Принципы государственной службы
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Восточно-Сибирский государственный университет технологии и управления
(ФБГОУ ВПО ВСГУТУ)
КУРСОВАЯ РАБОТА
На тему: Принципы государственной службы
Улан-Удэ 2015
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. В создании института государственной службы, соответствующего современным требованиям, в системе исходных начал организации и прохождения самой государственной службы особое значение имеют ее принципы (их теоретическое обоснование, законодательное закрепление и совершенствование). Поэтому наряду с выбором и обоснованием концепции государственной службы должны быть надлежащим образом проработаны и принципы государственной службы.
Как известно, принципы есть основные руководящие положения, идеи, которые пронизывают всю государственно-служебную деятельность и выполняют в ней направляющую и руководящую роль.
Таким образом, государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах, которые закреплены в законодательстве.
В содержании принципов государственной службы получают наиболее четкое воплощение природа и сущность государственной службы как фундаментальной категории публичного управления. В связи с этим анализ сущности и содержания принципов государственной службы представляется весьма актуальным на современном этапе развития государственной службы.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе прохождения государственной службы.
Предметом исследования являются принципы государственной службы.
Целью настоящей работы является анализ основных начал, основополагающих положений о государственной службе в РФ.
Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи:
рассмотреть особенности исторического развития принципов государственной службы;
рассмотреть понятие принципов государственной службы;
проанализировать содержание принципов государственной службы;
выявить проблемы современного регулирования принципов государственной службы.
Методологическая основа научного исследования определяется поставленными в работе целью и задачами. В процессе исследования проблем автором использовался общенаучный диалектический метод познания, основанный на принципах объективности, системности, единства теории и практики, с использованием сравнительно-правового, формально-юридического и других специальных методов познания в юридической науке.
В соответствии с целями и задачами исследования построена структура настоящей работы, которая включает введение, две главы, разделенные на параграфы, заключение и список использованных источников и литературы.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.1 Исторические аспекты развития принципов государственной службы
Принципы государственной службы не всегда существовали в современном виде. Н.А. Максимова отмечает, что принципы государственной службы, как показывает история ее развития, не появились внезапно, а явились итогом длительного становления идейно-политических и правовых основ. Так, в нормативно-правовых актах XVIII-XIX вв., посвященных формированию и функционированию государственной службы, определялись важнейшие принципы ее организации, в числе которых, например, полное соответствие действий чиновников российским законам, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных служащих руководящим властным институтам, ответственность персонала государственных структур за порученный участок управления и иерархичность системы государственной службы.
Помимо названных, в числе базовых принципов организации государственной службы, учрежденных в законодательстве дореволюционной России, Р.Д. Курбанов также называет централизм в организации управления.
Особым этапом развития отечественной государственной службы был советский период. А.В. Куракин утверждает, что в учебной и научной литературе 40-80-х гг. XX в. принципам государственной службы внимания практически не уделялось. Обусловлено это, по его мнению, целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера. Однако после этого, опровергая собственное утверждение, он приводит ряд достаточно интересных суждений авторов того периода по рассматриваемой проблеме. Так, Г.И. Петров в качестве принципов государственной службы называл общедоступность государственной службы для граждан, отсутствие у служащих каких-либо ограничений, подконтрольность служащих народу, их сменяемость.
В.А. Власов отмечал, что государственная служба строится на принципах отсутствия кастового чиновничества, подотчетности и сменяемости государственных служащих, равного права всех граждан на государственную службу при соответствии политическим и деловым требованиям, отсутствия правоограничений государственных служащих, кроме тех, которые неизбежно вытекают из выполнения служебных обязанностей, отсутствия каких бы то ни было привилегий для работников государственного аппарата.
