функций, создание и развитие государственных учреждений, относящихся к
различным властям и составляющие вместе с тем единый комплекс осуществления
государственной власти.
Конституция
Российской Федерации 1993 года закрепила разделение властей в главе об основах
конституционного строя (статья 10). Принцип гласит: государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы этих властей самостоятельные.1
Рациональность
и эффективность в управлении государством достигается главным образом при
помощи системы сдержек и противовесов.
Исполнительную
власть в Российской Федерации осуществляет правительство. Президент Российской
Федерации не является главой исполнительной власти, он является главой
государства, объединяя все власти, способствуя согласованному и эффективному
функционированию.
С точки зрения
профессора А.Н. Соколова, "исполнительную власть следует определить весьма
просто: она охватывает всю государственную деятельность, которая не относится
ни к законодательной, ни к судебной власти."1 Органы
исполнительной власти включают Правительство Российской Федерации, федеральные
министерства и ведомства, иные федеральные органы исполнительной власти;
правительства, министерства и иные органы исполнительной власти республик в
составе РФ; глав администраций краев, областей, мэров городов федерального
значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и других
административных образований. Главной задачей органов исполнительной власти
является реализация Конституции, законов, указов президента, решений
вышестоящих органов исполнительной власти. В силу того, что эти органы обладают
не только исполнительной, но и распорядительной властью, их именуют
исполнительно - распорядительными органами.
Под органом
исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать
политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой
власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного
характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным;
а)
организационно - он не входит в состав какой-либо иной организации, не является
ее структурным подразделением,
б)
функционально - его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно
- распределительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально -
культурной, административно -политической и других сферах жизни общества;
в) юридически -
органы имеют свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от
компетенции какого - либо иного органа.1
Как трактуется
исполнительная власть в Советских источниках? Обычно исключительно с позиций
буржуазного государственного права как система органов государственного
управления. В основном все сводилось к определению конкретных субъектов
деятельности по реализации государственной власти, подчеркивая иногда
правоприменительный характер власти. В СССР использовался принцип
"разделения труда", обладавшего следующими характеристиками:
• Само
разделение труда по осуществлению государственных функций фактически
превратилось в нечто мало определенное, так как оно происходит под эгидой
всевластия Советов. Размытые конституционные формулы о правительствах не
вносили должной ясности;
• произошла
подмена структурно - функционального механизма реализации государственной
власти весьма условными, нередко нестабильными и, следовательно, чисто
формальными определениями,
• разделение
труда в отличие от разделения властей ставит во главу угла не сущностные, а
чисто компетенционные характеристики государственных органов.
•
партийно-государственный механизм "подмял" под себя все
государственно-правовые институты.1
Изучая
современную картину функционирования исполни- тельной власти, необходимо
отметить, сто в Конституции 1993 года нет достаточно полного системно -
структурного определения исполнительной власти. К.С. Бельский считает, что
"подобное определение составителям Конституции РФ не удалось потому, что
они не имели четкого представления о функциях исполнительной ветви государственной
власти Понятие "исполни- тельная власть" оказалось подмененным
понятием правительство РФ".2 Можно сказать, что авторы
Конституции пошли от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся
государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту,
Федеральному Собранию и судебной власти.
Факторы,
влияющие на развитие государства и его основных ветвей власти, а также задачи и
способы государственного воздействия на процессы социального развития через
государственные структуры можно сгруппировать по нескольким направлениям.
I. Определяющее
значение имеют факторы национального (внутригосударственного) характера.
1) Резкое
изменение территории государственного пространства, в котором сформировалась и
реализовалась вся инфраструктура общества на протяжении нескольких веков
истории России, искусственный разрыв экономических связей, нарушение условий и
как следствие - потеря источника трудовой занятости населения.
2) Изменение
ауры национально - экономического и социально -культурного развития страны, что
повлекло и смену имиджа гражданина России (появление пропаганды о
"захватнических", поработи тельных чертах российского менталитета
взамен братского отношения к многонациональному складу населения СССР).
3)
Стремительность миграционных процессов, нарушившая устойчивость материальной,
кадровой основы управления, повышение ответственности государства за судьбы
больших групп населения. Усиленное внедрение синдрома "неразвитости",
"слабой развитости" общественных институтов, сознания и способностей
граждан России привело к увеличению разрыва между исполнительной властью и
гражданским обществом, снижению управляемости и необходимости включения в
систему управленческих решений социопсихологических мотивов.
4)
Коррумпированность ослабляет государственную власть, недостаточность
финансирования, ведущая к отрыву местного самоуправления от системы
государственной власти.
5) Отсутствие
стратегии и политики построения системы государственного управления в условиях
экономических реформ привело к одностороннему движению в функциях
исполнительной власти - "освобождению" от ответственности
государственных органов власти за результат развития экономики.
6) Происходит
одновременно критический процесс восприятия иностранных инвестиций и
перекладывание федеральных расходов на образование, науку и обновление
технологий на субъектов федерации.
Внешние факторы
- нарастание международного, интернационального регулирования проблем приводит
в столкновение со взглядом на роль государства как исключительно властного
инструмента разрешения проблемы общества и преувеличивающего значимость
самостоятельного решения проблем.
Третья группа
факторов связана с самой системой государственной власти в целом. Источниками
этих обстоятельств является
неустойчивость (отсутствие методологии организации) государственной власти.1
Таким образом,
можно сказать, что само понятие исполнительной власти многогранно и полностью
не определено. Даже Конституция не дает четкого и внятного определения, что
неизбежно сказывается на развитии права в России и (как ни странно) и
функционировании системы органов, относящихся к исполнительной власти. Само по
себе понятие исполнительная власть появилось в России сравнительно недавно (в
законодательном закреплении), в 1993 году была сформулирована и организована система
органов исполнительной власти, которую мы видим сегодня.
