Государство и механизмы государственного управления

Государство и механизмы государственного управления

Контрольная работа

Государство и механизмы государственного управления

Содержание

1. Происхождение и сущность государства

.1 Узкое и широкое значение термина «государство»

.2 Механизмы возникновения государства

.3 Функции и прерогативы государства

. Типология государств

.1 Формы правления

.2 Формы государственного устройства

. Исполнительная власть

.1 Функции исполнительной власти

.2 Разновидности исполнительной власти

. Парламенты

.1 Значение парламента в политической системе

.2 Функции парламентов

.3 Типология парламентов

.4 Организационная структура парламентов

. Невыборные власти

.1 Судебная власть

.2 Бюрократия

.3 Силовые структуры

Литература

1. Происхождение и сущность государства

.1 Узкое и широкое значение термина «государство»

Проблематике государства посвящено колоссальное количество политологической, социологической и юридической литературы. При этом не существует универсального и общепризнанного понимания природы государства и его места в обществе. В политической науке можно выделить две трактовки понятия «государства»: широкую и узкую.

Отвлекаясь от характеристики и сопоставления многообразных точек зрения и позиций в данном вопросе, можно тем не менее сформулировать тезис, правомерность которого почти что очевидна. Речь идет о том, что понятие «государство» как в обыденном языке, так и в научной литературе используется в двух значениях - узком и широком.

В широком смысле государство - это политическое образование, характеризующееся тремя основными признаками:

наличием единой территории с определенными границами;

населением, проживающее на данной территории; суверенной властью.

Такое толкование понятие государства носит преимущественно юридический характер. В узком смысле государство трактуется как особая суверенная территориальная организация политической власти, обладающая специальным аппаратом и регулирующая отношения, складывающиеся в обществе с помощью общеобязательных правил поведения. Классическое определение государства в узком смысле принадлежит Максу Веберу. «Современное государство, - писал он, - есть организованный по типу учреждения союз господства, который внутри определенной сферы добился успеха в монополизации легитимного физического насилия как средства господства и с этой целью объединил вещественные средства предприятия в руках своих руководителей, а всех сословных функционеров с их полномочиями, которые

раньше распоряжались этим по собственному произволу, экспроприировал, и сам занял вместо них самые высшие позиции» . Подход Вебера можно охарактеризовать как политологический.

Классик современной политической науки Чарльз Тилли, развивая веберовскую дефиницию, определяет государство как «организацию, в руках которой имеется наибольшее количество средств принуждения на значительной территории, действующей в некоторых отношениях как приоритетная по отношению к другим организациям, действующим на той же территории, и признаваемая как приоритетная другими организациями, включая государства вне этой территории».

1.2 Механизмы возникновения государства

Введенное Вебером понимание государства как территориальной монополии легитимного насилия легло в основу политико-социологической концепции государства. В рамках этого подхода механизмы возникновения государства описываются следующим образом.

Существование государства зависит от способности административного аппарата успешно поддерживать притязания на монопольный контроль за применением силы и обеспечивать легитимность поддерживаемого таким образом порядка. Человеческая история представляет из себя непрекращающуюся борьбу различных политических образований за контроль над населениями, территориями и ресурсами. Любое сообщество, обладающее превосходящей силой и способное сохранять длительный контроль за применением силы в рамках определенной территории, а также защищать ее границы, рано или поздно обретает легитимность.

При этом формирование государства не является планомерной реализацией замысла или движением к намеченной кем- либо цели. Вебер рассматривал возникновение государства как результат борьбы за выживание и господство, как набор организационных решений, способствующих созданию превосходящей силы. Формирование государства не являлось преднамеренным действием или реализацией определенного проекта, а тем более не как свободным контрактом участвующих сторон. Формирование государства - это серия организационных нововведений в контексте непрекращающейся борьбы различных сил как внутри, так и вне какой-либо территории.

Столкновения между различными политическими образованиями приводили к поглощению слабых более сильными. Благодаря механизму конкуренции и монополизации количество автономных субъектов политики в мире неуклонно уменьшалось, с примерно 100 тыс. в V в. н.э. до немногим более 200 (суверенные государства - члены ООН) в начале XXI в.

Хотя в основе политики формирования государства лежит принцип монополизации силы, он не является единственным. Монополия силы как запрет на применение насилия без санкции правителя была тесно связана с фискальной монополией - исключительным правом правителя собирать дань или различные налоги под предлогом защиты страны и для управления ее хозяйством. Увеличивающийся спрос на средства для ведения войны и сохранения превосходства над внутренними или внешними противниками (особенно в силу условности этой границы) подталкивали правителей к организационным нововведениям, целью которых было более эффективное взимание налогов.

Для увеличения дохода европейские правители принимали меры по монетаризации экономики, т.е. введению единого средства обращения и платежа, поскольку равномерное налогообложение подданной территории и эффективное использование полученных средств в военно-политических целях возможны только при выражении податей во всеобщем эквиваленте. Возможность содержать наемные войска и регулярную армию также зависела от наличия платежных средств. Попытки денежной консолидации, вызванные стратегическими соображениями, способствовали в свою очередь созданию национальных рынков, основанных на универсальном средстве обмена.

Борьба за легитимацию регулярной налоговой системы была важнейшей составляющей перехода от патримониального к современному бюрократическому государству. Рано или поздно данный переход произошел в большинстве государств. Частная монополия силы, дававшая победившему правителю возможность контролировать значительные ресурсы, одновременно создавала практическую проблему эффективного управления ими. Изначально государство являлось не более чем организационным решением данной проблемы. Государственный аппарат, которым сначала был просто королевский двор (и как частное место жительства, и как публичное пространство), постепенно расширялся и превращался в систему функционально дифференцированных органов, управляемых представителями государства. По мере того как государственное управление отделялось от королевского двора и становилось функцией иерархически организованного профессионального аппарата, государство превращалось в отдельную институционализированную сферу, обслуживавшую публичные, т.е. общественные, интересы.

С этими изменениями было связано и появление самого термина «государство» (state) в его современном значении.

Впервые этот термин был введен Джоном Локком для обозначения наделенной высшей суверенной властью абстрактной сущности, не сводимой ни к фигуре правителя, ни к совокупности граждан.

По мнению Мартина ван Кревельда, государство, будучи отделено и от его членов, и от его правителей, является корпорацией в том смысле, что оно выступает юридическим лицом. «Характеристиками государства являются следующие.

Во-первых, будучи суверенным, оно отказывается делиться какими-либо ... функциями с другими, но концентрирует их в собственных руках.

Во-вторых, будучи территориально организованным, оно имеет власть над всеми людьми, которые живут в пределах его границ, и только над ними.

В-третьих, что самое важное, это абстрактная организация. В отличие от всех своих предшественников во все времена и где бы то ни было, государство не идентично ни правителям, ни тем, кем они правят; оно является не человеком и не сообществом, но невидимой сущностью, известной как корпорация. Будучи корпорацией оно обладает своей независимой личностью или юридическим лицом. Последнее признается законом и может вести себя, как если бы оно было человеком - заключать договоры, владеть собственностью, защищать себя и т.п.»

Пьер Бурдьё обратил внимание на то, что для существования государства важна не только монополия физического насилия, но и монополия легитимного символического насилия. Последнее обеспечивается монополией на классификацию - возможностью посредством наименования задавать предписанную трактовку социальных феноменов . Она формирует и культивирует в обществе матрицу социального поведения (устойчивые принципы или схемы восприятия, оценивания, мышления). Дело в том, что массы принимают своих начальников и начинают им подчиняться не на уровне сознательного соглашения, а на уровне принятия обыденных форм повседневной жизни, а вместе с ней и тем порожденным государством категориям, которые эту жизнь структурируют. Государственные чиновники производят перечни профессий и квалификаций, академических званий и названий научных дисциплин, дают юридическую квалификацию действий граждан и даже дарят им классификацию памятных исторических событий, зафиксированных в череде официальных праздников. Таким образом, человек оказывается обладателем представляющейся ему самоочевидной картины мира, которая между тем созданной усилиями государственных функционеров и интериоризированной им через систему образования и СМИ.

Специфическими чертами государства как политического института состоят в том, что:

а) государство производит безопасность, справедливость, порядок как общественные блага (априорно и для всего сообщества граждан), а не как частные услуги, которые предоставляются отдельным клиентам при условии оплаты;

б) применение насилия и принуждения государством ограничено набором безличных формальных процедур, что должно снижать степень произвола, свойственного бандиту;

в) обе вышеперечисленных особенности действия, а также идеология долга и служения (государству, народу, отечеству) способствуют обретению легитимности, т.е. тому, что господство группы, контролирующей насилие, выглядит в глазах большинства граждан «полезным» и «справедливым», поэтому признается и добровольно поддерживается.

Итак, успешный процесс формирования государства предполагает производство общественных благ, наличие формальных правил и процедур, регулирующих действия власти и легитимность последней.

1.3 Функции и прерогативы государства

В зависимости от направленности функции, выполняемые государством, могут быть разделены на внутренние и внешние.

