Анализ формирования и использования доходов местных бюджетов Кыргызской Республики

Дипломная работа

Анализ формирования и использования доходов местных бюджетов Кыргызской Республики

План

Введение

Глава I. Место и роль местных бюджетов в бюджетной системе государства

1.1 Сущность, значение местных бюджетов и порядок их формирован

1.2 Местные бюджеты - главная финансовая база местных органов власти

Глава 2 Формирование и использование местных бюджетов в Кыргызской Республике

2.1 Финансовые реформы, проводимые органами местного самоуправления в сфере доходной базы местных бюджетов

2.2 Анализ использования местных бюджетов местными органами самоуправления

Глава 3. Проблемы укрепления и расширения доходной базы местных бюджетов в КР и возможные пути их решения

3.1 Барьеры, тормозящие формирование доходной базы местных бюджетов и ее укрепление

.2 Предлагаемые пути решения проблем, касающихся

доходной базы местных бюджетов

Заключение

Список литературы

доходная база исполнение местный бюджет

Введение

С развитием рыночных принципов хозяйствования в Кыргызской Республике, расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. К сожалению, адекватного упрочнения финансового потенциала муниципальных образований пока не происходит. Формирование большого числа местных бюджетов, наделение органов власти местного самоуправления широкой самостоятельностью потребуют решения вопросов касающихся укреплении и расширении доходной базы местных бюджетов. На сегодня эта проблема является глобальной и актуальной на всех уровнях бюджетной системы.

В частности, анализ местных бюджетов первичного уровня показывает, что ежегодные изменения показателей финансовых планов направленные в сторону увеличения не способствуют, а усугубляют плачевное положение органов самоуправления, отбивают желание и инициативу в сборе дополнительных доходов бюджета. В том числе, такие проблемы, как формирование доходной части бюджетов местных сообществ по остаточному принципу, отсутствие объективной, ясной и прозрачной системы стимулирования по формированию доходной части бюджета, лишают возможности органов местного самоуправления перспективного и стабильного социально-экономического планирования развития местного сообщества.

Важным составляющим финансовой части местного бюджета является доходная база местного самоуправления. К сожалению, большей частью в коммунальной собственности находятся объекты социальной инфраструктуры, то есть объекты, не приносящие доход, а расходные.

Как укрепить финансовую базу местного самоуправления в условиях, когда никто не хочет заниматься развитием производственной инфраструктуры при отсутствии стимулирующих факторов? - вопрос, требующий определенных волевых решений. В настоящее время проблем у местного самоуправления много, при этом они не решаются, а накапливаются.

Одна из наиболее важных проблем осуществления местного самоуправления - это финансы. Являясь одним из наиболее больных вопросов современной действительности в целом, финансовый вопрос в силу самых разных причин находится в центре внимания местных органов власти. Абсолютное большинство из них не способно обеспечить выполнение муниципальных программ за счет местных налогов и сборов, хотя в настоящее время многие страны имеют от 20 до 50 видов источников доходов (от туристических налогов и штрафов за парковку до лицензий на содержание собак и взносов за место для рекламы).

Если в Испании, Швеции, Австрии около 50 % доходов местных бюджетов покрывают за счет местных налоговых поступлений, то в Ирландии и Нидерландах, например, этот показатель составляет только 10 %, а у нас 7%. Дальнейшее расширение местных налогов и сборов, как правило, приобретает ряд негативных аспектов. Прежде всего, любое повышение налогов политически непопулярно. Несмотря на незначительные суммы многих местных налогов, и сборов, плательщик считает общий налог чрезмерным. Кроме этого, большинство местных налогов настолько иллюзорны, что расходы на их взимание подчас превышают доходы. Главное, что местные налоги и сборы не способны пока обеспечить органы местного самоуправления стабильным источником пополнения местного бюджета. Не случайно в Европейской хартии местного самоуправления самая большая по объему статья уделяется характеристике доходной базы местных бюджетов.

В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно местных бюджетов.

Но насколько нам всем будет извесно, на данном этапе происходят глобальные изменения в бюджетной системе государства, так же в Налоговом Кодексе Кыргызской Республики. От наиболее упрощенной двух уровневой системы,мы вернулись к старой, трех уровневой, потратив годы чтобы понять наименьшую эффективность первой системы. Что же касается изменений в Налоговом Кодексе, то здесь мы видим большие изменения, мы перешли к более упрощенному перечню налогов. Как эти изменения повлияют на деятельность местных бюджетов? Это очень просто, теперь доходная часть местных бюджетов, а конкретно нологовые поступления состоят из двух пунктов, некогда как она состояло из 16 водов налогов и сборов. Это не сократит доходы местных бюджетов, потому что два пункта полностью вобрали в себя тот длинный список первоначально входящих в состав налоговых поступлений местных бюджетов. В дальнейшей своей работе в силу своих возможностей попытаюсь объянить лучшие и наиболее выгодные стороны данного рода изменений.

Глава I. Место и роль местных бюджетов в бюджетной системе государства

1.1 Сущность, значение местных бюджетов и порядок их формирования

В условиях, когда большинство местных бюджетов испытывают значительный дефицит финансовых средств, важное значение имеет участие органов государственной власти в решении вопросов местных финансов. В частности, органы государственной власти Кыргызской Республики обязаны регулировать отношения между бюджетами различных уровней, а также между республиканским бюджетом и местными бюджетами. Они также участвуют в решении местных задач через целевые республиканские и региональные программы, распределяют средства, выделяемые для их финансирования и осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств. Важным направлением деятельности органов государственной власти является организационно-методическое, в рамках которого они оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнению местных бюджетов, формированию муниципальных внебюджетных фондов, а также разрабатывают минимальные государственные социальные стандарты, устанавливают социальные и финансовые нормы. Государство осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Кыргызской Республики и ее субъектов. Показатели финансовой деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке.

Самую значительную часть местных финансов составляют средства местных бюджетов. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в порядке бюджетного регулирования средств из республиканского бюджета и бюджетов территориального уровня Кыргызской Республики.

Не случайно в Европейской партии местного самоуправления самая большая по объему статья уделяется характеристике доходной базы местных бюджетов. Для обеспечения финансовой основы организации и деятельности местного самоуправления предлагается руководствоваться следующими основными положениями:

. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им конституцией или законом полномочиям.

. По меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов управления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможности, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного

Исходя из признанных международным правом принципов финансовой самостоятельности местного самоуправления. Конституция Кыргызской Республики определила право органов местного самоуправления: а) самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет; б) устанавливать местные налоги и сборы.

Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Местный бюджет - доходы:

. Налоговые поступления - формируются из средств, поступающих в качестве закрепленных налогов, крупнейшим из которых является земельный налог, а также других местных налогов (полностью остающихся в распоряжении в местных органов власти), а также суммы распределяемых налогов, остающиеся в распоряжении регионах в соответствии с определяемой законодательством процентной ставке распределения.

. Неналоговые поступления - включают различного вида поступления от оказания платных видов услуг и доходов от предпринимательской деятельности.

. Полученные официальные трансферты - состоят из суммы средств категориальных, выравнивающих и стимулирующих грантов (при условии положительно величины последних). Для реализации общегосударственной политики и приоритетов устанавливается система трансфертов (грантов) между республиканским и местными уровнями власти. Посредством категориальных грантов финансируется минимальный уровень услуг определенного характера на местном уровне. Помимо отчислений от общегосударственных налогов и других доходов вводится система выравнивающих грантов. Они предназначены для выравнивания доходов между бюджетами отдельных регионов республики и вводятся для поддержания стабильного экономического положения местных государственных администраций в вопросах финансирования услуг, имеющих важное значение для населения регионов.

