Визначення функціональної діяльності керівника органу досудового розслідування
Вступ
Реформування досудового слідства як складова реформування правоохоронних органів, обумовлене як внутрішніми потребами нашої країни, так і інтеграцією України у світове співтовариство, втіленням у правоохоронну практику міжнародних правових стандартів, необхідністю дотримання вимог Ради Європи, що в цілому потребує нового погляду на діяльність органів досудового слідства, зокрема це стосується втілення сучасних підходів у моделях здійснення керівництва цими органами.
Найбільш актуальними залишаються питання визначення місця слідчого апарату в системі правоохоронних органів; відправлення чіткої системи досудового слідства і приведення її у відповідність до Конституції України та вимог сучасного суспільства, також до цього слід додати ще й проблеми правового визначення статусу і повноважень керівника органу досудового розслідування.
Особливо загострюються ці питання на рівні міжнародного співтовариства. Так, за визначенням експертів Ради Європи, керівники слідчих підрозділів та слідчі надто залежать від керівників ГУМВС-УМВС України, що впливає на самостійність прийняття рішень.
З метою пошуку шляхів удосконалення керівництва слідчими підрозділами певні функції досудового розслідування періодично корегуються. Це стосується і такої функції, як організаційна. Підтвердження тому є набрання чинності новим Кримінальним процесуальним кодексом України 2012 року. В ньому актуалізовано дослідження проблематики функціональної спрямованості діяльності учасників кримінального провадження, у тому числі і такого його учасника, як керівник органу досудового розслідування. Мета роботи - визначення поняття керівника органу досудового розслідування як субєкта кримінального провадження, його повноважень, розгляд проблемних питань функціональної діяльності керівника органу досудового розслідування.
1. Керівник органу досудового розслідування як субєкт кримінального процесу
Повноваження і статус керівника органу досудового розслідування (замість визначення за ст. 1141 «начальник слідчого відділу» у попередньому кодексі 1960 р.) закріплені ст. 39 розділу першого нового Кримінального процесуального кодексу. У цій статті конкретизуються функції керівника органу досудового розслідування на сучасному етапі, що полягає в організації досудового розслідування замість здійснення керівником контрольних функцій.
Керівник органу досудового розслідування - це уповноважена державою посадова особа, що очолює орган досудового розслідування. Він організовує досудове розслідування.
Під загальним визначенням керівника слід розуміти службову особу, призначену на посаду в порядку, передбаченому Законом України або іншим нормативним актом, наділену організаційними та іншими повноваженнями відповідною посадовою інструкцією. Керівники органів досудового розслідування (перелік яких наведено у п. 8 ст. 3 КПК) мають повноваження організаційні і контрольно-процесуальні. Організаційні повноваження керівника органу досудового розслідування визначаються відомчими нормативними актами. Наприклад, відповідно до відомчих нормативно-правових актів МВС України, начальник слідчого відділу (відділення) міськрайліноргану з метою організації досудового розслідування встановлює розпорядок роботи слідчого відділу (відділення), вимагає та контролює дотримання службової дисципліни, порушує в установленому порядку клопотання про заохочення працівників чи притягнення до дисциплінарної відповідальності; забезпечує своєчасний виїзд слідчих на місця подій за заявами та повідомленнями про злочини, які належать до підслідності слідчих органів внутрішніх справ, та якісну роботу з документування протиправних дій тощо.
Процесуальні повноваження керівника органу досудового розслідування мають відомчий контрольно-процесуальний характер і полягають у наступному:
визначати слідчого (слідчих), який здійснюватиме досудове розслідування, а у випадках здійснення досудового розслідування слідчою групою - визначати старшого слідчої групи, який керує діями інших слідчих.
З одного боку, це організаційне рішення, яким забезпечується, рівномірний розподіл навантаження на слідчих одного підрозділу, а з другого процесуальне, оскільки воно є підставою для слідчого розпочати кримінальне провадження. У КПК відсутня норма, яка б встановлювала підстави і порядок створення слідчої групи, але, виходячи з повноваження керівника органу досудового розслідування щодо призначення старшого слідчої групи, слід зробити висновок, що він може прийняти рішення і про утворення слідчої групи з числа підлеглих йому слідчих.
