Финансовый контроль муниципального бюджета
Введение
правовой финансовый контроль закон
В настоящее время экономика России несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной и налоговой дисциплин. Во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях имеют место нецелевое использование бюджетных средств и материальных ресурсов, махинации по их изъятию, а зачастую прямое хищение. Эффективный и действенный финансовый контроль - необходимое условие существования сильного государства и важный фактор государственной стабильности и процветания. Контрольная функция государства в экономической сфере заключается не только в предупреждении, выявлении и пресечении финансовых нарушений на государственном и муниципальном уровнях, но и в организации системы повышения эффективности использования бюджетных средств.
В условиях бюджетного финансирования роль контроля в обеспечении финансовыми ресурсами бюджетных организаций, рационального и экономного их использования имеет особое значение. Для обеспечения целевого использования средств бюджета, прежде всего, требуется правильная организация деятельности органов муниципального финансового контроля, как внутренних, так и внешнего.
Местный (муниципальный) финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако муниципальный финансовый контроль осуществляется теми же формами и методами, что и государственный финансовый контроль.
Муниципальный финансовый контроль является одним из необходимых инструментов, обеспечивающих функционирование и развитие государства.
Особое значение государственный, и в частности, муниципальный контроль, приобретает в период проведения социально экономических реформ. Это обусловлено изменением условий и принципов планирования, поступления и использования муниципальных средств и муниципального имущества.
В свете предстоящей реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальный финансовый контроль приобретает особую актуальность и практическую значимость. В настоящее время сложилась ситуация, которая может коренным образом изменить представление о муниципальном финансовом контроле, сделав его более значимым и эффективным. Это определяет необходимость разработки новых подходов к развитию системы органов муниципального финансового контроля и выработки эффективного механизма контроля за целевым, эффективным и законным использованием средств бюджетов муниципальных образований. Все это определяет актуальность исследования.
Предмет работы - финансовый контроль.
Объект работы - муниципальный бюджет.
Цель данной работы - исследование финансового контроля муниципального бюджета.
Задачи:
) изучить теоретические аспекты организации муниципального финансового контроля;
) рассмотреть основные проблемы муниципального финансового контроля;
) выявить практические рекомендации правового обеспечения организации внешнего финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления, бюджетного процесса и реализации национальных проектов.
1. Теоретические аспекты организации муниципального финансового контроля
.1 Сущность, виды, формы и методы муниципального финансового контроля
Контроль за состоянием экономики, развитием социально-экономических процессов в обществе является важной сферой деятельности по управлению государством и может носить административный, экономический, правовой, хозяйственный и технический характер. Одним из звеньев системы контроля выступает и финансовый контроль. Его назначение заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях финансовой системы с целью совершенствования этой деятельности на научной основе.
Чтобы определить сущность финансового контроля, необходимо отметить характерные черты составляющих его элементов, которые позволят установить его индивидуальность и определить роль и место среди схожих понятий.
Термин «контроль» употребляют достаточно часто. Многие исследователи (Е.А. Кочерин, Н.П. Ефимова, Н.Д. Погосян, В.Г. Афанасьева, СО. Шохин, Л.И. Воронина, Мельник М.В. и др.) проблем государственного и социального управления, права, философии, кибернетики, экономики определяют контроль по-разному, как форму, средство, функцию, управление, элемент, вид деятельности, систему, институт, метод, регулятор, обратную связь и т.д. [11, c. 28].
Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля. Вместе с тем контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем
предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица. Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования органов власти.
Финансовый контроль, с одной стороны, является одной из завершающих стадий управления финансами, а с другой, он выступает необходимым условием эффективности управления ими. Сложность понимания финансового контроля обусловлена сложностью самой категории финансов. Так же как финансы являются основой любой сферы общественной деятельности и в то же время отражают их материальную результативность, так и финансовый контроль является как бы лакмусовой бумагой, на которой реально проявляется весь процесс движения финансовых ресурсов, начиная от стадии формирования финансовых ресурсов, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере, и кончая получением финансовых результатов этой деятельности.
Следовательно, финансовый контроль можно определить как контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти [11, c. 30].
Осуществление финансового контроля как важнейшей функции государства регламентируется нормами финансового права, совокупность которых образует самостоятельную подотрасль финансового права. Существуют различные мнения относительно ее расположения в системе финансового права.
Традиционно финансовый контроль определяется как институт финансового права, который относят или к общей, или к особенной части финансового права. Ряд ученых полагает, что поскольку финансовый контроль реально осуществляется в конкретных направлениях финансовой деятельности, следует говорить лишь о специфических его видах, осуществляемых различными органами в сфере, например, налогообложения, бюджета, кредитования, страхования и т.д.
