Парламентаризм как политический институт
Парламентаризм представляет собой систему правления, в основе которой находится деятельность законодательного органа - парламента. Вместе с тем, просто наличие такового ещё не означает целостность парламентаризма как политического института. Необходима работающая система, куда входят все ветви власти - законодательная, исполнительная, судебная. Но главное - парламентаризм определяется как «форма взаимодействия гражданского общества и государства, опирающаяся на признание ведущей роли парламента - законодательного коллегиального представительного органа - в системе организации государственной власти».
Парламентаризм - сложное явление. При определении сущности этого понятия возникает ряд проблем методологического характера, что обусловлено, с одной стороны, неоднозначностью его понимания и множественностью подходов к нему, а с другой - трудностью воплощения принципов, составляющих основу парламентаризма, в политическую действительность.
В политической науке проблемы, связанные с функционированием властных институтов, базирующихся на принципах парламентаризма, неоднократно становились объектом пристального внимания не только для зарубежных, но и отечественных исследователей. Можно выделить два основных подхода к трактовке феномена парламентаризм.
В рамках первого подхода, правового по своей сути, парламентаризм рассматривается как форма государственного правления, существование и развитие которого связывают с наличием в обществе таких институциональных компонентов, как парламент, принцип разделения властей, система сдержек и противовесов, партийная система.
Степень развитости парламентаризма во многом зависит от того, насколько полно реализованы указанные принципы на практике.
Второй подход - политологический - позволяет сконцентрировать внимание на комплексном характере феномена парламентаризм, поскольку наличие институциональных компонентов не является подтверждением факта существования этого феномена в государстве и обществе. На его развитие оказывают огромное влияние характер политической культуры, особенности политического режима, геополитические характеристики государства.
Кроме того, развитие парламентаризма в государстве зависит не только от политических, но и от конкретно-исторических условий. Наиболее яркое воплощение он получил в Великобритании.
Представляя основополагающую составляющую парламентаризма, парламент является высшим представительным и законодательным органом любого государства. Человечество уже накопило огромный опыт в парламентском строительстве. Достаточно сказать, что его истоки уходят в глубокую древность, а как структурированный и действующий институт парламент появился как «совет знати в англосаксонских королевствах Англии в 6-11 веках». Претерпевая различные изменения и модификации, опираясь на уровень общественного развития, учитывая национальные, региональные, религиозные и иные факторы парламентское строительство уже во второй половине ХІХ столетия стало прочно завоёвывать место в государственной иерархии. Постепенно именно парламентская структура становилась регулятором общественных отношений. Например, классический пример парламентской системы Великобритании с конца ХІХ века по настоящее время обеспечивал политическую стабильность в стране и эффективное управление в весьма сложных и трудных исторических условиях. Известно, что в прошедшем столетии именно на территории Великобритании не было ни войн, ни революций, которые бы изменили государственное устройство и общественный строй. Всю историю британского парламентаризма можно рассматривать как предтечу современной выборной демократии.
Парламентаризм сегодня - это действующая система государственного управления, стремящаяся к построению абсолютного правового функционирования жизни общества. Отсюда - связь и взаимодействие законодательной и исполнительной власти в осуществлении такой задачи. Отсутствие структурированного политикума, слабая политическая элита, низкая общая политическая культура сводят к минимуму усилия всех ветвей власти. Поэтому парламентаризм следует рассматривать не только как явление политико-правового характера, но и как явление, имеющее социально-культурное значение. Таковы общие подходы к пониманию теоретико-методологической сути парламентаризма.
Важно также отметить, что исторически роль и место парламента определялись теми общественно-политическими задачами, которые стояли перед обществом. Парламент - отражение состояния, структуры общества, болезни которого переносятся в стены законодательного органа. Субъектом здесь выступает депутат, которому делегируют свои полномочия граждане, избравшие его в парламент. Отсюда, совершенная система избрания, эффективная работа избранников, получение необходимого результата - это звенья цепи, имеющие непосредственное отношение к качеству парламентаризма.
Сущность парламентаризма напрямую связана с системой разделения власти. В ней парламентаризм предстает в качестве механизма реализации притязаний на власть, которые гарантирует конституция парламенту, в то время как парламент вынужден считаться с такими же конституционными гарантиями других институтов власти. В системе разделения власти парламентская власть ограничена системой сдержек и противовесов. Законодательные полномочия парламента находятся под контролем конституционного суда, который обеспечивает надзор за соблюдением конституционных норм.
Одни исследователи предлагают рассматривать парламентаризм в качестве системы организации государственной власти, которая базируется на принципе разделения властей и в которой привилегированное положение занимает парламент. В рамках данного подхода центральным актором системы государственного управления становится законодательный орган, а правительство, осуществляющее власть исполнительную, несет непосредственную ответственность перед ним. Другие уверены в том, что парламентаризм - это такая форма правления, в которой парламент обладает равным набором полномочий наряду с другими органами власти. В ней парламент является одним из ведущих элементов системы сдержек и противовесов, поскольку он функционирует как представительный и законодательный орган, обладающий контрольными полномочиями. Третьи оценивают парламентаризм как режим обязательной полной солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения.
Исходя из сказанного, парламентаризм является неотъемлемым элементом государственного управления. В основе его лежат следующие принципы:
− главенствующая роль парламента в качестве общенационального представительного органа государственной власти;
− высокий уровень законодательной и контрольной компетенции парламента при взаимодействии с другими органами власти;
− разделение властей.
Указанные подходы к определению сущности парламентаризма свидетельствуют о том, что сегодня исследования в этой области осуществляются в рамках институционально-правовой парадигмы. В большинстве работ анализируется специфика парламентаризма через призму правовой деятельности политических институтов, на которых он базируется. В связи с этим логичным представляется частое обращение к механизмам функционирования парламента. Природа парламентаризма неразрывно связывается с политическим институтом, а иногда даже отождествляется с ним: парламентаризм - это реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей. Вследствие этого вполне закономерным оказывается вопрос об оправданности подобного рода отождествления. И, кроме того, особую значимость приобретает вопрос о точности определения степени парламентаризации политической системы с помощью анализа ее институционально-правовых составляющих. Можно сделать вывод, что в отличие от иных видов государственного устройства парламентаризм базируется на доминирующем положении законодательного органа - парламента - в системе разделения властей, в качестве ведущей функции которого называется инициатива народного представительства.
В итоге парламент является единственным органом общенародного представительства в системе органов государственного управления, поскольку именно народу предоставлено право его формирования по партийно-политическому или территориальному принципу посредством депутатского корпуса. Выборность не только подкрепляет законодательную функцию парламента, но и предопределяет сопричастность ему избирателей. Представительство является определяющим свойством парламента, поскольку «по рождению этому политическому институту предписывалось быть органом власти, в рамках которого осуществляются выражение, согласование, защита интересов всех категорий граждан. Именно на его заседаниях обсуждаются различные позиции и специфические интересы, ведутся поиски компромиссов.
Не менее важными чертами представительной ветви власти наряду с выборностью, представительством интересов и четким (законодательно закрепленным) набором полномочий являются «системность» и «коллегиальность». Так, в научной литературе существует мнение, согласно которому в пользу системности представительной ветви власти можно назвать единый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности, единую компетенцию с разделением территории воздействия. Коллегиальность же выражается через состав и структуру парламента. Можно сделать вывод о том, что представительную функцию парламента можно охарактеризовать с помощью совокупности черт, важнейшими из которых являются наличие реального механизма функционирования представительных учреждений и открытый характер взаимодействия их и гражданского общества.