В целях стимулирования эффективного расходования бюджетных средств, пополнения доходов местных бюджетов и полной мобилизации местных источников доходов устанавливаются стимулирующие (долевые) гранты. Они предоставляются местным бюджетам в виде долевого финансирования и предназначены для покрытия части расходов местных бюджетов по приоритетным направлениям и целям.

Размеры грантов и их перечень могут пересматриваться ежегодно в законе о республиканском бюджете.

Органы государственной власти Кыргызской Республики гарантируют:

а) закрепление за муниципальными образованьями на постоянной основе (полностью или частично) государственных и местных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов.

Собственные доходы местных бюджетов - это доходы, закрепляемые за местными бюджетами полностью или в определенной части на постоянной основе законами Кыргызской Республики, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и направляемые непосредственно в местные бюджеты.

Регулирующие доходы местных бюджетов - местные налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования сверх собственных доходов.

Дотации местным бюджетам - средства, выделяемые местным бюджетам в твердой (абсолютной) сумме из республиканского бюджета в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения.

Субвенции местным бюджетам - суммы, выделяемые на конкретные цели и определенный срок местным бюджетам из республиканского бюджета.

б) обеспечение минимального местного бюджета;

Минимальный местный бюджет - расчетный объем доходов и расходов местных бюджетов, обеспечивающий покрытие минимально необходимых расходов - не ниже минимальных государственных социальных стандартов, т. е. основных социальных потребностей граждан, удовлетворение которых гарантируется государством. При определении минимального местного бюджета государство также учитывает социальные нормы - единые или групповые показатели минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном выражении (их денежное выражение составляет финансовые нормы);

в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;

д) что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию местными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Кыргызской Республики.

е) право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

ж) право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов;

з) компенсацию утраченных доходов и повышенных расходов, явившихся следствием законов или иных решений, принятых государственными органами власти КР.

Доходная база местных бюджетов формируются за счет:

средств местного бюджета;

категориальных, выравнивающих и стимулирующих грантов из бюджета вышестоящего территориального уровня;

внебюджетных фондов;

кредитных ресурсов, трансфертов и грантов;

добровольных взносов и пожертвований;

доходов от муниципальных ценных бумаг и местных займов;

отчислений от общегосударственных налогов и других доходов;

полного объема сумм, поступивших в результате уплаты административных штрафов;

иных дополнительных доходов от организованных органами местного самоуправления мероприятий, а также получаемых от деятельности создаваемых для нужд местных сообществ предприятий и организаций.

Нормативы отчислений от общегосударственных налогов и других доходов в местные бюджеты устанавливаются один раз в три года.

Формирование бюджета органов местного самоуправления первичного уровня должно отражаться отдельной строкой в республиканском бюджете.

Под доходностью территории мы понимаем совокупность доходов, поступающих по разным каналам и к разным субъектам, обусловленных спецификой местоположения, организации и устройства данного конкретного района.

Концепция доходности является ядром аналитического описания ситуации в районе и призвана ответить на вопросы: какими источниками для развития обладает район, какова их структура и условия использования. Любая разработка программы развития выживания требует выявления целей и приоритетов, определения путей их достижения.

В концепции доходности территории учитывается совокупный эффект доходов - и людей, и хозяйствующих субъектов, и бюджета. Взаимное погашение доходов и затрат разных субъектов не учитывается. Аналогом концепции доходности территории можно считать традиционный подсчет национального дохода, но привязанный не к национальному уровню, а к уровню района (города и т.д.)

Доходы бюджета местного самоуправления являются достоянием всего сообщества, проживающего на территории. Этот канал доходности контролируется и регулируется представительным органом и администрацией. Доходы местного самоуправления складываются из налогов, платежей, поступлений от приватизации, сдачи в аренду муниципальной недвижимости, продажи земельных участков, средств поступающих в результате реализации инвестиционных проектов, а также кредитов, займов, дотаций и помощи. Доходы местного самоуправления попадают в бюджет и различные внебюджетные фонды.

Также в рамках концепции доходности можно выделить следующие каналы и виды поступлений. Это доходы физических и юридических лиц от предпринимательской деятельности. К этим доходам относятся зарплаты, пенсии, стипендии, пособия, доходы по вкладам частных лиц, другие поступления, а также прибыль от предпринимательской деятельности, осуществляемой целиком или частично на данной территории; амортизационные отчисления как один из важнейших источников инвестиций.

Это прямые инвестиции в производство и недвижимость, расположенную на данной территории. Эти каналы доходности взаимосвязаны и взаимообусловлены. Например, чем выше заработки населения, тем больше объем подоходного налога; чем выше прибыль предприятий, тем больше объем налога на прибыль; чем активнее инвестиции, тем выше уровень занятости; чем больше наполнения местного бюджета, тем больше возможностей для реализации социальных программ и развития инфраструктуры, поддерживающей основную экономическую активность.

Величина дохода местного самоуправления зависит от двух факторов: доходов, полученных с самой территории, и распределения налогов по бюджетам разных уровней.

Работа по составлению проектов местных бюджетов осуществляется местными государственными администрациями и органами местного самоуправления через территориальные службы Министерства финансов КР, а проектов аильных (сельских) и поселковых бюджетов - сельскими управами. Сельские управы на основе показателей индикативного плана разрабатывают проекты аильных и поселковых бюджетов и представляют их на рассмотрение аильных и поселковых кенешей.

Основным источником обеспечения жизнедеятельности местных сообществ в развитых странах являются имущество и доходы их граждан. В Кыргызстане этих источников достаточно для покрытия лишь малой части минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. За счет местных бюджетов покрывается большая доля расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора. Но и данная "подпитка" контролируется не органами МСУ, а на уровне областной государственной администрации. Отчисления в местные бюджеты всех уровней производятся по единым для всех видов общегосударственных налогов и других доходов нормативам, а также от сумм, поступивших от штрафов, пени и других санкций, налагаемых налоговыми органами по данным видам налогов и других доходов.

Оценка местных налогов как выполняющих лишь вспомогательную роль в формировании местных доходов к выделяемым сверху отчислениям, не приведет к хозяйственной самостоятельности местного самоуправления. Может показаться, что такая оценка местных налогов необходима для самих муниципальных образований, которые могут использовать их сверх гарантированного минимума. Но на практике дело обстоит иначе. Местные налоги, учитываются в системе других доходов для покрытия минимальных затрат и никак не отражаются на нормативах отчислений, балансирующих муниципальный бюджет.

Такой инструмент пополнения местных бюджетов, как муниципальные заимствования ("краткосрочные займы местных органов власти") на сегодняшний день является практически невозможным в силу ряда очевидных и объективных причин - отсутствие реальной базы для последующего погашения заимствований. Также, в целях пополнения доходов местных бюджетов и полной мобилизации местных источников доходов устанавливаются стимулирующие (долевые) гранты. Они предоставляются местным бюджетам в виде долевого со - финансирования и предназначены для покрытия части расходов местных бюджетов по приоритетным целям. Размеры грантов и их перечень пересматриваются ежегодно в Законе "О республиканском бюджете".

Одной из составных частей экономической основы местного самоуправления является коммунальная собственность, право на которую заложено в действующем законодательстве Кыргызской Республики.

Коммунальная собственность - собственность местных сообществ, находящаяся во владении, пользовании, распоряжении органов местного самоуправления, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения;

В настоящее время на баланс органов местного самоуправления переданы объекты государственной собственности количеством объектов более 8 тысяч, на общую сумму около 5 млрд. сом.