Исполнительная
власть не сводится к совокупности органов. Это сложная социальная система со
своими составными частями. В этом качестве необходимо упорядочить и укрепить
связи между всеми элементами, что позволит ограничить растущее влияние в стране
"неформальной" власти на государственные дела и преодолевать
стремления к монополизации ресурсов в корыстных интересах со стороны
представителей властных структур2 Необходимо признать тот факт, что преобразования
в разных сферах государственной и общественной жизни влекут изменения роли и
функций государства.1 Однако рассмотренные выше негативные,
недоработанные проблемы деятельности и существования исполнительной власти,
влияние многих дестабилизирующих факторов не делают российскую систему
исполнительной власти "эфемерным" институтом.
Глава 2.
Функции исполнительной власти.
Проблема
функций исполнительной власти в юридической и политической литературе не
осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие
юристы - ученые (и практики - администраторы), упрощают проблему и полагают,
что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: эта власть
исполняет законы. Однако, как замечает Бельский, еще во второй половине XIX
века знаменитый государствовед Блунчли находил неудачным название этой ветви
власти и, указывая на предметный характер и многообразие ее деятельности,
считал, что исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим
понятием "исполнение".1
Под функциями
исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности
органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной
ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом
исполнительной власти объем государственных полномочий.2 Иначе
говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед
исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также
правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.
Каждая функция
исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется
соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности
исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.
Структурная
сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее
анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.
Первый уровень
функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные
значения для жизни общества. Необходимо подчеркнуть в связи с этим, что
исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет
единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому
основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества,
обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплощается в ее
функциях.
Каждая из
функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов
исполнительной власти.
Один из
объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая
охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами
исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем
постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и
территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления,
являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и
функционирования его политических, экономических и культурных структур.
Другой важный
объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально -
культурного и административно - политического строительства (экономика,
финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой
возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной
власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании,
координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно -
управленческую функцию исполнительной власти.
О таком важном
объекте государственного управления - защита прав и свобод граждан,
определившим еще одну функцию исполнительной власти, я расскажу подробнее в
следующей главе.
Итак, первая
основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение
национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в
деятельности органов данной ветви власти. Известно, что общественный порядок,
предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной
социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных
и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о
себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением
санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других
сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой,
финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.
Охрана
общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами
наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций.
Другой стороной
рассматриваемой функции является национальная безопасность, которая
определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и
государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь
государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды:
экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д.
Вторая
важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой
деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами,
культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними
делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете
Министров - Правительства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно
выразительно подчеркивает организационно - управленческий аспект в деятельности
высшего федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет,
направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и
других подведомственных ему органов исполнительной власти.1 Как
видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по
характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.
Государственное
управление как деятельность органов исполнительной власти выступает
одновременно и как распорядительная деятельность, то есть органы исполнительной
власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или
вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными
полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной
инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в
управленческой ситуации.
Следует
подчеркнуть, что исполнительная ветвь власти имеет дело с таким объектом
управления, который характеризуется быстрыми изменениями, появлением новых
проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется наделение
органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих
органов - подзаконные нормативные и индивидуальные акты.
Распорядительную
деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять
исполнительной, в государственном управлении исполнения и повеления следует
рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган
исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю
административную машину. Государственное управление - это положительная,
организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти,
осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и
административно - политическим строительством.
Бельский
считает, что понятие государственное управление является более широким, чем
понятие исполнительная власть, но когда речь идет о государственном управлении
как деятельности органов исполнительной власти, то государственное управление
понимается в узком смысле, как форма и основа практической реализации
исполнительной власти. В понятии государственное управление, по Вольскому,
интегрируется государственные аппараты управления законодательной и судебной
ветвей власти.1
Второй уровень
функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и
юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер и направлены на
обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как
организационно -технические средства реализации основных функций
рассматриваемой власти.
Необходимой
вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая
функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов
управления. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая
деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей
компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не
регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются
в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы
исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть
прерогатива в области исполнительной власти. Правительство РФ, иные органы
исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы
права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.
Другая
вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной
власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы
исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в
законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной
или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то
другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих
государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных
предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда
необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной
деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт,
устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную
проблему.
Особую роль в
реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция,
осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может
быть представлена как деятельность ее органов по применению административных,
дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата
государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких
юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и
эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины,
а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.
Таким образом,
вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории
исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает
научную и практически - политическую значимость в организации деятельности
органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях
исполнительной власти позволяют сделать следующий вывод.
Для
исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет
свои функции посредством специального аппарата. представляющего собой органы
этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно
обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.
Интересно
отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех
обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие),
перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют
скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций
первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления
в деятельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов,
их специализация, то в основе функций второго уровня - соображения технической
целесообразности. В целом же оба уровня функций исполнительной власти можно
представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных
воздействий одних органов исполнительной власти на другие.
Юридическая
власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна.
Государство как в интересах гражданина и общества, так и в собственных
интересах идет по пути самоограничения и устанавливает область естественных
прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан,
возлагает на все ветви государственной власти обязанность защищать и охранять
эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть, где существенная
роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее
задачей.1
Функция защиты
прав и свобод граждан - особая функция исполнительной власти, особенность ее
существования - не "массовость" (как в других функциях), а скорее
индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность
многих органов исполнительной власти, в частности органов социального
обеспечения, здравоохранения, милиции.
При этом
следует отметить, что эффективная защита прав и свобод граждан в сферах
деятельности исполнительной власти, учитывая многообразие правовых отношений
субъектов, требует четкого правового закрепления не только прав граждан, но и
корреспондирующих этим правом обязанностей соответствующих государственных
органов. Мы видим, что формально имеются органы исполнительной власти в системе
социальной сферы управления, разрабатываются социальные программы, но наряду с
этим полная ясность о компетенции федерации и субъектов РФ отсутствует, что
дополняется и скудностью финансовых средств на развитие социальной сферы.