В последнее время в науке финансового права принято говорить о финансовом контроле как институте финансового права, относящемся к общей части финансового права. Вместе с тем отмечается специфика проведения финансового контроля в сфере бюджета, налоговых отношений, страхования, кредитования, а также валютный контроль. Думается, несмотря на многообразие видов финансового контроля, необходимо говорить об общих принципах, целях, задачах его осуществления, характерных для всех сфер финансовой деятельности и для всех органов, его осуществляющих. Учитывая всепроникающий характер финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, представляется возможным говорить об особой роли финансового контроля на каждом этапе осуществления финансовой деятельности.
Как отмечает М.В. Мельник, «финансовый контроль может рассматриваться в качестве одной из функций контрольных органов, представляющей собой систему сбора и оценки информации о финансовых потоках объекта контроля с целью установить законность совершенных им операций, достоверность и качество полученных финансовых показателей с применением определенных форм, методов и разновидностей ее организации». При данной формулировке упускается из виду тот факт, что контроль устанавливается не только за законным, но и за целевым и эффективным использованием средств [8, c. 116].
Л.Н. Овсянников считает, что государственный финансовый контроль - это реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер. Такое определение носит излишне обобщенный характер и не раскрывает реальных проявлений предмета исследования.
По мнению Н.И. Химичевой, финансовый контроль - контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов
местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Данное определение не содержит указание на объекты контроля [8, c. 118].
Бюджетная система Российской Федерации основана на экономических отношениях и государственном устройстве - Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие «бюджетное устройство». Одной из важнейших характеристик бюджетного устройства государства является структура его бюджетной системы. Построение бюджетной системы зависит в первую очередь от формы государственного устройства страны.
Бюджетная система федеративного государства состоит из трех звеньев - государственного (федерального) бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов [6, c. 106].
Так, например, бюджетная система США включает Федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов и местные бюджеты (графств, муниципалитетов, тауншипов).
В Канаде бюджетная система состоит из Федерального бюджета, бюджетов 10 провинций, а также местных бюджетов (общин, областей, графств).
В соответствии со: статьями 1, 5, 71, 73 и 132 Конституции РФ, статьей 10 Бюджетного кодекса РФ - бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней - Федерального, регионального (уровень субъекта Федерации) и местного [6, c. 109].
Верхний уровень - это Федеральный бюджет.
Средний уровень бюджетной системы составляют региональные бюджеты (бюджеты субъектов Российской Федерации), которые представляют собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации (ст. 15 Бюджетного кодекса РФ).
В основании бюджетной системы находятся многочисленные местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований). По аналогии с региональными бюджетами бюджеты местные определяются как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ) [5].
Согласно сложившемуся государственному устройству и административно-территориальному делению бюджетная система Российской Федерации объединяет федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, один областной бюджет автономной области и около 12 тысяч местных бюджетов.
Право местного самоуправления иметь свой бюджет закреплено: ст. 132 Конституции Российской Федерации, Федеральными Законами: «Об общих принципах местного самоуправления» от 28.08.1995 г. №154-ФЗ [3]; «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 года №126-ФЗ [2].
Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. В частности, органы местного самоуправления определяют порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, исполняют и контролируют его исполнение [5].
Более рациональному и эффективному использованию бюджетных средств, способствует наличие обратных связей: финансового контроля государства, способствующего укреплению режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей, содействующего сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов.
Актуальны проблемы внешнего государственного финансового контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а именно:
если говорить о государственном контроле, то в соответствии с действующим законодательством, ст. 5 Конституции РФ речь может идти о Федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ;
если говорить о внешнем финансовом контроле бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (вторая часть темы конференции), то в соответствии со ст. 10 БК РФ речь идёт и о бюджетах местного самоуправления [8, c. 165].
Казалось бы - игра слов в определениях «государственный финансовый контроль» или «Финансовый контроль Государства». Однако за этим огромный смысл и нормы законодательного права.
Трёх уровневая бюджетная система, предусмотренная Бюджетным Кодексом РФ, включает местные бюджеты, составляющие до 60% в удельном весе консолидированных бюджетах субъектов РФ. Однако, в соответствии со ст. ст. 140,141 БК РФ контрольные функции вышестоящих органов государственной власти РФ распространяются в муниципальных образованиях - донорах лишь на те средства, которые поступают из вышестоящих бюджетов в местные бюджеты, в т.ч. в виде финансовой помощи [5].
При этом необходимым условием функционирования финансового контроля является чёткая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение её границ, методов и форм.
Отсутствие правового поля, с одной стороны, становится препятствием для организационно - практических действий в сфере контроля, а с другой, позволяет оставлять фактически безнаказанным необоснованное и нецелевое использование финансовых средств местного самоуправления, по сути, части средств государства.
Глава 26 Бюджетного Кодекса РФ предусматривает финансовый контроль, осуществляемый представительными органами местного самоуправления. На практике, из 12 тысяч муниципальных образований только в 78 или 0,6% от общего числа созданы муниципальные контрольно-счётные органы. Тем самым нарушаются требования Бюджетного Кодекса РФ в части осуществления контрольных полномочий представительной власти [7, c. 124].