відсторонювати слідчого від проведення досудового розслідування мотивованою постановою за ініціативою прокурора або з власної ініціативи з наступним повідомленням прокурора та призначати іншого слідчого у звязку із його відводом або у разі неефективного досудового розслідування;
ознайомлюватися з матеріалами досудового розслідування, давати слідчому письмові вказівки, які не можуть суперечити рішенням та вказівкам прокурора;
Ознайомлення керівника органу досудового розслідування з конкретним кримінальним провадженням відбувається з метою як своєчасного виявлення процесуальних порушень, так і надання допомоги слідчому в здійсненні ефективного розслідування. Письмова вказівка керівника органу досудового розслідування, виходячи із загальних вимог глави 5 розділу 1 КПК до форми і змісту процесуальних документів, повинна містити: назву посади, прізвище та ініціали слідчого, якому надається вказівка; назву кримінального провадження і його реєстраційний номер у ЄРДР; перелік дій, які необхідно виконати, та/або рішень, які необхідно прийняти; посилання на мету виконання вказівок; за необхідності - викладення порядку і засобів виконання процесуальних дій; строк виконання вказівки. Посилання на те, що вказівки керівника органу досудового розслідування не можуть суперечити рішенням та вказівкам прокурора, означає, що відомчий процесуальний контроль на досудовому розслідуванні не може підміняти нагляд прокурора, тим більше, що нагляд здійснюється у формі процесуального керівництва.
-вживати заходів до усунення порушень вимог законодавства, у випадку їх допущення слідчим;
Керівник органу досудового розслідування несе особисту відповідальність за стан слідчої діяльності у підпорядкованому йому підрозділі. Він не може особисто скасувати незаконне рішення слідчого, але повинен в такому випадку звернутись до відповідного прокурора із клопотанням про його скасування. Іншими процесуальними заходами керівника слідчого підрозділу щодо усунення порушень закону слідчим є відсторонення його від проведення досудового розслідування, надання письмових вказівок щодо забезпечення його законності. До організаційних повноважень керівника органу досудового розслідування щодо усунення порушень вимог закону слідчим потрібно віднести його повноваження порушувати в установленому відомчими нормативними актами порядку клопотання про притягнення слідчого до дисциплінарної відповідальності.
погоджувати проведення слідчих (розшукових) дій та продовжувати строк їх проведення;
Керівник органу досудового розслідування наділений повноваженням ініціювати перед прокурором вищого рівня розгляд незгоди підлеглого слідчого із відмовою наглядаю чого прокурора у погодженні клопотання до слідчого судді про застосування заходів забезпечення кримінального провадження. Він також має повноваження звернутися до прокурора щодо продовження у разі необхідності строку проведення слідчим негласної (розшукової) слідчої дії.
здійснювати досудове розслідування, користуючись при цьому повноваженнями слідчого;
Здійснення керівником слідчого підрозділу досудового розслідування особисто має сенс тільки в тому випадку, коли злочин викликав певний суспільний резонанс і кримінальне провадження щодо нього викликає процесуальні і тактичні ускладнення.
-здійснювати інші повноваження, передбачені КПК України;
З метою запобігання конкуренції на досудовому розслідуванні між наглядом прокурора та відомчим процесуальним контролем КПК передбачає обовязковість законних доручень і вказівок прокурора, які повинні надаватись керівнику слідчого підрозділу у письмовій формі. Невиконання їх тягне за собою передбачену законом відповідальність. Другим елементом запобігання такій конкуренції є відсутність серед повноважень керівника органу досудового розслідування права на його участь у проведенні слідчими слідчих (розшукових) і негласних слідчих (розшукових) дій, а також особисто проводити у кримінальному провадженні слідчого будь-які слідчі (розшукові) дії.
2. Визначення функціональної діяльності керівника органу досудового розслідування
Набрання чинності Кримінальним процесуальним кодексом України 2012 року актуалізувало дослідження проблематики функціональної спрямованості діяльності учасників кримінального провадження, у тому числі і такого його учасника, як керівник органу досудового розслідування.
У літературі є різні підходи щодо визначення функціональної спрямованості діяльності керівника органу досудового розслідування, їх можна поділити на три групи:
)Підхід, який заперечує можливість виділення кримінально-процесуальної функції у цього учасника кримінального провадження;
)Виділення у діяльності цього учасника кримінального провадження однієї кримінально-процесуальної функції. Як правило, нею визнається функція відомчого контролю;
)Констатування полі функціональності у діяльності цього учасника кримінального провадження.