К внутренним функциям относятся: обеспечение безопасности и правопорядка, хозяйственная, идеологическая, социальная. В разные периоды существования различных типов государств значение каждой из этих функций может возрастать или падать.

Обеспечение безопасности и правопорядка всегда играет важнейшую роль в деятельности любого государства. Без осуществления монополии легитимного насилия на подконтрольной территории выполнение других функций государством встречает значительные препятствия. Она включает в себя как подавление антисистемных выступлений противников существующего строя, так и профилактические мероприятия, направленных на недопущение покушений на общественный порядок, на государственные устои и институты.

Хозяйственная функция состоит в организации и регулировании экономической жизни общества. Однако объем и содержание, выполняемых государством хозяйственных функций, сильно различаются в зависимости от конкретных временных и территориальных условий функционирования государства. Например, на начальном этапе развития капитализма государство минимально вторгалось в экономику (принцип «государства-ночного сторожа»). В настоящее время роль государства в регулировании хозяйственной деятельности существенно возросла. Оно проводит налоговую и кредитно-финансовую политику, использует экономические стимулы в развитии отраслевой экономики, осуществляет долгосрочное планирование и программирование.

Идеологическая функция выражается в распространении или всяческой поддержке официальных взглядов и содействует внедрению в сознание членов общества определённой системы политических, правовых, нравственных, этических и иных ценностей. Важность этой деятельности определяется тем обстоятельством, что отношение людей к действительности, прежде всего к существующему общественному и государственному порядку, определяется в значительной мере их идеологическими взглядами. Государство создает пропагандистские органы, проводит политику в соответствии с концепциями, вырабатываемыми в рамках официальной идеологии, осуществляет надзор за образованием, оказывает поддержку идеологам и учреждениям, вырабатывающим официальную идеологию и т. п. При этом в некоторых случаях официальная идеология вырабатывается в рамках государственных структур (официальная идеология в социалистических странах, доктрина национальной безопасности в США), а в других - государство воспринимает и поддерживает в качестве официальной идеологии концепции, разработанные вне его структур (буддизм для ряда стран Востока, христианство для Руси). Государство может в некоторых случаях более или менее терпимо относиться к неофициальным идеологиям, а в других - беспощадно подавлять их (нацистская Германия).

Социальная функция государства проявляется в осуществлении заботы о человеке как члене социума. Например, и Древнем Риме она выражалась в бесплатной раздаче хлеба неимущим и содержании заведений, способствовавших физическому воспитанию и просвещению граждан и т.п. В современном мире социальная функция охватывает здравоохранение, социальное обеспечение, образование, создание возможностей для более широкого доступа к достижениям культуры, заботу о детях, молодежи и престарелых и т.д. Разумеется, место социальных вопросов в деятельности различных государств оказывается различным.

К внешним функциям государства относятся: поддержание отношений с различными субъектами мировой политики - прежде всего с другими государствами и с международными организациями, внешнеэкономическая и военная функции.

Поддержание отношений с другими государствами и деятельность в международных организациях охватывают взаимосвязи, имеющие как чисто политический, так и культурный характер (к примеру, вопросы укрепления мира и доверия, экологии, защиты интересов своих граждан (подданных) и предприятий, работающих за границами данного государства).

Внешнеэкономическая функция заключается в стремлении государства обеспечить, с одной стороны, максимально благоприятные условия для деятельности национальных хозяйствующих субъектов за рубежом, а с другой - учесть все внешние факторы для создания условий развития собственной экономики. Это достигается с помощью односторонних мер (в частности, таможенного тарифного и нетарифного регулирования, привлечения иностранных товаропроизводителей и инвесторов либо, наоборот, протекционизма, выделения средств на поддержку отечественных экспортеров и т.п.), а также в результате согласования позиций с другими государствами на двусторонней и многосторонней основе.

У военной функции государства две стороны: 1) оборона собственной страны; 2) захватнические и вообще наступательные действия, обеспечивающие интересы совершающего их государства. Сюда же относится разведка и контрразведка. В последние годы государства на мировой арене выполняют еще и антитеррористические операции, участвуют в борьбе с распространением наркотиков и с иной преступной деятельностью в мире, а также в международных вооруженных контингентах по поддержанию мира в «горячих точках».

Следует отметить, что все функции государства (и внешние и внутренние) существуют не изолированно, а находятся в тесной взаимосвязи. Все они в той или иной мере подчинены его главной задаче - политическому руководству и управлению обществом, т. е. управлению посредством принятия общеобязательных, властных решений. Именно государство «ответственно» за поддержание социальной стабильности и нормальное функционирование всех общественных институтов.

Для эффективного выполнения государством его функций оно имеет ряд прерогатив. Под прерогативами понимают исключительные, монопольные полномочия государства (являющиеся одновременно и его «обязанностями»), которые принадлежат и используются им как инструмент, позволяющий ему эффективно выполнять его общественно значимые функции. К прерогативам государства относятся:

монопольное право на организованное и легитимное принуждение;

исключительное право на издание и толкование законов;

исключительное право на установление и взимание

налогов;

Отметим в связи с этим, что нарушение названных «монополий» является симптомом слабости государства и отсутствия у него реального суверенитета. Скажем, если на определенной территории не действуют государственные акты и решения, то это означает, что территория эта находится де-факто вне юрисдикции данного государства.

Не будем при этом, однако, забывать и о другой стороне: обеспечивая нормальное воспроизводство социальной системы и социальной структуры в той или иной ее исторической форме, государство обеспечивает воспроизводство той или иной формы социального неравенства, ту или иную схему социальной стратификации; тот или иной вариант государственной политики подразумевает определенный вектор развития общества, более или менее предпочтительный с точки зрения интересов различных слоев и групп.

2. Типология государств

У центрального политического института - государства - есть два аспекта, принципиальным образом определяющих его сущность: форма правления и форма государственного устройства.

.1 Формы правления

Форма правления - это зависящие от формального источника государственной власти способы формирования и организации высших государственных институтов власти, а также распределения полномочий между ними.

Выделяют две формы правления - монархию и республику.

Монархией называют форму правления, где формальным источником государственной власти выступает воля одного лица, которое оказывается и носителем всей этой власти (как законодательной, так и исполнительной), передаваемой, как правило, по наследству. Монархии делятся на два вида - абсолютные и конституционные.

В абсолютной монархии (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Бруней и др.) монарху принадлежит вся полнота законодательной и исполнительной власти. В настоящее время эта форма правления характерна для стран, сохраняющие традиционные политические отношения.

В конституционной монархии полномочия главы государства лимитированы. По степени ограниченности подобные монархии бывают дуалистическими и парламентскими.

В дуалистических монархиях (Иордания, Марокко и др.) монарху принадлежит вся полнота исполнительной власти (он назначает и смещает кабинет министров, выполняет ряд представительских и внешнеполитических функций, а также обладает правом абсолютного или отлагательного вето в отношении решений парламента), законодательную власть осуществляет парламент, который, кроме того, утверждает бюджет.

В парламентских монархиях (Великобритания, Испания, Япония, Бельгия, Нидерланды, Швеция и др.) монарх практически не обладает реальной властью («король царствует, но не правит»), выполняя лишь представительские и церемониальные функции, являясь скорее историческим и политическим символом. Наиболее влиятельным институтом здесь является парламент, формируемый в процессе всеобщих выборов и формирующий правительство.

Республика - форма правления, при которой формальным источником государственной власти выступает воля всего народа либо определенной его части, а институты власти формируются преимущественно через процедуру выборов и на определенный срок. В зависимости от структуры отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти выделяют три вида республик - парламентскую, президентскую и полупрези- дентскую (смешанную).

В случае парламентарной республики (ФРГ, Австрия, Ирландия, Венгрия, Индия, Израиль и др.) правительство формируется парламентом (парламентским большинством) и несет ответственность исключительно перед парламентом. Правительство при этом может быть однопартийным, если какая-либо партия имеет в парламенте большинство мест, либо коалиционным, состоящим из представителей нескольких партий (парламентских фракций), если ни одна из них не имеет абсолютного (более 50 процентов депутатских мест) парламентского большинства. В случае утраты правительством поддержки со стороны этого большинства правительство уходит в отставку (правительственный кризис). Это может явиться следствием выражения парламентом вотума недоверия правительству либо выхода из него представителей одной или нескольких входящих в него партий (фракций). Главой правительства, как правило, становится лидер партии (фракции), имеющей большинство мест в парламенте, либо, в случае коалиционного правительства, лидер одной из наиболее влиятельных парламентских фракций. Глава правительства самостоятельно формирует его состав, который в ряде случаев утверждается парламентом. Глава государства (как правило, президент) выполняет преимущественно представительные и церемониальные функции. Он не имеет права вето в отношении законов, принятых парламентом.