Возникающая казуистика понятия «государственный» или «внешний государственный финансовый контроль» подтверждают необходимость чёткого определения, как понятий, так и границ действия полномочий. Учитывая, что понятие Государство представляет сочетание трёх элементов: определённой территории, населения, на ней проживающего, и политической организации (власти), целесообразно применять понятие не внешний государственный финансовый контроль, а внешний финансовый контроль Государства.
В рамках государственного подхода к контролю финансового и имущественного комплекса страны назрела ситуация и необходимость постановки вопроса о единой системе финансового контроля государства, создания муниципальных контрольно-счётных органов в областных центрах, городах донорах, городах - «миллионниках».
1.2 Внешний финансовый контроль муниципальных образований, как составная часть единого финансового контроля трёхуровневой системы бюджетного устройства Российской Федерации
В соответствии со ст. ст. 7, 84, 86 БК РФ в компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений находится разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. Финансирование расходов на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень осуществляется из федерального бюджета и бюджетов субъекта Федерации [7, c. 229].
Реальная действительность выдвигает достаточное количество доводов о необходимости разработки и принятия специального федерального закона о гарантируемом государством минимуме средств местных бюджетов, как бюджетов наиболее приближенных к человеку.
Одним из важнейших обобщающих аргументов является хроническое превышение расходных полномочий органов местного самоуправления над доходными.
Анализ данных подтверждает несопоставимость отдельных консолидированных бюджетов регионов, собственно-областных бюджетов и бюджетов городов - областных центров. Соотношение численности населения в субъекте Федерации к численности населения города - областного центра и соотношение доходной части собственно-областного бюджета к доходной части бюджета города - областного центра подтверждает, что города - областные центры являются донорами бюджетов субъектов Федерации. Удельный вес налоговых поступлений в бюджеты городов, в общей сумме налоговых поступлений, согласно установленных нормативов регулирующих доходов, варьируется от 16% до 28% [15, c. 94].
В отсутствии Федерального закона о минимальной бюджетной обеспеченности местного самоуправления, органы власти местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность. Взаимоотношения региональных и местных бюджетов строятся, в основном, за счет и на основе, человеческого фактора.
В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.
Российская Федерация сильна не только своими традициями и богата культурными ценностями. Российское государство обладает достаточными финансовыми ресурсами, огромным промышленным и имущественным комплексами, недрами, полезными ископаемыми и др. ценностями. Для рачительного, эффективного и рационального использования ресурсов страны необходимо не только преумножать, но и эффективно хозяйствовать.
Одним из элементов управления, а значит, хозяйствования является контроль. Законодательство Российской Федерации предусматривает финансовый контроль: внешний (парламентский, Счётной палаты РФ), административный (президентский и органов исполнительной власти), ведомственный и др. [15, c. 95].
Реализация требований Президента РФ устранить излишние административные барьеры в экономике невозможна без организации системы финансового контроля государства. В стране сегодня слишком много контролирующих органов, о чем говорят все, начиная от Президента страны и заканчивая теми, кого мы проверяем. В связи с этим, необходимо выстроить действенную единую систему контрольно-ревизионных органов Российской Федерации. При нынешней системе контроля невозможно добиться прозрачности бюджетных отношений.
Концепция финансового контроля по проекту Министерства Финансов РФ отражает попытку исполнительной власти не допустить, или, по крайней мере, ограничить объективный контроль общества за его деятельностью и, фактически, сводится лишь к реформированию системы внутреннего контроля.
Счетная палата не преследует цель повысить свой статус, добиться каких-то привилегий и особых полномочий, а стремится лишь к тому, чтобы в стране сложилась, наконец, единая система финансового контроля государства, способствующая поддержанию финансовой дисциплины, увеличению доходов бюджетов всех уровней, развитию бюджетного федерализма и упорядочению межбюджетных отношений.
Внешний финансовый контроль способствует более рациональному использованию бюджетных средств. При этом необходимым условием функционирования внешнего финансового контроля является чёткая правовая регламентация всех аспектов и участников контрольной деятельности: определение её границ, методов и форм.
В интересах государства иметь стройную единую систему внешнего финансового и имущественного контроля. Бюджетный Кодекс РФ, определяя трехуровневую бюджетную систему страны - определяет и трех уровневую систему внешнего финансового контроля [10, c. 86].
Таким образом, государственная казна, в удельной составляющей органов местного самоуправления, не менее, чем на сумму 2,3 трлн. рублей, находится вне контроля государства. Органы местного самоуправления, находятся на территории государства Российского. И говоря о государственном финансовом контроле, мы разрываем единый контроль трёхуровневой системы бюджетного устройства государства.
К сожалению, даже в рамках Ассоциации контрольно-счётных органов РФ ставится вопрос о государственном финансовом контроле, забывая о финансовом контроле муниципальных образований.