Следует особо отметить и то, что в перечень передаваемых объектов недвижимости на баланс местных сообществ попала и земля.

Нежелание многих инициативных граждан страны заниматься предпринимательством на местах связано с налогообложением. Решая эти вопросы, необходимо ввести льготное и стабильное налогообложение для вновь создаваемых малых и средних предприятий на базе объектов коммунальной собственности на территории кенешей первичного уровня.

Следовательно, формирование коммунальной собственности, включая земельную собственность как важнейшей составляющей финансово - экономической базы местного самоуправления, создание благоприятных условий для эффективного использования объектов коммунальной собственности по выполнению работ для населения и оказанию ему услуг является одной из важных задач в развитии местного самоуправления.

На сегодня в республике действует законодательная база, регламентирующая формирование местных бюджетов. Закон Кыргызской Республики “ Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике” закрепляет право местных органов самоуправления на самостоятельную разработку и утверждение бюджета местных сообществ.

Однако законодательная база требует дальнейшего совершенствования, так как принципы заложенные в вышеуказанном Законе не отвечают требованиям в настоящее время и не соответствуют целям решения проблем местного бюджета. В частности, город Кара - Балта переведен на принципы местного самоуправления еще в 1998 году и до сего времени не имеет самостоятельного бюджета и «сидит» на районном бюджете. Что является нарушением не только Указа Президента Кыргызской Республики «Об организации местного самоуправления в городах районного подчинения Кыргызской Республики», но статьи 95 Конституции Кыргызской Республики, в которой утверждается, что одним из конституционных полномочий местного кенеша является «утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении». О каком самообеспечении и самофинансировании можно говорить!

Кроме того, органы местного самоуправления не заинтересованы в развитии своих территорий из-за того, что большинство собираемых местных налогов и сборов всех видов, а их нередко по территории насчитывается более 10, отчисляются в вышестоящие бюджеты, а на местах остаются отчисления в соответствующий бюджет всего от 3-4 видов. Практически во всех регионах слабо задействован потенциал местных налогов и сборов. Из 16 видов местных налогов и сборов наибольшее количество (12) введено и действует в г. Бишкеке. Низкий уровень поступлений по этим и другим местным налогам и сборам объясняется наряду с недостаточным вниманием к их администрированию в отдельных регионах, еще и нарушениями и не проработанностью законодательства:

· необоснованными льготами, которые предоставляются местными органами управления;

·        использованием недоработанных положений по сбору налогов.

В отдельных регионах не введены и/или слабо администрируются даже такие реально обеспечивающие поступления виды налогов, как сбор за вывоз мусора и налог за оказание платных услуг и с розничных продаж.

Кроме того, отчисления от разделенных налогов для местных органов самоуправления обеспечивают значительную долю доходов бюджетов, особенно в городах. Однако этот источник дохода для ОМСУ не является стабильным, поскольку нормативы распределения общегосударственных налогов (в том числе налога за право пользования землями сельскохозяйственного назначения) между местными бюджетами разных уровней изменяются каждый год в зависимости от складывающихся условий, что противоречит законодательству (статья 35 Закона “Об основных принципах бюджетного права в КР”).

1.2 Местные бюджеты - главная финансовая база местных органов власти

Бюджетную систему многих государств составляют самостоятельные республиканские и местные бюджеты , включаемый в государственный (консолидированный)бюджет. Основой самостоятельности бюджетов является наличие установленных источников доходов у всех звеньев бюджетной системы. Правительство и местные государственные администрации органы местного самоуправления проводят единую бюджетно-финансовую политику.

Доходная часть местных бюджетов включает регулируемые налоги (общегосударственные и связанные с ними поступление), закрепленные доходы (местные налоги и сборы), трансферты из республиканского бюджета и внебюджетных поступлений.

Расходная часть бюджетов формируется исходя из издержек различных уровней государственной власти в процессе выполнение ими своих законодательно закрепленных функций и задач. Природные и социально-экономические факторы предопределяли значительную дифференциацию уровней хозяйственного освоение и развитие регионов республики, что в свою очередь обуславливает крайнюю неравномерность в налоговом / доходном потенциале территорий. При этом не наблюдается адекватных различий в расходах территорий , в связи с чем в рамках государственного бюджета предусмотрены меры перераспределению ресурсов между местными бюджетами различных уровней регулируется законом

Основу бюджетной системы составляют конституционное разграничение полномочий, или предметов ведения, между регионами и ее субъектами.

Непосредственно с распределением полномочий и функциями, закрепленными за тем или иным уровнем бюджетной системы, связано распределение расходной нагрузки на бюджеты соответствующих уровней. В рамках деятельности местных органов самоуправлений должны быть закреплены те виды государственных расходов, которые удовлетворяют одному из следующих требований:

осуществление этих расходов обеспечивает максимальный экономический эффект масштаба (например, национальная оборона, общегосударственные коммуникации);

эффект от осуществления этих расходов носит размытый характер и не является узколокализованными (например, расходы по финансированию Науки и Образования);

осуществление этих расходов не испытывает на себе влияния местных традиций, вкусов и предпочтений, а является достаточно однородным по всей стране;

расходы на общенациональные памятники культуры и искусства, заповедники.

Так же необходимо закрепить те расходы, которые удовлетворяют одному из следующих условий:

) при осуществлении этой категории расходов отсутствует эффект масштаба (например, расходы на дошкольные учреждения, учреждения начального образования);

) расходы, эффект от которых носит конкретный характер (например, содержание дорог местного значения);

) расходы, по которым существуют весьма значительные различия во вкусах и предпочтениях жителей различных регионов (например, некоторые расходы по статье “культура”).

Более значительную сложность представляет проблема распределения налоговых полномочий и прав по формированию доходов бюджетов субъектов МСУ, поскольку распределение налоговых полномочий, или объектов налогообложения, как правило, не совпадает с требованием обеспечить территориальному уровню власти доходы, необходимые для финансирования закрепленных сфер ведения.

Финансовую основу местного самоуправления составляют закрепленные законодательством Кыргызской Республики за местными бюджетами налоговые и неналоговые источники доходов, доходы от использования коммунальной собственности, а также кредитные и иные финансовые ресурсы.

В местные бюджеты всех уровней поступают:

а) земельный налог;

б) арендная плата за землю;

в) государственная пошлина в размерах, установленных законодательством Кыргызской Республики (за исключением взимаемой органами арбитражного суда и органами внутренних дел за реализацию паспортов);

г) Местные налоги и сборы

д) неналоговые платежи, поступающие в местные бюджеты в виде сборов, платежей, доходов и санкций согласно Закону Кыргызской Республики "О неналоговых платежах";

е) доходы бюджетных организаций местного подчинения от специальных средств, включаемые в доходную часть местных бюджетов.

Органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять перечень закрепленных доходов и вводить на своей территории местные налоги и сборы, не противоречащие Налоговому кодексу.

Структура местных налогов по новому Налоговому Кодексу:

Структура местных налогов по старому Налоговому Кодексу

А также доходную базу местных бюджетов КР составляет коммунальная собственность территорий.

Коммунальная собственность - собственность местных самоуправлении, находящаяся во владении, пользовании, распоряжении органов местного самоуправления, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения.

К коммунальной собственности относятся:

земля;

движимое и недвижимое имущество;

казна местного сообщества;

муниципальные ценные бумаги.

Местные кенеши вышестоящего территориального уровня вправе устанавливать нормативы отчислений для кенешей нижестоящего уровня по другим налогам и доходам, полностью зачисляемым в их бюджеты.