В этих условиях
важно иметь в виду три направления нормативного регулирования: законодательное
закрепление обязанностей органов исполнительной власти по отношению к
гражданам; использование эффективных способов контроля и надзора за работой
должностных лиц; установление ответственности государственных служащих и
органов государства за нарушение прав и свобод человека и гражданина.1
На первом месте
находится вопрос о гарантиях прав граждан при защите своих законных интересов и
формах ответственности должностных лиц: дисциплинарной, уголовной,
административной, материальной.
Второй
проблемой является вопрос контроля за законностью действий администрации по
отношению к гражданам.
Критическое
рассмотрение действующего законодательства позволяет констатировать
необходимость отработки процессуального механизма реализации прав граждан,
обязанностей органов и должностных лиц исполнительной власти. Процедурами
должны быть обеспечены не только гражданско-правовые, но и административно -
правовые отношения.
Остро стоит
также и проблема "внешнего" контроля за действиями органов управления
и их должностных лиц по отношению к гражданам, несмотря на введение института
уполномоченного по правам человека.
Глава 3.
Органы исполнительной власти
В соответствии
с прежней Конституцией систему органов исполнительной власти возглавлял
Президент РФ. В нынешней Конституции он провозглашен главой государства, а
"исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации" (ст.110)1 Однако означает ли это, что
Президент как бы отключен от исполнительной власти? Разумеется, нет, так как он
определяет основные направления внутренней и внешней политики государства,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействия органов
государственной власти (ст. 80).2 Президент назначает Председателя
Правительства (с согласия Государственной Думы), определяет "сетку"
федеральных министерств и ведомств, освобождает министров от должности. Он
вправе председательствовать на заседании Правительства. Председатель
Правительства определяет основные направления деятельности этого органа в
соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента (ст.
113)3 Акты Правительства не должны противоречить указам Президента,
иначе Президент их может отменить (ст. 115)1 Некоторые из
федеральных органов исполнительной власти прямо ему подведомственны как лицу,
осуществляющему руководство внешней политики и как Председателю Совета
Безопасности (Министерство обороны, МВД, МИД и т.д.)2 Словом, можно
сказать, что в соответствии с новой Конституцией Президент обладает реальными
рычагами активного влияния на структуру, кадровый состав и функционирование
исполнительной власти.
Чеботарев
считает, что хотя в России Президент не является главой исполнительной власти,
но о самостоятельности и независимости исполнительной власти можно говорить
лишь по отношению к законодательной и судебной власти. "Президентская же
власть, поглощая частично функции собственно исполнительной власти, стоит над
этой властью, подчиняя и контролируя ее. Можно ли в этих условиях говорить о
реальном разделении президентской и исполнительной властей? Нам представляется,
что нет. В известном смысле исполнительная власть -это обособленная и
специфическая форма власти президентской "3
Я думаю, что в
его словах слишком много истины для того, чтобы их можно было не замечать.
Однако такое слияние, по-моему, возможно лишь на современном этапе, когда
многие министры являются марионетками в руках Президента или финансовых групп
бизнесменов, поддерживающих Президента (Чубайс - Потанин).
Система органов
исполнительной власти по новой Конституции поделена на две подсистемы:
федеральные органы (верхнюю ступень в которых занимает Правительство, далее
идут федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
(государственные комитеты, комитеты, главные управления и агентства,
государственные службы и др.)) и органы субъектов Федерации.1
В новой
Конституции, в отличие от прежней, отсутствует развернутое определение
Правительства. Согласно Федеральному конституционному закону "О
Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации
является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной
власти в России.2 При изучении законодательства выявляются тенденции
обособления Правительства от центральных органов исполнительной власти. Так, в
Указе Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов
исполнительной власти" Правительству поручается: "установить функции
и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов
исполнительной власти, а также уточнить положения о действующих органах в целях
обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах
ведения в условиях углубления экономических реформ, перехода к рыночным методам
уравнения".1
Согласно
федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ" оно
наделено широкими полномочиями:
1. Общие
полномочия:
• организация
реализации внутренней и внешней политики РФ;
• обеспечивает
единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность
ее органов;
• формирует
федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
• реализует
предоставленное ему право законодательной инициативы.
2.
Полномочия в сфере экономики:
•
антимонопольная политика;
• прогнозирует
социально - экономическое, инвестиционное развитие;
• руководит
таможенным делом и разрабатывает и реализует государственную политику в сфере
международного экономического, финансового сотрудничества.
3.
Полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики:
• представляет
Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
• налоговая
политика;
• осуществляет
валютное регулирование, рынка ценных бумаг и управление государственным
внутренним и внешним долгом.
4. Полномочия в
социальной сфере.
5. Полномочия в
сфере науки, культуры, образования.
6. Полномочия в
сфере природопользования и охраны окружающей среды.
7. Полномочия в
сфере обеспечения законности прав и свобод граждан, борьбы с преступностью
(например, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной
власти).
8. Полномочия
по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ (например,
осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны государственной
безопасности РФ и руководит гражданской обороной).1
А также
Правительство РФ имеет полномочия в сфере внешней политики и международных
отношений и иные полномочия, к которым относятся: создание федеральных
территориальных органов федеральными органами с разрешения Правительства РФ.1
Особый интерес
в настоящее время вызывает вопрос о взаимодействии Правительства и
Администрации Президента. Прежде всего, следует отметить, что впервые норма об
этой структуре поднята на конституционный уровень. Конституция именует ее
Администрацией, что с учетом общепринятой юридической терминологии понимается
как структура, осуществляющая государственное управление, то есть
исполнительная власть. Правда, Конституция не раскрывает задачи, функции и
полномочия Администрации Президента, а лишь фиксируется, что Президент
формирует ее (ст. 83).2 Тем не менее Администрация реально обладает
широкими возможностями влияния на органы исполнительной власти. Отсюда следует,
что существует опасность дублирования функций между Администрацией Президента,
с одной стороны, и Правительством и подчиненные ему органами, с другой. Более
того, нередко высказываются опасения, что в сфере исполнительной власти
сформировались как бы два ее центра - Администрация Президента и Правительство.