У КПК 1960 року ст. 1141 передбачала, що начальник слідчого відділу здійснює контроль за своєчасністю дій слідчих по розкриттю злочинів і запобіганню їм, вживає заходів найбільш повного, всебічного і обєктивного провадження досудового слідства в кримінальних справах. Частина 1 ст. 39 КПК 2012 року вже не містить вказівки на здійснення контролю з боку керівника органу досудового розслідування, а вказує, що керівник органу досудового розслідування організовує досудове розслідування. Таким чином ми бачимо, що новий КПК зміщує акценти і конкретизує функції керівника органу досудового розслідування на сучасному етапі, що полягають в організації досудового розслідування замість здійснення керівником контрольних функцій.
Аналіз повноважень керівника органу досудового розслідування, викладених у ч. 2 ст. 39 КПК, очевидно указує, що цим субєктом здійснюються не тільки організаційні повноваження, а й контрольні. Елементами контролю є відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування, давання слідчому письмових вказівок, вжиття заходів щодо усунення порушень вимог законодавства у випадку їх допущення слідчим.
Організаційний і контрольний елемент характерний для процесуального керівництва. Для того, щоб відмежувати цю функцію від форми здійснення функції прокурорського нагляду у досудовому провадженні, функцію керівника органу досудового розслідування щодо організації діяльності органу досудового розслідування, на нашу думку, доцільно поіменувати як відомче процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, що полягає у вжитті заходів управлінського та контрольного характеру для забезпечення законного, неупередженого та ефективного розслідування кримінальних правопорушень органами досудового розслідування.
Проблемними є питання щодо того, чи здійснює керівник органу досудового розслідування за новим КПК функцію обвинувачення. Аналізуючи повноваження керівника органу досудового розслідування, складно беззаперечно визнати, що він здійснює функцію кримінального переслідування, хоча положенням п. 19 ст. 3 КПК його віднесено до кола учасників сторони обвинувачення.
Незважаючи на те, що КПК не називає кримінальне переслідування як кримінально-процесуальну функцію, це не заважає використовувати цю категорію для позначення діяльності, спрямованої на викриття особи у вчиненні кримінального правопорушення. Тобто кримінальне переслідування як кримінально-процесуальна функція має бути визначене у вузькому значенні, а саме як напрямок діяльності, що спрямований на викриття конкретної особи у вчиненні кримінального правопорушення та притягнення її до кримінальної відповідальності або застосування інших заходів кримінально-правового впливу; кримінальне переслідування є завжди персоніфікованою діяльністю, що здійснюється щодо конкретної особи, яка має статус, наприклад, підозрюваного та обвинуваченого. Відповідно, формами кримінального переслідування за КПК України 2012 року є: підозра, обвинувачення, здійснення щодо особи кримінального провадження із застосуванням примусових заходів медичного характеру, здійснення щодо неповнолітнього провадження із застосування заходів виховного характеру. Як наслідок, функцію обвинувачення керівник органу досудового розслідування здійснювати не може, і слід ставити питання лише у тому аспекті, чи здійснює керівник органу досудового розслідування функцію кримінального переслідування у формі підозри.
Керівник органу досудового розслідування не формулює і не висуває обвинувальну тезу, не складає і не погоджує повідомлення про підозру, не затверджує обвинувальний акт. Безумовно, його діяльність є повязаною із реалізацією кримінального переслідування у формі підозри, оскільки він здійснює відомче процесуальне керівництво діяльністю слідчих із кримінального переслідування у тому числі, однак безпосередньо цю діяльність не здійснює. Так, якщо деякі повноваження прокурора, зокрема: повідомляти особі про підозру; затверджувати чи відмовляти у затвердженні обвинувального акта, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, вносити зміни до складеного слідчим обвинувального акта чи зазначених клопотань, самостійно складати обвинувальний акт чи зазначені клопотання; звертатися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності - можна віднести до повноважень із здійснення кримінального переслідування, що дозволяє виділити цю функцію як напрямок діяльності прокурора поряд із функцією нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування, то серед системи повноважень керівника органу досудового розслідування неможливо виділити повноваження, що безпосередньо спрямовані на викриття конкретної особи у вчиненні кримінального правопорушення та притягнення її до кримінальної відповідальності або застосування інших заходів кримінально-правового впливу.
Можна зробити висновок, що керівник органу досудового розслідування у цьому статусі не є субєктом реалізації функції кримінального переслідування.
Слід визначити, що керівник органу досудового розслідування, за ч. 2 ст. 9 КПК України, як і слідчий та прокурор, зобовязаний всебічно, повно і неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, виявити як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставини, що помякшують чи обтяжують його покарання, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень.