Подвергая критике систему принципов государственной службы советского периода, Ю.Н. Старилов обращает внимание на «необходимость учета того, что государственное устройство, государственное управление, основополагающие институты и элементы политической и правовой системы были неразрывно связаны с господствовавшим тогда политическим режимом. В силу этого ряд указанных принципов являл прямую противоположность принципам, установленным в системе публичной (государственной) службы многих развитых в экономико-правовом смысле стран. Принципы советской государственной службы, как и сама государственная служба, представляли собой глубоко идеологизированные институты, не имевшие правового установления. Это позволяет говорить об их декларативности, о поверхностном характере этой категории в практике функционирования государственной службы».
Как представляется, господствующим, доминирующим принципом государственной службы тогда был все-таки принцип партийности, утративший на сегодняшний день свое значение в силу известных причин. При этом подчеркнем, что государственная служба советского государства в основном успешно справлялась со всеми задачами и вызовами того времени, за исключением последних лет своего существования. Вслед за СССР ушла в историю и его государственная служба. На повестку дня встал вопрос о строительстве нового института государственной службы, соответствующего сути и назначению нового российского государства.
Теоретическому обоснованию конструкции российской государственной службы уделялось на тот момент пристальное внимание. Не оставались в стороне и вопросы, касающиеся ее базовых принципов. Так, Ю.Н. Старилов отмечал, что Концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации должна включать, в том числе, и вопросы, касающиеся принципов государственной службы.
Первое легальное закрепление принципы государственной службы получили в статье 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (в настоящее время утратил силу).
Отметим, что большинство специалистов оценивали их положительно, хотя были высказаны и вполне обоснованные замечания. Например, достаточно критическую оценку дал Г.В. Атаманчук, написавший на этот счет следующее: «В ст. 5 обозначается: верховенство Конституции - принцип правовой системы, закрепленный в Конституции (ст.15); приоритет прав и свобод человека (основы конституционного строя - ст. 2); единство системы государственной власти (опять основы конституционного строя - ст. 5, 10) и далее лишь положения, касающиеся требований к государственным служащим. Самих принципов государственной службы и нет».
С таким категорическим утверждением уважаемого ученого вряд ли можно согласиться. Дело в том, что в рассматриваемом перечне принципов государственной службы действительно не оказалось ряда важных принципов. Однако делать вывод о том, что их вообще нет, на наш взгляд, не вполне допустимо. Было бы желательным, если бы Г.В. Атаманчук, вслед за сделанным категорическим утверждением об отсутствии принципов государственной службы, перечислил бы их. Но, к сожалению, автор этого не сделал, хотя и продолжил в дальнейшем рассуждения о сути и предназначении государственной службы.
Как представляется, более верной является позиция авторов, которые все-таки считают, что ряд принципов государственной службы, безусловно, вытекает из соответствующих положений Конституции РФ.
Так, Н.А. Максимова пишет: «Вытекающие из Конституции РФ общие принципы служебного обеспечения исполнения функций российского государства по своему существу образуют основу специального регулирования государственной службы в России». Вместе с тем понимание того, что над вопросом о принципах государственной службы нужно дальше работать, имелось и у руководителей государства. Об этом, в частности, свидетельствует п. 6 Указа Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». В соответствии с ним поручалось провести работу по пересмотру принципов организации государственной службы.
Очередной этап строительства государственной службы РФ ознаменован принятием Федеральных законов от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (далее - Закон № 58-ФЗ) и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон № 79-ФЗ).
Имеются в них и нормы, касающиеся принципов государственной службы (статьи 3 и 4 соответственно).
Отметим, что по сравнению с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» в действующем законодательстве о государственной службе изменилась не только формулировка, но и сам перечень принципов государственной службы.
1.2 Нормативно-правовое регулирование принципов государственной службы
Государственная служба в России является важнейшим институтом современного общества. От того, насколько эффективно государственные служащие исполняют возложенные на них обязанности, зависит процветание государства, благополучие граждан, соблюдение их прав и свобод.