Надо понимать разность этих структур: Администрация Президента по Конституции
не является органом исполнительной власти, ее деятельность должна быть целиком
направлена на обеспечение деятельности Президента по реализации им своих
конституционных прерогатив, потому пределы деятельности Администрации должны
быть очерчены исходя из тех задач, функций и полномочий, которыми наделен
Президент. Администрация Президента не должна командовать Правительством,
министерствами и ведомствами, ведь именно на Правительство Конституция
возложила реализацию исполнительной власти на федеральном уровне, и оно
призвана выполнять эту роль инициативно и самостоятельно.
Хочу сказать
немного слов о таком полномочии Правительства как законодательная инициатива. В
соответствии с пунктом 3 ст.104. Конституции законопроекты о введении или
отмене налогов, освобождении их от уплаты, о выпуске государственных займов, об
изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты,
предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены
только при наличии заключения Правительства.1 Таким образом, оно
получает уникальную возможность в какой-то степени корректировать законотворческую
деятельность субъектов законодательной инициативы и тем самым влиять на весь
ход законодательной работы.
Хочу отметить
несколько организационных деталей:
1. Для решения
оперативных вопросов Правительств РФ по предложению Председателя Правительства
РФ может образовать Президиум Правительства, Правительство вправе отменить
любое решение Президиума Правительства;
2. Отставка
Правительства происходит после избрания нового Президента, она может быть
принята или отклонена. Отставка Правительства возможна и в случаях выражения
Государственной Думой недоверия Правительству, либо отказа в доверии
Правительству, так же Правительство может подать в отставку самостоятельно;
3. В случае
отставки или сложения полномочий Правительство продолжает действовать до формирования
нового Правительства.1
Об федеральных
органах исполнительной власти достаточно четко сказано в Указах Президента
"О системе федеральных органов исполнительной власти" и "О
структуре федеральных органов исполнительной власти". Как я уже выше писала,
в систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства
Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти
(государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства и
федеральные надзоры).
Министерство
Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий
государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере
деятельности, а также координирующую деятельность в этой сфере иных федеральных
органов исполнительной власти,
Государственный
комитет РФ - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на
коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его
ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере
деятельности.
Министерство
Российской Федерации - как и другие федеральные органы исполнительной власти,
это самостоятельный орган данной системы. Он имеет центральный аппарат,
реализующий функции данного органа в пределах определенной компетенции по
предметной области государственного управления, которая входит в его ведение.
По своему
назначению министерство - орган отраслевого управления. Однако ряд этих органов
является по сути межотраслевым и распространяет свои полномочия на все другие
органы, объекты управления по определенной сфере функционального характера
(например, Министерство труда и социального развития).
Государственные
комитеты РФ предназначены для выполнения межведомственных или надведомственных
полномочий. Его решения, принимаемые коллегиально, распространяются либо на всю
систему исполнительной власти, либо на сферу, непосредственно связанную с
профилем государственного комитета.
В систему
федеральных органов исполнительной власти входит также такие органы, как
федеральные службы; надзоры и агентства. Они образуются Президентом РФ и
находятся в его ведении. Как правило, службы и надзоры формируют свои системы
органов, действующих и в субъектах РФ.
Важную роль в
системе органов исполнительной власти играют территориальные структуры
федеральных органов, которые являются составными звеньями централизированного
управления в отдельных его отраслях (Федеральная налоговая служба и другие
подобные ей федеральные органы). Здесь частично реализуются полномочия
совместной компетенции при назначении руководителей территориальных органов, а
также при принятии решений, касающихся интересов субъектов РФ.
Межведомственные,
правительственные комиссии - это еще одна организационная форма реализации
исполнительной власти.
Комиссия -
наиболее подвижная часть структуры исполнительной власти, она восполняет
недостаток координационных функций основных структур исполнительной власти
(например - Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах РФ1)
Большинство из них имеет координационное значение.
Вопросы
разнообразия такой формы, как комиссии, еще потребуют специального внимания,
особенно в плане определения их прав принимать решения нормативного характера.
Я считаю, что более продуктивная форма обеспечения координационных функций в
государственном управлении - усиление координационной роли министерств и
государственных комитетов
Не менее
сложная система органов исполнительной власти действует и в субъектах РФ. При
этом необходимо учитывать вопрос о взаимоотношении федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль
за деятельностью федеральных органов исполнительных органов исполнительной
власти, может вносить предложения Президенту о приостановлении действия актов
органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия
законам РФ или если они нарушают права и свободы человека и гражданина.1
Конституция
предусматривает установление согласительных процедур для решения Президентом
разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ, предусмотрев при этом порядок судебного разрешения спора в
случае не достижения согласованного решения. Органы исполнительной власти
субъектов Федерации в определенных законом случаях могут обращаться в
Конституционный суд.
Сложность
системы органов исполнительной власти определяется тем, что она устанавливается
субъектами самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя
РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом 1 .
Следовательно, субъекты РФ оказываются достаточно свободными в процессе
образования и установления правового статуса органов исполнительной власти.
Общие принципы
организации органов государственной власти частично содержатся в Указе
Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти
в РФ" от 3 октября 1994 года3 Положение о главе администрации
края, области, города федерального значения, автономной области, автономного
округа РФ, утвержденное тем же указом, рассматриваются такие вопросы как
взаимодействие главы администрации и законодательных органов, главы
администрации и федеральных органов, его полномочия и основные гарантии
деятельности. Интересно, что назначение на должность и освобождение от нее глав
администраций, решение вопроса о выборах главы администрации является
прерогативой Президента1. Вопрос о конституционности такой позиции
требует дальнейшего уточнения.
Специального
внимания и должной правовой квалификации требует институт представителей
Президента РФ в субъектах Федерации. Их функции и полномочия не могут выходить
за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства
РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица,
необходимость в которых порой вызывает сомнения, не могут быть уполномочены
принимать какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента.
Изучение
практики реализации норм Конституции РФ и федерального законодательства в
деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов РФ показывает, что пока еще отсутствует единое общероссийское
правовое пространство. Так, прокуратурами республик, краев, областей,
автономных округов за последние два года опротестовано более 1400 не
соответствующих федеральному законодательству законов и постановлений, изданных
представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ. Министерством
Юстиции России с июля 1995 года подвергнуто экспертизе более 44 тысяч
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых треть
признана не соответствующей федеральному законодательству.1
Контроль за
действиями (правовыми) губернаторов проводит и Президент РФ. Так, 18 декабря
1997 года вышел Указ Президента РФ "О постановлении губернатора Курской
области от 13 июня 1997 года №725 "Об упорядочении финансово -
хозяйственных отношений на территории Курской области."1, в
котором приостанавливается решение Руцкого открыть Курский губернский банк.