Отже, підсумовуючи вищезазначене, можна дійти висновку, що функціями керівника органу досудового розслідування є: відомче процесуальне керівництво досудовим розслідуванням; функція розслідування та кримінального переслідування - виключно у випадку особистого здійснення досудового розслідування.
3. Визначення меж предмету відання керівника органу досудового розслідування, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства
Серед дослідників у галузі кримінального процесу багато уваги приділяється обмеженню процесуальної незалежності слідчого компетенцією керівника органу досудового розслідування. Але й досі не визначено якою має бути компетенція керівника органу досудового розслідування щоб забезпечити ефективність досудового розслідування та не ущемити незалежність та самостійність слідчого. Серед органів, які здійснюють досудове розслідування, чільне місце займають слідчі підрозділи органу досудового розслідування, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства. Важливість виконуваних ними завдань підкреслена у Концепції реформування кримінальної юстиції України 2008 року та обумовлює актуальність визначення меж предмету відання керівника органу досудового розслідування, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства.
Актуалізує проблему визначення меж його предмету відання набрання чинності новим Кримінальним процесуальним кодексом України, у якому ці межі визначені не досить чітко.
Роль, повноваження, статус керівника органу досудового розслідування досліджувалися у працях Б.В.Асрієва, В.П.Ашитка, О.В.Бауліна, А.А.Власова, Д.О.Влезька, Е.І. Вороніна, Ю.М. Грошевого, А.П.Гуляєва, П.В.Лементи, Л.М. Л.М. Лобойка, Г.Н.Меглицького, М.В.Мешкова, М.М.Михеєнка, П.І.Мінюкова, А.П.Мінюкова, М.А.Погорецького, С.Ф.Шуміліна, Н.А.Якубовича та ін.. Але в основному увага приділялася повноваженням керівника органу досудового розслідування, співвідношенню відомчого контролю з процесуальною самостійністю слідчого, до того ж більшість досліджень стосуються керівника слідчого підрозділу органів внутрішніх справ. Дослідження меж предмету відання керівника органу досудового розслідування, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства не здійснювалось.
У теорії управління зазначають, що відсутність диференціації між управляючою та керованою системами може призвести до підміни виконавців управлінцями. Те ж можна сказати й щодо надмірного застосування управлінського впливу до слідчої діяльності. Надмірне застосування процесуального контролю на досудовому розслідуванні нівелює існування такого субєкта процесу як слідчий.
Розглянемо ряд правил застосування кримінальної процесуальної компетенції керівника органу досудового розслідування, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, за яким він буде діяти у межах свого предмету відання.
4. Уникнення дублювання під час здійснення процесуального контролю керівниками органів досудового розслідування різних рівнів
Дублювання під час здійснення процесуального контролю виникає у вигляді дачі вказівок повторно після перевірки вищестоящим керівником слідчого підрозділу, прокурором. Відомі приклади, коли матеріали кримінального провадження можуть перебувати на перевірці спочатку у прокурора, потім у керівників слідчих підрозділів різних рівнів протягом значного терміну. Доки матеріали кримінального провадження повернуться з перевірок, то вже настає час слідчому звітувати про виконання вказівок, які були дані у результаті однієї з перших перевірок. Недоречне втручання керівників слідчих підрозділів вищого рівня призводить до втрати часу на розслідування, знижується наступальність розслідування.
% слідчих, при опитуванні, одним з недоліків вказали застосування процесуального контролю керівниками слідчих підрозділів різних рівнів саме втрату часу провадження.
Зважаючи на достатньо широкі повноваження керівника органу досудового розслідування, на думку вчених існують деякі невизначені питання щодо перевірки матеріалів кримінальних проваджень: невизначеність приводів та підстав; невизначеність щодо моменту та строків перевірки; невизначеність допустимої кількості таких перевірок.
Отже, керівник слідчого підрозділу вищого рівня має здійснювати свій управлінський вплив на розслідування кримінальних правопорушень слідчими нижчого рівня у тому разі і тільки щодо тих питань, коли безпосередній керівник не спроможний здійснити свою кримінальну процесуальну функцію як керівник органу досудового розслідування. Таке правило розмежування предмету відання між керівниками різних рівнів є аналогічним до правила розмежування предметів відання між рівнями публічної влади у федеративних державних утвореннях. У розмежуванні предметів відання субєктів Європейського Союзу використовується принцип субсидіарності у який закладено ідею делегування вищим інститутам лише тих повноважень, які вони мають можливість виконувати ефективніше, ніж будь-який нижчий за статусом інститут.
