Португальська імміграційна політика кінця XX - початку ХХІ ст.: український ресурс
Португальська імміграційна політика кінця XX початку ХХІ ст.: український ресурс
M.П. Марцинюк
Анотація
У статті аналізуються етапи розвитку португальської імміграційної політики кінця ХХ - початку ХХІ ст. та їх вплив на процес легалізації мігрантів, зокрема з України.
Ключові слова: Португалія, законодавство, імміграційна політика, нелегальні мігранти, легалізація.
Кінець ХХ ст. ознаменувався новими міграційними тенденціями в Європі країни, які традиційно постачали робочу силу, почали приймати іммігрантів [1, 5]. Однією з таких «приймаючих» країн стала Португалія. Число мігрантів, які вїжджали в Португалію, збільшувалося з кожним днем, перетворюючи її на країну імміграції [2, 10]. У той же час міграційна політика Португалії, реформування якої припало на кінець ХХ початок ХХІ ст., робила країну неймовірно привабливою для іммігрантів, у тому числі й українців. Таким чином, з позиції ефективності розвитку міграційних законодавства та політики Португалії цього періоду, аналіз наслідків упровадження такої політики та дослідження її ролі в залученні українського імміграційного ресурсу, постає актуальним науковим завданням.
Вивчення окремих правових аспектів португальської імміграційної політики, зокрема щодо легалізації нелегальних мігрантів, представлене групою португальських науковців. Особливе місце в історіографії теми займають роботи М. Баганги, М. Фонсеки, Х. Маркеса [3, 23]. Однак історія формування й еволюції міграційної політики Португалії щодо українського питання поки не достатньо висвітлена в науковій літературі, а українська історіографія теми практично відсутня. Відтак, дослідження джерельної бази з цієї проблематики доводить необхідність проведення її комплексного аналізу, що й становить мету цієї статті.
Наприкінці ХХ ст. Португалія продовжувала залишатися країною еміграції, але вже з 1990-х рр. сальдо міграційного балансу в ній змістилося в бік імміграції [4, 3], через потребу в робочій силі, повязану з деколонізацією та проведенням у Лісабоні ЕКСПО-98. Процес деколонізації, що розпочався 1975 р., після демократичної революції в Португалії 25 квітня 1974 р., ознаменував новий етап в імміграції до неї. Р. Пірес підрахував, що біля півмільйона португальців, які проживали в колишніх португальських колоніях, були репатрійовані та сформували новий рух серед іммігрантів Португалії «retornados» [5, 7]. Повалення колоніального режиму призвело до набуття португальського громадянства особами, народженими в колишніх колоніях, які до цього часу вважалися громадянами Португалії (Закон № 308/75 від 24 червня), і надавало можливість «зберігати португальське громадянство у випадках, коли доводилися особливі відносини звязку особи з Португалією або було висловлене однозначне бажання щодо цього» [6]. Оскільки процеси репатріації й імміграції в другій половині 1970 на початку 80-х рр. відбувалися одночасно, важко точно встановити обсяг іммігрантів з португаломовних країн Африки (РАЬОР). Однак різні статистичні данні збігаються в тому, що тоді африканці були найбільш представлені серед іноземного населення Португалії [7, 12].
Наприкінці 1980 першій половині 90-х рр. імміграція за складом була, переважно, португаломовною, продовжуючи відображати колишнє колоніальне минуле країни. Однак у другій половин 1990-х рр. попит на робочу силу в будівництві, туризмі та інших секторах економіки зумовив збільшення потоку іммігрантів з країн, які не мали жодних історичних і культурних звязків з Португалією, в тому числі й з України. Для розуміння міграційної політики Португалії цього періоду варто розглянути ту законодавчу основу, на якій вона була створена.
Наприкінці 1980-х рр. почалося реформування португальської імміграційної політики, повязаної з необхідністю здійснювати відповідну політику ЄС. У 1996 рр. в Португалії відбулися два регуляторні процеси щодо впорядкування життя трудових мігрантів в країні. В основному, вони були орієнтовані на мігрантів з португаломовних країн, які становили 80 % усіх іноземців-мігрантів. Проте, на початку 1990-х рр., коли більшість країн Центральної та Північної Європи ввели серйозні обмеження відносно іммігрантів з третіх країн, умови, які надавалися їм в Португалії, стали додатковим заохочувальним стимулом. Крім того, відновлення демократичного режиму в Португалії та політична стабільність почали впливати на допливи національних і міжнародних інвестицій. Це стало стимулом для розвитку різних секторів економіки, які потребували робочої сили. Почалися зміни в міграційних потоках: знизилася кількість іммігрантів з країн РАЬОР, зросла кількість іммігрантів з Індії та Китаю, суттєво збільшилась європейська та бразильська імміграція (остання сформувала нову міграційну хвилю) [5, 4].