Несмотря на то что «система парламентаризма предполагает приоритетную роль парламента в структуре государственного управления жизнью общества, власть парламента небезгранична. В системе разделения властей существуют институты, препятствующие установлению диктатуры парламента, в частности, право вето, которым может воспользоваться глава государства, отклонив законопроекты, принимаемые парламентом, право роспуска парламента, практика признания закона неконституционным и отказ от его реализации по решению Конституционного Суда. Мы уже выяснили, что парламентаризм и парламент - взаимосвязанные явления: первый немыслим без второго.
Кроме того, необходимо учесть, что с разделением властей тесно связан принцип двухпалатности парламентской системы, поскольку бикамерализм является «подсистемой горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу между палатами парламента». Следовательно, горизонтальное разделение властей - признак демократической организации парламента. В то же время полнота реализации вертикального и горизонтального принципа разделения властей служит «непреложным постулатом демократии», критерием демократичности политической системы. В научной литературе отмечается, что теория разделения властей строится на принципе равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем еще со времени создания особая роль отводится законодательной власти и органу, призванному ее осуществлять, парламенту. Именно поэтому идея парламентаризма тесно связана с принципом разделения властей. Таким образом, разделение властей и парламентаризм - взаимосвязанные и взаимозависимые государственно-правовые явления. Характер и степень развития парламентаризма зависят от того, как реализован принцип разделения властей, что, в свою очередь, обусловлено множеством факторов, наиболее важный из которых - форма правления государства. Категория формы правления государства отражает особенности организации верховной государственной власти, порядок образования и структуры высших государственных органов, а также характер их отношений друг с другом и населением.
Таким образом, рассмотрев вопрос о сущности парламентаризма как политического института, можно сделать следующие выводы. Парламентаризм представляет собой систему правления, в основе которой находится деятельность законодательного органа - парламента. Необходима работающая система, куда входят все ветви власти - законодательная, исполнительная, судебная. Но главное - парламентаризм определяется как «форма взаимодействия гражданского общества и государства, опирающаяся на признание ведущей роли парламента - законодательного коллегиального представительного органа - в системе организации государственной власти».
Парламентаризм сегодня - это действующая система государственного управления, стремящаяся к построению абсолютного правового функционирования жизни общества. Отсюда - связь и взаимодействие законодательной и исполнительной власти в осуществлении такой задачи, сущность парламентаризма напрямую связана с системой разделения власти. Парламентаризм является неотъемлемым элементом государственного управления, так что важно отметить, что с разделением властей тесно связан принцип двухпалатности парламентской системы.
1.2 Исторический аспект развития российского парламентаризма
В научной литературе отмечается, что парламентаризм как один из институтов демократии появился в России относительно недавно. Связано это в первую очередь с огромными размерами нашей страны, что требует больших усилий для организации централизованного управления.
Другой причиной стало наличие агрессивных соседей, набегам которых периодически требовалось давать отпор. Враги появлялись на территории России быстро и внезапно, и надо было либо так же быстро отреагировать на вторжение, либо признать свое поражение. В этой связи не представлялось целесообразным создавать орган, в котором рассмотрение подобных вопросов могло затянуться из-за количества и качества парламентских процедур.
Третьей причиной можно назвать суровые природно-климатические условия в которых находится наша страна. Добыча пропитания и постройка жилья в российском климате достаточно трудоемки, требуют коллективной работы и четкой централизованной координации действий.
Четвертой причиной являются особенности русской культуры и русского правосознания. Общинность и патриархальный уклад семьи наложили свой отпечаток на развитие государственного управления на много веков вперед. Тем не менее, несмотря на всю очевидность эффективности жесткого централизованного управления в российских условиях, власти необходимо иметь определенную поддержку народа, в связи с чем некоторые элементы парламентаризма прослеживаются в истории нашего государства с самого момента его возникновения. Так, например, в состав органов государственной власти Киевского государства - самого первого государственного образования, возникшего на территории, населенной восточными славя нами, входило народное собрание - вече. Вече являлось формой непосредственного участия народа в решении государственных дел, в него входили все свободные жители.
Кроме того, в раннем русском государстве функционировала княжеская дума (совет при князе, состоявший из ближайших соратников), впоследствии переросшая в боярскую думу (состоящую из избранных представителей знати, крупных землевладельцев и духовенства). Дума являлась вспомогательным органом, который действует совместно с царем и вместе с ним образует единую верховную власть. Стоит отметить, что все эти квазипредставительные органы были зависимы от правителя, не обладали законодательной властью и не могли представлять интересы всего народа.
Следующим элементом парламентаризма в историческом развитии России стали Земские соборы, игравшие большую роль в законотворческой деятельности. Данный орган состоял из двух палат. В верхнюю палату входили высшие чиновники, церковное руководство, члены боярской думы. Все члены палаты не избирались, а входили в нее в соответствии с занимаемым положением. В нижнюю палату входили выборные от дворянства и влиятельных посадских людей представители. Земский собор созывался по инициативе царя либо инициативе сословий и, по сути, выполнял свои функции с соизволения и по указаниям верховной власти. Однако, несмотря на свои недостатки, Земский собор стал ступенькой в развитии идеи парламентаризма в российском государственном строительстве. Так, например, в 1634 году стряпчий Иван Бутурлин составил проект преобразования Земского собора в своего рода парламент. Он предлагал сделать выборными представителей обеих палат Земского собора, срок их полномочий ограничить, а сам Земский собор сделать органом, действующим постоянно. Но его замыслам не суждено было сбыться, так как верховная власть, успев окрепнуть, главной своей опорой видела армию и бюрократию, а не народ.
Наступивший в России период абсолютной монархии можно назвать шагом назад в развитии идей парламентаризма, и в особенности идей народного представительства, так как высшие органы государства -Сенат и позднее сменивший его Государственный Совет состояли из назначаемых правителем высших сановников, что обусловливало зависимость этих органов и ограниченность в принятии решений. Однако именно в этот период в России происходит ориентация на прогрессивные западные модели и доктрины организации власти. Возникают многочисленные конституционные проекты, в которых ограничение власти монарха связывается с наличием представительного законодательного органа. Всплески увеличения количества подобных проектов наблюдаются в периоды смены правителей, что связано с ожиданием реформ, которые ограничат самодержавную власть.
Отправной точкой практической парламентизации страны стало подписание императором в 1905 году высочайших манифестов «Об учреждении государственной Думы» и «Об усовершенствовании государтва», о появлении представительного законосовещательного органа Государственную Думу и установили «незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог вступить в силу без ее одобрения». Данные нормативные акты означали самоограничение самодержавия началами представительства, свидетельствовали о первых шагах к реформированию абсолютной монархии в конституционную.
Созданный в 1906 году двухпалатный парламент состоял из нижней палаты - Государственной Думы и верхней палаты - Государственного Совета. Обе палаты имели равные законодательные права. Законодательные проекты представлялись на утверждение императору только после одобрения обеими палатами парламента. Верхняя палата являлась полупредставительным органом: одна половина ее членов назначалась императором, другая половина избиралась от духовенства, дворянства, земств, деятелей науки, крупных организаций промышленников и торговцев. Нижняя палата избиралась посредством непрямых и неравных выборов.
Данный выборный принцип давал очевидные преимущества состоятельным слоям населения, но, с другой стороны, гарантировал присутствие в Государственной Думе хоть и не в реальных пропорциях, но действительных рабочих и крестьян, а не тех, кто лишь выступал от их имени. Однако, даже несмотря на всю отсталость данного парламента от парламентских систем развитых европейских государств, можно с уверенностью сказать, что для России он стал огромной вехой в становлении демократии.