Укрепление органов муниципального финансового контроля - важнейшая государственная задача, поскольку именно на местном уровне проблем как раз больше всего. Именно там наши сограждане сталкиваются и с реформой ЖКХ, и с нехваткой средств на эти задачи, и с плохими дорогами, и с необеспеченностью жильём, с невыплатой заработной платы врачам, учителям, другим бюджетникам.
2. Проблемы муниципального финансового контроля
.1 Проблемы контрольно-счётных органов в отсутствии концепции финансового контроля, федерального закона о финансовом контроле
Каждый из руководителей контрольно-счетных органов республик, краев и областей, на определённом пути своего становления, испытывал проблемы:
в отсутствии единых стандартов и методологий. И сегодня, в каждом контрольно-счётном органе свои исходящие документы называют по разному: справки, отчёты, заключения;
отсутствия повышения квалификации сотрудников. Пока мы не займёмся вопросами единой подготовки, повышения, переподготовки кадрового потенциала, мы не будем иметь настоящих профессионалов;
и др.
Следует отметить различие и в названиях органов внешнего финансового контроля, так например: в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской, Волгоградской областях - это контрольно-счётные палаты, республике Дагестан - Счетная палата, в Чеченской республике - Государственный контрольный комитет, в Астраханской области - контрольно-бюджетная палата [13, c. 165].
Несовершенство федерального законодательства в части контрольно-счётных органов затрудняет работу на местах. В сложившихся условиях, часть проблем становления и совершенствования работы можно решить через АКСОР, её отделения в федеральных округах, обобщив лучший накопленный многолетний опыт наших коллег в регионах. Попытаться унифицировать организационно-правовые основы деятельности контрольно-счётных органов в их работе с законодательными и представительными ветвями власти в части организационно правовых вопросов при создании и определении статуса контрольно-счётных органов.
С целью увеличения доходной части бюджетов всех уровней, повышения контроля поступлений доходов в соответствующие уровни бюджетов, необходима совместная работа контрольно-счётных органов и управлений МНС РФ в регионах.
С целью координации работы органов внешнего финансового контроля, повышения эффективности системы внешнего финансового контроля сложилась объективная необходимость создания в структуре Счётной палаты РФ направления по работе с территориями и контрольно-счётными органами на местах. Причем статус данного направления должен быть приравнен к статусу аудиторского направления.
Вместе с этим необходимо задуматься и об определении Аудитора Счетной палаты РФ, как главного финансового контролера Российской Федерации.
«Особенности» межбюджетных отношений приводят к тому, когда бюджеты городов - областных центров составляют не более 25% в удельном весе консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, что органам местного самоуправления, в дефиците средств, приходится жёстко ставить вопрос использования внутренних резервов. И кто как не органы внешнего финансового контроля представительных органов местного самоуправления будут давать независимую оценку и оппонировать органам исполнительной власти, служа буфером между представительным и исполнительным органом местного самоуправления [13, c. 169].
Муниципальный финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти [4].
Выборные и другие органы местного самоуправления осуществляют муниципальный финансовый контроль при:
утверждении местного бюджета,
исполнении местного бюджета;
утверждении отчета об исполнении местного бюджета;
установлении местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством России [13, c. 171].
Главы местной администрации, являющиеся высшими должностными лицами местного самоуправления, осуществляют муниципальный финансовый контроль при:
исполнении местного бюджета,
управлении объектами муниципальной собственности,
реализации государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и иных объектов (имущества), являющихся муниципальной собственностью,
при решении иных вопросов местного значения.
Сегодня в Российской Федерации наблюдается повышение роли государства в системе управления. В настоящее время в России происходят большие преобразования в финансово-бюджетной сфере, в частности:
реформирование бюджетного процесса, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г., нацеливающее развитие данного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами»;
внедрение модели среднесрочного планирования бюджетных ресурсов.
На фоне этого проводится административная реформа и реформа местного самоуправления, реализуются приоритетные национальные проекты.
2.2 Правовые проблемы организации внешнего финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления
Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции РФ, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».
Статья 12 Конституции РФ указывает на самостоятельность местного самоуправления и отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти [4].
Понятие «самостоятельность» раскрывает сущность местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако из этого не исходит, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой преподносится, такая позиция неправомерна. Ведь в Конституции РФ говорится о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой нормативными правовыми актами органов государственной власти.
В 90-х годах ХХ века приняты Федеральные законы, заложившие основы организации местного самоуправления:
от 06.07.1991 №1550-1 (ред. от 17.04.2006) «О местном самоуправлении в Российской Федерации»;
от 28.08.1995 №154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
от 25.09.1997 №126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления» [16, c. 122].
Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в рамках административной реформы, ознаменовал очередной этап преобразований местного самоуправления. Непосредственное участие населения муниципальных образований в решении вопросов муниципального значения - одна из основных новелл Закона. При этом Закон четко разграничил полномочия по уровням власти. За муниципалитетами остаются так называемые вопросы местного значения, определенные статьей 14 Закона (муниципальный бюджет и собственность, тепло, газ, водоснабжение и водоотведение, снабжение населения теплом, противопожарная безопасность, транспортные услуги населению и т.п.). Важно отметить, что законодатель предусмотрел закрепление за муниципалитетами собственной бюджетной базы для выполнения стоящих перед ними задач [3].