В 1990-х рр. кількість іноземців, які проживали в Португалії, зросла практично вдвічі. Динаміку міграційних потоків змінили вступ Португалії до Європейського економічного співтовариства, приєднання до Шенгенської зони, що сприяло реформуванню імміграційної політики цієї країни. Закон N° 59/93 від 3 березня впроваджував новий візовий режим, що відповідав нормам ЄС. Крім того, вищезазначені регуляторні процеси запроваджували систему легалізації нелегальних мігрантів та нові норми перебування їх в Португалії. Перший з них відбувся у 1992 р. і був продовжений наступного року, інший у 1996 р. У 1992 р. своє становище в Португалії легалізували біля 39 тис. іноземних громадян, 1996 р. майже 30 тис. іммігрантів. Обидва періоди характеризувалися високим відсотком серед іммігрантів представників країн РАЬОР. У 1998 р. був прийнятий новий закон про імміграцію, яким були встановлені загальні умови вїзду та перебування іноземних громадян в Португалії. Порівняно із законом, було продовжено термін дії віз, що надавались іммігрантам, а також внесені суттєві зміни у законодавство, які стосувалися врегулювання питань воззєднання сімей іноземних громадян та розширення прав членів їх сімей в приймаючій країні.
Регуляторні процеси 1992-1993 та 1996-1998 рр., спрямовані на легалізацію нелегальних іммігрантів, не тільки не зменшили кількості присутніх в країні нелегалів, а й збільшили їхню кількість. Запроваджені законодавством механізми легалізації дали змогу легко здійснювати цей процес і тим нелегалам, які вже перебували в Португалії, і тим, які прибували в країну, приваблені спрощеним механізмом легалізації. Ці заходи щодо легалізації мігрантів стали поштовхом для громадян з пострадянських незалежних держав до імміграції в Португалію. На початку 2000-х рр. потік іммігрантів з цих країн до Португалії значно збільшився, що спричинило фундаментальні зміни в історії португальської імміграції, оскільки країна стала приймати у значних масштабах іммігрантів з країн, з якими Португалія не мала до цього жодних історичних чи культурних звязків. Адже до цього часу більшість мігрантів, які проживали в Португалії, складали громадяни Кабо-Верде, Бразилії, Анголи та Гвінеї-Бісау.
Початок 2000-х рр. зумовив реконфігурацію кількісного й якісного складу іммігрантів в Португалії та запровадження нового регуляторного процесу, який вступив в силу із Законом №9 4/2001 від 10 січня. Вперше в історії португальського імміграційної політики в дію вступила правова норма, що тісно повязала іммігрантів в Португалії з потребами португальського ринку праці [8, 6; 10; 11]. Законом запроваджувався єдиний документ вид на проживання, що дозволяв нелегальним іммігрантам залишатися в Португалії протягом одного року і поновлювався до пяти років. Беручи до уваги питання соціальної інтеграції іммігрантів, цей закон вніс зміни, за якими міграційні потоки скеровувалися відповідно до аналізу річних і галузевих потреб ринку праці. З метою боротьби з нелегальною імміграцією, Закон зобовязав роботодавців дотримуватися норм щодо виплати заробітної плати, податкових внесків і платежів із соціального страхування для робітників-іммігрантів, а також встановлював кримінальну відповідальність за допомогу і сприяння нелегальній імміграції. Він також виокремив дві основоположні характеристики імміграції цього періоду: по-перше, португаломовні країни перестали займати провідне і привілейоване місце у структурі імміграційних потоків до Португалії, а по-друге, провідні позиції у структурі міграційного наповнення почали займати громадяни східноєвропейських країн Молдови, Румунії, України тощо. Скажімо, українці сформували другу за величиною іммігрантську групу в країні. Невдовзі між Португалією та цими країнами, зокрема й Україною, були укладені угоди щодо трудових мігрантів, метою яких стало попередження нелегальної міграції, накладаючи на португальських працедавців ряд вимог, яких вони мали дотримуватися, надаючи пріоритетне право на працевлаштування мігрантові [9, 2-3]. Наприклад, підписаний 2003 р., договір між Португалією та Бразилією про взаємне працевлаштування громадян (відомий як Договір Лула), що запровадив механізми працевлаштування жителів Бразилії в Португалії [10]. Використання такого правового режиму дозволило легалізуватися 183 тис. іноземних громадян в Португалії. З них біля 101 тис. були з Центральної та Східної Європи, а безпосередньо громадян України 65 тис.