Следующим этапом развития парламентаризма в России стал период правления Советов. После победы Октябрьской революции вся существовавшая ранее система государственной власти была уничтожена, а сама идея парламентаризма была подвергнута резкой критике и радикальному переосмыслению. Высшим органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов, формировавшийся путем многоступенчатых выборов из представителей местных съездов Советов. При этом норма представительства была неравной: от городских Советов избирался один депутат на двадцать пять тысяч избирателей, а от губернских Советов - один депутат на сто двадцать пять тысяч избирателей. Таким образом обеспечивалось большинство представителей рабочего класса по сравнению с крестьянством. Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действующим не на постоянной основе, из его состава избирался постоянно действующий орган - Всероссийский Исполнительный Комитет Советов, который и осуществлял одновременно функции законодательной и исполнительной власти под полным руководством ЦК ВКП(б) и его Генерального секретаря. Данный порядок управления государством был настолько явно авторитарен, что с течением времени потребовалось несколько завуалировать его откровенную недемократичность. В связи с этим был создан единый законодательный орган - Верховный Совет, состоявший из двух равноправных палат и избираемый путем всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании.
По итогам советского этапа развития нашей страны можно сказать, что, несмотря на отсутствие разделения властей в системе государственных органов этого периода, а так же на фактически недемократичный порядок их формирования, данный этап стал очередным шагом Российского государства к парламентаризму. Об этом свидетельствует то, что в деятельности высших органов управления прослеживались ростки демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы, а кроме того, хотя бы формально и в достаточно поздние периоды данного этапа развития, но закрепить всеобщую, равную избирательную систему прямых выборов при тайном голосовании.
Последующие конституционные реформы 1988-1990 гг., происходившие в СССР, заложили основы современного российского парламентаризма. Хотя по формальным основаниям данные реформы приходятся на советский период, однако по сути своей они являются изменениями переходного периода. В соответствии с Законом СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» (1988 г.) учреждалась двухзвенная структура органов законодательной власти - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, который стал постоянно действующим органом, в отличие от предыдущего Верховного Совета СССР, который собирался на непродолжительные сессии, в перерывах между которыми его функции осуществлял Президиум. Выборы в новый законодательный орган проходили на альтернативной основе, в условиях реальной борьбы за депутатский мандат.
Таким образом, рассмотрев вопрос об историческом аспекте развития российского парламентаризма, можно сделать следующие выводы. В научной литературе отмечается, что парламентаризм как один из институтов демократии появился в России относительно недавно. Связано это в первую очередь с огромными размерами нашей страны, что требует больших усилий для организации централизованного управления. Другой причиной стало наличие агрессивных соседей, набегам которых периодически требовалось давать отпор, третьей причиной можно назвать суровые природно-климатические условия в которых находится наша страна, четвертой причиной являются особенности русской культуры и русского правосознания. Тем не менее, несмотря на всю очевидность эффективности жесткого централизованного управления в российских условиях, власти необходимо иметь определенную поддержку народа, в связи с чем некоторые элементы парламентаризма прослеживаются в истории нашего государства с самого момента его возникновения.
Так, например, в состав органов государственной власти Киевского государства входило народное собрание - вече. Следующим элементом парламентаризма в историческом развитии России стали Земские соборы. Наступивший в России период абсолютной монархии можно назвать шагом назад в развитии идей парламентаризма, но именно в этот период в России происходит ориентация на прогрессивные западные модели и доктрины организации власти. Возникают многочисленные конституционные проекты.
В научной литературе отмечается, что отправной точкой практической парламентизации стало подписание императором в 1905 году высочайших манифестов «Об учреждении государственной Думы» и «Об усовершенствовании государтвенного порядка», Следующим этапом развития парламентаризма в России стал период правления Советов. Стоит отметить, что последующие конституционные реформы 1988-1990 гг., происходившие в СССР, заложили основы современного российского парламентаризма.
1.3 Начало развития российского парламентаризма
В первые годы XX в. в вопросах устройства политической системы Российская империя во многом базировалась на архаичных законах времен Николая I. На фоне соседних европейских государств, в которых к этому времени был накоплен более чем полувековой опыт использования парламентских форм деятельности, российская государственность явно нуждалась в очередной модернизации. Пример соседей показывал, что парламентская деятельность политических партий в определенных ситуациях способна регулировать неизбежные в жизни всякой страны политические, социальные и экономические противоречия. В Российской империи вопрос о формировании общероссийского представительного учреждения начал активно обсуждаться только в условиях складывания внутреннего кризиса, спровоцированного неудачной войной с Японией и десятилетиями не решаемыми социальными противоречиями. Во многом связано это было с личностью правившего в стране Николая II, получившего от своего отца наказ в делах управления страной в первую очередь оберегать самодержавие. Как свидетельствуют современники, российский император твердо верил в преданность русского народа престолу. Современники считали, что Николай II был убежден в великой любви к нему народа, который, по его мнению, только скорбит о том, что недостаточно близко и часто видит царя, и в нем одном ищет свое благополучие. Царское окружение в первые годы правления Николая II исповедовало формулу «парламентское правление - великая ложь нашего времени». Лишь кадровые перемены в государственной элите, связанные в первую очередь с гибелью нескольких министров от рук террористов и с занятием летом 1904 г. ключевой тогда правительственной должности министра внутренних дел князем П.Д. Святополком-Мирским, привели к переменам в политике государственных верхов. Именно Святополк Мирский предложил царю проект либеральных реформ, включавший изменение национальной политики, ослабление цензуры печати, легализацию структур рабочего движения, развитие самоуправления и призыв выборных представителей народа в Петербург. Министр считал, что эти шаги дадут России необходимый импульс государственного переустройства и позволят избежать крупных внутренних конфликтов.
В ноябре 1904 г. состоялось особое совещание под председательством Николая II, на котором предложения Святополка-Мирского были обсуждены. Из участников совещания министра-либерала поддержали лишь А.С. Ермолов, Д.М. Сольский и Э.М. Фриш. Против выступили великий князь Сергей Александрович, Н.В. Муравьев, В.Н. Коковцев, С.Ю. Витте. После обсуждения царь самолично удалил из программы Святополка-Мирского пункт о созыве народных представителей (либеральные реформы в этом направлении были признаны несвоевременными).
декабря 1904 г. в российских газетах был опубликован царский указ, в котором стране были обещаны разработка мер по «устроению крестьянской жизни» и постепенное уравнивание прав крестьян с другими сословиями, расширение полномочий земских и городских учреждений, введение государственного страхования рабочих, смягчение цензурных ограничений, пересмотр законодательства о раскольниках и евреях. Пункт о народных представителях отсутствовал. Ознакомившись с указом, Святополк-Мирский подал в отставку. На смену ему в министерство внутренних дел пришел более консервативный А.Г. Булыгин. С началом в январе 1905 г. революционного кризиса все российские социальные группы и партии вынуждены были определить свое отношение к вопросу об отечественном парламентаризме. В середине февраля 1905 г. в царском рескрипте было заявлено о намерениях государя созвать общероссийское законосовещательное представительство. Обстоятельства заставили царя вернуться к недавно отвергнутой идее Святополка-Мирского. Однако в условиях революционного кризиса перемены идут подчас много быстрее, чем их осознают власть предержащие. И даже весьма умеренных земцев-либералов уступки царя уже не удовлетворяли. Требованием большинства общественности становилась иная Дума, владевшая законодательными полномочиями. Разрастание революционного террора и массовые выступления различных сословий подтолкнули царя к исполнению своих обещаний ввести в стране основы парламентаризма. 6 августа был опубликован манифест Николая II об учреждении в России Государственной думы и положение о выборах в нее.
Созыв «булыгинской Думы» был сорван быстро развивающейся революционизацией страны. В начале октября 1905 г. многие города охватила Всероссийская политическая стачка, и радикально настроеные элементы стали требовать теперь уже не политических полуправ, а свержения самодержавия и созыва Учредительного собрания. Реакцией властей на новые требования населения стали очередные кадровые перестановки. Вместо Булыгина министром внутренних дел стал С.Ю. Витте, который в новых условиях предложил вернуться к либеральным идеям Святополка-Мирского.