Формируют доходную часть бюджета в разрезе налогов и других доходов и представляют ее в Министерство финансов к 1 июля текущего года. Местные финансовые органы и органы местного самоуправления с участием управлений и отделов местных государственных администраций на основе показателей индикативного плана социально- экономического развития территории разрабатывают проекты соответствующих территориальных бюджетов, нормативы отчислений от общегосударственных налогов и других доходов местные бюджеты нижестоящего территориального уровня и представляют их на рассмотрение соответствующих инстанции. Предусмотренные законодательством процедуры бюджетного процесса в республике ( составление, рассмотрение, утверждение и исполнение) идентичны на всех уровнях государственной власти и соответствует принципу формирования “ сверху- вниз ”. Экономическая и финансовая основа территориальных органов власти в КР была определена в Законе “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан”(от 26 января 2009 года № 27). В разделе V определено, что экономическую основу местных самоуправлении составляют природные ресурсы и все предприятия и организации независимо от форм собственности, которые расположены на соответствующей территории.

Основой любого процесса экономической деятельности являются, как известно, три фактора: земля, труд и капитал. Экономической основой местных самоуправлении, как нам представляется, наряду с природными ресурсами и всеми предприятиями и организациями, которые расположены на соответствующей территории и потенциально могут быть задействованы органами местных самоуправлении для предоставления общественных услуг, являются также и трудовые ресурсы. Основой экономической деятельности органов местных самоуправлении являются прежде всего предприятия коммунальной собственности. Другие потенциальные партнеры органов местных самоуправлении по предоставлению услуг населению (предприятия и отдельные физические лица) могут привлекаться органы местных самоуправлении на контрактной основе.

Предложенное определение помогает органам местных самоуправлении более четко осознать свою роль в предоставлении общественных услуг населению и способы предоставления данных услуг.

Важным моментом в понимании экономической и финансовой основы местных самоуправлении является их взаимосвязанность. Дальнейшее развитие местных самоуправлении связано с установлением механизма заинтересованности органов местного самоуправления в развитии и воспроизводстве своей экономической базы для улучшения финансового положения. Прежде всего, формирование финансовой основы органов местного самоуправления в КР должно опираться на использование природных ресурсов территории.

Ведущая роль в обеспечении экономической самостоятельности местных самоуправлении должна принадлежать коммунальной собственности, представляющей собой имущество, находящееся в собственности местного сообщества и/или объединения местных сообществ, управление и распоряжение которым осуществляет орган местного самоуправления. Первое упоминание коммунальной собственности в законодательстве КР имело место в законе “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в КР”, где говориться, что коммунальная собственность является частью государственной собственности и составляет основу местного хозяйства.

Коммунальной собственностью местного самоуправления определено имущество, находящееся на праве собственности местного сообщества и объединений местных сообществ в соответствии с законодательством.

За местными органами законом закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия коммунальной собственности, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории. В перечень переданных объектов недвижимости на баланс местного самоуправления вошла и земля. Тем самым земельные ресурсы стали основой финансовой базы местных самоуправлении. Однако большее внимание уделялось землям сельскохозяйственного назначения, а земельные отношения в городах были незаслуженно забыты.

Актуальной для органов местных самоуправлении является задача законодательного установления, какие земли находятся в коммунальной собственности, а также полномочия местных органов местных самоуправлении по предоставлению земель, находящихся в коммунальной собственности, во временное пользование и/или передаче их другому собственнику, в т.ч. посредством торгов.

Органы местных самоуправлении получили право управлять школами, больницами, фельдшерско-акушерскими пунктами, аптеками, культурными учреждениями, спортивными комплексами и сооружениями, кинотеатрами, видеосалонами, профессионально-техническими училищами и др. Содержание данных объектов, имеющих в большей степени социальное назначение и находящихся в запущенном состоянии из-за хронического недофинансирования, требует значительных затрат - как текущих, так и капитальных. Не принося взамен реальных доходов, объекты коммунальной собственности становятся тяжелым бременем для местных бюджетов. В состав коммунальной собственности пока что не переданы реально доходные в нынешних условиях объекты, такие как предприятия розничной торговли, рынки, торговые учреждения и другие хозяйствующие субъекты. То есть коммунальная собственность как реальная экономическая база местного самоуправления еще не сформирована.

Финансовые ресурсы местного самоуправления и местной государственной администрации по Закону “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан” определены как бюджетные средства местных кенешей, местной государственной администрации, а также органов территориального общественного самоуправления.

Принципиальным вопросом в установлении правовой финансовой базы местных самоуправлении в КР является вопрос о правомочности создания внебюджетных фондов органов местных сообществ. Статья 95 Конституции КР определяет, что органы МСУ могут создавать внебюджетные фонды, тогда как Закон “Об основных принципах бюджетного права в КР” запрещает создание внебюджетных фондов как государственными структурами, так и органы местных сообществ, за исключением Социального фонда и фондов, создаваемых за счет средств, привлекаемых на добровольной основе.

Получение кредитных ресурсов органами местных самоуправлении регулируется Законом “Об основных принципах бюджетного права в КР”. Статья 53 закона раскрывает условия краткосрочного заимствования местных органов власти. Полномочия на выпуск займа органов местной власти определяет статья 54 данного закона. Кроме того, в соответствии с лучшей зарубежной практикой в закон введены ограничения обязательств местных органов власти (статья 55).

Местные сборы - это установленные местными органами власти в соответствии с законодательством Кыргызской Республики платежи с граждан, предприятий и организаций для частичного возмещения расходов, связанных с предоставлением им услуг, или за предоставление им права осуществлять определенную деятельность. Местные кенеши начали вводить на своих территориях местные налоги. Возникли большие проблемы, как при их введении кенешами, так и в определении положений по ним, в связи с чем, во всех областях отмечались случаи, когда из-за проблем во взаимоотношениях с хозяйствующими субъектами положения неоднократно изменялись.

Законодательство о местном самоуправлении должно установить права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Территориальное сообщество следовало бы признать субъектом, осуществляющим владение, пользование и распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально-финансовыми ресурсами. Органы местного самоуправления имеют право на материально-финансовые ресурсы, которые должны быть соразмерны их полномочиям, в том числе быть достаточными для обеспечения государственных социальных стандартов для населения. Государство обеспечивает соразмерность ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, установленным законами.

Представительный орган местного самоуправления принимает местный бюджет. Самостоятельность местного бюджета гарантируется: государственной поддержкой развития производственной сферы путем налоговой, инвестиционной и кредитной политики, наличием собственных бюджетных доходов и достаточным уровнем закрепленных доходов.

Глава 2. Формирование и использование местных бюджетов в Кыргызской Республике

2.1 Финансовые реформы, проводимые органами местного самоуправления в сфере доходной базы местных бюджетов

В любой стране эволюция эффективных демократических институтов представляет собой открытый процесс, который требует непрерывной адаптации к постоянно меняющимся условиям экономической и социальной обстановки. В построении демократических принципов каждая страна идет своим путем, исходя из специфики своей культуры, истории, экономической и политической ситуации.

Вот и наша страна методом проб и ошибок ищет свой путь развития, ставя перед собой цель - построение демократического государства. В достижении, которой центральное место занимает самоуправление, являющееся самой распространенной формой вовлечения народа в управление государством.

Система местного самоуправления в Кыргызской Республике в ее нынешнем виде складывается с начала 90-х годов, и уже прошло достаточно времени для того, чтобы объективно оценить ход реформ местного самоуправления.