Таким чином, можна зазначити, що розмежування предметів відання між керівниками слідчих підрозділів різних рівнів має відбуватися за принципом субсидіарності.
.Перевірка матеріалів кримінального провадження на предмет виконання вказівок, наданих безпосереднім керівником слідчого підрозділу, вищестоящим керівником слідчого підрозділ, прокурором.
За кримінальним процесуальним законодавством вказівки прокурора є обовязковими для керівника органу досудового розслідування, а отже на нього покладається забезпечення їх обовязкового виконання. Тому перевірка їх виконання слідчим є здійснення керівником органу досудового розслідування свого безпосереднього обовязку.
.Здійснення процесуального контролю з урахуванням ступеня складності кримінального провадження.
Здійснювати процесуальний контроль необхідно вибірково, враховуючи ступінь складності кримінального провадження. До категорії складних відносяться провадження щодо кримінальних правопорушень, вчинені організованим злочинним угрупуванням, що повязане з подоланням протидії розслідуванню зі сторони злочинного угрупування, з латентністю злочинів. Також під складним розуміють таке, що стосується багатьох епізодів злочинної діяльності (однорідних чи різних за складом) та версій, які необхідно перевірити; якщо притягуються до кримінальної відповідальності велика кількість осіб - співучасників злочину; або коли ці злочини вчинені у декількох місцях, іноді відділених один від одного. Кримінальним провадженням, що повязане з великим обсягом роботи, вважається таке, яке для повного і всебічного дослідження всіх обставин потребує проведення великої кількості слідчих (розшукових) дій.
Під час проведення опитування слідчих органів внутрішніх справ більшість з них до кримінальних правопорушень, які набули суспільного резонансу, віднесли ті, у яких потерпілий або особа, що вчинила злочин, є відомими публічними особами, та матеріали щодо злочинів , які вчинені у звязку з професійною діяльністю потерпілого (працівник правоохоронних органів, ЗМІ, депутат).
Створення слідчої та слідчо-оперативної групи пов'язують з виконанням однієї слідчої (розшукової) дії, яка за своїм змістом є дуже трудомісткою, одному слідчому її виконати не під силу у встановлені законом строки, наприклад: огляд великих територій, особливо на підприємствах та ін.; з подоланням протидії розслідуванню зі сторони злочинного угрупування, особливого його лідера; з великою латентністю злочинів, які вчиняються у сфері економіки, або повязані з діяльністю організованих злочинних груп.
Отже, процесуальний контроль керівника органу досудового розслідування, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, має поширюватись на розслідування слідчим:
). Складних кримінальних проваджень (злочин вчинено організованим злочинним угрупуванням; повязаних з подоланням протидії розслідуванню; багато епізодів злочинної діяльності; притягується до кримінальної відповідальності велика кількість осіб; злочини вчинені у декількох місцях, віддалених один від одного; потребує проведення великої кількості слідчих (розшукових) дій);
). Резонансних кримінальних правопорушень (повязаних з відомими публічними особами, їх професійною діяльністю).
Визначення предмету відання керівника органу досудового розслідування, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, під час застосування повноваження щодо створення слідчих та слідчо-оперативних груп має відбуватись з огляду:
чи під силу виконати у встановлені законом строки одному слідчому слідчу (розшукову) дію, яка за своїм змістом є дуже трудомісткою;
чи повязане розслідування з подолання протидії за сторони злочинного угрупування, особливо його лідера;
на велику латентність кримінальних правопорушень, які вчиняються у сфері економіки, або повязаних з діяльністю організованих злочинних груп.
В результаті наведеного можна зробити наступні висновки:
.підставами для перевірки керівником органу досудового розслідування, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, матеріалів кримінальних проваджень мають бути:
особлива складність провадження;
невеликий стаж роботи слідчого;
перевірка виконання попередніх вказівок у цьому провадженні;
вчинення слідчим порушень під час розслідування.
.Визначення меж предмету відання керівника органу досудового розслідування, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, має відбуватися з урахуванням певних правил;
5. Організаційна роль в досудовому кримінальному проваджені керівника органу досудового розслідування та розмежування його повноважень з повноваженнями прокурора. Порядок призначення та заміни прокурора, який здійснюватиме повноваження у конкретному кримінальному проваджені
Прокурор, який здійснюватиме процесуальне керівництво у конкретному кримінальному провадженні, визначається керівником відповідного органу прокуратури (Генеральним прокурором України, прокурором Автономної республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя, міжрайонним прокурором, прокурором міста, району, прирівняним до них прокурорам, та їх заступникам, які діють у межах своїх повноважень (п. 9 ч. 1 ст. 3 КПК України)) після початку досудового розслідування.