октября 1905 г. издается новый манифест царя («Об усовершенствовании государственного порядка») с обещанием «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы» и созвать законодательную Думу на основе нового избирательного закона. До сих пор существуют различные мнения как о причинах окончательного решения царя о созыве Государственной Думы, так и о ее роли в судьбах России.
Одни историки считают, что Манифест 17 октября уничтожил самодержавие и ввел в России парламентский строй западного образца. По мнению других, царь и его ближайшее окружение к осени 1905 г. уже сознавали необходимость изменения социально-экономических устоев самодержавия. Поэтому и была предпринята попытка, проведя ряд реформ, превратить Россию в конституционную монархию. Царь сознательно шел на реформы ради сохранения власти в своих руках, и только боязнь правительства усилить революционное брожение в стране помешала осуществлению этих реформ. Третьи утверждают, что манифест 17 октября появился вовсе не по инициативе царя или его окружения, а был вырван революционным движением народа. В их оценке манифест есть не что иное, как политический маневр царизма в критический момент революции. Для того, чтобы более точно определиться в оценках манифеста и его последствиях, нужно взглянуть на логику последующих событий. 18 октября 1905 г. царем был подписан указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министров и главных управлений». Согласно этому указу на Совет министров впредь возлагалось высшее государственное управление в стране. По сути это был уже иной Совет министров, ибо существовавший до него конкретных функций по управлению государством не имел. Указом устанавливалось, что председатель Совета министров и министры назначаются царем и только перед ним (царем), а не перед Государственной думой несут ответственность за свои действия. Так в России стала утверждаться своя форма взаимоотношений императора, правительства и парламента, весьма далекая от тогдашних европейских одноименных аналогов.
Одновременно правительство предпринимает меры по подавлению вооруженных мятежей, охвативших к концу осени самые разные регионы империи. 11 декабря 1905 г., в дни вооруженного восстания в Москве, издается царский указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу» и было объявлено об особенностях избирательного процесса. Выборы предполагались отнюдь не всеобщими: из числа избирателей исключались все лица моложе 25 лет, жители Средней Азии и части Кавказа, малоимущие, женщины, солдаты и матросы, учащиеся, сельские батраки и городские рабочие небольших предприятий. Каждое сословие получило свои нормы представительства в собраниях выборщиков. Избрание выборщиков было для дворян и буржуазии двухступенчатым, для рабочих - трех-, а для крестьян - четырехступенчатым. По нормам представительства 1 голос от землевладельческой курии приравняли к 2 голосам имущих горожан, 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих. 42% выборщиков по всей России должны были избираться от крестьян, 31% от землевладельцев, 27% от горожан.
В феврале 1906 г. уточнению подверглись полномочия будущей Думы, законодательные права которой были резко ограничены в очередном царском манифесте («Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы»), а ранее совещательный Государственный совет получил статус верхней законодательной палаты. В этом манифесте заявлялось, что «закон не может воспринять силы» не только без одобрения Государственной думы, но и Государственного совета. За императором сохранялась не только вся полнота исполнительной, но и почти вся законодательная власть. 23 апреля, в канун открытия Госдумы, были опубликованы новые «Основные государственные законы Российской империи», юридически оформлявшие утверждение в России представительного строя. При этом в стране по-прежнему сохранялась форма «верховной самодержавной власти императора», за царем оставалось право на издание указов без одобрения Думой. Этим фактически были частично дезавуированы прежние обещания Манифеста 17 октября. В документе оговаривался пятилетний срок работы Госдумы, но с правом императора на ее досрочный роспуск. Равными с Думой законотворческими правами наделялся Госсовет (его состав поровну представляли выборные лица от организаций и учреждений и лично назначенные императором деятели).
Это было существенным ограничением законодательных прав Думы, так как в манифесте 17 октября о Государственном совете как законодательном органе ничего не говорилось. Так получил юридическое оформление вариант российского парламентаризма.
Таким образом, рассмотрев вопрос о начале парламентаризма в России, можно сделать следующие выводы. В научной литературе отмечается, что первые годы XX в. в вопросах устройства политической системы Российская империя во многом базировалась на архаичных законах времен Николая I. 14 декабря 1904 г. в российских газетах был опубликован царский указ, в котором стране были обещаны разработка мер по «устроению крестьянской жизни» и постепенное уравнивание прав крестьян с другими сословиями, расширение полномочий земских и городских учреждений, введение государственного страхования рабочих, смягчение цензурных ограничений, пересмотр законодательства о раскольниках и евреях. Пункт о народных представителях отсутствовал. Ознакомившись с указом, Святополк-Мирский подал в отставку. На смену ему в министерство внутренних дел пришел более консервативный А.Г. Булыгин. С началом в январе 1905 г. революционного кризиса все российские социальные группы и партии вынуждены были определить свое отношение к вопросу об отечественном парламентаризме. Созыв «булыгинской Думы» был сорван быстро развивающейся революционизацией страны. В начале октября 1905 г. многие города охватила Всероссийская политическая стачка, и радикально настроеные элементы стали требовать теперь уже не политических полуправ, а свержения самодержавия и созыва Учредительного собрания. Реакцией властей на новые требования населения стали очередные кадровые перестановки. Вместо Булыгина министром внутренних дел стал С.Ю. Витте, который в новых условиях предложил вернуться к либеральным идеям Святополка-Мирского. 17 октября 1905 г. издается новый манифест царя («Об усовершенствовании государственного порядка») с обещанием «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы» и созвать законодательную Думу на основе нового избирательного закона. Одни историки считают, что Манифест 17 октября уничтожил самодержавие и ввел в России парламентский строй западного образца. По мнению других, царь и его ближайшее окружение к осени 1905 г. уже сознавали необходимость изменения социально-экономических устоев самодержавия. Поэтому и была предпринята попытка, проведя ряд реформ, превратить Россию в конституционную монархию. Как известно, Российская империя так и не смогла выработать свою, общепризнанную населением модель конституционной монархии. На фоне ряда европейских государств, обеспечивших себе в неспокойном XX веке относительную стабильность за счет консолидации вокруг личности конституционного монарха и отражающего народные интересы парламента, российская государственность до сих пор отличается нестабильностью и недообустроенностью.
При этом в научной литературе отмечается, что она до сих пор нуждается в совершенствовании национальной модели парламентаризма.
власть конституционный парламентаризм политический
2. РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ
2.1 Современный парламентаризм в России
Согласно Конституции (ст.1), Россия - федеративное государство. В состав Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время входят республики, края, области и города федерального значения и т.д. Определение только субъектного ряда Российской Федерации, закрепленного в основном законе, позволяет сделать вывод, что в России после 1993 г. образовалась не просто сложная, но во многих отношениях и уникальная Федерация.
Считается, что сопрягать интересы многочисленных субъектов - дело чрезвычайно сложное само по себе. Проблема, однако, не сводится только к количеству субъектов Федерации, хотя и существует точка зрения, согласно которой чем больше субъектов составляет федерацию, тем менее устойчивой она является, - и эта особенность отражается на функциональной дееспособности парламента.
С этой точки зрения Российская Федерация относится к так называемым асимметричным образованиям. Последнее проявляется в том, что более 20 республик входит в Федерацию в качестве суверенных государств, обладающих «всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении федеральных органов государственной власти.
Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации.
В то же время остальные субъекты Федерации таким суверенитетом не обладают. Отсюда получается, что республики живут в федеративном государстве, а все другие субъекты - края, области, округа - как бы в унитарном государстве. В этой связи некоторые исследователи высказывают опасение, что отсутствие в Конституции принципа сецессии в отношении республик - субъектов Федерации - может отрицательно сказаться на целостности Российской Федерации в будущем. В настоящее же время такое конституционно-правовое положение республик порождает ряд коллизий в деятельности институтов российского парламентаризма.