Как показала практика, реализация указанного Федерального закона столкнулась с определенными трудностями.
Во-первых, проводимая реформа местного самоуправления резко увеличила число муниципальных образований. Если на 01.09.2004 г., по данным Федеральной службы Государственной статистики, их было 11696, то уже в апреле 2005 года стало 24446.
Увеличение числа муниципальных образований привело к росту численности муниципальных служащих и, соответственно, расходов на муниципальное управление.
Во-вторых, Законом определено, что в рамках исполнения полномочий муниципальное образование должно наделяться имуществом, которое вместе со средствами бюджета, имущественными правами муниципального образования составляет экономическую основу местного самоуправления. Законодательно установлено (ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 52 Федерального закона от 06.10.2004) наличие в каждом муниципальном образовании собственного бюджета. Поэтому право на самостоятельный местный бюджет является основным бюджетным правом муниципального образования. Федеральный закон от 06.10.2004 №131-ФЗ предполагает образование четвертого уровня бюджетной системы - поселенческих бюджетов. Увеличение количества местных бюджетов в субъекте приведет к изменению бюджетного процесса в целом в субъекте [3].
Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований. Как правило, бюджеты муниципальных образований принимаются в виде решений представительного органа местного самоуправления.
По своей сути бюджет муниципального образования (местный бюджет) является формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.
Причем, в местных бюджетах, в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий [10, c. 90].
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Бюджет муниципального образования должен отвечать принципу конституционной самостоятельности. Бюджетный кодекс РФ в ст. 31 называет наличие прав органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление бюджетного процесса, что предполагает не только подготовку и принятие бюджетов, но и формирование доходов и определение направления расходов средств бюджета. Однако, как и принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип самостоятельности, обособленности и независимости бюджетов имеет в своем правовом понимании относительный, ограниченный характер [5].
Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации в плане их консолидации, поэтому вопросам принятия, исполнения и контроля за исполнением бюджетов муниципальных образований должно отводиться большое значение.
Наличие в муниципальном образовании бюджета затронет и вопрос контроля за его исполнением. Если исходить из того, что Бюджетным кодексом РФ устанавливаются общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и т.д., то можно говорить о том, что государственный контроль за исполнением бюджетов должен присутствовать на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетный кодекс РФ содержит отдельную главу, посвященную основам государственного и муниципального контроля. При этом органы государственного (муниципального) контроля отнесены к участникам бюджетного процесса и, в зависимости от того на каком уровне бюджетной системы создаются и функционируют органы государственного финансового контроля, разделяет на:
федеральный уровень РФ: органы государственного финансового контроля федерального уровня - Счетная палата Российской Федерации;
региональный уровень РФ: органы государственного финансового контроля, созданные органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации;
местный уровень РФ: органы государственного финансового контроля, созданные представительными органами местного самоуправления [5].
Статьей 157 Бюджетного кодекса устанавливается общий круг задач, стоящих перед органами государственного, муниципального финансового контроля: осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 157 бюджетные полномочия, статус, задачи и функции органов государственного, муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления [5].
Конституционно закреплено, что с целью осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации.
Как показали исследования, органы государственного (внешнего) финансового контроля успешно функционируют в 88 субъектах Российской Федерации, при этом статус юридического лица имеют 73 контрольно-счетных органа.
Если на уровне субъектов деятельность органов внешнего финансового контроля признана эффективной, то в муниципальных образованиях происходит процесс их становления. На практике к проведению финансового контроля в муниципальных образованиях относятся формально. Данная проблема становится особенно актуальной в условиях проведения реформы местного самоуправления. Анализ показал, что на сегодняшний день лишь в 86 муниципальных образованиях сформированы контрольно-счетные органы. Из созданных муниципальных контрольно-счетных органов только 11 образованы как независимые органы и имеют статус юридического лица. Средняя численность сотрудников муниципального контрольно-счетного органа - 5 человек. Процесс создания муниципальных контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации проходит достаточно сложно. Это объясняется не только тем, что данный процесс должен носить взвешенный и координирующий характер, но и тем, что в муниципальных образованиях наблюдается недостаток квалифицированных кадров в области финансового контроля [10, c. 92].
Статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 №93-ФЗ) установлено, что в структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), может входить контрольный орган муниципального образования. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом [3].
Статьей 38 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ предусматривается, что контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. При этом контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Однако исходя из смысла статьи 265 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей право представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов (контрольные палаты, иные органы представительных органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов, а также вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, и статьи 272 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей, что до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится его внешняя проверка отчета об исполнении бюджета, которая осуществляется соответствующими контрольными органами. Таким образом, законодательно установлено, что для того, чтобы решение о принятии отчета об исполнении было законным, соответствующий отчет об исполнении бюджета должен пройти установленную процедуру - внешнюю проверку. Законодатель определил, кто осуществляет внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета - контрольные органы представительных органов местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов [5].