Начало реформ в Кыргызстане характеризовалось тем, что не было ни моделей, ни направляющей концепции, на основе которой можно было бы приступить к решению задачи, хотя решение любой задачи требует, прежде всего, ответа на вопрос «как», «каким образом», то есть определение пути решения, его эффективности и предполагаемого результата.

Однако существовала теория о необходимости введения института местного самоуправления в том понимании, в какой она виделась и развивается на Западе. В тоже время отсутствие научно обоснованного системного подхода и необходимого багажа знаний, который бы охватывал преобразование в этой области управления, привело к тому, что на протяжении нескольких лет реформ приходилось импровизировать.

Кроме этого вопрос развития местного самоуправления, будучи «сложным по своей природе», остается, затрагивая властные отношения неудобным в политическом смысле. Однако хотим мы того или не хотим, но проблема местного самоуправления является во многом определяющей для дальнейшего экономического развития Кыргызстана.

Можем ли мы сегодня сказать, что достигли в местном самоуправлении Кыргызстана того, чего хотели. Для ответа на данный вопрос попробуем рассмотреть местное самоуправление с точки зрения его реального положения, а не теоретического освещения и желания выдавать «желаемое за действительное».

К сожалению, приходится признать, что действующая законодательная база в области местного самоуправления настолько противоречива и убеждаешься в том, что она больше запутала, нежели решила проблему взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.

В частности, возьмем для примера институт - айыл окмоту, так как именно с ним сегодня ассоциируют все местное самоуправление.

Действительно, айыл окмоту входит в систему органов местного самоуправления, являясь в соответствии с положением «Об айыл окмоту (сельской управе)», утвержденном постановлением Правительства Кыргызской Республики « исполнительно-распорядительным органом, образованным при аильном (сельском) или поселковом кенеше, осуществляющим в пределах своих полномочий управление делами жизнеобеспечения и жизнедеятельности местного сообщества». Айыл окмоту являясь органом при местном кенеше (местный совет депутатов) по законодательству, фактически, превратился в орган, при котором существует сельский кенеш. Данное обстоятельство явилось следствием отсутствия четкого разграничения полномочий между представительным и исполнительным органом самоуправления, а также противоречивостью и размытостью многих норм действующего закона и подзаконных актов.

В частности, рассмотрим вопросы назначения на должность главы местного самоуправления по действующему законодательству. Так в соответствии с пунктом 17 положения «Об айыл окмоту», глава айыл окмоту является главным должностным лицом на территории аильного (сельского) и поселкового кенеша, должность которого совмещается с должностью председателя соответствующего кенеша (сельский кенеш), назначается главой районной государственной администрации по согласованию с председателем районного кенеша и депутатами аильного (сельского) кенеша. То есть председатель кенеша и глава айыл окмоту представлены одним лицом. Этот же принцип совмещения заложен и в действующем законе Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации». Так в соответствии со статьей 8 этого закона «Председатели аильных кенешей и поселковых кенешей являются главами местного самоуправления и выполняют функции местной государственной администрации», то есть исполнительной власти на соответствующей территории. В том числе согласно статьи 24 этого же закона «председатель аильного, поселкового кенеша подотчетен кенешу его избравшему, а по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности - главе районной государственной администрации». Таким образом, в лице председателя кенеша села совмещено исполнение функций представительной и исполнительной власти на селе. В тоже время процедуры становления главой местного самоуправления села довольно разные, по закону глава местного самоуправления избирается, а по положению назначается главой местной администрации при формальном согласии кенеша. То есть на лицо противоречивость двух норм. Приоритетность норм подзаконных актов над положениями закона привела не только к верховенству айыл окмоту над высшим органом местного самоуправления - местным кенешем, но и к принижению статуса местных кенешей. Наглядным показателем этого является анализ качественного состава председателей сельских кенешей республики. Так в ряде регионов республики председатели аильных кенешей являются заместителями глав айыл окмоту, а в некоторых вообще на уровне ведущих специалистов айыл окмотов. Данное положение во - первых является нарушением законодательства Кыргызской Республики, а во-вторых показывает насколько принижен статус местных кенешей.

В тоже время приниженность роли местных кенешей, является не только следствием сложившихся обстоятельств, но и отсутствием информации в части своих полномочий, инертностью и во - многом безразличием самого кенеша и депутатов с существующим положением.

Неразвитость местного самоуправления, отсутствие самостоятельности во многих вопросах происходит оттого, что грань между местной государственной администрацией и местным самоуправлением достаточно размытая. Ярким свидетельством этому является организация управления в городе Бишкек. В соответствии с Указом Президента Кыргызской Республики, утвердившим Временное положение «Об основах организации местного самоуправления города Бишкек», город Бишкек считается перешедшим на принципы местного самоуправления. Однако в городе, несмотря на вышесказанное, действуют две системы управления, одну государственную - представляют районные администрации, действующие в рамках статьи 14 Закона Кыргызской Республики « О статусе столицы Кыргызской Республики» и другую местное самоуправление - органы местного самоуправления в лице городского кенеша и мэрии, возглавляемой мэром, действующим на основании Закона «О статусе столицы Кыргызской Республики», временного положения «Об основах организации местного самоуправления города Бишкек» и Устава города.

Так в соответствии с пунктом 5 временного положения в состав мэрии «входят структурные и территориальные подразделения, в том числе районные администрации», руководителей которых, также как и своих заместителей на основании пункта 6 положения назначает мэр города. В реальности же мэр города не может назначить своих ни заместителей, ни глав районных администраций и имеет только право высказать свое мнение, с которым могут согласиться, а могут и не согласится. В настоящее время процедура назначения данных должностных лиц идентична назначению глав местных государственных администраций и их заместителей. В чем же отличие местного самоуправления Бишкека от ранее действовавшей городской государственной администрации? - такой вопрос возникает всегда при общении с работниками города. В какой-то части они правы, так как один из принципов местного самоуправления - принцип административной самостоятельности, заложенный в статье 92 Конституции Кыргызской Республики, в определенной мере не реализуется. Таким образом, сколько бы мы не говорили о том, что Бишкек - «единственный в Центральной Азии столичный город, осуществляющий свою деятельность на принципах местного самоуправления», это является не больше чем «желанием», реальность же такова что городу еще очень и очень далеко до истинного самоуправления.

Одними из основополагающих продекларированных принципов местного самоуправления наряду с принципом самоуправления являются принципы самофинансирования и самообеспечения. И действительно, какие бы полномочия не были закреплены в Конституции Кыргызской Республики, в законах Кыргызской Республики за местным самоуправлением, какие бы широковещательные заявления о его самостоятельности и независимости не делались, все они останутся нереализованными до тех пор, пока система местного самоуправления в Кыргызстане не станет обладать реальной и весомой финансово-экономической базой для осуществления своих обязанностей перед населением. Так как эффективное развитие местного самоуправления при дефиците местных бюджетов и экономической ограниченности - дело крайне проблематичное.

В настоящее время в республике создана определенная законодательная база, регламентирующая подходы к составлению и исполнению местных бюджетов; закреплены собственные доходные источники, определены направления расходов, утверждены права местных органов власти в области финансово-бюджетной политики.

Однако действующее законодательство Кыргызской Республики не способствует развитию инициативы и предприимчивости местных сообществ, не побуждает их к саморазвитию, а, следовательно, требует дальнейшего совершенствования, дополнений и изменений целью которых должно стать повышение заинтересованности органов самоуправления в росте экономического потенциала местных сообществ.