Я считаю, что,
чтобы преодолеть сложившуюся практику, необходимо в специальном федеральном
законе предусмотреть, что в случае коллизии между договором между Российской
Федерацией с ее субъектом, федеральным законом и правовым актом, принятым
областной Государственной Думой, федеральным законом и постановлением губернатора
закрепить в императивной форме верховного федерального закона.
Формально
требования к разработке положений о министерствах, государственных комитетах и
иных федеральных органах соблюдаются, однако нельзя сказать, что имеется
достаточная правовая основа организации и деятельности этих органов, ибо до сих
пор отсутствуют законы о порядке передачи полномочий по вертикали системы
государственной власти, нет специального закона федеральных органах
исполнительной власти.
Решение проблем
совершенствования правового статуса исполнительной власти на всех уровнях
системы этой ветви государственной власти требует комплексного подхода:
согласование сфер, предметов ведения, полномочий, ответственности и всех прочих
компонентов правового статуса органов государственной власти на всех уровнях
системы. В процессе определения правового статуса органов исполнительной власти
определяется компетенция и иные правовые характеристики этих структур с учетом
состояния управляющих отраслей или сфер, должно осуществляться согласование
правового статуса всех федеральных органов с учетом следующих принципов
организации государственного управления:
а) установление
назначения органа и его места в системе;
б) цели его
образования, его задач и функций;
в) установление
полномочий по осуществлению определенных функций в системе отрасли или сферы
органа ведения;
г) наделение
органа соответствующими правами, а также введения его в систему ответственности
за нарушение законности в его деятельности;
д.)
установление порядка формирования структуры органа и процесса принятия решений.
В этой связи
также необходимо ускорение принятия закона об основах организации органов
исполнительной власти на всех уровнях. Требования комплексности законности в
процессе определения и согласования правового статуса всех органов системы
исполнительной власти России должны неукоснительно соблюдаться.
Система мер по
совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти в РФ
должна предусматривать разработку и применения единой методики по подготовке актов,
определяющих правовой статус органов исполнительной власти на всех уровнях
данной подсистемы государственной власти.
Необходимо
обратить внимание на то, что отсутствует регламентация деятельности и
ответственности такой категории служащих, как первые руководители федеральных
органов исполнительной власти. Неустойчивость системы исполнительной власти
подтверждается достаточно частым изменением структуры федеральных органов,
входящих в подсистему Правительства и включающих в систему непосредственного подчинения
Президенту.
Что же касается
ответственности, то за последнее десятилетие вопросы ответственности органов
исполнительной власти, должностных лиц и служащих государственного аппарата в
целом как бы исчезает из поля зрения законодателя и высших органов
исполнительной власти Применения мер ответственности в порядке служебного
подчинения носит спорадический характер и реализуется под
"настроение". При отсутствии отчетности органов исполнительной власти
- ее легитимности, систематичности, обязательности даже перемены в составе
Правительства приобретают момент случайности или партийного нажима.
В целях
упорядочения системы ответственности всех субъектов государственного
управления, и в первую очередь органов, должностных лиц, включая и высших лиц,
которые реализуют функции политике -административного характера необходим
федеральный закон об ответственности органов и должностных лиц в системе
исполнительной власти в РФ. В теоретическом плане важно обратить внимание на
введение ответственности не только по принципу вины в деятельности субъектов
исполнительной власти (доказанность коррумпированности, взяток и т.д.), но и за
результат этой деятельности и за последствия действий, нарушающих состояние
государственной и общественной безопасности.1
Следует
отметить, что в настоящее время функционирует разветвленная система органов
государственного контроля и надзора за деятельностью исполнительных органов
власти всех уровней, но эффективность данного инструмента крайне низка.
Среди
федеральных органов контроля за деятельностью органов исполнительной власти
следует отметить Счетную палату, Прокуратуру, выполняющую в числе других и
функции общего надзора, Конституционный суд, Высший Арбитражный суд, Верховный
суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды и др.
Я считаю, что
необходимо поставить вопрос о координации многочисленных форм контроля и о
придании им действенной и результативной формы.
Особо следует
отметить отсутствие критериев построения органов исполнительной власти и
отсутствия типологии органов, что выражается в частых перестройках на
федеральном уровне. Необходимо установить характер и пределы государственного
управления в экономической, социальной и иных сфера, учитывая временные и
постоянные факторы, влияющие на объем управления.
Глава 4.
Взаимодействие исполнительной власти с законодательной и судебными властями.
Система сдержек и противовесов.
Как известно,
Президент РФ и все органы исполнительной власти до принятия Конституции 1993
года активно использовали в политической борьбе лозунг "Даешь разделение властей!"
Каким же оказалось его конституционное оформление?
Уже сам порядок
перечисления государственных органов Российской Федерации фиксирует приоритет
Президента. Президент РФ в соответствии с Конституцией 1993 года обладает рядом
полномочий, реализация которых предопределяет положение главы государства
"над" системой разделения властей и концентрирует в его руках почти
весь комплекс "сдержек и противовесов" по отношению к
законодательной, исполнительной и судебной власти, в классических вариантах
разделения властей система "сдержек и противовесов" находится как бы
внутри, между структурами, осуществляющими основные функции государственной
власти.
Если
проанализировать конституционный статус Президента РФ через призму систему
разделения властей, то в российском варианте можно условно выделить четыре
группы отношений "сдержек и противовесов":
1.
Межфункциональные отношения;
2. Отношения с
законодательной властью, в которых Президент наделен императивными
полномочиями;
3. Отношения
исполнительной власти с Президентом РФ строятся в соответствии с принципом
единоначалия;
4. Характер
отношений с судебной властью РФ Президентом обусловлен правом главы государства
определить кадровый состав органов правосудия РФ1
Рассмотрим
механизм "сдержек и противовесов" по отношению к исполнительной
власти. Президент:
• принимает
решения об отставке Правительства, а также об отставке Президента
Правительства, вне зависимости от подачи им соответствующего заявления;
• представляет
Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ;
• отменяет
постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия
Конституции, федеральному закону, Указа Президента РФ;
• назначает и
освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ;
• определяет
структуру Правительства.