Можно говорить о том, что органы внешнего финансового контроля должны работать во всех муниципальных образованиях.
Как известно, правовыми основами осуществления внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях в первую очередь являются: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, устав муниципального образования, нормативно-правовые акты, принимаемые органами федеральной и региональной властей, так и органами местного самоуправления.
Устав муниципального образования является исходным началом, регламентирующим весь бюджетный процесс в муниципальном образовании, от проекта составления бюджета на очередной год до утверждения об его исполнении. Внешний финансовый контроль выступает как неотъемлемый элемент бюджетного процесса муниципального образования.
Исходя из норм Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также по аналогии с Конституцией РФ, в Уставе муниципального образования, как основного правового акта, должны найти отражение положения по организации проведения внешнего финансового контроля местного бюджета (внешний аудит бюджета) [3].
3. Практические рекомендации правового обеспечения организации внешнего финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления, бюджетного процесса и реализации национальных проектов
Одной из задач внешнего финансового контроля, стоящих перед, является методическая и практическая помощь представительным органам местного самоуправления в организации подготовки и проведении внешнего финансового контроля, как на этапе формирования проекта местного бюджета, так и его исполнения, включая экспертизу отчета об исполнении местного бюджета.
Счетная палата в своей деятельности стала применять новую форму контрольно-аналитических мероприятий - это внешний аудит местного бюджета.
Внешний аудит бюджета - процесс, посредством которого компетентные сотрудники независимых государственных (муниципальных) органов финансового контроля накапливают и оценивают свидетельства об информации, касающейся исполнения бюджета, поддающейся количественной и качественной оценке, с целью определения и выражения в своем заключении степени соответствия этой информации установленным критериям [14, c. 9].
При этом необходимо обратить внимание, что мероприятия по проведению внешнего аудита местного бюджета проводятся совместно с представительным органом местного самоуправления.
Необходимо применять новую форму контрольно-аналитических мероприятий - проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. При этом данная работа должна быть регламентирована. Ее эффективность во многом будет зависеть от установленного порядка организации и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты и представительных органов местного самоуправления, а также муниципальных контрольно-счетных органов, созданных представительными органами местного самоуправления [1].
Цель данных Методических рекомендаций - определить для участников совместного мероприятия процедуры подготовки, проведения и оформления результатов совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Предлагается, что проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Методическими рекомендациями осуществляется в течение года. И по результатам проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в указанный период решением внешнего финансового контроля в них могут вноситься дополнения и изменения с целью совершенствования, приведения в оптимальное состояние.
На что хотелось бы обратить особое внимание.
Дается правовая основа взаимодействия Счетной палаты и представительных органов местного самоуправления, а также муниципальных контрольно-счетных органов при организации, проведении совместных мероприятий и реализации результатов:
Конституция Российской Федерации;
Бюджетный кодекс Российской Федерации;
регламенты (или аналогичные документы, регулирующие организацию деятельности муниципальных контрольно-счетных органов);
соглашения о сотрудничестве между Счетной палатой и представительными органами местного самоуправления.
Обозначаются виды и формы совместных мероприятий - мероприятия, проводимые Счетной палатой совместно с представительными органами местного самоуправления, а также муниципальными контрольно-счетными органами в рамках сотрудничества и в соответствии с заключенными соглашениями о взаимодействии:
контрольные или экспертно-аналитические мероприятия.
применимые формы их проведения: проверка, тематическая проверка, экспертиза, обследование, внешний аудит бюджета, аудит эффективности, анализ.
Раскрывается, кто может выступать инициатором совместных мероприятий:
Совместные мероприятия могут быть организованы по инициативе:
Общественного совета внешнего финансового контроля;
Президиума Общественного совета внешнего финансового контроля;
Счетной палаты;
представительного органа местного самоуправления;
муниципального контрольно-счетного органа [1].
Инициатор совместного мероприятия (при отсутствии других договоренностей) берет на себя основные действия по его организации, координации проведения, подготовке итоговых документов.
При этом согласование вопросов о проведении совместных мероприятий следует проводить, как правило, в период подготовки проектов планов работ Счетной палаты, Общественного совета внешнего финансового контроля, представительного органа местного самоуправления, муниципального контрольно-счетного органа на очередной финансовый год.
Включение совместных контрольных мероприятий в план работы Счетной палаты, Общественного совета внешнего финансового контроля должно осуществляться только после обязательного согласования между Счетной палаты, представительным органом местного самоуправления, муниципальным контрольно-счетным органом темы совместного контрольного мероприятия, условий и сроков его проведения.