В частности, анализ местных бюджетов первичного уровня показывает, что ежегодные изменения показателей финансовых планов направленные в сторону увеличения не способствуют, а усугубляют плачевное положение органов самоуправления, отбивают желание и инициативу в сборе дополнительных доходов бюджета. В том числе, такие проблемы, как формирование доходной части бюджетов местных сообществ по остаточному принципу, отсутствие объективной, ясной и прозрачной системы стимулирования по формированию доходной части бюджета, лишают возможности органов местного самоуправления перспективного и стабильного социально-экономического планирования развития местного сообщества.

Важным составляющим доходной части местного бюджета является экономическая база местного самоуправления. К сожалению, большей частью в коммунальной собственности находятся объекты социальной инфраструктуры, то есть объекты, не приносящие доход, а расходные.

Как укрепить экономическую базу местного самоуправления в условиях, когда никто не хочет заниматься развитием производственной инфраструктуры при отсутствии стимулирующих факторов? - вопрос, требующий определенных волевых решений.

Несколько лет мы говорим об успешной реформе местного самоуправления, тем самым, выдавая желаемое за действительное. Отсутствие многостороннего анализа реформ местного самоуправления на уровне сел и поселков, продолжающиеся эксперименты в городах и все это без надлежащего нормативно-правового и информационного обеспечения, а также исполнительской дисциплины на местах, на мой взгляд, привели к тому, что население так и не поняло сути местного самоуправления.

В настоящее время проблем у местного самоуправления много, при этом они не решаются, а накапливаются. Из которых, можно систематизировать и выделить следующие:

. Отсутствие ясной государственной системы регулирования процессом становления и развития местного самоуправления;

. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

. Противоречивость нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления.

Следовательно, большинство подзаконных актов приняты и действуют в нарушение законодательства Кыргызской Республики. Отсюда и не исполнение законодательства в области местного самоуправления.

. Непоследовательно проводимая политика органов государственной власти и несоблюдение законодательства Кыргызской Республики о местном самоуправлении, в частности:

вмешательство вышестоящих органов государственной власти в процесс разработки и утверждения бюджетов местными кенешами и айыл окмоту, что не допускается согласно закону Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике»; не своевременность и не заинтересованность руководителей местных государственных администраций в передаче объектов государственной собственности в коммунальную собственность, в результате чего процесс передачи незавершен, продолжаясь до настоящего времени, и как следствие не выработаны механизмы управления объектами коммунальной собственности.

. Недостаточное обеспечение финансово - экономической самостоятельности местных сообществ. Отсутствие стимулирующих факторов и заинтересованности со стороны руководителей местных органов власти, в развитии финансово-экономической базы местного самоуправления.

. Не соблюдение конституционного принципа обеспечения необходимыми материальными, финансовыми и иными средствами органов местного самоуправления для осуществления делегированных им государственных полномочий.

. Нехватка квалифицированных кадров в органах местного самоуправления. А также отсутствие системы переподготовки и подготовки муниципальных кадров.

. Отсутствие научной базы, для выработки системных подходов и отслеживания процессов развития местного самоуправления.

. Отсутствие информационной поддержки местного самоуправления, непонимание значимости постоянного разъяснения населению сути местного самоуправления.

. Невовлеченность граждан страны в процесс самоуправления.

Эффективность и результативность местного самоуправления в нашей республике во многом зависит от решения, как этих проблем, так и необходимости определения роли государства в этой области.

В концепции развития местного самоуправления в Кыргызской Республике, утвержденного Указом Президента КР, установлено, что "государство должно оказывать всемерную поддержку органам местного самоуправления в его организационно-правовом и финансово-экономическом становлении".

Из этого следует, что органы государственной власти обязаны участвовать в процессе становления и развития местного самоуправления.

В этой связи встает вопрос о степени участия государства в местном самоуправлении.

Реформа местного самоуправления в Кыргызской Республике не может рассчитывать на успех вне общей стратегии государственного строительства, т.е. должна стать ее неотъемлемой частью.

Некоторые конкретные черты этой стратегии формируются в результате предшествующего опыта “проб и ошибок”. В частности, представляется, что основным стержнем политики государственного строительства должно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местного самоуправления.

Поэтому, кроме нормативно-правового, финансово-экономического обеспечения, необходима и государственная политика, направленная на реальное обеспечение местного самоуправления.

Всемерное содействие местному самоуправлению, прежде всего, завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его финансовой обеспеченности и правовой защиты, - это не только конституционная обязанность государства, но и важнейшая политическая задача.

Все это свидетельствует о том, что в вопросах самоуправления не следует ограничиваться полумерами в виде проведения различных мероприятий, принятия программ и в целом работы по принципу «на общественных началах», а заниматься этим делом целенаправленно и системно. Внедряя и развивая местное самоуправление, было бы неплохо, обратится к опыту развитых стран, так как наша страна является субъектом мирового сообщества. И едва ли не все, что происходит сейчас в Кыргызстане с формированием эффективно действующих органов местного самоуправления и их становлением не является чем-то неожиданным и новым. Все это имело место в других странах, где местное самоуправление получило развитие, где эффективность его доказана высоким уровнем жизни и благосостоянием общества.

Пути внедрения мировой практики самоуправления, ее приемлемость к нашим условиям могут вызывать различные дискуссии, но одно является бесспорным - это ведущая роль государства, его активное участие в проведении реформ местного самоуправления и в получении положительного результата от внедрения этой формы управления.

В этой связи хотелось бы надеяться на то, что, наконец - то, государство начнет решать проблемы местного самоуправления, а не только их обозначать.

Осуществляемое реформирование всей системы местного управления в соответствии с принципами децентрализации предполагало изменение системы финансирования органов МСУ. В Кыргызстане реформы в области внутригосударственных финансовых отношений стали активно проводиться.

Важнейшим этапом в проведении реформ явился принятый Закон “Об основных принципах бюджетного права в КР”, в котором закреплены основные положения и принципы внутригосударственных финансовых отношений в Кыргызстане.

Основой реформирования системы финансовых отношений между различными уровнями государственной власти стал принцип самостоятельности всех звеньев бюджетной системы (статья 1 закона “Об основных принципах бюджетного права в КР”).

Практически все сельские органы МСУ имеют собственные бюджеты и финансируют (пока в ограниченных размерах) помимо содержания аппарата управления другие функции общественного управления: здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и др. Позитивные сдвиги в данном направлении отмечаются и в 12 малых городах, перешедших на принципы МСУ. Отдельные города (например, Кара-Балта) до недавнего времени не имели собственного бюджета и финансировались из районного бюджета, а значит, органы МСУ имели ограниченные возможности проводить самостоятельную экономическую политику.

В законе закреплены важные положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. Порядок организации работы по составлению и исполнению местных бюджетов, а также перечень доходов, поступающих в местные бюджеты, также определен данным законом (раздел 6).

Важным моментом в достижении самостоятельности звеньев бюджетной системы является распределение функций и обязательств по расходам. В настоящее время по закону установлены (статья 37):

·   ? функции правительства, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета;

·   ? смешанные функции, финансируемые как из республиканского, так и местных бюджетов посредством грантов;

·   ? местные функции - бюджетные расходы, осуществляемые из местных бюджетов.