Он имеет право на роспуск парламента и объявление досрочных выборов, как правило, в случае возникновения парламентского кризиса. Избрание президента обыкновенно происходит через механизм косвенных выборов - парламентом (например, Молдова) либо специально созываемым избирательным собранием (например, ФРГ). В редких случаях (Израиль, Австрия) президента избирают всеобщим голосованием.

Для президентской республики (США, Мексика, Бразилия, Аргентина, Египет, Алжир, Индонезия, Филиппины и др.) характерно, прежде всего то, что правительство здесь формируется избираемым на определенный срок президентом, возглавляется им и несет перед ним политическую ответственность. Президент имеет право на законодательную инициативу или право вносить предложения по законодательству; имеет право вето в отношении законов, принятых парламентом, преодолеть которое парламент может только квалифицированным большинством (обычно 2/3 голосов); имеет право по собственному усмотрению издавать указы, имеющие силу закона; по собственному усмотрению определяет внешнеполитический курс своего правительства; является верховным главнокомандующим вооруженными силами.

Полупрезидентская республика (Россия, Франция, Польша, Финляндия, Украина и др.) представляет собой смешанный вариант правления, при котором в формировании правительства и контроле за его деятельностью принимают участие как президент (как правило, всенародно избираемый), так и парламент. Например, в России президент предлагает кандидатуру председателя правительства, которая должна быть утверждена большинством Государственной Думы - нижней палаты российского парламента. Кроме того, Дума обладает правом выражения вотума недоверия правительству, что, впрочем, может при определенных условиях повлечь за собою досрочный роспуск самой палаты президентом страны. Президент в этой разновидности республики обладает, в отличие от республики парламентарной, достаточно широкими и реальными властными полномочиями: указанное выше право роспуска парламента, право инициации отставки правительства, право издания указов, имеющих силу закона, и целый ряд других полномочий. Его отрешение от должности может быть осуществлено только посредством очень громоздкой процедуры и только по уголовным, а ни в коем случае не по политическим мотивам.

Необходимо подчеркнуть, что классификация государств по формам правления носит формально-юридический характер и за основу в ней берется именно формальный источник и носитель власти. История знает большое количество примеров формальных монархий, где официальный монарх оказывался по сути дела марионеткой, а реальная власть принадлежала аристократическим группировкам или придворной камарилье. С другой стороны, в новейшей истории государств мы встречаем немало жесточайших единоличных диктатур, институализированных с формально-правовой точки зрения как республики. Здесь могут проводиться регулярные выборы или референдумы, исход которых, впрочем, заранее предопределен, может существовать парламент, выполняющий роль демократических декораций для диктаторского правления и т. д.

2.2 Формы государственного устройства

Государства различаются также по формам государственного устройства, т. е. в зависимости от внутренней национально-территориальной организации государства, от соотношения полномочий и правовых статусов центральных органов государственного управления и регионов (территорий), из которых данное государство состоит. Исторически сформировались три базисные модели государственной структуры - унитарная, федеративная и конфедеративная - различающиеся разным решением вопроса о распределении государственного суверенитета.

В унитарных государствах (Франция, Италия, Япония, Египет и др.) в политико-правовой практике реализуется принцип неделимости государственного суверенитета, означающий сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенационального правительства. Унитарные государства подразделяются на административно-территориальные единицы (департаменты, провинции, префектуры), не обладающие политической самостоятельностью. Выполняемые местными властями функции осуществляются ими от имени центра, перед которым они и отвечают за их исполнение. В демократических унитарных государствах государственная власть на местах ограничивается при этом развитой системой местного самоуправления.

Отличительной особенностью федеративных государств (США, Россия, ФРГ, Индия, Бразилия и др.) является наличие двух официальных государственных уровней - уровня федерации как целого и уровня субъектов федерации - между которыми распределен государственный суверенитет (конституционно или посредством федеративного договора). Федерализм предполагает строгое разграничение полномочий между уровнями государственной власти. Субъекты федерации принимают собственные конституции или уставы, но верховенство сохраняется за общефедеральными законами, он некоторые области отнесены целиком к законодательному регулированию федераций. В ведении федерального центра, как правило, находятся вопросы обороны, внешней политики, денежной эмиссии. Федерации могут быть договорными, т.е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами (США, Швейцария, Танзания), или конституционными, т.е. созданными актом центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами (Бразилия, ФРГ, Австрия и др.).

Конфедерация - это союз самостоятельных государств, где принцип разделения политических полномочий между государ- ствами-участниками и самим объединением противоположен федеральному. Члены конфедерации оставляют за собой основную часть своих государственных прерогатив, отдавая в ведение учрежденного ими конфедеративного государства некоторые вопросы, как правило, относящиеся к внешнему суверенитету (оборона, дипломатия, валютное регулирование). Члены конфедерации, вступая в тесный союз между собой, остаются независимыми субъектами международного права. Конфедерация обычно создается для достижения определенной цели, представляя из себя достаточно неустойчивое образование. Затем она либо преобразуется в федерацию (США после принятия конституции 1789 г.), либо распадается (Объединенная Арабская Республика, представлявшая собой союз Египта и Сирии, в 1961 г.).

Следует подчеркнуть, что и форма правления, и форма государственного устройства являются в значительной степени формально-юридическими характеристиками конкретного государства. Имеется в виду, что в рамках, скажем, одной и той же формы правления возможна реализация очень разных вариантов государственной политики, очень разные схемы взаимодействия между участниками политического процесса, разные модели взаимоотношений между государством и гражданским обществом. Например, столь разные в реальном политическом измерении страны, как Китай и Италия, с сугубо формальной конституционной точки зрения в одинаковой степени являются парламентарными республиками. Поэтому содержательная политическая классификация государств предполагает анализ и учет не столько организационно-правовых аспектов государственного устройства, сколько реальных характеристик политической практики. И такая предметно-содержательная классификация государств (а более широко - политических систем) осуществляется в политической науке при помощи категории «политический режим», которая будет подробно рассмотрена в теме 5.

3. Исполнительная власть

Как уже отмечалось, государственная власть всегда институализирована и эти институты государственной власти одновременно являются и структурными элементами государства как системной целостности. К институтам государства и государственной власти могут быть отнесены органы исполнительной и законодательно представительной власти, а также Невыборные власти, главными из которых выступают суды, бюрократия и армия.

Центральное место среди государственных политических институтов занимают, за совокупностью которых закрепилось не совсем точное название «исполнительная власть». Эти институты представляют собой историческое ядро любой формы правления. Парламенты, бюрократия, конституционные суды - все это возникло позднее, сначала для помощи исполнительной власти, затем - чтобы служить ей противовесом. Но и сегодня исполнительная власть присваивает себе все полномочия, на которые не имеют строгих, формальных оснований претендовать другие институты. В числе прочего к числу таких полномочий относятся и те, которые реализуются в сфере законодательной деятельности.

.1 Функции исполнительной власти

Главная задача исполнительной власти - это политическое руководство обществом. Будучи средоточием политического авторитета в обществе, она берет на себя управление общими делами. Решению задачи служат пять функций исполнительной власти.

1)Определяет основные направления политики государства.

2)Следит за претворением намеченной линии в жизнь (практически этим занимаются непосредственно бюрократы).

3)Мобилизует массы и властвующую элиту в поддержку проводимой политики. Особенно важно в современных условиях уметь использовать средства массовой информации для формирования благоприятного общественного мнения.

4)Руководство в условиях кризисов (войн, стихийных бедствий), когда исполнительная власть законным путем приобретает неограниченные полномочия. Именно так обстояло дело в США и Великобритании во время обеих мировых войн.

5)Важной функцией исполнительной власти является церемониальное руководство, т. е. ее способность выступать как символ единства национального государства. Некоторые режимы (чаще всего либеральная демократия) предпочитают разделять церемониальное и эффективное руководство (включает в себя четыре предыдущих функции), возлагая первое на лишенных реальной власти монархов или президентов, а второе - на правительство, возглавляемое премьер - министром, которым, как правило, становится лидер победившей на выборах партии.

.2 Разновидности исполнительной власти

Основными типами исполнительной власти являются конституционная и неконституционная. Принципиально важным для их различения является понятие конституции. Однако употребляется оно в нескольких значениях. Сегодня понятие «конституция» часто относят к основополагающим документам, регламентирующим устройство государства и гарантирующим основные права граждан. Такие документы в XX в. были приняты в подавляющем большинстве стран мира, в том числе и многими авторитарными режимами. В то же время в некоторых либеральных демократиях (Великобритании, Новой Зеландии, Израиле) документально оформленные конституции по тем или иным причинам отсутствуют.

Понятие конституции, позволяющее различить два вида исполнительной власти, тесно связано с практикой конституционализма, т. е. эффективных ограничений на применение власти. Наличие таких ограничений - независимо от того, закреплены ли они в документе или носят характер политической нормы, - и позволяет определить власть как конституционную.