В научной литературе высказывается мнение, что неравенство в конституционно-правовом статусе различных субъектов Российской Федерации возникло после 1993г. в связи с исторической традицией государственного строительства, уходящей своими корнями как в дореволюционные (1917г.), так и в советские времена. В соответствии с этими традициями одни субъекты Федерации сформировались по национально-территориальному принципу (республики и округа), другие - по чисто территориальному (области и города федерального значения). И это не могло не сказаться на различии в конституционно-правовом статусе разных по своему происхождению субъектов Федерации. Различия в свою очередь не могут не сказываться на структуре и функционировании федерального парламента и других ветвей государственной власти России.
Существенное влияние на возникновение и развитие российского парламентаризма на его новом (современном) историческом этапе имеет не только природа и характер федеративного устройства государства, но и конституирующаяся в этих условиях форма правления, которая, так или иначе, детерминирует организацию высших органов государственной власти и порядок их деятельности. Попытки человечества отыскать если не идеальные, то, как минимум, оптимальные формы государственного устройства и, в частности, формы правления предпринимались на протяжении тысячелетий. Некоторые исследователи пришли к выводу, что идеальных форм правления просто не бывает. В этом контексте согласиться с точкой зрения, выведенной на а основе компаративного исследования «конституционно-плюралистических» режимов Запада, а также авторитарных и тоталитарных режимов, возникших в XX в., о том, что невозможно утверждать, что один режим хорош, а другой плох, один воплощает добро, а другой зло. Можно сделать вывод, что оба несовершенны, хотя и по-разному.
По Конституции, Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Такое определение формы правления в Российской Федерации не является исчерпывающим. В нем не содержится указание на характер (или вид) республиканской формы. Между тем существуют, как известно, два основных вида республиканской формы правления - президентская и парламентская. Не останавливаясь на анализе достоинств и недостатков «чистых» форм правления, можно отметить, что и та, и другая имеют свои трудно преодолимые недостатки, которых стремились, видимо, избежать разработчики Конституции в 1993 г. Наиболее опасным недостаткам президентской республики является заключенная в ней тенденция к перерождению в президентский авторитаризм, ускользание от парламентского контроля. Парламентской республике присуща нестабильность правительственной власти, частые правительственные кризисы, отставки, особенно в переходные периоды.
Важно добавить, что из всех известных форм правления Россия после 1993 г. избрала смешанную форму, расставив в ней свои акценты. Поэтому некоторые исследователи, считают, что закрепленная в Конституции модель ни на что не похожа и представляет собою смешение английской, американской и французской политических систем. Тем не менее, в настоящее время общепризнанной стала точка зрения, согласно которой в России институировалась президентско-парламентская, или, как иногда ее называют в юридической и политологической литературе, «полупрезидентская» республиканская форма правления с доминирующим положением института президентства в структуре власти.
Большинство непредубежденных исследователей политических процессов в современной России сходится на том, что России, безусловно, нужна сильная, эффективно функционирующая исполнительная власть, так же, как и власть президентская. Но вместе с тем эти компоненты власти должны находиться в пределах эффективного механизма сдержек и противовесов, исключающего возможность сползания к авторитаризму. Сказать, что в современной российской Конституции вообще не предусмотрен механизм сдержек и противовесов в отношении различных ветвей власти, было бы неверно. Однако, как считают многие, этот механизм сбалансирован недостаточно.
Отмеченные обстоятельства и некоторые особенности политической системы современной России необходимо учитывать при анализе деятельности Федерального собрания Российской Федерации, сформировавшегося после 1993 г. Ст.94 Конституции установила, что Федеральное собрание является парламентом Российской Федерации, ее представительным и законодательным органом, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной думы (ст. 95). Важным представляется рассмотреть, каким образом реализованы в основном законе конституционные принципы парламентаризма.
Таким образом, рассмотрев вопрос о современном российском парламентаризме, можно сделать следующие выводы. В научной литературе отмечается, что острое драматическое противостояние различных политических сил в октябре 1993 г. закончилось принятием новой Конституции и введением нового для России парламентского института - Федерального собрания Российской Федерации, что представляет собой новую для России модель - модель парламентской демократии, также можно сделать вывод, что в России после 1993 г. образовалась не просто сложная, но во многих отношениях и уникальная Федерация, Российская Федерация относится к так называемым асимметричным образованиям. В научной литературе высказывается мнение, что неравенство в конституционно-правовом статусе различных субъектов Российской Федерации возникло после 1993г.
Существенное влияние на возникновение и развитие российского парламентаризма на его новом (современном) историческом этапе имеет не только природа и характер федеративного устройства государства, но и конституирующаяся в этих условиях форма правления, которая, так или иначе, детерминирует организацию высших органов государственной власти и порядок их деятельности. По Конституции, Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
Важно добавить, что из всех известных форм правления Россия после 1993 г. избрала смешанную форму, расставив в ней свои акценты.
2.2 Проблемы функционирования парламентаризма в России
В научной литературе спор вызывает проблема реализации принципа разделения властей. Главное, на что обращали и продолжают обращать внимание оппоненты ныне действующей Конституции, это несбалансированное разделение властей. Имеются в виду два момента.
Первый заключается в том, что президент, согласно Конституции, оказался как бы вне рамок разделения властей. Он возвышался над ними, подавлял их обширностью своих полномочий.
Согласно Конституции, президент Российской Федерации является главой государства. В его руках сосредоточены значительные и практически неконтролируемые полномочия. Ему придаются не только права исполнительной власти, но и элементы полномочий двух других ветвей власти. Из Конституции Российской Федерации вытекает, что президент обладает законодательными функциями, коль скоро может принимать указы и распоряжения по неограниченному кругу вопросов, по сути имеющие силу закона, не противоречащие, правда, Конституции и федеральным законам (ст. 90).
Закрепив в Конституции столь обширные президентских полномочий и одновременно сделав упор на усиление исполнительной власти, новая политическая элита тем самым практически реализовала в России идею президентской формы правления, получившей название «президентско-парламентской» или «полупрезидентской». В результате парламентаризм как система пока не смог получить в современной России своего полного воплощения.
Есть и второй момент в несбалансированном разделении властей. Критики сложившейся в России системы парламентаризма утверждают, что при принятии новой Конституции в декабре 1993 года перекос произошел в другую сторону, резко была усилена исполнительная власть, а парламент был лишен ряда необходимых функций.
Стоит отметить, что в результате третьей попытки в России все-таки начала складываться система парламентаризма. Процесс идет не без трудностей и противоречий, но парламентаризм формируется, постепенно совершенствуется и развивается. Однако, к сожалению, и в конституционном плане, и в практическом отношении принцип разделения властей был реализован на основе дисбалансного подхода. Отсутствие баланса между законодательной и исполнительной властями способно парализовать систему сдержек и противовесов, нарушить единство самой власти, породить конфликты между ее ветвями.
На сегодняшний день в поисках решения проблемы обеспечения согласованного взаимодействия властей, реализации синхронности действий различных властных институций некоторые исследователи парламентаризма первостепенное значение придают достижению разумного баланса между властью полномочиями (правами применения власти в определенных пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения власти). Другие обращают внимание на то, что «важнейшими факторами эффективного взаимодействия различных ветвей власти являются наличие общенационального консенсуса по вопросам о целях и путях развития данного общества, а также сплоченность и стабильность властвующей элиты. И когда делается вывод, что отсутствие этих условий предопределяет нарушение баланса властей и приводит к их противостоянию, то не согласиться с ними трудно.