Основу правового регулирования государственной гражданской службы в России составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В ст. 32 Конституции РФ закреплено: граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В данной статье также закреплено право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе. Вместе с тем смысл, сущность государственной службы, «как и любого правового и социального института, раскрывается через его принципы». Принципы права как правовое явление исследовались различными учеными. Так, С.С. Алексеев рассматривал принципы права как «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни».
Эти положения детализируются в федеральных законах. Так, в ст. 3 Закона о системе государственной службы закреплены следующие основные принципы построения и функционирования системы государственной службы:
законность;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
равный доступ граждан к государственной службе;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
профессионализм и компетентность государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность со стороны как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
В соответствии со ст. 2 Закона о системе государственной службы, государственная служба подразделяется на следующие виды: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. Под государственной гражданской службой в России понимается вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Принципы государственной гражданской службы закреплены в ст. 4 Закона о государственной гражданской службе:
приоритет прав и свобод человека и гражданина;
единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
профессионализм и компетентность гражданских служащих;
стабильность гражданской службы;
доступность информации о гражданской службе;
взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Одним из важнейших принципов регулирования гражданской службы является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в ст. 4 Закона о государственной гражданской службе, а также ст. 3 Закона о системе государственной службы, где этот принцип дополнен указанием на «их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты». Данный принцип закреплен в целом ряде положений Конституции РФ, ведь от того, насколько этот принцип реализован в современном обществе, зависит благополучие человека. В ст. 2 Конституции РФ закреплено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Кроме того, в ст. 17 Конституции РФ закреплено: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». На реализацию этих прав и должна быть направлена профессиональная деятельность государственных служащих. По мнению Д.В. Ильякова, «именно государство является основным гарантом прав и свобод граждан, интересов общественных объединений граждан...». Это положение нашло свое отражение в ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, где закреплено: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется». Решения и действия органов государственной власти, их должностных лиц могут быть обжалованы в суд, а также государством гарантируется судебная защита прав и свобод каждого, как следует из ст. 46 Конституции РФ. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 45 Конституции РФ «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом».
Согласно общепринятой классификации права и свободы человека и гражданина можно подразделить на личные (гражданские), политические, социальные, экономические, права и свободы в сфере культуры.
Личные (гражданские) права определяют основы правового положения человека в обществе. Нередко их еще называют естественными правами. В соответствии с Конституцией РФ к ним можно отнести: право на жизнь (ст. 20), достоинство (ст. 21), свободу (ст. 22), личную неприкосновенность (статьи 23 - 24), неприкосновенность жилища (ст. 25), выбор места жительства и свободное передвижение (ст. 27), пользование родным языком и определение национальности (ст. 26), информацию и защиту информации (ст. 29), свободу совести (статьи 28 - 29), свободу мысли и слова (статьи 28 - 29), судебную защиту своих прав и юридическую помощь (статьи 46 - 54).
Политические права определяют правовое положение человека как участника политической общности, и ими обладают, как правило, граждане государства. К основным политическим правам человека можно отнести: право на объединение (статьи 15, 30), проведение собраний, митингов и демонстраций (ст. 31), участие в управлении государством (ст. 32), право избирать и быть избранным в органы государственной власти и управления (ст. 32), а также иные политические права.
Социальные, экономические и права в сфере культуры определяют правовое положение человека как члена гражданского общества, гражданина социального государства, субъекта трудовой деятельности, участника культурной жизни. Согласно Конституции РФ к числу таких прав можно отнести: право частной собственности (ст. 35), право на свободное предпринимательство (ст. 34), труд (ст. 37) и отдых (ст. 37), образование (ст. 43), забастовку (ст. 37), жилище (ст. 40), медицинское обслуживание (ст. 41), социальное обеспечение (ст. 39), поддержку в старости (ст. 39), участие в культурной жизни (ст. 44), свободу творчества (ст. 34). Перечень прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, не является исчерпывающим и не умаляет других прав, не указанных в Конституции РФ. Обеспечение всех этих прав и свобод предопределяет строгое и неуклонное соблюдение законности государственными гражданскими служащими.