Неконституционная исполнительная власть - власть, действующая без каких бы то ни было ограничений. Законодательная регуляция приобретения и передачи власти если и существует, носит формальный характер. Неконституционная исполнительная власть нетерпимо относится к оппозиции и даже к инакомыслию, загоняет в подполье независимые политические партии и заинтересованные группы, жестко контролирует средства массовой коммуникации. Несмотря на это, тотальный контроль над обществом - цель, недостижимая даже для самых сильных режимов такого рода. Всегда остаются сферы социальной жизни, неподвластные государству.

Лица, стоящие во главе неконституционной исполнительной власти, могут называть себя по-разному. Часто они присваивают достоинство президента, даже если фактически захватывают власть в результате военного переворота, например Саддам Хусейн в Ираке. Иногда, подобно Ниязову в Туркмении, они объявляют себя «пожизненными президентами» (словосочетание само по себе нелепое). Некоторых из них параноическая фантазия побуждает принимать еще более странные титулы: так, И. Амин в Уганде называл себя, помимо прочего, «победителем Британской империи». Ж.-Б. Бо- касса в Центральноафриканской республике принял императорский титул и назначил своих родственников принцами, герцогами и пр.

Возвращаясь к конституционной исполнительной власти, подчеркнем, что фундаментальной ее особенностью является разграничение полномочий между центральными органами власти. Поэтому базовым при выделении видов конституционной исполнительной власти служит различие между президентской и парламентской системами (президенциализмом и парламентаризмом). «Чистые типы» президенциализма и парламентаризма характеризуются фактическим отсутствием самостоятельности роли президента или правительства: в условиях президентской системы правительство находится под полным контролем президента и не играет самостоятельной политической роли, а в условиях парламентской системы президент либо вообще не избирается, либо выполняет лишь функцию церемониального руководства.

Сущность президентской системы состоит в том, что все полномочия исполнительной власти возлагаются на одного человека, избираемого на установленный срок и независимого от парламента. Соединяя функции эффективного и церемониального руководства, президент неизбежно становится фокусом патриотических чувств населения и объектом других политически релевантных эмоций. Поэтому президентская система всегда таит в себе зерна перерождения в автократию, что и случилось в очень многих развивающихся странах после завоевания ими независимости. Ограниченный характер президентской исполнительной власти достигается путем жесткого разграничения функций между нею и парламентом. Кроме того, многое зависит от типа национальной политической культуры.

Один из немногих примеров успешного функционирования ограниченной президентской системы дают нам США. Конституция страны предоставляет президенту весьма широкие полномочия: он является лицом, облеченным всей полнотой исполнительной власти, главнокомандующим вооруженных сил, имеет право заключать международные договоры, назначать послов, министров и членов Верховного Суда (правда, в последних случаях требуется санкция Сената). Президент не может распустить Конгресс, но пользуется правом вето на его решения, которое может быть снято лишь большинством в две трети голосов членов собрания. В свою очередь Конгресс может разделаться с президентом лишь путем громоздкой процедуры импичмента - при наличии доказанных обвинений главы исполнительной власти в должностных преступлениях или измене.

Все это в США называют разделением властей. По существу речь должна была бы идти о разделении институтов. Американские президенты всегда оказывали сильное воздействие на процесс законотворчества, а конгрессмены и сенаторы

-всячески давили на бюрократию. Но при этом ни исполнительная власть, ни Конгресс не позволяли друг другу посягать на собственные конституционные полномочия.

Многие страны, вдохновленные американским примером, пытались позаимствовать эту систему. Но нигде не обошлось без сбоев. Скажем, конституция Мексики очень похожа на американскую. Однако фактически президенты этой страны никогда не обращали внимания на Конгресс, потому что контролировали его, опираясь на правящую институционально-революционную партию. Вообще, в странах «третьего мира» антураж ограниченной президентской системы нередко используется для прикрытия режимов личной власти.

Парламентские системы существуют в большинстве либеральных демократий - как в конституционных монархиях, так и во многих республиках. Основу этих систем составляет взаимозависимость парламента и исполнительной власти. Последняя формируется законодательным собранием и несет перед ним полную политическую ответственность. Парламент, в свою очередь, должен доверять правительству и по отношению к проштрафившемуся премьеру прибегает к «высшей мере наказания» - вотуму недоверия. После этого встает задача создать новое правительство, которое устраивало бы большинство депутатов. Если эту задачу не удается решить в течение какого-то (как правило, установленного) срока, то назначаются новые парламентские выборы. Во всяком случае, так все выглядит с формальной точки зрения. Фактически доминирование парламента

-лишь один из вариантов его взаимоотношений с правительством. Во многих парламентских системах дело обстоит как раз наоборот: по сути всесильный кабинет сосуществует с относительно слабым парламентом. Более подробно об этом будет сказано в следующей главе.

Принципиальной особенностью парламентаризма является разделение эффективного и церемониального руководства. Первое осуществляется командой министров во главе с премьером, которая ответственна перед парламентом; второе возложено на формального главу государства, будь то конституционный монарх или выборный президент. В круг его обязанностей обычно входит присутствие на официальных церемониях, вручение наград, прием столь же высокопоставленных зарубежных гостей. Формально возможности глав государств могут быть гораздо шире (назначать премьер-министров, высших чиновников, блокировать законопроекты в парламенте и т. д.), но фактически ими очень редко пользуются. Как говорят в Великобритании, «королева царствует, но не правит».

Там, где парламентская система исторически приобрела форму республики, главами государств являются президенты. Иногда их избирают прямым всеобщим голосованием (Австрия, Ирландия, Португалия). Чаще эту задачу берет на себя парламент или специальная избирательная коллегия, состоящая из всех членов общенационального представительства и членов местных собраний по определенным квотам (ФРГ, Греция, Индия, Италия, Израиль). Объем полномочий у таких президентов не больше, чем у конституционных монархов, а иногда даже меньше.

4. Парламенты

.1 Значение парламента в политической системе

И в обыденном словоупотреблении, и в лексиконе практических политиков, и в терминологии конституционного права парламент обозначается как «законодательная власть». В действительности современные парламенты - даже в условиях либеральной демократии - редко законодательствуют монопольно. В этот процесс вовлечены также исполнительная власть, бюрократия и другие формальные и неформальные группы. Подлинное значение парламентов политическая наука усматривает в легитимации существующих режимов. Действительно, парламент - единственный институт, который представляет политическое сообщество не только в целом, но и во всем его многообразии. Вот почему редко какой режим обходится без «народных избранников».

Определение парламента как высшего законодательного и представительного института государства и государственной власти, члены которого равны по статусу и, как правило, избираются всеми гражданами или их частью является, несмотря на свою определенную абстрактность, единственно возможным. Дело в том, что значимость парламентов, их структура и механизмы формирования, их реальная роль в политических системах различных государств весьма и весьма неодинаковы. И тем не менее, именуясь по-разному (Федеральное собрание в России, Конгресс в США, Кнессет а Израиле, Всекитайское собрание народных представителей в КНР и т. д.), парламенты существуют в абсолютном большинстве современных государств, в той или иной мере выполняя следующие функции.

4.2Функции парламентов

Функции парламентов могут быть сведены к пяти основным:

легитимации;

принятию законов;

представительству;

рекрутированию и социализации элиты;

воздействию на исполнительную власть и контролю за ней.

При этом каждый конкретный парламент может выполнять не все, а лишь некоторые функции.

Функцию легитимации режима выполняют все без исключения парламенты. Даже если исполнительная власть полностью берет на себя законодательную инициативу и правит посредством декретов, она все же нуждается в одобрении «народных избранников» (носящем в этом случае формальный характер). Парламент придает реальной власти законность в глазах населения, а та расплачивается с ним ритуальным почтением и вполне материальными привилегиями.

Законодательная функция связана с осуществляемым в рамках законотворческого процесса принятием законов - высших нормативных актов государства. Даже в условиях диктаторских, авторитарных режимов, где реальное содержание и направленность законов определяются вне стен парламента, формально они принимаются через процедуру парламентского решения.

Функция представительства является единственной, в выполнении которой с парламентом не может сравниться никакой иной институт. Она связанная с агрегацией, артикуляцией и защитой интересов различных групп, слоев и общностей - региональных, национальных, религиозных, собственно политических и иных. Впрочем это не означает, что каждый депутат в своих решениях исходит исключительно из интересов той общности, к которой он принадлежит, или округа, от которого он избран.

Функция рекрутирования и социализации политической элиты состоит в приобщении новых генераций политиков к нормам, традициям, ценностям, правилам игры, существующим в данной политической системе. В условиях либеральной демократии пройти в парламент - значит сделать заявку на министерское кресло, а порой - и на пост главы исполнительной власти. То же самое касается большинства авторитарных режимов (кроме эгалитарно-авторитарного, где с задачей отбора будущих лидеров вполне справляется партия).

Функция воздействия на исполнительную власть и контроля над ней. Инструментами парламентов при этом могут служить формальные дебаты, работа в комитетах над законопроектами, парламентские слушанья, депутатские запросы (интерпелляции) и расследования, резолюции, вотум недоверия правительству. Кроме того, контроль может осуществляться и через принимаемый парламентом бюджет, который может предусматривать (или не предусматривать) финансирование тех или иных правительственных проектов.