Становление парламентаризма в современной России весьма убедительно подтвердило это. Роль, которую играет парламент в жизни российского общества, рождает ряд актуальных проблем. Можно назвать три из них. Первая проблема - границы проявления суверенной власти народа.
Государственная дума, как и Федеральное собрание в целом, не может прямо влиять на исполнение законов, на деятельность Правительства Российской Федерации и других органов государственного управления. Федеральное собрание принимает законы, но, по Конституции, не несет ответственности за их исполнение.
Стоит при этом отметить, что палаты Федерального собрания пользуются правом участия в формировании ряда государственных органов, а также могут влиять на верховное руководство государственными делами и выработку государственной политики. Данную деятельность Федеральное собрание осуществляет путем заслушивания как посланий главы Российской Федерации, так и программного выступления кандидата на пост Председателя Правительства Российской Федерации перед тем, как дать согласие на его назначение на должность. Но эта деятельность не является прямым воздействием на исполнительную власть, принуждением ее к исполнению того или иного закона.
Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда, назначает и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Данные полномочия, естественно, содействуют исполнению законов. Но этим влияние парламента на судебное исполнение законодательства и ограничивается. Бесспорно то, суды независимы в своей деятельности. Но вряд ли они должны быть освобождены от какого-либо контроля за судебным применением ими законодательства. Парламент не может быть сторонним наблюдателем процесса судебного применения законов.
Несколько больше, казалось бы, возможностей влияния на исполнительную власть имеет Государственная дума. По Конституции, она дает согласие президенту на назначение председателя Правительства Российской Федерации, решает вопрос о доверии правительству.
Но эти возможности двусмысленны. В ст. 111 Конституции записано, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур президент назначает председателя Правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Как видно, влияние Государственной думы на исполнительную ветвь власти весьма проблематично и может обернуться ее роспуском. Таким образом, нижняя палата парламента не имеет возможности оказывать достаточно сильное влияние на исполнение принятых законов.
К компетенции Совета Федерации ст. 102 Конституции Российской Федерации относит отрешение президента Российской Федерации от должности. Казалось бы, имеется очень сильный инструмент давления на исполнительную власть, но это положение обставлено таким множеством юридических условий, что практически процедура неосуществима.
В итоге получается, что Федеральное собрание Российской Федерации не располагает достаточными инструментами воздействия на исполнительную власть с целью обеспечения ею исполнения принятых законов.
Другая проблема, связанная с ролью парламента России в жизни общества, заключается в следующем. В Конституции Российской Федерации и других нормативных актах имеется противоречие, которое создает предпосылки для прерывания деятельности законодательной ветви власти.
Исполнительная власть при условии выражения недоверия правительству продолжает действовать, президент Российской Федерации руководит страной, поэтому нет вакуума власти. Исполнительная ветвь власти функционирует непрерывно.
Третья проблема конституционного положения парламента связана с правом Конституционного суда Российской Федерации давать толкование действующего законодательства. Согласно ст. 125 Конституции, Конституционный суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов, нормативных актов президента, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства Российской Федерации. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения Конституционного суда окончательные. Возникает противоречие между высшим законодательным органом и Конституционным судом России. В законодательстве никаких механизмов преодоления этого противоречия не предусмотрено.
Таким образом, рассмотрев вопрос о проблемах функционирования парламентаризма в России, можно сделать следующие выводы. В научной литературе спор вызывает проблема реализации принципа разделения властей. Главное, на что обращали и продолжают обращать внимание оппоненты ныне действующей Конституции, это несбалансированное разделение властей. Имеются в виду два момента. Первый заключается в том, что президент, согласно Конституции, оказался как бы вне рамок разделения властей. Он возвышался над ними, подавлял их обширностью своих полномочий. Есть и второй момент в несбалансированном разделении властей. Критики сложившейся в России системы парламентаризма утверждают, что при принятии новой Конституции в декабре 1993 года перекос произошел в другую сторону, резко была усилена исполнительная власть, а парламент был лишен ряда необходимых функций. Важно отметить, что в результате третьей попытки в России все-таки начала складываться система парламентаризма. Процесс идет не без трудностей и противоречий, но парламентаризм формируется, постепенно совершенствуется и развивается.
Отсутствие баланса между законодательной и исполнительной властями способно парализовать систему сдержек и противовесов, нарушить единство самой власти, породить конфликты между ее ветвями.
На сегодняшний день в поисках решения проблемы обеспечения согласованного взаимодействия властей, реализации синхронности действий различных властных институций некоторые исследователи парламентаризма первостепенное значение придают достижению разумного баланса между властью полномочиями и ответственностью, другие обращают внимание на то, что «важнейшими факторами эффективного взаимодействия различных ветвей власти являются наличие общенационального консенсуса по вопросам о целях и путях развития данного общества, а также сплоченность и стабильность властвующей элиты.
Становление парламентаризма в современной России весьма убедительно подтвердило это. Роль, которую играет парламент в жизни российского общества, рождает ряд актуальных проблем. Первая проблема - границы проявления суверенной власти народа; другая проблема, связанная с ролью парламента России в жизни общества, заключается в следующем: в Конституции Российской Федерации и других нормативных актах имеется противоречие, которое создает предпосылки для прерывания деятельности законодательной ветви власти; третья проблема конституционного положения парламента связана с правом Конституционного суда Российской Федерации давать толкование действующего законодательства.
Как видно, конституционные основы современного российского парламентаризма еще не во всем совершенны, содержат противоречия, неясности, пробелы, которые, естественно, сдерживают процесс укрепления парламентаризма. Эти недостатки устранимы. Нужна взаимная заинтересованность всех ветвей власти в том, чтобы парламентаризм занял в Конституции и конституционном законодательстве достойное место, получил всестороннее юридическое обоснование, четкое и однозначное толкование правовых норм его реализации на практике.
Таким образом, конституционные основы современного российского парламентаризма еще не во всем совершенны, содержат противоречия, неясности, пробелы, которые, естественно, сдерживают процесс укрепления парламентаризма. Эти недостатки устранимы. Нужна взаимная заинтересованность всех ветвей власти в том, чтобы парламентаризм занял в Конституции и конституционном законодательстве достойное место, получил всестороннее юридическое обоснование, четкое и однозначное толкование правовых норм его реализации на практике.
2.3 Перспективы развития парламентаризма в России
Действующая Конституция РФ заложила лишь основы российского парламентаризма, и его становление еще не завершено, но уже сегодня можно сказать, что роль его будет повышаться при условии авторитетной и эффективной деятельности современного парламента, способствующего политическому и экономическому обновлению России.
Анализируя практику организации государственной власти ведущих держав, можно предположить, что в России в дополнение к Конституции и другим правовым актам сформируются новые парламентские обычаи и традиции. Усиление роли Федерального Собрания РФ будет происходить на фоне формирования организованной многопартийной системы, способствующей росту престижа парламента. Также в качестве перспективного направления развития парламентаризма можно назвать дальнейшее развитие контрольных функций парламента.
Следует заметить, что в процессе развития парламентаризма нашей стране придется пройти достаточно сложные этапы государственного строительства. Об этом свидетельствуют современные тенденции усиления исполнительной власти и роли Президента в управлении политической жизнью общества. При условии сохранения таких темпов распространения влияния Президента вполне возможно, что в ближайшее время мы станем свидетелями превращения Российской Федерации в суперпрезидентскую республику. Единственным утешением остается осознание факта, что явление это будет временным и объективные потребности развития государства все равно рано или поздно приведут Россию к полному торжеству парламентаризма, когда все его принципы будут соблюдаться во всей системе организации государственной власти.