Для проведения совместного мероприятия определяются и согласовываются его основные условия:
тема совместного мероприятия;
цель, задачи и вопросы совместного мероприятия, их закрепление за соисполнителями;
объект(ы), предмет проверки, экспертизы, обследования, аудита эффективности, анализа;
формы, способы, методы и сроки проведения совместного мероприятия;
состав исполнителей от каждой Стороны;
условия и вопросы участия в совместном мероприятии, каждой из Сторон, исходя из их функций и полномочий, определенных законодательством, соглашениями о сотрудничестве;
порядок подготовки, согласования и утверждения программы;
сроки проведения совместного мероприятия;
порядок взаимодействия и обмена информацией и оформления результатов совместного мероприятия;
форма представления итоговых материалов по результатам совместного мероприятия;
порядок согласования итоговых документов по результатам совместного мероприятия;
порядок подписания итоговых документов;
порядок подготовки и принятия решений по результатам совместных мероприятий;
порядок и формы реализации результатов совместных мероприятий, представление информации по ним органам законодательной (представительной) и исполнительной власти, средствам массовой информации [12, c. 30].
Еще одним важным положением данных рекомендаций является предлагаемый Порядок взаимодействия в процессе проведения совместных мероприятий.
Здесь устанавливаются ответственные от каждой из сторон за организацию взаимодействия при проведении совместного мероприятия, и определяются основные формы взаимодействия.
Взаимодействие Счетной палаты с представительными органами местного самоуправления, муниципальными контрольно-счетными органами в процессе проведения совместного мероприятия организует аудитор Счетной палаты, ответственный за его проведение, в соответствии с Регламентом Счетной палаты и Регламентом Общественного совета внешнего финансового контроля.
Взаимодействие представительного органа местного самоуправления, муниципального контрольно-счетного органа со Счетной палатой организует ответственный за его проведение, назначенный руководителем представительного органа местного самоуправления, муниципального контрольно-счетного органа контрольно-счетного органа.
Основными формами взаимодействия являются:
контакты и рабочие совещания Сторон, участвующих в совместном мероприятии;
разработка, согласование и утверждение программы совместного мероприятия;
проведение консультаций;
разработка и обмен методическими документами;
обмен информацией;
согласование методов проведения совместного мероприятия, проблем и вопросов, возникающих в ходе его осуществления;
согласование итогов проведения совместного мероприятий;
реализация результатов совместного мероприятия [12, c. 31].
В случае возникновения между Счетной палатой и представительным органом местного самоуправления, муниципальным контрольно-счетным органом разногласий по вопросам организации, проведения и оформления результатов совместного мероприятия Стороны для их разрешения проводят переговоры и согласительные процедуры. Состав участников согласительных процедур, сроки их проведения и порядок принятия решений по рассматриваемым вопросам оговаривается до начала проведения совместного мероприятия.
Общие требования к оформлению результатов совместных мероприятий, а также порядку принятия решений по ним определяются Регламентом Счетной палаты, регламентами муниципальных контрольно-счетных органов, настоящими Методическими рекомендациями, а также по согласованию Сторон.
Рассмотрение отчетов по результатам совместных контрольных мероприятий на Коллегии Счетной палаты предлагается осуществлять при участии всех сторон, принимавших участие в совместном контрольном мероприятии. О результатах совместного контрольного мероприятия должны быть информированы все органы местного самоуправления, являющиеся членами Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области.
По наиболее значимым вопросам предлагается рассмотрение отчетов может проводить на совместном заседании коллегии Счетной палаты и Президиума Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области.
Подготовка и принятие решений Счетной палатой по результатам совместных мероприятий, направление представлений, предписаний и информационных писем, контроль за их исполнением осуществляются в соответствии с Регламентом Счетной палаты.
Иной порядок подготовки и принятия решений, касающихся заинтересованных Сторон, определяется при взаимном согласовании в ходе совместного мероприятия. При этом могут быть предусмотрены:
принятие совместных решений по фактам выявленных недостатков и нарушений и принятию мер по их устранению;
порядок контроля исполнения представлений и предписаний по контрольным мероприятиям, а также формы ответственности Сторон;
порядок обмена информацией по вопросам совместного мероприятия и другим вопросам [12, c. 31].
На основании данных отчета об исполнении бюджета по ведомственной структуре, а также отчетных данных бюджетополучателей проверяется соответствие фактического финансирования получателя бюджетных средств с утвержденными параметрами в решении о бюджете. Устанавливается сумма остатков денежных средств на лицевых счетах бюджетополучателей, причины экономии средств.
Выявляются случаи финансирования государственных структур, общественных организаций, что свидетельствует о дополнительной нагрузке на бюджет, особенно при исполнении его с дефицитом.
Анализ направления средств резервного фонда. В ходе проверки по данному вопросу необходимо проверить наличие положения о резервном фонде. На основании данных отчета об использовании средств фонда анализируется соответствие произведенных расходов требованиям статьи 81 Бюджетной кодекса РФ (средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно - восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году) [5].