4.3 Типология парламентов

Следует подчеркнуть, что каждый из национальных парламентов в чем-то уникален и неповторим. И тем не менее все это огромное разнообразие может быть сведено к нескольким основным типам. В основу классификации парламентов положены отношения представительного собрания с исполнительной властью, определяющие роль и место парламентов в политической системе.

Доминирующие парламенты - парламенты, формирующие правительство и жестко контролирующие его деятельность (например, парламенты Италии или Японии). Правительство формируется здесь на основе парламентского большинства: если какая-либо партия имеет абсолютное большинство мест в парламенте, то именно она и формирует однопартийное правительство, а ее лидер, как правило, становится премьер- министром; если же такого большинства не имеет ни одна из партий, то формируется коалиционное правительство из представителей нескольких партийных групп, которые вместе контролируют более чем 50 процентов депутатских мандатов. Таким образом, правительство в данном случае легитимно лишь до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства. Если эта поддержка исчезает, т. е. если парламент выражает вотум недоверия правительству или какой-либо партнер по коалиции выходит из него, правительство уходит в отставку (возникает ситуация правительственного кризиса). Доминирующие парламенты оказываются эффективными лишь при условии наличия устойчивого парламентского большинства, т. е. если либо одна партия контролирует это большинство, либо становится возможной прочная коалиция партий, стоящих на примерно одинаковых политических позициях и имеющих по совокупности большинство парламентских мест. Если подобные условия существуют, то именно парламент играет ведущую роль - доминирует - в национальной политической жизни.

Автономные парламенты - парламенты, монополизирующие и жестко контролирующие законотворческий процесс, но не имеющие серьезных механизмов влияния на политику исполнительной власти (например, Конгресс США или шведский риксдаг). Фактически мы имеем здесь дело с радикальным вариантом реализации принципа разделения властей: возглавляемое президентом правительство плотно контролирует исполнительную власть, парламент столь же плотно контролирует законодательную власть.

Ограниченно автономные парламенты - парламенты, представляющие собой поле конфронтации (зачастую ритуализированной) между правительством и оппозицией (Наиболее яркий пример - парламент Великобритании). В Великобритании с ее двухпартийной системой контроль правительства над фракцией большинства обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Главный механизм такого контроля - партийная дисциплина. Британские партии являются внутренне сплоченными, и проголосовать против воли собственной партии - значит совершить экстраординарный поступок, который может положить конец самой удачной политической карьере. Вот почему итоги голосований в парламенте всегда предрешены. Роль британской палаты общин - не править, а, скорее, досаждать исполнительной власти бесконечными запросами, обсуждениями принятых решений и критикой.

Подчиненные парламенты - парламенты, чья деятельность происходит под более или менее плотным и жестким контролем со стороны исполнительной власти (например, парламенты Франции периода V Республики или Кении). Это проявляется в том, что работа депутатов сводится по существу лишь к обсуждению законопроектов, вносимых правительством. Контроль над его деятельностью со стороны парламентариев возможен по сути дела лишь в форме депутатских запросов.

Значительный объем времени депутаты посвящают здесь лоббированию интересов тех регионов и округов, от которых они были избраны. Интересно, что подчиненный парламент совместим и с либеральной демократией, и с авторитаризмом. Причины преобладания исполнительной власти над парламентом могут быть разными. Так, во Франции причиной стало сознательное ограничение функций парламента после фактического паралича власти в период IV Республики (1946-1958 гг., когда за 12 лет сменилось 25 кабинетов). В развивающихся странах вроде Кении его члены просто-напросто боятся критиковать правительство: это небезопасно. Но и в такой ситуации представительное собрание остается важным звеном между центральной властью и сельской глубинкой. «Законодатели» выступают как защитники своих избирателей в столице, «выбивают» субсидии и т. д.

Полностью подчиненные парламенты - парламенты, не играющие никакой реальной роли в политической жизни страны. Такие парламенты лишь оформляют законы и решения, которые готовятся за парламентскими стенами. При условии лояльности по отношению к правящему режиму депутаты здесь могут пользоваться значительными привилегиями и иметь высокий социальный статус. Эта разновидность характерна для некоторых военных (Бразилия в начале 80-х гг.), многих популистских (например, Танзания) и всех эгалитарно-авторитарных режимов. Иными словами, этот феномен присущ исключительно авторитаризму. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания; сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер. Право таких парламентов формировать правительство - чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимировать режим и санкционировать его мероприятия.

4.4 Организационная структура парламентов

Парламенты - это сложные организации, являющиеся, с одной стороны, основными аренами политической жизни большинства либеральных демократий, а с другой - рабочими коллегиями, выполняющими ряд организационно-технических задач. Соответственно их внутренняя структура включает в себя две составляющие - организационную и политическую. В организационном плане парламенты структурированы на:

1)палаты;

2)профильные комитеты;

3)координирующие органы.

По числу палат парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные (бикамеральные). Верхние палаты современных парламентов, вопреки названию, обычно располагают меньшими полномочиями, чем нижние. Как правило, они меньше по численному составу и избираются по особым правилам, а иногда и вовсе не избираются населением. В федерациях (где всегда парламенты являются двухпалатными) верхняя палата парламента обычно обеспечивает равное представительство «земель» (в США и Швейцарии - по два представителя от каждого штата или кантона, в Австралии - по десять представителей от каждого штата и т. д.).

Вопрос об оптимальном количестве палат (одна она должна быть или две) не имеет однозначного ответа. Аргументы в пользу необходимости второй палаты обычно сводятся к следующим доводам: а) при прохождении через две палаты, через двойное обсуждение и экспертизу законопроект становится более качественным с юридической точки зрения; б) верхняя палата разгружает нижнюю, беря на себя обсуждение части вопросов. Однако, по мнению большинства политологов, реальное значение верхняя палата может приобрести в ограниченно автономных и подчиненных парламентах, давая оппозиции дополнительное пространство для критики исполнительной власти. В особенности это касается не столь уж редких ситуаций, когда верхние палаты контролируются оппозицией. Так, в ФРГ на протяжении почти всех 70-х гг. Бундесрат (верхняя палата Бундестага) был средоточием влияния блока ХДС-ХСС против коалиции СДПГ и Свободной демократической партии.

Важнейшей характеристикой организации работы парламента является уровень внутреннего разделения труда. Для того чтобы обеспечить хотя бы минимальный контроль над громоздкой и профессиональной бюрократией, парламент должен создавать собственные специализированные органы - профильные комитеты (по обороне, по внешней политике и т.д.). Комитеты призваны выполнять разнообразные задачи, к числу которых относятся детальные рассмотрения законопроектов, экспертиза по финансовым вопросам, контроль над администрацией и специальные расследования.

Если комитеты и комиссии представляют собой специализированные органы парламента, то имеются и органы, осуществляющие общую координацию парламентской деятельности. Прежде всего, это председатели парламентов (спикеры) и их заместители (вице-спикеры). В условиях парламентской системы, особенно при низких уровнях политической фрагментации, роль спикеров - чисто техническая. Они, в полном соответствии с переводом термина, являются безобидными «говорунами» и главным образом просто ведут заседания. Автономные парламенты делают политическую роль спикеров значительно более важной, предоставляя им довольно серьезные рычаги влияния на политическую повестку дня. Иногда в помощь спикерам создаются коллегиальные органы, тоже связанные с общей координацией деятельности парламента (Совет старейшин Бундестага ФРГ, Совет Государственной думы России, Конференция председателей в Национальном собрании Франции и др.).

Основу политической структуры парламента составляют группы депутатов, образованные по идейно-политическому (партийному) признаку. В разных странах они именуются по- разному (парламентскими группами, партиями, клубами), однако общеупотребительный термин - фракции. Начало фракциям было положено еще на заре парламентаризма, когда они представляли собой неформальные клубы депутатов, связанных между собой идеологической близостью или личным политическим партнерством, а также отношением к действующему правительству. Современные фракции представляют собой формализованные группы, располагающие собственными организационными и финансовыми ресурсами, штатом обслуживающего персонала и т. д.

Так же как и партии, на основе которых они созданы, фракции взаимодействуют между собой. В условиях многопартийности фракции вынуждены вступать в сложные отношения кооперации, ибо только такая кооперация позволяет партиям большинства сформировать дееспособное правительство, а партиям меньшинства - эффективно действовать в качестве оппозиции. Иными словами, фракции должны вступать в коалиции между собой. «Чистым» случаем коалиционной политики является формирование правительственного большинства в условиях парламентской системы.

Условия образования комитетов и фракций, а также порядок их работы определяются регламентом палат парламента. Центральная фигура в деятельности парламента - депутат, чьи права и статус опять-таки определяются регламентом палат и соответствующим законодательством. В своей работе депутаты, как правило, опираются на поддержку различных экспертных, аналитических и информационных служб, составляющих своеобразную (в «сильных» парламентах весьма разветвленную и многочисленную) парламентскую инфраструктуру, предотвращающую возможную манипуляцию позициями депутатов со стороны исполнительной власти и бюрократии.