Принцип законности утверждает всеобщность требования соблюдения законов и основанных на них подзаконных актов, которая распространяется на всех участников общественных отношений. В отношении государственных гражданских служащих принцип законности реализуется путем принятия нормативных правовых актов, которые устанавливают правовые, организационные, финансово-экономические основы государственной гражданской службы в России. Вместе с тем принцип законности, закрепленный в Законе о системе государственной службы, не поименован в Законе о государственной гражданской службе. По мнению А.П. Алехина, принцип законности является универсальной основой «функционирования государства и местного самоуправления, специфического характера осуществления государственного управления».
Отсутствие принципа законности в Федеральном законе «ошибочно по существу», а также не учитывает требований ст. 15 Конституции РФ, закрепляющей, что все субъекты права - органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения - должны соблюдать Конституцию РФ и законы. Не в полной мере нашел свое отражение в Законе о государственной гражданской службе принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В ст. 4 Закона о государственной гражданской службе закреплен принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации. Аналогичный принцип закреплен в ст. 3 Закона о системе государственной службы. Вместе с тем «с развитием законодательства о государственной службе эти принципы постепенно оформились в виде правовых норм».
Принцип равного доступа граждан к государственной службе, закрепленный в ст. 3 Закона о системе государственной службы, детализирован в ст. 4 Закона о государственной гражданской службе, устанавливает равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе, а также равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. Это обусловлено закрепленными в ст. 19 Конституции РФ положениями о гарантии государством равенства прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, необходимо отметить, что принципы как основные начала, руководящие идеи являются фундаментом общественных отношений, раскрывают их сущность. Принципы государственной службы и принципы государственной гражданской службы взаимосвязаны, во многом их положения совпадают. Одним из важнейших принципов является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, поскольку, согласно ст. 2 Конституции РФ, права и свободы человека являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства.
законодательный профессионализм государственный служащий
ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
2.1 Содержание основных принципов государственной службы
Принципы построения и функционирования государственной службы установлены Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».
Данный Закон является базовым для всех иных регулирующих государственно-служебные отношения законов и подзаконных актов, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.
. Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Реализация данного принципа объективно требует единого и правового регулирования основ организации государственной службы и правового положения государственных служащих.
. Законность.
Данный принцип выражается в требовании точного соблюдения и исполнения Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и других нормативных актов всеми государственными служащими независимо от занимаемой ими должности. Это объясняется подзаконным характером управленческой деятельности государственных служащих. В процессе государственного управления требование принципа законности реализуется как при издании актов управления, так и при их применении.
Юридическая сила того или иного акта управления определяется конституцией и местом органа, принявшего данный акт в системе государственного аппарата. При этом единство государственного управления в масштабе Российской Федерации обеспечивается тем, что нормативные правовые акты не могут противоречить друг другу. Каждый акт управления должен соответствовать акту вышестоящего органа, а в конечном итоге - Конституции РФ.
Государственные служащие призваны обеспечить нормальное функционирование государственных органов и подведомственных учреждений, от которых в конечном счете зависит удовлетворение общественных и личных интересов и потребностей граждан. Особое внимание обращается на то, чтобы к государственной службе допускались только лица, имеющие специальную, профессиональную подготовку.
. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.
Этот принцип основывается на ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Государственная служба, как институт, призванный на практике реализовать функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции Российской Федерации именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
В соответствии с действиями этого принципа государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации, каждый имеет право на признание его правосубъектности и вправе защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами, включая необходимую оборону, судебную защиту и др.
. Равный доступ граждан к государственной службе.
Данный принцип основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Это положение в целом соответствует требованиям п. «c» ст. 25 Международного акта о гражданских и политических правах (Резолюция 2200A [XXI] Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 1966 года, вступила в силу 23 марта 1976 года), согласно которым каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Основным отличием нормы российского закона от указанного выше положения п. «c» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми (а именно такова в основном специфика государственной гражданской службы).
. Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к государственной службе.
Государственная служба, несмотря на разделение на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного служащего, установлении приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной службы.
. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.
Данный принцип обеспечивает возможность получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих. В то же время законодательство закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому государственная служба фактически основывается на соотношении открытости и служебной конфиденциальности.
. Профессионализм и компетентность государственных служащих.
В основу данного принципа положен деловой критерий оценки государственных служащих с точки зрения знания ими порученного дела, соответствия их занимаемой должности. Для осуществления управленческой деятельности государственные служащие должны быть компетентны, знать структуру государственного аппарата и механизм его функционирования, иметь определенные научные знания в области государственного управления и организации государственной службы. В связи с этим к числу важнейших условий, определяющих деловые качества руководителя, его помощников и специалистов государственного служебного аппарата, следует отнести наличие специального образования и опыта практической работы.
Поскольку практическая деятельность государственных служащих связана с принятием различных решений, вызывающих определенные юридические последствия, возрастает значение правовой подготовки работников государственного аппарата (особенно по таким отраслям права, как конституционное, административное, гражданское, трудовое и др.). Государственные служащие должны обладать необходимыми познаниями также в области экономики, финансов, научной организации труда, культуры. Все это является необходимой предпосылкой для того, чтобы сформировать у государственных служащих научно-практический подход к решению современных проблем развития общества.
. Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Данный принцип означает, что государственные служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственные служащие имеют право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими должностных обязанностей. Их статус не может зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.
Необходимо учитывать, что реализация принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которые устанавливают принципы построения и функционирования отдельных видов государственной службы, учитывающие их особенности. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», кроме перечисленных принципов, называет принципы стабильности гражданской службы и взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. Анализ законодательства о военной службе позволяет сформулировать следующие особенные принципы военной службы: централизованное управление военной службой, единоначалие, строгая военная дисциплина, субординация взаимоотношений между военнослужащими, непрерывность. Правоохранительная служба осуществляется на принципах: обеспечение федеральных интересов, осуществление государственно-служебной деятельности в масштабе Российской Федерации, единство правоохранительной системы, единоначалие, политический нейтралитет, соблюдение чести и достоинства, сочетание гласности и служебной конфиденциальности.
2.2 Проблемы законодательного закрепления и практической реализации принципов государственной службы
«Нестабильность» принципов государственной службы, включаемых в федеральные законы, свидетельствует, по мнению А.Н. Дементьева и С.В. Качушкина, о нестабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации. Следует обратить внимание и на то, что в ст. 3 Закона № 58-ФЗ закреплены основные принципы построения и функционирования системы государственной службы (их всего 9), тогда как в ст. 4 Закона № 79-ФЗ - принципы гражданской службы (их всего 8). Вполне очевидно, что они во многом совпадают, но в определенной мере и отличаются. Это вытекает из того, что не являются тождественными род (целое) - государственная служба и ее виды (части) - гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. В связи с этим в ч. 2 ст. 3 Закона № 58-ФЗ определено следующее: «Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности».
Таким образом, можно констатировать, что в современном законодательстве закреплены как общие принципы государственной службы (в Законе № 58-ФЗ), имеющие отношение ко всем видам государственной службы, так и специальные - принципы гражданской службы (в Законе № 79-ФЗ).
Сопоставление общих и специальных принципов показывает, что совпадающими являются следующие принципы:
приоритет прав и свобод человека и гражданина (в Законе № 58-ФЗ еще добавлено: ...их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты);
равный доступ граждан к государственной службе (в свою очередь в «Законе №79-ФЗ» дана расширенная формулировка данного принципа применительно к гражданской службе);
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы (в Законе № 79-ФЗ данный принцип сформулирован применительно к федеральной гражданской службе и гражданской службе субъектов Российской Федерации);
профессионализм и компетентность государственных служащих;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих (в Законе № 79-ФЗ данный принцип разделен на две составляющие: доступность информации о гражданской службе и взаимодействие с общественными объединениями и гражданами);
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц (заметим, что в Законе № 79-ФЗ используется более точный термин - «защищенность»).