На основании данных отчета об исполнении целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета муниципального образования, указывается количество принятых к финансированию программ. Уровень их исполнения, причины отклонений от утвержденных программой объемов и полученного финансирования. Анализируется выполнение (невыполнение) мероприятий, предусмотренных программами к реализации в отчетном году. Проверяется наличие утвержденного положения, регламентирующего порядок разработки, утверждения, реализации и контроля за выполнением целевых программ. В данном разделе также отражаются итоги реализации муниципальной адресной инвестиционной программы.
При проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета и экспертизы проекта бюджета контрольно-счетным органам необходимо соответственно проверять исполнение и проводить экспертизы проектов всех муниципальных целевых программ с целью обеспечения перехода на программно-целевой метод формирования и исполнения бюджета.
Контрольно-счетным органам следует стремиться к краткому и лаконичному изложению результатов проведенных мероприятий. Целесообразно оформлять информацию, содержащую сведения, подтверждающие достоверность результатов внешней проверки отчета об исполнении бюджета и экспертизы проекта бюджета, обоснования положений, изложенных в заключениях как приложения.
При проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета и экспертизы проекта бюджета контрольно-счетным органам следует использовать методические рекомендации Счетной палаты Российской Федерации по аудиту эффективности, методические рекомендации по проведению тематических контрольных мероприятий контрольно-счетного органа субъекта РФ.
Заключение
Муниципальный финансовый контроль с одной стороны, является одной из завершающих стадий управления финансами, а с другой, он выступает необходимым условием эффективности управления ими. Муниципальный финансовый контроль - контроль за действиями должностных лиц, финансово-хозяйственной деятельностью получателей бюджетных средств, либо иных субъектов использующих средства или собственность местного бюджета, осуществляемый представительными и (или) исполнительными органами местного самоуправления, а также специально уполномоченными
учреждениями по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании фондов, находящихся в их ведении, в целях выявления резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и укрепления финансовой дисциплины.
Финансовый контроль является отражением всего процесса движения финансовых ресурсов, начиная от стадии формирования финансовых ресурсов, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере, и кончая получением финансовых результатов. В экономической литературе и нормативно-правовой базе понятие «ревизия» четко не определено. Различные определения данного термина имеют много общего. Вместе с тем, каждое из имеющихся определений содержит ряд спорных и дискуссионных моментов, в частности, в некоторых из них отсутствуют цели проведения ревизии; не указаны способы осуществления
Принимая во внимание вышесказанное, предложим вариант данной формулировки, заключающийся в комплексе обязательных контрольных мероприятий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций, а также законности и правомерности действия должностных лиц, с целью выявления узких мест системы внутреннего контроля и повышения эффективности ее функционирования.
Муниципальные контрольно-счетные органы образуются по решению представительного органа местного самоуправления и осуществляет функции независимого контрольного органа, целью которого является контроль за целевым и эффективным расходованием средств местных бюджетов.
Используемое словосочетание «контроль органов представительной власти» следует понимать как указание на принцип и цель деятельности контрольно-счетного органа - гласный контроль для обеспечения граждан, городской Думы и других структур, достоверной, объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении муниципального образования.
Через бюджеты муниципальных образований перераспределяется более 8%! ВВП, что составляет пятую часть от всех средств, перераспределяемых бюджетной системой Российской Федерации. Поэтому в России, как это делается практически во всех цивилизованных странах, за муниципальными бюджетами необходим внешний финансовый контроль. Отсутствие обязательного внешнего контроля за исполнением местных бюджетов недопустимо, в связи с чем, деятельность органов муниципального финансового контроля должна соответствовать общим принципам организации финансового контроля в стране. Организация деятельности муниципальных контрольно-счетных органов является обязательным элементом управления финансовыми средствами муниципальных образований РФ.
Список использованных источников и литературы
1.Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и К, 2015. - 486 с.
.Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин А.М., Колпаков Р.В., Никитина О.В., Романова Е.В., Степанова О.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М.: СПС Гарант, 2014. - 478 с.
3.Бюджетное право. / Под ред. Проф. А.М. Никитина. - М.: Закон и право, 2015. - 420 с.
.Вострикова Л.Г. Финансовое право. М.: ЗАО Юстицинформ, 2014. - 390 с.
5.Грязев А.А. Правовое регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере. Челябинск: Рекпол, 2013. - 140 с.
.Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Насущные проблемы финансового контроля. // Бухгалтерский учет. - 2015. - №3. - С. 25-33.
.Захарченко А.А. Укрепление финансовых основ местного самоуправления. / Финансы. - 2014. - №12. - С. 28-30.
8.Мацкуляк И.Д. Государственные и муниципальные финансы. М.: РАГС, 2014. - 223 с.
.Пантелеев Ю. Формирование финансовой основы местного самоуправления. // Финансы. - 2014. - №11. - С. 8-10.
10.Синева Е.Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля. // Государство и право. - 2015. - №3. - С. 91-96.
.Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Дело, 2013. - 265 с.