5. Невыборные власти

Название этой главы заключает в себе известную долю условности. Из всех институтов власти лишь парламенты формируются выборами - и никаким другим способом. В условиях либеральной демократии избираются и главы исполнительной власти, хотя прямыми эти выборы являются лишь при президентской системе. Главы неконституционных режимов предпочитают само- назначение. Здесь будут рассматриваться институты, которые всегда и при всех политических режимах формируются без демократической процедуры, - бюрократия, силовые структуры и судебная власть (судьи, правда, избираются, но пожизненно).

.1 Судебная власть

В соответствии с теорией разделения властей судебная власть является самостоятельной и независимой сферой публичной власти (наряду с законодательной и исполнительной).

Основными функциями судебной власти являются: арбитражная; конституционная.

Для осуществления арбитражной функции судебная власть располагает совокупностью полномочий по осуществлению правосудия, т.е. рассмотрению и разрешению судом уголовных, гражданских, административных и конституционных дел (споров) в порядке, установленном процессуальным законом.

Конституционная функция судебной власти (существует не во всех странах) заключается в наделении ее специальными полномочиями по охране конституционного строя. Прежде всего, это означает монополию судебной власти на интерпретацию основного закона в конфликтных ситуациях. Имеются в виду как конфликты между гражданами и государством по поводу основных свобод, так и споры между отдельными институтами (в том числе в федерациях, между центром и местами). Кроме того, суды выносят решения по поводу конституционности новых законодательных актов.

Крупнейший специалист по судебной власти итальянский ученый Мауро Каппеллетти выделяет две модели использования полномочий по охране конституционного строя. Первая из них - децентрализованная - применяется в тех странах, где эти полномочия придаются судебной власти в целом. Любой суд вправе принять решение о неконституционности того или иного акта (естественно, последней инстанцией при этом оказывается верховный суд страны). Эта модель реализована в США и во многих других либеральных демократиях. Централизованная модель была впервые учреждена в Австрии, где она просуществовала до падения Первой республики в 1933 г. Суть централизованной модели - в том, что полномочия по 138 охране конституционного строя полностью возлагаются на специализированное судебное присутствие, выведенное за рамки системы судебной власти и не разбирающее никаких дел, кроме имеющих конституционный аспект. Такие присутствия - конституционные суды

-были созданы после второй мировой войны в Г ермании и Италии. Централизованная модель использования конституционных полномочий судебной власти предусмотрена и действующей конституцией России .

Независимость суда от вмешательства со стороны политиков ныне является конституционной нормой всех либеральных демократий. Независимость судей в условиях либеральной демократии обеспечивается механизмами их избрания или назначения. Главные способы:

выборы судей всеобщим голосованием (некоторые из североамериканских штатов);

выборы парламентом (в большинстве стран Латинской Америки);

назначение главой исполнительной власти (Великобритания);

кооптация (Италия, Турция).

При условии «хорошего поведения» судьи сохраняют свое положение пожизненно, и никто не может отстранить судью от должности (принцип несменяемости судей). В формировании судебной власти нет обратного хода: орган, определивший ее структуру, уже не может ее изменить. Это, наряду с принципом несменяемости судей, и составляет основу независимости судов.

Впрочем, нельзя сказать, что между юриспруденцией и политикой нет ничего общего. Применяя законы, судьи по необходимости интерпретируют их, наполняя реальным смыслом. Это составляет основу их политического влияния. Независимость не означает нейтральность. Как и прочие люди, судьи являются носителями определенных социальных норм и ценностей. С этой точки зрения, не лишен смысла тот факт, что во всех либеральных демократиях судьи в подавляющем большинстве являются выходцами из привилегированных слоев - среднего или даже «высшего среднего» класса.

В условиях либеральной демократии судебная власть играет ведущую роль в поддержании стабильного конституционного порядка. Однако такая функция является совершенно излишней в условиях авторитарного режима. Вот почему, например, эгалитарно-авторитарные режимы не знали и не знают независимой судебной власти. В большинстве развивающихся стран судьи служат объектом манипуляций и запугивания со стороны исполнительной власти. Можно утверждать, что судебная власть в собственном смысле слова - атрибут и признак либеральной демократии.

5.2 Бюрократия

Для реализации принятых политических решений требуются особые институты. Основным таким институтом является администрация. Одной из главных структур администрации является бюрократия. Формирование бюрократии было неразрывно связано со становлением современного государства.

В процессе укрупнения и централизации европейских монархий непрямое правление через феодальных лордов сменилось на прямое управление, осуществляемое от имени короля чиновниками, получающими жалование. Разрастание штата бюрократии и усложнение выполняемых ею функций потребовало создания специальных предписаний, регламентировавших ее деятельность. Чиновники должны были действовать строго в соответствии с определенными правилами, которые касались вступления в должность, расписания работы, разделения труда, продвижения по служебной лестнице и пр. Целью регламентации было обеспечение единообразия, регулярности и необходимого уровня компетентности.

Совместная деятельность, рост профессионализма чиновников способствовал формированию специфического корпоративного духа и этоса бюрократии. Чиновничество превратилось в незаменимый инструмент, используемый для управления. Осознание своей значимости постепенно сформировало у администраторов убеждение, что они являются не «людьми короля», а служат абстрактному безличному государству . Чем более сильная и централизованная бюрократическая система формировалась правителями для управления государством, тем в большей степени контроль за государственными делами переходил из рук самих правителей в руки бюрократов.

Сам термин «бюрократия» был изобретен в 1765 г. французским философом Венсантом де Гурнэ. В политическую науку понятие бюрократии было введено М. Вебером. Он является автором первой и до настоящего времени наиболее авторитетной теории бюрократии. С точки зрения Вебера, бюрократия - наиболее эффективный аппарат государственного управления, являющейся продуктом социального и политического развития европейской цивилизации. Вебер выделил основные черты бюрократии:

1.Члены бюрократического аппарата лично свободны и подчиняются безличным официальным нормам.

2.Бюрократический аппарат строится на основе иерархического принципа.

3.Должностные функции внутри бюрократического аппарата четко определены.

4.Должные лица исполняют свои функции на контрактной основе.

5.Главным критерием отбора должностных лиц является их квалификация.

6.Основным и единственным источником дохода должностных лиц является их зарплата, величина которой зависит от места в должностной иерархии.

7.Основным занятием чиновника является выполнение должностных обязанностей.

8.Повышение в должности чиновника осуществляется на

основе его должностных заслуг.

9.Чиновник или должностное лицо не может присвоить занимаемую должность или извлекать доходы, связанные с ней.

10.Бюрократический аппарат и чиновники подчиняются строгой дисциплине и контролю за исполнением должностных обязанностей.

Совокупность этих черт образуют, по Веберу, идеальный и рациональный тип бюрократии. Функционирование такого аппарата управления отличается высокой эффективностью.

По Веберу, существуют четыре причины формирования бюрократического аппарата.

1.Развитие рыночной экономики. Именно развитие товарноденежных отношений и оплата труда чиновников в денежной форме, как и возможность их карьеры, способствуют стандартизации делопроизводства и управления.

2.Пространственный рост государств и развитие налоговых систем стимулировали рост численности бюрократии.

3.Увеличение числа административных задач, обусловленное формированием большого государства и партий, способствовало росту численности чиновничества и формированию бюрократического аппарата.

4.Усложнение административных задач и соответствующее увеличение требований к администрации.

Исследования М. Вебера инициировали целое направление в политической науке, связанное с изучением бюрократии. Уже в середине XX в. многие ученые отмечали, что «идеальный тип» бюрократии, описанный Вебером, далек от эффективности. Поэтому внимание стало концентрироваться не только на функциях, но и на дисфункциях бюрократии.

С позиций структурного функционализма феномен бюрократии был проанализирован французским социологом и политологом Мишелем Крозье. По его мнению, бюрократия - не только проявление рациональности, но и причина стандартизации, как чиновников, так и самого общества. Крозье акцентирует внимание не столько на функциях бюрократии, сколько на ее дисфункциях. Усложнение бюрократического аппарата порождает запутанность в системе принятия решений. Выход из этого состояния мыслится за счет роста регламентации и правил, которые только усугубляют сложности процесса принятия решений.

Характеристиками бюрократии Крозье считает: безличность, централизацию, стратификацию

осуществление параллельной власти.

Безличность бюрократической организации заключается в выработке стандартных правил для ликвидации ситуации «неопределенности». В бюрократических системах роль руководителя сводится к контролю за применением правил подчиненными. Таким образом, руководство теряет власть над подчиненными, а последние оказываются лишены возможности влиять на руководство (так как функции руководства ограничены формальными нормами и правилами). Централизация власти по принятию решений предполагает удаление руководства от тех страт бюрократической иерархии, которых осуществляется воплощения принятых решений в жизнь. Стратификация бюрократических структур означает изоляцию бюрократических слоев друг от друга. Такая изоляция, как полагает французский социолог, становится одной 13 причин формирования «корпоративного духа». Осуществление параллельной власти способствует формированию неформальных структур власти.