Российский парламентаризм прошел долгий и трудный путь становления, в процессе которого было совершено большое количество ошибок и упущений. Этот путь еще достаточно далек от своего завершения, но уже с уверенностью можно сказать, что наша страна двигается в верном направлении, учась на собственных ошибках и стремясь к непрерывному совершенству. Однако, учитывая, что исторически развитие парламентаризма в нашей стране замедлялось целым комплексом объективных причин, российским деятелям науки и политики необходимо предпринимать все возможные меры, позволяющие ускорить процессы становления гражданского демократического общества в России, чтобы по меньшей мере не отставать в развитии от передовых государств современности. Такими мерами являются повышение правовой культуры населения, подготовка его к восприятию новых ценностей, а также развитие парламентской культуры. Кроме того, крайне необходимо осуществлять непрерывный мониторинг всех актуальных проблем российского парламентаризма с последующим всесторонним анализом, учитывающим реалии государственной и общественной жизни.
Подводя итоги, хочется особенно подчеркнуть, что судьбы демократии в России во многом, если не в решающей степени зависят от динамики развития российского парламентаризма, потенциал которого в настоящий момент не реализован в должной степени.
В научной литературе отмечается, что при всех сложностях и противоречиях российский парламент занял прочное место выразителя и защитника интересов основных слоев и социальных групп российского общества. Целостность страны и благополучие народа стали главенствующими ориентирами в его деятельности, но социально-политический анализ организации и деятельности нынешнего российского парламента показывает, что для российского парламентаризма эти ориентиры еще не приобрели в полной мере статуса действующей правовой нормы. Их выражение в законах в значительной мере носит декларативный характер, не наполнено реальным юридическим содержанием, подкрепленным действенными гарантиями и санкциями ответственности. Формулу: «Народ суверен и источник власти» еще надо насыщать живыми тканями действующих законодательных норм. Парламентаризм как реальная организация государственной власти - это признак политической зрелости и политической элиты, и народа.
Для решения задачи действенности парламентаризма необходимо обеспечить достойное представительство основных слоев и социальных групп общества в законодательных и представительных органах власти, особенно в органах самоуправления, где представительство народа должно приближаться к ста процентам. Избирательное законодательство должно регулировать пропорции представительства разных групп населения в законодательных и представительных органах власти на всех уровнях.
Важно отметить, что парламентаризм - это не только (и даже не столько) верховенство закона и законодательной власти, но и высокая степень самостоятельности других ветвей власти - исполнительной и судебной. Парламентаризм означает не противостояние, а, наоборот, сотрудничество властей во имя интересов народа и государства.
Чтобы парламентаризм стал на деле организующим принципом государственного строительства в России, нужны существенные уточнения и поправки к действующей Конституции, изменения в конституционном и федеральном законодательстве. Нужна конституционно и законодательно обоснованная система сдержек и противовесов, удерживающая ветви и органы власти от попыток установления своего (превосходства) монопольного положения. Должно осуществляться четкое разделение полномочий властей и их постоянное, конструктивное взаимодействие. Власти должны существовать раздельно, но не в противоборстве, а во взаимодействии.
Для развития парламентаризма в России необходима более четкая организация самого парламента. В России утвердился двухпалатный парламент. Это обусловлено и осуществлением законотворческих функций, и огромными пространствами страны, и географически-климатическими условиями жизни регионов и другими обстоятельствами. Интересы территорий и многочисленных народов, населяющих страну, должны быть защищены также хорошо, как и интересы государства в целом. Для этого необходимо, чтобы палаты Федерального Собрания России работали, руководствуясь прежде всего принципом взаимодействия, а в особых случаях взаимозаменяемости. Эти принципы должны реализоваться в ясно выраженных правовых положениях и нормах. В настоящее время возникал необходимость принятия специального закона о парламенте Российской Федерации, который позволял бы на правовой основе регулировать все стороны взаимодействия палат парламента, а также парламента с органами исполнительной и судебной ветвей власти, давал бы возможность закрепить статус аппарата.
Исследование российского парламентаризма обнаружило недостаточную информированность населения о деятельности парламента в целом и каждой из его палат в отдельности. Каждый третий ничего не знает, а более половины опрошенных мало информированы о деятельности парламента и его палат.
В общественном мнении порой преобладает критическое представление о работе парламента, складывается негативное отношение к депутатскому корпусу. Часть опрошенных неудовлетворительно оценивает результаты работы депутатов Федерального Собрания. Избиратели плохо информированы, поэтому не имеют конкретных представлений о деятельности своего депутата в Государственной думе.
Таким образом, рассматривая вопрос о перспективах российского парламентаризма, можно сделать следующие выводы. Действующая Конституция РФ заложила лишь основы российского парламентаризма, и его становление еще не завершено, но уже сегодня можно сказать, что роль его будет повышаться при условии авторитетной и эффективной деятельности современного парламента, способствующего политическому и экономическому обновлению России. Следует заметить, что в процессе развития парламентаризма нашей стране придется пройти достаточно сложные этапы государственного строительства. Об этом свидетельствуют современные тенденции усиления исполнительной власти и роли Президента в управлении политической жизнью общества.
Учитывая, что исторически развитие парламентаризма в нашей стране замедлялось целым комплексом объективных причин, российским деятелям науки и политики необходимо предпринимать все возможные меры, позволяющие ускорить процессы становления гражданского демократического общества в России, чтобы не отставать в развитии от передовых государств современности: повышение правовой культуры населения, подготовка его к восприятию новых ценностей, развитие парламентской культуры; осуществление непрерывного мониторинга всех актуальных проблем российского парламентаризма с последующим всесторонним анализом, учитывающим реалии государственной и общественной жизни.
Целостность страны и благополучие народа стали главенствующими ориентирами в его деятельности, но социально-политический анализ организации и деятельности нынешнего российского парламента показывает, что для российского парламентаризма эти ориентиры еще не приобрели в полной мере статуса действующей правовой нормы, несмотря на то, что парламент занял прочное место выразителя и защитника интересов основных слоев и социальных групп российского общества. Для решения задачи действенности парламентаризма необходимо обеспечить достойное представительство основных слоев и социальных групп общества в законодательных и представительных органах власти, особенно в органах самоуправления, где представительство народа должно приближаться к ста процентам. Избирательное законодательство должно регулировать пропорции представительства разных групп населения в законодательных и представительных органах власти на всех уровнях, чтобы парламентаризм стал на деле организующим принципом государственного строительства в России, нужны существенные уточнения и поправки к действующей Конституции, изменения в конституционном и федеральном законодательстве. Нужна конституционно и законодательно обоснованная система сдержек и противовесов, удерживающая ветви и органы власти от попыток установления своего (превосходства) монопольного положения. Должно осуществляться четкое разделение полномочий властей и их постоянное, конструктивное взаимодействие. Власти должны существовать раздельно, но не в противоборстве, а во взаимодействии, также для развития парламентаризма в России необходима более четкая организация самого парламента.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Парламентаризм представляет собой систему правления, в основе которой находится деятельность законодательного органа - парламента, парламентаризм определяется как «форма взаимодействия гражданского общества и государства, опирающаяся на признание ведущей роли парламента - законодательного коллегиального представительного органа - в системе организации государственной власти. Парламентаризм является неотъемлемым элементом государственного управления, так что важно отметить, что с разделением властей тесно связан принцип двухпалатности парламентской системы.
В научной литературе отмечается, что парламентаризм как один из институтов демократии появился в России относительно недавно и, несмотря на всю очевидность эффективности жесткого централизованного управления в российских условиях, власти необходимо иметь определенную поддержку народа, в связи с чем некоторые элементы парламентаризма прослеживаются в истории нашего государства с самого момента его возникновения. В научной литературе отмечается, что отправной точкой практической парламентизации стало подписание императором в 1905 году высочайших манифестов «Об учреждении государственной Думы» и «Об усовершенствовании государственного порядка». Следующим этапом развития парламентаризма в России стал период правления Советов. Стоит отметить, что последующие конституционные реформы 1988-1990 гг., происходившие в СССР, заложили основы современного российского парламентаризма.