Кроме того
необходимо учитывать, что так называемые силовые министры Правительства РФ
напрямую подчинены Президенту. В итоге
Президент РФ в
соответствии с Конституцией РФ обладает значительным комплексом полномочий по
руководству и контролю за деятельностью Правительства, осуществляемым
единолично. Следовательно можно ли реально говорить о системе "сдержек и
противовесов" по отношению к исполнительной власти, не лучше ли ее назвать
системой "сдержек" Правительства Президентом?
Что же касается
вопроса взаимодействия Правительства с Федеральным Собранием, то процедурного
решения требуют проблемы, связанные с дачей согласия парламента на назначение
Председателя Правительства, выражением недоверия Правительству, а также с
обсуждением вопроса о доверии Правительству. Нет должной согласованности в
законотворческой работе; отсутствие общего плана законопроектных работ и
определение приоритетных направлений приводит к тому, что принимаются
разрозненные законы, которые, не будучи подкрепленными уже подготовленными
актами Правительства и соответствующим финансированием, оказываются
недейственными или требуют изменений сразу после их принятия.1 Не
преодолена также конфронтация двух ветвей власти по вопросам парламентского
контроля за расходованием средств федерального бюджета аккумуляции этих средств
доходной его части.
Специального
внимания требует вопрос взаимодействия органов исполнительной власти и местного
самоуправления.
Активные
процессы передачи полномочий и отдельных предметов ведения из сферы государственной
власти в сферу местного самоуправления подтверждает поспешность и некоторую
излишность создания жестких границ между государственно-властных системой
управления и местным самоуправлением. Недостаточно был учтен международный опыт
организации местного управления и его непосредственного контакта с
государственным. В законодательстве о передаче предметов ведения и полномочий
по системе исполнительной власти РФ еще раз должно быть обращено внимание на
процедуры передачи полномочий, всех необходимых ресурсов в систему местного
самоуправления в РФ.1 Дисциплина государственной службы и службы в
систем местного самоуправления, с одной стороны, и дисциплина ведения
судопроизводства, документирования, принятия и исполнение решений - с другой,
должны быть максимально сближены. Однако следует обратить внимание на то, что
будут недопустимы, ошибочны попытки "встроить" местное самоуправление
в систему органов государственной власти, которые приведут лишь к воссозданию
государственного управления на местном уровне. Местные представительные органы
могут существовать в этом случае при исполнительных органах власти в качестве
совещательных.
Что же касается
взаимоотношений исполнительной власти с Судебной, то на первый взгляд между
ними нет никаких контактов. Однако в настоящее время исполнительная власть
частично преобразовалась и заменилась президентской, Президент же определяет
кадровый состав органов правосудия. Я повторяю, что в "идеальной"
модели взаимодействия исполнительной и судебной власти точек их соприкосновения
мало.
Таким образом,
можно сделать вывод о том, что исполнительная власть по отношению к
законодательной часто занимает нейтральную позицию, основанную на рабочем
контакте. Большинство конфликтов начинаются из-за того, что исполнительная
власть не является самостоятельной по отношению к президентской, Правительство
можно использовать как ширму для занятого международными проблемами главы
государства и его Администрации.
Не секрет, что
практически все идеологии научного коммунизма и атеизма с переменой государственного
строя резко изменили свои идеологические взгляды, а руководители,
придерживавшиеся иудейской религии вследствие происхождения и других причин
частенько стали захаживать в "престижные" храмы во время Пасхальной
службы, Изменилось отношение и общества к религии, люди, желая найти веру,
часто попадали в тоталитарные секты типа "Белое братство" и другие.
Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий" от 25 октября 1990 года
фактически ничем не ограждает людей от сект: проводилась политика свободного
выбора, осуществление контрольных полномочий правоохранительными органами за
деятельностью религиозных организаций было недостаточным.1
Лейтмотив
Федерального закона от 26 сентября 1997 года заключается в закреплении
превентивных полномочий правоохранительных органов: государственная власть
заинтересована в предотвращении возможной противоправной деятельности так
называемых "тоталитарных сект", исключающих добровольную основу
членства и препятствующих выходу граждан из религиозного объединения. Механизм
государственной разрешительной политики, воплощенной в полномочиях федеральных
министерств и ведомств по регистрации, лицензированию и контролю, призван
предотвратить причинение имущественного и морального вреда приверженцам
различных вероисповеданий. В этом состоит основное отличие Федерального закона
"О свободе совести и о религиозных объединениях" от аналогов
национальных систем законодательства многих зарубежных государств, исключающих
любые формы воздействия исполнительной власти на процесс создания конфессионального
объединения, когда правоохранительные органы лишь констатируют факты преступных
действий, правда, со всеми вытекающими из этого последствиями,2
однако этот закон не регламентирует деятельность так называемых
"атеистических общественных объединений".
Нормами этого
закона регулируются следующие общественные отношения в сфере конфессиональной
деятельности:
1. При
определении статуса религиозной организации в качестве юридического лица.
Необходимым условием гражданской и административной правоспособности
религиозного объединения является государственная регистрация, а в некоторых
случаях и наделение организации правомочиями лицензиата.
2. В процессе
ликвидации конфессионального объединения, запрета его деятельности или контроля
за ним.
3. При
наделении религиозных организаций правом собственности на культовые здания и
сооружения. Передача религиозным организациям соответствующего недвижимого
имущества с относящимися к нему земельными участками, которые находятся в
государственной или муниципальной собственности, а также право собственности на
них осуществляется безвозмездно, но правомочия собственника ограничены -
конфессиональные объединения вправе владеть, пользоваться и распоряжаться
культовыми зданиями и сооружениями только в целях совершения богослужений и
иных религиозных обрядов.
4. При
осуществлении священнослужителем светских прав и обязанностей.