Падение эффективности бюрократии Крозье связывает с нарушением коммуникации между различными слоями общества. В то же самое время бюрократия называется заинтересованной в задержке обмена информацией и искажении ее содержания для сохранения собственного «поля власти».

Несмотря на фиксируемые «дисфункции» бюрократии, Крозье отмечает, что ее существование оправдано несколькими причинами. Во-первых, формальными правилами, на основе которых функционирует бюрократия: они обеспечивают защиту индивида от посягательства других. Во-вторых, верой общества в необходимость вмешательства в общественные дела универсальной власти, каковой и является бюрократия.

Одним из самых дискуссионных в политической науке остается вопрос об отношении бюрократии к политике. В идеальной модели, созданной Вебером, бюрократический аппарат выступает лишь исполнителем принятых политических решений. Однако моделей взаимоотношений может быть несколько. Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять таких моделей.

1)Государственный чиновник является лишь послушным исполнителем воли своего начальника.

2)Бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти. Эта модель фактически воспроизводит тезис о существовании единой властвующей элиты.

3)Между административной и политической элитами существует функциональное единство.

4)Между бюрократией и политической элитой существует конкуренция и даже враждебность по поводу контроля над политикой и осуществления власти. Конфликт между политиками и чиновниками может иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта может стать борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.

5)Над принятием политических решений довлеет бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решении бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты, представляющие их интересы. Это возможно потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенное профессиональное мастерство, которым монопольно владеет бюрократия.

Такая постановка вопроса развеивает миф о политической нейтральности бюрократии. Бюрократия в этой модели превращается в активного актора, который участвует в процессе артикуляции интересов и их передаче представительным органам власти. Таким образом, границы между ролями политика и чиновника оказываются размытыми.

Основой такого подхода стали представления о том, что бюрократия обладает собственными интересами. Одним из первых обратил на это внимание Энтони Даунс в работе «Бюрократия изнутри» (1964) он отмечал две группы рациональных мотивов поведения чиновника: личных и альтруистических. Рациональность выступает как стремление к оптимизации издержек и прибыли. К личным интересам Даунс отнес:

2)денежные доходы;

3)престиж;

4)минимизацию личных усилий;

5)безопасность как уменьшение угрозы утраты власти, доходов, престижа и комфорта.

В альтруистическую мотивацию американский политолог включил:

1)лояльность министерству, ведомству, коллективу или сообществу в целом;

2)самоидентификацию с реализуемыми решениями;

3)гордость за собственные профессионализм, мастерство и достижения;

4)стремление к реализации общественных интересов.

На основе комбинации указанных мотивов: Э. Даунс выделил пять типов личности бюрократа. Первые два связаны исключительно с личными интересами, три следующих - с сочетанием личных и альтруистических мотивов.

Первый тип бюрократа - это карьерист, стремящийся исключительно к увеличению власти, богатства и престижа. Для него характерно проведение реформ, укрепляющих личную власть и обеспечивающих сохранение привилегий.

Второй тип бюрократа он называет «активистом». Активист

-это лицо, стремящееся повысить свой социальный статус.

Третий тип бюрократа - консерватор, желающий стабильности и сохранения статус-кво. Стремление к комфорту и спокойствию перевешивает у него стремление к увеличению власти, престижа.

Четвертый тип бюрократа - фанатик - связывается Даунсом со стремлением к неукоснительной реализации программ, в которых он заинтересован и которые считает необходимыми для общества.

Пятый тип бюрократа - адвокат - ориентирован на увеличение власти своего ведомства ради исполнения основной своей функции - долга перед клиентами. Чиновники, относящиеся к этому типу, связывают свои успехи с лояльностью к клиенту. Этот тип в наибольшей степени соответствует «идеальному типу» бюрократии М. Вебера.

Важнейшей темой, поднимаемой политической наукой, является проблема контроля над бюрократией.

Уже М. Вебер пришел к выводу, что система правил и иерархическая структура в организации бюрократии ведут к подавлению индивидуальности и утрате личностного начала. Приученные к определенному способу приложения своих знаний, к рутине и шаблону, чиновники оказываются беспомощными, когда сталкиваются с реальными проблемами общественной жизни, не поддающимися решению на основе предписанных правил. Предоставленный самому себе, административный аппарат начинает проявлять свои худшие стороны - негибкость, неэффективность, манию секретности.

Как обеспечить ответственность бюрократии перед политическим руководством и обществом?

Различают формальные и неформальные способы контроля над бюрократией, а внутри второй категории - внешние и внутренние (табл. 1).

Таблица 1 Способы контроля над бюрократией

ФормальныеНеформальныевнешниевнутренние- Политическое руководство со стороны министров - Министерские советники - Парламентский контроль - Судебный контроль - Общественный контроль- Средства массовой информации - Общественное мнение - Заинтересованные группы- Профессиональные стандарты - Корпоративная этика - Контроль со стороны вышестоящих чиновников

В условиях либеральной демократии основная тяжесть контроля над бюрократией ложится на исполнительную власть во главе с президентами и премьер-министрами. Уровень и эффективность контроля определяются тремя основными факторами: удельным весом политических назначенцев на административные роли; нормами ответственности за принятые решения; использованием министерских советников.

Удельный вес политических назначенцев на административные роли сильно колеблется от одной либеральной демократии к другой. В Великобритании лишь министры назначаются политиками (премьер-министрами), а остальные работники администрации - даже самые выскокопоставленные - профессиональные бюрократы. В принципе, то же самое наблюдается в ФРГ, но здесь на самые ответственные административные позиции всегда попадают чиновники, чьи политические симпатии близки правящей партии. В Италии тенденция к политизации аппарата управления проявилась наиболее ярко. Человек, критически относившийся к христианским демократам, до недавнего времени редко поднимался там выше среднего звена бюрократии.

Точно так же различаются нормы ответственности за принятые решения. В Великобритании, которая и тут представляет собой «предельный случай», вся ответственность возлагается на министров. При том, что министров - 24 человека, а чиновников - более полумиллиона, эту норму нельзя признать реалистической. Она не способствует и эффективной работе администрации: пользуясь статусом анонимных слуг короны, чиновники используют свою вполне реальную власть, не опасаясь понести ответственность за ошибки. В других либеральных демократиях такой подход не прижился. Например, в ФРГ норма индивидуальной ответственности каждого бюрократа очень велика.

Использование министерских советников как мера контроля над бюрократией получило свое наиболее полное выражение в США. Исполнительный офис Белого дома представляет собой настоящую контрбюрократию, которая, как показал уотергейтский скандал, сама нуждается в контроле извне. Во Франции каждый министр формирует свой маленький «кабинет», состоящий из 15-20 человек (в основном - опытных администраторов), главная задача которых - помогать шефу управляться с административным штатом. «Кабинет» ведет постоянную позиционную войну с бюрократией, заставляя ее отвечать за свои действия. Недостатки такой системы коренятся в ее неформальном характере.

Другие способы контроля над бюрократией менее эффективны. Парламенты и судебная власть могут наказывать чиновников, совершивших ошибки и злоупотребления, но очень редко способны провести эффективное расследование. Понимание этого побудило ввести в некоторых странах специальные должности для бюрократов, профессионально занимающихся борьбой со своими собратьями и разоблачающих их проделки. Эта система контроля хорошо зарекомендовала себя в Норвегии и Швеции (для ее обозначения и используется норвежское слово «омбувдсман»). Однако классическая бюрократия чрезвычайно болезненно относится ко всем попыткам выставить на общее обозрение «священнодействие» административного процесса.

Не последнюю роль в контроле над бюрократией отводят внутренним способам. М. Вебер придавал профессиональным нормам компетентности, ответственности и корпоративному духу административных работников первоочередное значение. Чиновников, допустивших серьезные ошибки, должны наказывать их вышестоящие коллеги. В ФРГ, Франции и других странах такой подход по-прежнему силен. К сожалению, практика показывает, что полагаться на сознательность бюрократов можно только до известного предела.

5.3 Силовые структуры

Силовые структуры, наряду с бюрократией, являются одной из важнейших несущих конструкций любого государства. К ним, прежде всего, относятся такие организации как армия, полиция и органы государственной безопасности (спецслужбы). Все они во многих отношениях похожи на бюрократию, представляя собой замкнутые, иерархически организованные корпорации государственных служащих.

Именно на силовые структуры возложена обязанность применения легитимного насилия. Подчеркнем, что силовой ресурс обладает приоритетом перед другими видами ресурсов - экономическими и символическими. Во-первых, он необходим для обеспечения безопасности, а тем самым для обеспечения возможности любой другой деятельности. Другие формы деятельности невозможны, если общество не обладает способностью мобилизовать достаточные силовые ресурсы для сдерживания угроз, обеспечения безопасности, создания благоприятной среды для «мирного труда». Во-вторых, применение силы является самым крайним, убедительным и конечным средством воздействия и решения проблем. Если другие формы власти и средства решения противоречий оказываются неэффективными, то стороны всегда могут прибегнуть к последнему и решающему средству - насилию.