У разі необхідності керівник органу прокуратури може визначити групу прокурорів, які здійснюватимуть повноваження прокурорів у конкретному кримінальному провадженні, а також старшого прокурора такої групи, який керуватиме діями інших прокурорів.
У відповідності з ч. 2 ст. 37 КПК України призначений прокурор здійснює свої повноваження у кримінальному провадженні з його початку до завершення. Здійснення повноважень прокурора в цьому самому кримінальному провадженні іншим прокурором можливе лише в таких випадках:
.Скасування рішення або визнання незаконними вчинених дій чи бездіяльності службовою особою органу прокуратури вищого рівня (має право здійснити заміну одного прокурора на іншого з числа службових осіб органів прокуратури того самого рівня в досудовому провадженні, де було прийняте або вчинене незаконне рішення, дія чи бездіяльність - ч. 3 ст. 313 КПК України).
.Якщо прокурор, який у відповідному кримінальному провадженні здійснює повноваження прокурора, не може їх здійснювати через задоволення заяви про його відвід, тяжку хворобу, звільнення з органу прокуратури або з іншої поважної причини, що унеможливлює його участь у кримінальному провадженні ( ч. 3 ст. 37 КПК України);
.Неефективного здійснення прокурором нагляду за дотриманням законів під час проведення досудового розслідування (у виняткових випадках повноваження прокурора можуть бути покладені на іншого прокурора цього органу прокуратури - ч. 3 ст. 37 КПК України).
Без визначення ролі і правильного розуміння правового становища керівника органу досудового розслідування та розмежування його повноважень з повноваженнями прокурора, який здійснює нагляд за досудовим розслідуванням у формі процесуального керівництва, неможливо більш менш засвоїти законодавчі нововведення з цих питань.
Отже, аксіомою є те, що забезпечення дотримання законності при прийнятті слідчим рішень безпосередньо залежить від ефективності та дієвості механізмів керівництва досудовим слідством. Справедливим є твердження про те, що роль та значення керівника органу досудового розслідування полягає у тому, щоб належним чином організовувати кримінально-процесуальну діяльність очолюваного підрозділу.
У цьому контексті чинний КПК України розрізняє прокурора, що здійснює процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, а точніше нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням (ч. 2 ст. 36 КПК України), та керівника органу досудового розслідування.
П. 8 ст. 3 КПК України, що визначає основні терміни Кодексу під керівником органу досудового розслідування розуміє начальника Головного слідчого управління, слідчого управління, відділу, відділення органу внутрішніх справ, органу безпеки, органу, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, органу державного бюро розслідувань та їх заступників, які діють у межах своїх повноважень.
Як убачається із комплексного аналізу норм чинного КПК України та статті 39 КПК України, керівнику органу досудового розслідування відведена роль організатора досудового розслідування.
Керівник відповідного органу досудового розслідування у складі центрального апарату органу внутрішніх справ, органу безпеки, органу, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, органу Державного бюро розслідувань України наділений правом безпосередньої передачі Генеральній прокуратурі України клопотання про видачу особи (екстрадицію).
У той же час аналіз норм чинного КПК України свідчить, що керівник відповідного органу досудового розслідування позбавлений можливості скасування незаконних чи необґрунтованих постанов слідчих (за КПК України 1960 року, який утратив чинність, статтею 216 було надане право скасовувати постанови слідчого про закриття кримінальної справи та відновлення досудового слідства). Більше того, на відміну від «начальника слідчого відділу», повноваження якого раніше регламентувалися статтею 114-1 КПК України 1960 року, тепер керівник органу досудового розслідування також позбавляється можливості оскаржувати вказівки прокурора.
За чинним КПК України керівник органу досудового розслідування зобовязаний виконувати доручення та вказівки прокурора, які даються в письмовій формі. Причому невиконання керівником органу досудового розслідування законних вказівок та доручень прокурора, наданих у порядку, передбаченому КПК України тягне за собою передбачену законом відповідальність (ч. 3 ст. 39 КПК України).
Як бачимо дійсно має місце позбавлення керівника органу досудового розслідування дуже дієвих правових важелів в питанні ефективності організації роботи і процесуального контролю за діяльністю підпорядкованих йому слідчих, та перерозподіл цих повноважень на користь прокурора з метою посилення його керівної процесуальної ролі в досудовому провадженні.