В научной литературе отмечается, что первые годы XX в. в вопросах устройства политической системы Российская империя во многом базировалась на архаичных законах времен Николая I, а Манифест 17 октября уничтожил самодержавие и ввел в России парламентский строй западного образца. По мнению других, царь и его ближайшее окружение к осени 1905 г. уже сознавали необходимость изменения социально-экономических устоев самодержавия. Поэтому и была предпринята попытка, проведя ряд реформ, превратить Россию в конституционную монархию.
Действующая Конституция РФ заложила лишь основы российского парламентаризма, и его становление еще не завершено, но уже сегодня можно сказать, что роль его будет повышаться при условии авторитетной и эффективной деятельности современного парламента, способствующего политическому и экономическому обновлению России. Следует заметить, что в процессе развития парламентаризма нашей стране придется пройти достаточно сложные этапы государственного строительства. Учитывая, что исторически развитие парламентаризма в нашей стране замедлялось целым комплексом объективных причин, российским деятелям науки и политики необходимо предпринимать все возможные меры, позволяющие ускорить процессы становления гражданского демократического общества в России: повышение правовой культуры населения, подготовка его к восприятию новых ценностей, развитие парламентской культуры; осуществление непрерывного мониторинга всех актуальных проблем российского парламентаризма с последующим всесторонним анализом, учитывающим реалии государственной и общественной жизни.
Целостность страны и благополучие народа стали главенствующими ориентирами в его деятельности, но социально-политический анализ организации и деятельности нынешнего российского парламента показывает, что для российского парламентаризма эти ориентиры еще не приобрели в полной мере статуса действующей правовой нормы, несмотря на то, что парламент занял прочное место выразителя и защитника интересов основных слоев и социальных групп российского общества. Для решения задачи действенности парламентаризма необходимо обеспечить достойное представительство основных слоев и социальных групп общества в законодательных и представительных органах власти, особенно в органах самоуправления, нужна конституционно и законодательно обоснованная система сдержек и противовесов, удерживающая ветви и органы власти от попыток установления своего (превосходства) монопольного положения. Должно осуществляться четкое разделение полномочий властей и их постоянное, конструктивное взаимодействие.
В научной литературе отмечается, что острое драматическое противостояние различных политических сил в октябре 1993 г. закончилось принятием новой Конституции и введением нового для России парламентского института - Федерального собрания Российской Федерации, что представляет собой новую для России модель - модель парламентской демократии. Важно отметить, что существенное влияние на возникновение и развитие российского парламентаризма на его новом (современном) историческом этапе имеет не только природа и характер федеративного устройства государства, но и конституирующаяся в этих условиях форма правления, которая, так или иначе, детерминирует организацию высших органов государственной власти и порядок их деятельности. По Конституции, Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Важно добавить, что из всех известных форм правления Россия после 1993 г. избрала смешанную форму, расставив в ней свои акценты.
Проблема реализации принципа разделения властей также вызывает спор в научных кругах, имеются в виду два момента; президент, согласно Конституции, оказался как бы вне рамок разделения властей, он возвышался над ними, подавлял их обширностью своих полномочий; второе: в несбалансированном разделении властей. На сегодняшний день в поисках решения проблемы обеспечения согласованного взаимодействия властей, реализации синхронности действий различных властных институций некоторые исследователи парламентаризма первостепенное значение придают достижению разумного баланса между властью полномочиями и ответственностью, другие обращают внимание на то, что «важнейшими факторами эффективного взаимодействия различных ветвей власти являются наличие общенационального консенсуса по вопросам о целях и путях развития данного общества, а также сплоченность и стабильность властвующей элиты.
Становление парламентаризма в современной России весьма убедительно подтвердило это. Роль, которую играет парламент в жизни российского общества, рождает ряд актуальных проблем. Первая проблема - границы проявления суверенной власти народа; другая проблема, связанная с ролью парламента России в жизни общества, заключается в следующем: в Конституции Российской Федерации и других нормативных актах имеется противоречие, которое создает предпосылки для прерывания деятельности законодательной ветви власти; третья проблема конституционного положения парламента связана с правом Конституционного суда Российской Федерации давать толкование действующего законодательства. Как видно, конституционные основы современного российского парламентаризма еще не во всем совершенны, содержат противоречия, неясности, пробелы, которые, естественно, сдерживают процесс укрепления парламентаризма. Эти недостатки устранимы. Нужна взаимная заинтересованность всех ветвей власти в том, чтобы парламентаризм занял в Конституции и конституционном законодательстве достойное место, получил всестороннее юридическое обоснование, четкое и однозначное толкование правовых норм его реализации на практике.
Действующая Конституция РФ заложила лишь основы российского парламентаризма, и его становление еще не завершено, но уже сегодня можно сказать, что роль его будет повышаться при условии авторитетной и эффективной деятельности современного парламента, способствующего политическому и экономическому обновлению России. Следует заметить, что в процессе развития парламентаризма нашей стране придется пройти достаточно сложные этапы государственного строительства. Об этом свидетельствуют современные тенденции усиления исполнительной власти и роли Президента в управлении политической жизнью общества.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ИСТОЧНИКИ
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) «Российская газета», №7, 21.01.2009.
ЛИТЕРАТУРА
.Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России [Текст] / Н.И. Бирюков, В.М. Сергеев. - М.: Агентство «Издательский сервис», 2008. - 103с..
2.Борисовская Н.В. Современный российский парламентаризм: эволюция взглядов и тенденции развития [Текст] / Н.В. Борисовская // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. - 2008. - №70. - С.80-84.
.Карпов В.А. Российский парламентаризм [Текст] / В.А. Карпов. - М., Ин-т государства и права РАН, 2012. - 60с.
.Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика [Текст] / под общ. ред. О.Н. Булакова. - М.: Эксмо, 2005. - 121с.
.Соколов В.М., Довиденко О.О. Парламентаризм как политический институт [Текст] / В.М. Соколов, О.О. Довиденко // Вестник СевНТУ: Серия Политология. - Севастополь, 2010. - С.78.
7.Ставерова С.С. Начало российского парламентаризма [Текст] / С.С. Ставертова // Парламентаризм в России: исторический опыт и современные проблемы мат. Всерос. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию начала деятельности первой российской Государственной думы. - Красноярск, 18 мая 2006 года / В.В. Гришаев (отв. Ред.) Красноярск: Красноярский писатель, 2006. - С.96-102.
8.Шляхтун П.П. Парламентаризм [Текст] / ПП Шляхтун. - Киев: Парламентское видво, 2003. - 151с.
9.Колесников В.Н. Зиновкина Е.Н. Проблемы функциональной полноценности российского парламентаризма [Текст] В.Н. Колесников, Е.Н. Зиновкина / // Право и политика. - 2009. - №4. - С.935-936.
10.Колесников В.Н. Российский парламентаризм: извлекая уроки [Текст] / В.Н. Колесников // Власть. - 2009. - №1. - С.60-63.
.Лапина В.Г. Конституционные основы современного российского парламентаризма [Текст] / В.Г.Лапина // Мир человека. - 2008. - №2. - С.2-14.
.Митрохина Т.Н. Функциональность представительного органа власти [Текст] / Т.Н. Митрохина // Власть. - 2008. - №3. - С. 21-27.
.Палхаева В.Н. Конституционные основы российского парламентаризма [Текст] / В.Н. Палхаева // Вестник Бурятского государственного университета. - 2010. - №7. - С.50-54.
14.Шамсутдинов М.М. Российский парламентаризм: становление и перспективы развития [Текст] / М.М. Шамсутдинов // Знание. Понимание. Умение. - 2008. - №3. -С.203-208.