Втім, законодавство залишалося досить гнучким, аби мігранти могли швидко легалізувати своє становище в Португалії. Потік нелегальних іммігрантів невпинно збільшувався, приваблюючи відтепер іммігрантів з пострадянських країн Східної Європи. 2003 р. у Португалії прийнято Закон № 34/2003 від 25 лютого, де зазначається необхідність «розробки і реалізації прозорої політики і прийняття остаточних і конструктивних рішень, а не ізольованих і тимчасових заходів» щодо іммігрантів [7, 2]. Імміграційна політика ж базується на трьох основних принципах: сприяння легальній імміграції, відповідно до можливостей Португалії; ефективної інтеграції іммігрантів; боротьби з нелегальною імміграцією. Водночас цей Закон спростив і деякі бюрократичні процедури, з метою прискорення процесів легалізації та сприяння інтеграції іммігрантів. Згодом він був доповнений Указом №9 6/2004 від 26 квітня, що дозволив легалізувати становище нелегальним мігрантам, які вїхали в країну до березня 2003 р. [11].
У Португалії був введений максимальний річний ліміт кількості іноземних громадян, які могли залишитися в країні для здійснення професійної діяльності. Це обмеження було запроваджено після доповіді, яка стосувалася ситуації з нелегальними іммігрантами в Португалії, підготовленої Урядом, з урахуванням позицій муніципальних, регіональних та національних структур, робота яких була тісно повязана зі сферою імміграції. Ця доповідь визначила економічні та соціальні критерії для кожної зі сфер ринку праці та їх потреби у трудових мігрантах. Доповідь також стосувалася адаптивності іммігрантів та участі місцевих органів влади у процесі їх адаптації. У серпні 2007 р. запроваджено новий Закон про імміграцію (№ 23/2007 від 4 липня). Із його нововведень особливо варті уваги зміни, що стосуються власників довготермінових віз, які могли отримати вид на проживання за спрощеною процедурою, якщо термін дії їх документів добіг кінця, прагнучи спростити бюрократичні аспекти системи видачі дозволів на проживання. На підставі дозволів (вид на проживання), що надавалися іноземним громадянам, можна виділити два різних види імміграції до Португалії: стару хвилю імміграції, повязану з імміграційним процесом, який відбувався наприкінці 1980-х рр., що включав іммігрантів усіх вікових груп, які мали посвідку на проживання і скористалися положеннями, що стосуються воззєднання сімї, подружжя, нащадків і предків (як у випадку іммігрантів із Кабо-Верде, Анголи, Гвінеї-Бісау); й імміграція початку 2000-х рр., що включала бенефіціаріїв режимів легалізації, які були описані вище і до яких належить також українська імміграція. Останні в початковій фазі іммігрували одноосібно, але пізніше також скористалися положеннями про воззєднання сімї.
За допомогою методу ретроспективного аналізу, нами проаналізовано розвиток імміграційної політики Португалії та її наслідки для формування значної української трудової імміграції у цій країні. Однак подальшого дослідження потребують основні засади міграційної політики Португалії у 2000-х рр. та її вплив на українську трудову міграцію до цієї країни. Розглянувши законодавчу базу та систему інституційно-організаційних структур щодо роботи з мігрантам, можна дійти висновку про їх надзвичайно важливу роль у формуванні значних міграційних потоків з України до Португалії в цей період. Про це свідчать і гучні наслідки цієї міграційної політики, які виявили, що за кількістю українська трудова міграція в Португалії посіла друге місце серед інших міграційних потоків, які традиційно формувалися з постколоніальних португаломовних країн.
португальський імміграційний політика легалізація
Література
1.Malheiros J. Integraqao social eprofissional de imigrantes, refugiados e minorias etnicas. - Lisbon, 2006.
2.AlmeidaA.C. de, Norte C., Mortagua M.J. da 4. OImpacto daImigraqao nas Sociedades da Europa: o caso Portugues. Um Estudopara a Rede Europeia das Migraqoes. - Lisbon, 2006.