Такий крок законодавця можна частково пояснити тим, що прокурор є останньою інстанцією між слідством і судом, так як новий кримінальний процесуальний кодекс більше не передбачає повернення справ на додаткове розслідування, де можна було виправити певні слідчі помилки, а тому саме на прокурорі лежить особиста відповідальність за обєктивність та якість проведеного під його керівництвом досудового розслідування.
У даній ситуації є деяка нелогічність, що полягає у вимозі законодавця від керівника органу досудового розслідування «вживати заходів щодо усунення порушень вимог законодавства у випадках їх порушень слідчими», і це при повному дефіцити законодавчого інструментарію. Є незрозумілою позиція законодавця, згідно з якою, чинний КПК України ніяк не визначає процесуальний порядок і не розяснює сутність покладеного на керівника слідчого підрозділу обовязку «вживати заходів щодо усунення порушень вимог законодавства у випадку допущення їх слідчими», що передбачає пункт 4 частини другої статті 39 КПК України у випадку, наприклад, коли ним виявлено незаконне чи необґрунтоване процесуальне рішення (постанова) слідчого. Вочевидь, що у таких випадках керівнику органу досудового розслідування буде необхідно звертатися до прокурора як субєкта, що здійснює наглядову діяльність у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, з відповідним клопотанням про застосування ним заходів прокурорського реагування та скасування незаконного процесуального рішення слідчого.
Таким чином зясування організаційної ролі керівника органу досудового розслідування в досудовому кримінальному провадженні, а також визначення наглядових функцій прокурора, які він здійснює у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням надасть змогу чітко та коректно розмежувати їх повноваження у цій правовій сфері.
Великий тлумачний словник сучасної української мови наступним чином розяснює етимологію слова «організатор»: «той хто організовує, налагоджує або впорядковує що-небудь. Організувати - значить «забезпечити, влаштувати що-небудь: зосередити, мобілізувати, спрямувати когось на що-небудь; чітко налагодити, належно впорядкувати що-небудь».
Зміст же поняття «керівництво» («керувати») розкривається як «спрямовувати процес, впливати на розвиток, стан чого-небудь; спрямовувати діяльність кого -, чого-небудь; бути на чолі когось, чогось; давати вказівки, розпоряджатися», а поняття «нагляд (наглядати)» - як: пильнувати, слідкувати за ким - чим-небудь для контролю, забезпечення порядку; виявляти когось, щось».
Отже, якщо виходити з наведених тлумачень термінів: «керівник (керувати)» та «нагляд (наглядати)», то можна зробити висновок, що законодавець, покладаючи на прокурора обовязки «процесуального керівництва досудовим розслідуванням», логічно та цілеспрямовано вибудував таку правову конструкцію, оскільки, з точки зору їх сутнісного співвідношення, «процесуальне керівництво розслідуванням» дещо ширше в сенсі функціональних можливостей «нагляду» прокурора за додержанням законів органами, які здійснюють дізнання та досудове слідство.
Цей напрям діяльності прокурора («процесуальне керівництво»), безумовно здійснюється ним з використанням більш широких владно-розпорядчих повноважень з організації і контролю за законністю проведення досудового розслідування.
Якщо ж спробувати визначити співвідношення правових форм діяльності прокурора, на якого покладається «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням» (ч. 2 ст. 36 КПК України) та керівника слідчого підрозділу, який за законом організовує досудове розслідування (ч. 1 ст. 39 КПК України) вважаю, що в зазначеному контексті суттєвої різниці між ними не існує. Вона є лише в обсязі повноважень, які, за ідеальним варіантом, повинні доповнювати одне одного на шляху досягнення загальної мети - встановлення обєктивної істини та покарання винних, але ніяк не пересікатися та конкурувати.
Так, у відповідності з частиною другою статті 9 КПК України, яка розкриває зміст принципу законності, прокурор і керівник органу досудового розслідування зобовязані всебічно, повно і неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, виявити як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставини, що помякшують чи обтяжують його покарання, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень, тобто закон прямо указує на єдність кінцевої мети їх діяльності (відповідно, як «організатора» так і «процесуального керівника») а також на відповідальність указаних субєктів кримінального провадження за якість та обєктивність досудового провадження.