Отличаются анализируемые принципы в следующем. Так, в Законе № 58-ФЗ в качестве основных принципов построения и функционирования системы государственной службы также закреплены следующие принципы:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
законность;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы.
В свою очередь в качестве одного из принципов гражданской службы в Законе № 79-ФЗ провозглашается стабильность гражданской службы.
Следует обратить внимание на то, что в литературе выделяется большее количество принципов по сравнению с теми, которые закреплены в Законе № 58-ФЗ.
Например, В.П. Мельников и В.С. Нечипоренко, помимо легально установленных, выделяют принципы государственной службы, которые, по их мнению, целесообразно учитывать при ее организации и реформировании. К их числу отнесены следующие: служение интересам гражданского общества и государства, единство основных требований, предъявляемых на государственной службе, ответственность государственного органа и государственного служащего за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы.
В связи с этим возникает вопрос о том, в полном ли объеме сформулированы в законодательстве о государственной службе ее основополагающие принципы. Все перечисленные принципы, безусловно, важны, но недостаточны.
Прежде всего это утверждение касается того, что принципы государственной службы должны в первую очередь раскрывать ее сущность, способствовать наиболее важным проявлениям в процессе функционирования. Как подчеркивает
В.Д. Граждан, «принципы гражданской службы объективно отражают ее сущность и наиболее важные черты. Они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности гражданских служащих, закрепляют их в нормах, входящих в социально-правовой институт гражданской службы».
При этом следует исходить из того, что подлинной сущностью, т.е. фундаментальной основой государственной службы, является административная власть, используемая в интересах и во благо населению села, города, района, региона, страны.
В.А. Мальцев совершенно обоснованно утверждает, что основная идея государственной службы заключается в ее основной функции: служении обществу, обеспечении устойчивости его развития, в укреплении основ государственности и реализации демократических принципов и условий становления гражданского общества.
Далее, если принципы государственной службы понимать в качестве основных требований, которыми руководствуются государственные служащие в процессе своей профессиональной деятельности, то вполне очевиден вопрос о том, чем прежде всего должны руководствоваться служащие при исполнении своих должностных обязанностей.
Как представляется, речь должна идти об их стремлении принести пользу своей Родине, своему народу. Иными словами, наиболее фундаментальным принципом государственной службы, безусловно, является патриотизм. Однако данный принцип государственной службы законодательно не закреплен. В связи с этим многие авторы обсуждают проблему институциональной достаточности Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Так, К.О. Магомедов считает, что в ст. 4 этого Закона («Принципы гражданской службы») обозначен отход в сторону от субъектной принадлежности гражданской службы российскому государству и российской государственности. Поэтому многие ученые и руководители считают, что необходимо включить в данную статью в качестве исходного принципа служение государственного гражданского служащего интересам российского общества и государства. Отсутствует в этой статье и принцип патриотизма в деятельности государственного гражданского служащего. Для российской традиции более характерно соединение демократических основ государственной службы и гражданственности, патриотизма и профессионализма государственных служащих.
Соблюдение этих принципов создаст благоприятную среду для предупреждения конфликтов интересов в системе государственной гражданской службы России. А.А. Гришковец также считает, что в основу взаимодействия государственной службы и гражданского общества должен быть положен принцип служения государству.
На необходимость нормативного закрепления принципа патриотизма в качестве нравственной основы прохождения государственной гражданской службы обращает внимание и Р.Д. Курбанов. Автор отмечает отсутствие в законодательстве понятия «патриотизм» и считает, что данный термин должен присутствовать в законодательстве о государственной службе, так как государственный служащий должен выполнять свои обязанности в отличие от работников другой сферы, руководствуясь не только материальным интересом, но прежде всего интересами государства и гражданского общества.