В 2005 г. были сделаны определенные шаги по передаче функций правительства местным органам власти. В сентябре этого года было принято постановление Правительства № 563 “О делегировании отдельных государственных полномочий органам МСУ”, предусматривающее расширение сферы компетентности местных властей. Органам местного самоуправления были делегированы отдельные полномочия по линии МВД, Министерства здравоохранения, Министерства сельского и водного хозяйства, Министерства финансов, Министерства по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне, Министерства внешней торговли и промышленности, Государственного агентства по регистрации прав на недвижимое имущество, Государственного агентства по лесному хозяйству, Министерства охраны окружающей среды и Министерства транспорта и коммуникаций. Министерству финансов было поручено определить порядок расчета и передачи из республиканского бюджета финансовых средств, необходимых для осуществления органами МСУ данных делегированных государственных полномочий.

Таким образом, вопросы достижения финансовой самостоятельности местного самоуправления объективно требуют, наряду с решением проблемы четкого разграничения компетенции и определения объема полномочий структур органов местного самоуправления и обеспечения достаточного финансирования местных функций, еще и последовательной работы по передаче органам местного самоуправления устойчивой и достаточной финансовой базы для выполнения делегированных функций управления.

Новая модель внутригосударственных финансов, которая помимо закрепления за бюджетами разных уровней собственных доходов (раздел II Закона “Об основных принципах бюджетного права в КР”), определила три компонента вертикального и горизонтального выравнивания (категориальные, выравнивающие гранты и стабильные нормативы отчислений от общегосударственных налогов и сборов) была введена в КР.

Местные бюджеты составляются на основе контрольных цифр. Вышестоящие по территориальному уровню кенеши утверждают нормативы отчислений от общегосударственных разделенных налогов, определенных законодательством Кыргызской Республики, в соответствующие бюджеты кенешей нижестоящего территориального уровня, а также суммы категориальных, выравнивающих и стимулирующих (долевых) грантов.

Законодательно закреплено, что единые для всех областей и г. Бишкек размеры отчислений от общегосударственных налогов утверждаются ЖК КР в ежегодном законе о республиканском бюджете, а для регионов нижестоящего территориального уровня - кенешами вышестоящего территориального уровня и не подлежат изменению в течение трех лет (статья 34).

Условием эффективного функционирования данной модели является соблюдение стабильных единых нормативов отчислений от общегосударственных налогов.

Норматив отчислений от налога на прибыль, акцизного и подоходного налогов, определенных в качестве разделяемых общегосударственных налогов, составляет 35% для местных областных бюджетов. Кроме того, в целях стимулирования местных органов власти в пополнении доходов установлен повышенный норматив отчислений в местные бюджеты при перевыполнении планового контингента поступлений всех общегосударственных налогов и сборов в размере 75%.

Другим стимулом эффективного расходования бюджетных средств, пополнения доходов местных бюджетов и полной мобилизации местных источников доходов может в будущем выступить предусмотренная в законе возможность введения стимулирующих (долевых) грантов. Стимулирующие гранты могут предоставляться местным бюджетам в виде долевого софинансирования правительства и предназначены для покрытия части расходов местных властей по приоритетным направлениям и целям.

Как в целом, так и по включенным в нее показателям и компонентам модель может пересматриваться с учетом изменения демографических, социально-экономических показателей и процессов, происходящих в республике, и уточняться в ежегодном законе “О республиканском бюджете”.

Еще одним положительным моментом данной модели является то, что она может быть усовершенствована для целей дополнительных расчетов. Хотя в данный момент модель функционирует на уровне “республика-область”, в будущем она может и должна быть использована на уровнях “область-район”, а также “область/район-город/айыл окмоту”.

В настоящее время проводится определенная работа по расширению налоговой базы местных властей путем проведения эксперимента по введению налога на имущество.

Единственным действующим видом налога на имущество, законодательно разрешенным в Кыргызстане, выступает местный налог на неиспользуемые производственные и торгово-бытовые площади или их части. Однако местные органы управления практически не задействуют потенциал данного налога, так как нормативно-законодательная база по данному виду налога окончательно не сформирована, отсутствует инструкция, определяющая порядок его применения.

Земельный налог, действующий в Кыргызстане, относится к разновидности арендной платы за пользование землей, а не является налогом на собственность как таковым.

Поэтому для усиления финансовой базы местного самоуправления в Кыргызстане целесообразно было бы ускорить введение налога на собственность. Дома, строения, имущественные права граждан, наряду с земельными участками, могли бы стать базой для налогообложения. Трудность заключается в удовлетворительной оценке различных составляющих налоговой базы.

Другим предложением, которое поможет укрепить финансовую базу местных властей, законодательное введение других новых видов местных налогов и сборов, таких, как сбор за ветеринарный осмотр скота, дающий право на продажу, забой и др.

Большой потенциал для смягчения проблемы недостаточности бюджетных ресурсов для финансирования текущих расходов и осуществления капитальных вложений ОМСУ и проведения политики децентрализации и развития самоуправления, как показал опыт ПРООН, содержится в процессе социальной мобилизации. Действующая программа ПРООН охватывает 96 сел, где более 6 тыс. чел. учатся объединяться в группы взаимопомощи или общинные организации для совместного, самостоятельного решения своих насущных проблем и проблем своего сообщества. Работа по мобилизации ресурсов должна осуществляться не только отдельными частными лицами или предпринимателями, но и органами МСУ. Необходимо в ближайшее время завершить разработку нормативно-правовой базы для активизации процесса социальной мобилизации.

Практически все предложения, сделанные в работе, лежат в рамках стратегического направления развития Кыргызской Республики, одобренного в принятой общенациональной стратегии “Комплексная основа развития КР до 2010 г.”.

Данная стратегия предусматривает достижение реальной фискальной децентрализации путем расширения собственных финансовых ресурсов местных органов власти за счет передачи им в полное ведение ряда налогов (земельный налог, налог на имущество и др.). Предполагаются перспективы разделения поступления по ряду других налогов между республиканским и местными бюджетами и снижения объемов грантов, направляемых из республиканского в местные бюджеты.

В стране завершается разработка долгосрочной стратегии. Эта программа получила название Комплексная Основа Развития Кыргызстана на период до 2010 года. Уже с 2001 года приступили к системным реформам, имеющим основной целью сокращение бедности. Особое место в реформе государственного управления будет занимать местное самоуправление.

На сегодняшний день в комитетах Жогорку Кенеша началось обсуждение проектов законов "О местном самоуправлении", "О коммунальной собственности", "О муниципальной службе", "О финансово-экономических основах местного самоуправления".

Конкретно же следует предпринять следующие шаги по реформе системы местного самоуправления:

Провести четкое разграничение вопросов осуществления управления между центральной властью, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления на законодательной основе.

Завершить процесс передачи (делегированию) управленческих функций от министерств и административных ведомств органам местного самоуправления.

Упразднить отдельные территориальные службы центральных органов исполнительной власти с целью повышения их компактности и накопления опыта децентрализации. За главами местных государственных администраций закрепить персональную ответственность за социально-экономическое развитие вверенной территории.

Создать систему подготовки, переподготовки и краткосрочных курсов повышения квалификации кадров государственных служащих для местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

Осуществить комплекс мер по повышению роли местных бюджетов, совершенствованию системы взаимоотношений между местными и республиканским бюджетами. Законодательно закрепить экономическую и финансовую основу местного самоуправления, в качестве которой могут выступить земельно-водные ресурсы в пределах законодательно установленных границ пользования ими, коммунальная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения местных сообществ.

В целом же, проведение реформы местного самоуправления должно быть тщательно подготовленной и продуманной. Это означает не только принятие одного закона, а требует реорганизации всей системы социально-экономических и политических отношений, включая перераспределение коммунальной собственности, заложение местного бюджета, создание муниципальных служб, разграничение полномочий между органами государства и самоуправления и т.д.