У деяких випадках закон встановлює умовний паритет у повноваженнях керівника органу досудового розслідування і прокурора. Наприклад, під час проведення негласних слідчих (розшукових) дій вони можуть одноособово прийняти рішення про використання заздалегідь ідентифікованих (помічених) або несправжніх (імітаційних) засобів (ч. 1 ст. 273 КПК України), а також, у разі необхідності, прийняти рішення про розкриття справжніх відомостей щодо особи, яка діє без розкриття достовірних відомостей про неї, обставин виготовлення речей чи документів або спеціально утвореного підприємства, установи, організації (частина третя статті 273 КПК України). Строк проведення негласної слідчої (розшукової) дії може бути продовжений:
прокурором, якщо негласна слідча (розшукова) дія проводиться за його рішенням, - до вісімнадцяти місяців;
керівником органу досудового розслідування, якщо негласна слідча (розшукова) дія проводиться за його або слідчого рішенням, - до шести місяців (ч. 5 ст. 246 КПК України).
Висновок
Щороку за порушення законності та вчинення злочинів до відповідальності притягують більше половини працівників слідчих підрозділів. Значною мірою це свідчить про неналежний контроль з боку керівників слідчих підрозділів.
Вивчення слідчої практики свідчить також й про те, що якість, законність та повнота розслідування залежить саме від ефективності процесуального контролю. При цьому, прорахунки керівника слідчого підрозділу в управлінській діяльності в переважній більшості випадків мають більш негативні наслідки, ніж в інших системах управління (адже беззаперечним є факт завдання шкоди суспільству внаслідок неякісного розслідування кримінальної справи, безпідставного притягнення до відповідальності особи, порушення окремих конституційних прав громадян тощо).
Таким чином роль та визначення керівника слідчого підрозділу як учасника кримінального судочинства полягає саме у тому, щоб належним чином організовувати кримінально-процесуальну діяльність очолюваного підрозділу, та використовуючи передбачені законодавством засоби, здійснювати керівництво досудовим слідством, забезпечувати його якість, повноту, всебічність та обєктивність.
Отже, забезпечення дотримання законності при прийнятті слідчими рішень безпосередньо залежить від ефективності та дієвості механізмів керівництва досудовим слідством. На сьогоднішній час у вітчизняному кримінально-процесуальному законодавстві процесуальна компетенція начальника слідчого відділу по керівництву досудовим слідством регламентована недостатньо.
Так, аналіз ст. 39 чинного Кримінального процесуального кодексу України свідчить, що «керівник органу досудового розслідування» (на відміну від «начальника слідчого відділу» - ст. 114-1 КПК України) позбавляється навіть можливості оскаржувати вказівки прокурора, що значно погіршує його процесуальне становище.
При цьому відповідно до ч. 3 ст. 39 КПК України невиконання керівником органу досудового розслідування законних вказівок та доручень прокурора тягне за собою «передбачену законом відповідальність».
Наявність подібних норм є неприпустимим й порушує принцип персональної відповідальності.
Адже, як правило, прокурор у більшості випадків надсилатиме письмові вказівки саме на адресу керівника органу досудового розслідування та вимагатиме здійснення контролю за їх виконання слідчими, що йому організаційно підпорядковані. Оскільки у керівника у підпорядкуванні десятки чи сотні слідчих, то яким чином він зможе проконтролювати виконання вказівок прокурора, та чому саме він (не являючись за чинним законодавством процесуальним керівником розслідування) має нести відповідальність за їх невиконання.
Таким чином, для успішного вирішення завдань, що на сьогодні стоять перед слідчими апаратами, велике значення має подальше вдосконалення процесуального статусу керівників органів досудового розслідування.
Оптимізація кримінально-процесуального законодавства дозволить активізувати використання можливостей цієї процесуальної фігури і позитивно вплинути на слідчу практику.
досудовий кримінальний прокурор повноваження
ЛІТЕРАТУРА
1.Часопис Національного університету «Острозька академія». Серія «Право». - 2013. - № 1(7).
2.Концепція реформування кримінальної юстиції України, схвалена Указом Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/2008//Офіційний вісник України. - 2008. - № 27.
.Гетьман А., Кримінальний процесуальний кодекс, науково-практичний коментар, Харків: Право, Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Національна академія правових наук України, 2012. - 681 с.
.Молдован А.В., Мельник С.М.Кримінальний процес України, навчальний посібник, Центр учбової літератури, 2013. - 367 с.
.Климчук М.П., Степанов О.С., Хабло О.Ю. та ін.. Курс лекцій з кримінального процесу за новим Кримінальним процесуальним кодексом України (особлива частина).