Профессии в сфере государственной службы отличаются от профессий других сфер тем, что продуктом деятельности работающих в данной сфере является жизнь и судьба целого народа, его благосостояние и историческое развитие, что налагает большую ответственность на государственных служащих и повышает степень предвзятости к их деятельности и действиям в условиях больших социальных ожиданий, формирующихся в социуме по причине самой сущности государственной службы как служение обществу и его интересам.
В научной литературе обращается внимание на то, что идея служения является аксиологической основой реализации нравственной задачи государства (функция ответственности государства перед обществом).
Отметим, что идея служения как высшая духовно-нравственная задача, на которой держится государство, глубоко продумана И.А. Ильиным. Согласно разработанной им концепции служение для гражданина - это добровольное самообязывание, которое вытекает из его здорового патриотического чувства любви к родине. Оно выражается, в частности, в сознании глубочайшей ответственности главы государства, который ощущает себя призванным для исполнения «высшего задания государства». Очевидно, что такая интерпретация делает из власти не орудие, не средство, а ценность, что выражает устойчивую тенденцию русской политической мысли этической интерпретации государственности и ее основных параметров.
На необходимость реализации патриотических чувств в профессиональной служебной деятельности обращают внимание не только ученые, но и руководители нашего государства. Так, в одном из Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ подчеркивалось следующее: «Понимание того, что чиновники служат народу, а не вершат его судьбы, - основа демократического устройства».
Вместе с тем решать эту задачу приходится в условиях затянувшегося духовного кризиса, поразившего общество, одним из проявлений которого стало значительное снижение уровня патриотического сознания россиян. В полной мере это относится и к такой социальной группе, как государственные служащие. Для них также характерна трансформация системы ценностей и приоритетов как результат перекоса в мировоззрении. На это непосредственно обращает внимание В.В. Путин в одной из своих программных статей: «Для многих она (карьера госчиновника) представляется источником быстрой и легкой наживы, госслужба рассматривается не как служение, а как кормление...».
Вышесказанное свидетельствует о том, что легальный перечень принципов государственной службы целесообразно дополнить принципом патриотизма.
Это в свою очередь позволит в некоторой мере компенсировать определенный недостаток легального определения государственной службы (ст. 1 Закона № 58-ФЗ), в котором акцент сделан на том, что она представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий.... Тем самым сущность государственной службы усматривается не в осуществлении властных полномочий в интересах государства и общества, а лишь в обеспечении исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц. Иными словами, подчеркивается обеспечивающий, вспомогательный, сервисный характер государственной службы, что не в полной мере соответствует ее сути.
Введение же в законодательство принципа патриотизма позволит, на наш взгляд, установить, что ориентиром в профессиональной деятельности государственных служащих является в первую очередь реализация интересов граждан. Кроме того, нами полностью разделяется утверждение В.Д. Граждана о том, что «принципы гражданской службы не являются застывшими догмами. С течением времени они совершенствуются и конкретизируются. Их эволюция обусловлена кардинальными изменениями в концепции государственного управления, которой придерживались в обществе в определенные моменты времени». Поэтому предлагаемое нами дополнение перечня принципов государственной службы принципом патриотизма вполне соответствует идее их развития и совершенствования.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государственная служба в России является важнейшим институтом современного общества. От того, насколько эффективно государственные служащие исполняют возложенные на них обязанности, зависит процветание государства, благополучие граждан, соблюдение их прав и свобод.
Принципы как основные начала, руководящие идеи являются фундаментом общественных отношений, раскрывают их сущность. Принципы государственной службы и принципы государственной гражданской службы взаимосвязаны, во многом их положения совпадают.
Принцип законности утверждает всеобщность требования соблюдения законов и основанных на них подзаконных актов, которая распространяется на всех участников общественных отношений. В отношении государственных гражданских служащих принцип законности реализуется путем принятия нормативных правовых актов, которые устанавливают правовые, организационные, финансово-экономические основы государственной гражданской службы в России.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе устанавливает равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе, а также равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств.
Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих корреспондирует с принципом доступности информации о гражданской службе, а также принципом взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность со стороны как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц уточнен в законодательстве о гражданской службе как защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. В данных Законах полностью совпадает содержание принципа профессионализма и компетентности государственных служащих.
Необходимо включить в число принципов государственной службы принцип служения государственного гражданского служащего интересам российского общества и государства, а также принцип патриотизма в деятельности государственного гражданского служащего. Для российской традиции более характерно соединение демократических основ государственной службы и гражданственности, патриотизма и профессионализма государственных служащих.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: по сост. на 21.07.2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. № 31. - Ст. 4398.
2.О системе государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
.О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 08.06.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
Литература
.Административное право России: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. - М.: Проспект, 2013. - 540 с.
.Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учеб. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2013. - 720 с.
.Алексеев С.С. Проблемы теории права. - Свердловск, 1972. С- 430 с.
.Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, законы, практика: Монография. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 342 с.
.Власов В.А. Основы советского государственного управления. - М., 1960. - 360 с.
.Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Изд-во «ЮРКНИГА», 2005. - 488 с.
.Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) / / Государство и право. - 2004. - № 4. - С. 26-28.
.Дементьев А.Н., Качушкин С.В. Принципы государственной гражданской службы / / Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 4. - С. 10-13.
.Ильяков Д.В. Понятие и конституционно-правовое содержание правоохранительной деятельности в России // Современное право. - 2012. - № 12. - С. 32-35.
.Иоголевич Н.И., Сагандыков М.С. Принципы государственной гражданской службы: соотношение конституционного и административного законодательства // Вестник ЮУрГУ. - 2012. - № 43. - Вып. 32. - С. 85-88.
.Ким Д.М. Особенности и перспективы исследования организационной культуры государственной службы / / Государственное и муниципальное управление. Ростов-на-Дону: Северо-Кавказская Академия государственной службы, - 2009. - № 1. - С. 101-104.
.Куракин А.В. Административно-правовое регулирование принципов государственной гражданской службы РФ / / Административное и муниципальное право. - 2009. - № 3. - С. 21-24.
.Курбанов Р. Д. Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы Российской Федерации: автореф. дис. д-ра юрид. наук. - М., 2010. - С. 11-13.
.Магомедов Ф.Б. Принципы государственной службы: основы построения системы // Современное право. - 2013. - № 7. - С. 50-55.
.Магомедов К.О. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы: социологический аспект исследования проблемы / / Государственная служба. - 2005. - № 6. - С. 42-45.
.Максимова Н.А. Конституционно-правовые ориентиры административной реформы в области государственной службы // Правовая политика и правовая жизнь. - 2008. - № 3. - С. 64-68.
.Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. - Н. Новгород, 1995. - 310 с.
.Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России. М., 2003. - 488 с.
.Пермяков А.И. Принципы государственной службы как ее структурный элемент // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2013. - № 5 (94). - С. 179-180.
.Петров Г.И. Советское административное право: Часть общая. - Л., 1970. - 650 с.
.Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г. / / Российская газета. - 2010. - 1 декабря.
.Путин В.В. Демократия и качество государства / / Коммерсантъ. - 2012. 6 февраля.
.Спиридонова В.И. Эволюция идеи государства в западной и российской социально-философской мысли: сопоставительный анализ: автореф. дис. . д-ра. фил. наук. - М., 2008. - 23 с.
.Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 2. - М., 2002. 650 с.
.Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (Теоретико-правовое исслед.): дис. ..д-ра юрид. наук. - Воронеж, 1996. - 24 с.
.Трифонов Ю.Н. Принципы государственной службы: понятие, становление и развитие // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. - 2012. - № 9. - С. 12-18.
.Ястребова А.И. Взаимосвязь эффективности реализации принципов государственной гражданской службы и обеспечения конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации // Современное право. - 2013. - № 11. - С. 31-33.