5. При
осуществлении религиозных обрядов и церемоний - главным образом в
пенитенциарных учреждениях, в Вооруженных силах РФ и ведомственных воинских формированиях
,1
Органы
исполнительной власти контролируют соответствие федеральному законодательству
уставов, которые предоставляются при регистрации. При невозможности точно
установить, соответствуют ли закону сведения и другие положения уставов, орган
юстиции вправе отклонить ходатайство о регистрации, а учредители могут
обжаловать это решение в суде, таким образом должностные лица органов юстиции
самостоятельно решают проблему соответствия уставов и других внутренних
установлении религиозных организаций действующему законодательству, а
заключение экспертизы носит рекомендательный характер.
В случаях
выявления нарушений в деятельности религиозного объединения решения органа
исполнительной власти для него обязательны. К этим органам относят: органы
юстиции, Государственная налоговая служба, ФСБ и МВД (два последних -
специализированный контроль).
Должностные
лица правоохранительного органа не вправе настаивать на допросе
священнослужителя по исповедальным обстоятельствам, разглашении тайны исповеди
не допускается в случаях даже тяжких уголовных преступлений. Участие
священнослужителя в следственных действиях обусловлено конфессиональными
установлениями, но только в случае, если разглашение исповедальных
обстоятельств допускается каноническими предписаниями.
В законе
проводятся различия в статусе религиозных групп и организаций. При создании
общероссийской религиозной организации требуется наличие временного ценза в 50
лет и подтверждения нахождения в ее составе минимум 3 местных организаций.
Религиозные группы, не претендующие на осуществление правомочий юридического
лица, деятельность свою не обуславливают государственной регистрацией.
Таким образом,
можно сделать вывод, что государство при помощи этого закона преследует двойную
политику: в отношении религиозных объединений контроль резко ужесточился, а
деятельность религиозных групп не "принимается" во внимание. На мой
взгляд для улучшения защиты прав человека на свободу вероисповедания необходим
строгий контроль за деятельностью религиозных групп, не обладающих правомочиями
юридического лица, так как для тоталитарной секты существует много возможностей
обходить эти правила в отношении материальных ценностей, прав лиц,
завербованных в секту, оставаясь при этом практически обойденной вниманием
правоохранительных органов.
Вместе с тем
нельзя не отметить недостаточность и неполноту Федерального закона в части,
касающейся отношений церкви и государства.1 В преамбуле закона
подчеркивается особая роль православия в истории России, в становлении и
развитии ее духовной культуры. Русская православная церковь сегодня активно
участвует в миротворческих акциях государства, образовательных, культурных и
благотворительных программах. В связи с этим было бы полезным попытаться
юридически оформить социальное взаимодействие Русской православной церкви и
государства.
Заключение.
Итак, я в своей
дипломной работе рассмотрел такую интересную тему как институт исполнительной
власти в России, основные направления, которые я изучила, были такие: общая
характеристика исполнительной власти, ее функции, проблемы защиты прав граждан
в сфере исполнительной власти, ее органы, а также взаимодействие исполнительной
власти с законодательной и судебной властями.
Следует
отметить, что принцип разделения властей был выдвинут еще в 18 веке. Он
предусматривал такую организацию государственной власти, которая позволяет
эффективно выявить и отразить интересы различных групп населения.
До принятия
Конституции 1993 года в России принцип разделения властей "теоретически и
практически" почти не изучался и не использовался, так как считался
привилегией стран капиталистического мира. В России использовался принцип
"разделения труда", однако так как он обладал недостаточной
эффективностью и создавал некоторые трудности в практическом осуществлении, уже
с расцветом перестройки начался процесс реформирования государственного
управления по западному образцу, причем уже к 1992 году ни у кого не возникало
сомнений в том что через некоторое произойдет законодательное замещение
принципа разделения труда принципом разделения властей: Государственная власть
в Российской Федерации осуществляется сейчас на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную. Органы этих властей самостоятельны
по Конституции.
Изучая
современное состояние исполнительной власти, необходимо заметить, что в
Конституции нет определения этой власти, причем мы видим, что исполнительная
власть подменяется Правительством. Проблемой Конституции является еще и то что
саму систему органов исполнительной власти она не определила - это является, на
мой взгляд, ее существенным недочетом (одним из многих, кстати).
Итак,
Конституция не дает определения, что такое исполнительная власть, молчат об
этом и юристы, изучающие эту проблему, за исключением профессора А.Н. Соколова,
который определил исполнительную власть как государственную деятельность,
которая не относится ни к законодательной. ни к судебной власти. Следует
отметить, что согласно с этим определением разрабатывали авторы Конституции
концепцию исполнительной власти.
На
исполнительную власть (впрочем, как и на остальные) оказывают сильное влияние
факторы национального характера, внешние факторы и факторы, определяемые
неустойчивостью государственной власти, Тщательность их рассмотрения
определяется тем, что реформа системы исполнительной власти невозможна и не
целесообразна без их учета.
Под функциями
исполнительной власти следует определить ведущие направления в деятельности
органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной
ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставленный органам
исполнительной власти объем государственно-властных полномочий. Как видно из
этого определения, название "исполнительная' власть является частично
неверным, скорее ее следует назвать исполнительно - распределительной. Функции
исполнительной власти делятся на два уровня - первый и второй.
Функции первого
уровня имеют глобальное значение для жизни общества. Это: функция охраны
общественного порядка и обеспечения национальной безопасности, регулятивно -
управленческая функция и функция защиты прав и свобод граждан. К функциям
второго уровня относят нормотворчество, оперативно - исполнительную и
юрисдикцию. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер, используются
как организационно - технические средства реализации основных функций. Следует
заметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех
обособленных ветвях власти, перенесены на исполнительную власть и могут служить
научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.
Согласно Конституции
исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации. К органам исполнительной власти относят также федеральные
министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, правительства,
министерства и иные органы исполнительной власти республик в составе РФ, глав
администраций краев, областей, мэров городов федерального значения со своим
рабочим аппаратом; глав администраций городов и других административных
образований. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация
Конституции, законов, указов Президента, решений вышестоящих органов
исполнительной власти.