Существует два способа применения силового ресурса: насилие и принуждение. Насилие - это применение силы, несущее явный и непосредственный ущерб имуществу, здоровью или жизни. Принуждение предполагает использование силы без ее фактического применения, т.е. в виде демонстрации или угрозы для того, чтобы заставить кого-либо действовать определенным образом. По сути, принуждение предполагает скорее потенциальное, нежели действительное насилие, т.е. его использование в виде угрозы или обещания Кроме того, принуждение представляет собой отложенное насилие, не применяемое до тех пор, пока объект принуждения демонстрирует поведение, которое соответствует требованию или образцу установленному теми, кто контролирует силовой ресурс.

Создание и развитие специализированных силовых структур было неразрывно связано с генезисом современного государства (государства-нации).

Американский социолог Чарльз Тилли отмечает, что современные государства формируются под знаком противоборства двух тенденций - концентрации капитала и концентрации насилия. При этом подготовка к войне и ее ведение решающим образом влияют на структуру государственной власти. В истории Европы после 990 года Тилли выделил четыре стадии.

1)Родоплеменная стадия (до XIV века). Главную роль в войнах на территории Европы играют племена, феодальные дружины и городское ополчение. Монархи добывают нужные для ведения войн средства, облагая данью население, находящееся под их непосредственным контролем.

2)Стадия комиссионного вознаграждения (примерно 14001700 гг.). В военном деле доминируют набранные подрядчиками наемники. Властители опираются на формально независимых капиталистов, которые предоставляют займы, управляют предприятиями, приносящими доход и собирают налоги.

3)Стадия национализации (приблизительно 1700-1850 гг.). Государства создают массовые армии и флоты из собственного населения. Самодержцы включают вооруженные силы в административную структуру государства и берут на себя непосредственное управление финансовым аппаратом. Число независимых посредников резко сокращается. Происходит разделение функций армии и полиции. Армия все больше исключается из политической жизни и постепенно лишается остальных функций (администрирование, обеспечение правопорядка, сбор налогов) и целенаправленно отделяется от гражданского общества. Полиция становится организацией, специально предназначенной для поддержания внутреннего порядка.

4)Стадия специализации (с середины XIX века вплоть до настоящего времени). Армия развивается как специализированная часть государства. Сбор налогов все больше отделяется в организационном отношении от военной деятельности. Углубляется разделение труда между армией и полицией. Представительные институты получают возможность влиять на военные расходы.

Тилли остроумно предложил изобразить эту периодизацию в картинках: на первой картинке король в латах и с мечом сам командует армией, на второй - он же, все еще в военном одеянии, заключает договор с командиром наемников. На третьей монарх в роскошном мундире, явно не рассчитанном на битву, держит совет с генералами и министрами. И на последней - правитель (президент, премьер-министр) в штатском ведет переговоры не только с министрами, но и с представителями гражданского населения.

Мартин ван Кревельд отмечает, что «вскоре за учреждением института современного государства последовали события, которые в целом получили известность как «революция в военном деле» . Государства получили возможность вести войны, используя при этом все силы нации. Трансформация вооруженных сил в Новое время привела к появлению нового типа войны, которую Кревельд назвал тринитарной войной. Тринитарная война основана на идее государства и различении правительства, армии и народа. Подобные войны начинают и ведут правительства, участвуют в них одетые в форму профессиональные армии, население же, не участвуя непосредственно в военных действиях, снабжает государственные вооруженные силы всем необходимым.

Впрочем, замечает М. ван Кревельд, эпоха тринитарных войн подходит к концу. Вооруженные силы теряют свою эффективность в качестве инструмента для достижения значимых политических целей. На смену крупномасштабным войнам приходят конфликты низкой интенсивности. Они представляют собой маломасштабные вооруженные столкновения, в которые оказывается вовлечено мирное население, причем не только в качестве объекта, но и в качестве субъекта насилия (наиболее яркий пример - палестинская интифада). Грани между «фронтом» и «тылом», а значит, между военными и гражданским населением, стираются.

Потенциальные вооруженные противники принципиально неотличимы от мирных обывателей. При этом хорошо обученные и оснащенные самым современным оружием армии оказываются бессильными против слабо дисциплинированных и плохо вооруженных отрядов «повстанцев», «партизан», «боевиков», которые, однако, пользуются массовой поддержкой населения, являясь, по сути, его частью (это подтверждает неудачный советский опыт в Афганистане, израильский - в Ливане, американский - во Вьетнаме и Ираке).

правление власть парламент

Список основной литературы

1.Ачкасов В.А. Сравнительная политология: учеб. для студентов вузов / В.А. Ачкасов. - М: Аспект Пресс, 2011. 399 с.

2.Гаджиев К.С. Политология: учеб. для студентов вузов / К.С. Гаджиев, Э.Н. Примова. - М: Инфра-М, 2015. - С. 57-70, 105-150, 192-205.

3.Желтов В.В. Политология: учебное пособие / В.В. Желтов; Кемеровский государственный университет. - М: Академический проект, 2013. - 607 с.

4.Мухаев Р.Т. Политология: конспект лекций / Р.Т. Мухаев. - М: Проспект, 2015. - 224 с.

5.Политология: учеб. для бакалавров и для студентов вузов / В.А. Ачкасов [и др.] ; под ред. В.А. Ачкасова, В.А. Гуторова. - 3-е изд., испр. и доп. - М: Юрайт, 2014. - С. 301340.

6.Политология: учебник / Н.Н. Гусев, А.И. Сацута, В.Ю. Бельский и др.; под ред. В.Ю. Бельский, А.И. Сацута. - М: Юнити-Дана, 2015. - 423 с.

Список дополнительной литературы

1.Бурдьё, П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля // Поэтика и политика: Альманах Российско-французского центра социологии и философии Института социологии Российской Академии наук. - М.: Институт экспериментальной социологии; СПб.: Алетейя, 1999. - С. 125-166.

2.Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии: к политической критике чиновничества и партийной жизни (май 1918) // Вебер М. Политические работы (1895-1919) / М. Вебер. - М.: Праксис, 2003. - С. 107-299.

3.Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения / М. Вебер. - М.: Прогресс, 1990. - С. 644-706.

4.Волков В.В. Силовое предпринимательство: экономико-социологический анализ / В.В. Волков. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. - 350 с.

5.Гольц А. Главное препятствие военной реформы - российский милитаризм // Pro et Contra. - 2004. - Том 8. - №3. - С. 60-61.

6.Данилова Н.Ю. Армия и общество: принципы взаимодействия / Н.Ю. Данилова. - СПб. : Норма, 2007. - 344 с.

7.Кревельд М. ван. Расцвет и упадок государства / Мартин ван Кревельд; пер. с англ. Под ред. Ю. Кузнецова и А. Макеева. - М.: ИРИСЭН, 2006. - С. 235-324.

8.Кревельд М. ван. Трансформация войны / Мартин ван Кревельд; пер. с англ. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. - 344 с.

9.Крозье М. Феномен бюрократии / М. Крозье // Социально-политические науки. - 1990. - №9.

10.Малахов В.С. Государство в условиях глобализации: учебное пособие / В.С. Малахов. - М.: КДУ, 2007. - 256 с.

11.Мизес Л. фон. Бюрократия / Людвиг фон Мизес. - М. : Социум, 2006. - 200 с.

12.Скиннер К. The state / К. Скиннер // Понятие государства в четырех языках: Сб. статей / Под ред. О. Хархордина. - СПб.; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге; Летний сад, 2002. - С. 12-73.

13.Скотт Дж. Благими намерениями государства. Почему и как провалились проекты улучшения условий человеческой жизни / Дж. Скотт. - М: Университетская книга, 2005. - 576 с.

14.Суверенитет. Трансформация понятий и практик : монография / под ред. М.В. Ильина, И.В. Кудряшовой; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России, каф. сравнит. Политологии. - М. : МГИМО-Университет, 2008. - 228 с.

15.Тилли Ч. Демократия / Чарльз Тилли. - М.: Издательство «Европа», 2007. - 263 с.

16.Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 990-1992 гг. / Чарльз Тилли. - М.: Изд. дом «Территория будущего», 2009. - 360 с.

17.Хархордин О. Что такое «государство»? Русский термин в европейском контексте / О. Хархордин // Понятие государства в четырех языках: Сб. статей / Под ред. О. Хархордина. СПб.; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге; Летний сад, 2002. - С. 152-217.

18.ШмиттК. Государство: Право и политика / К. Шмитт М.: Издательский дом «Территория будущего», 2013. - 448 с.

19.Ясаи Э. де. Государство / Энтони де Ясаи; пер. с англ. Г. Покатовича под ред. Ю. Кузнецова. - М. : ИРИСЭН, 2008. - 410 с.