Что же касается
роли Президента в организации и деятельности органов исполнительной власти, то
она велика; слишком велика, как считает Чеботарев, и я с ним полностью
согласна. Да, на сегодняшний момент главной проблемой исполнительной власти
является то. что она стала несамостоятельной и подчиненной Президенту. Особенно
это касается Правительства - учитывая его обособление от иных органов
исполнительной власти. Оно в большей мере самостоятельно от законодательной и
судебной властей, чем от президентской власти.
К федеральным
органам исполнительной власти традиционно относят министерства и ведомства,
которые являются самостоятельными органами этой системы. В понятии
"ведомство" относят такие органы исполнительной власти как
Государственные комитеты, федеральные службы, надзоры и агентства, а также
комиссии, обеспечивающие координационные функции в государственном управлении.
Я думаю, что в этом случае для решения проблем в государственном управлении
было бы целесообразнее усилить координационную роль министерств и
государственных ведомств.
Сложная система
органов исполнительной власти сложилась в субъектах РФ, однако Правительство
может контролировать их деятельность, располагая таким рычагом власти как
вынесение предложений Президенту о приостановлении действия актов органов
исполнительной власти субъектов Федерации, в случае недостижения согласия может
быть образованна согласительная комиссия или конфликт может быть передан на
рассмотрение в суд.
Я считаю, что
не смотря на решения Конституционного суда Президент не вправе назначать и
освобождать от должности глав администраций, так как это, по моему мнению,
нарушает принцип самостоятельности исполнительной власти.
Что касается
системы мер по совершенствованию организации и деятельности органов
исполнительной власти, то она должна предусматривать разработку и применение
единой методики по подготовке актов, определяющих правовой статус органов исполнительной
власти на всех уровнях.
Таким образом
можно сделать вывод, что исполнительная власть в силу своей зависимости от
решений Президента не может считаться самостоятельной, при этом она обладает
одним существенным недостатком - контроль за ее деятельностью осуществляется
зачастую самим Президентом и ее же органами. Как показывает практика, лишь
незначительную правовую регуляцию осуществляют прокуратура и суды, что
неизбежно складывается на результатах деятельности исполнительной власти.
Самыми большими полномочиями обладает Правительство. Интересно, что при
возникновении взаимоотношений с законодательной властью вместо идеального
контакта, основанного на рабочей основе, зачастую оно издает постановления,
которые не только не согласуются в части с уже принятыми законами, но и
нарушает их (пример - статья 855 Гражданского Кодекса).
Список
литературы
1. Конституция
Российской Федерации. Утверждена 13 декабря 1993 г. - М.: Юрид. лит., 1993,
2. Федеральный
Конституционный закон Российской Федерации "О Правительстве Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - №57.
3. Федеральный
закон Российской Федерации "О милиции" // Ведомости Съезда народных
депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации, 1992. - №16. .
4. Федеральный
закон Российской федерации "О Совете министров -Правительстве Российской
Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
РСФСР, 1993. - №1.
5. Закон РСФСР
"О свободе вероисповеданий" 25 октября 1990 г. // Ведомости Съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990. - №21.
6. Закон
Российской Федерации "О свободе совести и о религиозных объединениях"
// Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. - №39.
7. Указ
Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов
исполнительной власти" // Российская газета, 1997. - 16 декабря.
8. Указ
Президента Российской Федерации "О системе федеральных органов
исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской
Федерации,1996.- №34.
9. Указ
Президента Российской Федерации "О создании комиссии по взаимодействию
федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при
проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997.
10. Указ
Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации" // Собрание законодательства
Российской Федерации, 1994. - №24. -Ст. 2598.
11. Указ
Президента Российской Федерации "О постановлении Губернатора Курской
области от 13 июня 1997 г. №725 "Об упорядочении финансово - хозяйственных
отношений на территории Курской области" // Юридический вестник, 1998. -
№2.
12. Положение о
главе администрации" края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа Российской Федерации // Собрание
законодательства Российской Федерации, 1994. - №24.
13. Конституция
Российской Федерации. Комментарий. /Под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М.
Батурина, Р.Г. Орехова. - М.: Юрид. лит., 1994.
14. Федеральный
закон Российской Федерации "О свободе совести и религиозных
объединениях" от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ с комментарием. - М.:
Информационно - издательский дом "Филинъ", 1998.
15. Агапов А.Б.
Церковь и исполнительная власть // Государство и право, 1998. - №4.
16. Алехин
А.П.. Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской
Федерации: Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.
17. Бахрак Д.Н.
Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение, 1992. - №3.
18. Бельский
К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. - №3.
19. Бутаков
А.В. Российская система разделения властей. Традиции и новации // Правоведение,
1997. - №1-
20. Брюховецкий
В. А . Порошкина Ю.О. Структурно - логические схемы. - Курск, 1998.
21. Вишняков
В.Г. Конституционное регулирование федеральных отношений // Государство и
право. 1998.- №12.
22. Дементьев
А.Н. О "системе советов" и земских учреждениях в России: возможные
исторические параллели // Государство и право, 1996. - №8.
23. Козлов Ю.М.
Исполнительная власть: сущность, функции // Вести моек. ун-та. Сер.11 Право.
1992. - №4.
24. Концепции
развития исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право,
1996. - №8.
25. Кутафорин
О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.:
Юристъ, 1997.
26. Правовое
государство: Идея, теория, практика [Монография] А.Н. Соколов, Курск.гос. техн.
ун-т. Курск, 1994.
27. Рыжов В.С.
К судьбе государственного управления // Государство и право, 1999. - №2. -
28. Саминин
А.Г. О некоторых проблемах самоуправления и взаимодействия исполнительной и
законодательной властей в Российской Федерации // Политические исследования,
1996. - №1.
29. Стрекозов
В,Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Былина,
1995.
30. Тихомиров
Ю.А. О концепции развития административного права и процесса //Государство и
право, 1998.- №1.
31. Чеботарев
Г.Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации
// Российский юридический журнал, 1997. - №4.
32. Цабрия Б.
Новый основной закон и исполнительная власть // Российская Федерация. 1994. -
№7.
Для подготовки
данной работы были использованы материалы с сайта http://referat2000.bizforum.ru/