В краткосрочной перспективе Правительству необходимо разработать программу региональной политики и развития местного самоуправления, направленной на укрепление организационно-правовых и финансово-экономических основ деятельности органов местного самоуправления в сельской местности.

Реформа местного самоуправления является настолько важным вопросом, что ее нужно решать путем широкого народного обсуждения. Очевидно, что государственная администрация не должна проводить реформу местного самоуправления под себя. Более того она должна приспосабливаться к изменениям в этой сфере, реформируя прежде всего свою собственную структуру, делая ее более демократичной. Анализируя пройденный нами путь по реформированию системы местной власти, хочется отметить, что республика прошла его осознанно, с пониманием конечной цели реформы, создав неплохие организационно-правовые предпосылки для того, чтобы сделать эту реформу необратимой. В то же время нам пришлось расстаться с нашими первоначальными романтическими представлениями о всеисцеляющей силе местного народовластия, иллюзиями в том, что реформу самоуправления возможно осуществить молниеносно.
 Политические и общественные институты республики осуществляли развитие местного самоуправления в эти непростые десять лет, которые вообще можно назвать десятилетием реформ, адаптируясь к меняющимся условиям, методом проб и ошибок, приспосабливая свои структуры к работе в новой социально-экономической среде.

И за прошедшие десять лет мы поняли главное: невозможно прямо трансплантировать в наше общество готовую модель развитой демократии. Свой путь в самоуправлении мы должны пройти сами.

2.2 Анализ использования местных бюджетов местными органами самоуправления

Местные бюджеты- это основной финансовый план местных органов самоуправления, как уже вышеупомянуто местные бюджеты формируются в большей степени за счет налоговых поступлений.

В данном случае нельзя не затронуть данную состовляющую. По сути месные бюджеты состоят не только из доходов, в свою очередь первые целенаправленно распределяются на соответствующие расходы. Как любое другое финансово-экономическое учреждения, а именно таковым он является (государственное учреждение) он работает по принципу, формирование (налоги и сборы), затем его распределение.

Отрицательным последствием ежегодного изменения нормативов отчислений по разделенным источникам доходов, является отсутствие усилий по пополнению доходов бюджета и рационализации расходов у местных органов первичного территориального уровня.

С другой стороны, говорить о самостоятельном составлении бюджетов ОМСУ в таких условиях неправомерно. Самостоятельность формирования бюджетов первичного территориального уровня станет реальной только тогда, когда их бюджеты будут формироваться, рассматриваться и утверждаться раньше, чем бюджеты вышестоящего уровня, или при наличии стабильных нормативов разделения доходов между разными уровнями местного управления.

Вместе с тем имеются факты явного нарушения законодательства, когда отдельные местные органы власти вводят местные налоги, не предусмотренные в Налоговом кодексе. Так, при въезде в Ысык-Кульскую область через Боомское ущелье на экологическом посту взимался сбор за въезд в курортную местность с иностранных автомашин в размере от 20 до 50 долларов в зависимости от вида транспорта. Надо отметить, что он был введен решением Ысык-Кульского областного кенеша, что противоречило Налоговому кодексу.

Кроме того, существуют повсеместно экологические сборы при въезде в зоны отдыха, прилегающие к крупным населенным пунктам (возле гг. Бишкек, Каракол, Ош и т.д.), которые поступают в кассы хозяйствующих субъектов. Введение их также противоречит Налоговому кодексу. Необходимо отметить, что ввиду несоответствия этих сборов законодательству, и отсутствия единого порядка контроля за их использованием создаются предпосылки к расхищению собранных средств.

Низкие поступления по налогам с туристов, выезжающих в дальнее зарубежье, с владельцев собак, с граждан, выращивающих цветы, подтверждают тот факт, что местные органы власти при принятии положений по администрированию не предусматривают механизм стимулирования органов, на которые возлагается сбор налогов. Для роста собираемости местных налогов возможно при принятии бюджета предусмотреть нормативы отчислений органам, осуществляющим их сбор, на основе представленных смет либо передать им полномочия на договорных началах, что позволяет Закон КР “О местном самоуправлении и местных государственных администрациях”.

Другой проблемой, связанной с отсутствием стимулов, является то, что зачастую местные органы власти раньше не имели в своем распоряжении работников, которые бы осуществляли сбор местных налогов. Так, если в типовое штатное расписание айыл окмоту была введена единица счетовода-кассира, непосредственно занимающегося сбором местных налогов, то в малых городах, перешедших на принципы самоуправления, зачастую оставался нерешенным вопрос: какие структуры будут администрировать сбор местных налогов? Работники Государственной налоговой инспекции были нацелены и выполняли в первую очередь план по общегосударственным налогам, оставляя без внимания план по местным налогам и сборам. Законодательные нововведения связаны с созданием финансовых отделов, которые будут заниматься сбором налогов, на местах.

Не будет преувеличением утверждать, что большинство органов первичного территориального уровня находятся на грани выживания, многие услуги недофинансируются даже в финансово-доходных местных административных подразделениях. Большинство местных органов власти нуждаются в дополнительных источниках пополнения их казны.

В ходе исследования логически возникла задача провести анализ исполнения законодательно-нормативных актов в налогово-бюджетных и межбюджетных отношениях органов местного управления, нацеленный на выявление основных закономерностей и тенденций, а также последствий ненадлежащего их исполнения.

Анализ исполнения доходной и расходной части местных бюджетов в 2008 г. показал, что принятые местными кенешами и обязательные для исполнения бюджеты надлежащим образом не были исполнены в большинстве областей. При этом использование официальных трансфертов в межбюджетных отношениях показало, что в 2008 г. для подавляющей части областей гранты составили значительно меньшую сумму, чем это предусматривалось по плану.

В официальных отчетных статистических данных по местным бюджетам практически невозможно выделить бюджеты ОМСУ. Бюджетные возможности со стороны расходной части местных бюджетов измеряются в первую очередь распределением расходов по разным уровням управления. В Кыргызстане основной вклад в финансирование местных расходов обеспечивают промежуточные звенья управления. Наибольший объем расходов в 2008 г. был профинансирован из районных бюджетов (около ¾ совокупных местных расходов).

В этой связи посмотрим, какие меры принимаются для проведения дальнейшей децентрализации и как они выполняются. В 2000 г. были осуществлены определенные шаги по сокращению промежуточных областных структур. В соответствии с постановлением Правительства КР от 25 февраля 2006 г., “О совершенствовании структуры местных органов государственного управления” были упразднены отдельные областные органы (с передачей отдельных штатных единиц в аппараты государственных администраций областей): управления сельского хозяйства, управления по туризму и спорту, управления по регистрации прав на недвижимое имущество в Иссык-Кульской, Чуйской и Таласской областях, управления образования и культуры, управления профтехобразования и здравоохранения. Функции управления системой здравоохранения в областях были переданы областным больницам.

С 1 января 2008 г. на 30% была сокращена численность таких областных структур, как аппарат территориальных структур Фонда государственного имущества, управления социальной защиты, занятости населения, социального фонда, аппарата Центра аграрно-земельной реформы и его областных и районных подразделений. На 20% была сокращена численность областных военных комиссариатов, управлений внутренних дел и аппаратов областных подразделений Судебного департамента и Национального статистического комитета КР. Численность работников аппаратов областных и Бишкекской городской государственных налоговых инспекций при МФ была сокращена на 40% и освободившиеся штатные единицы были переданы в районные и городские структуры.

Анализ работы доходной части бюджета выявляет ряд проблем, актуальных на данный момент. Из них важно отметить следующие:

Исполнение доходной части путем взаимозачетов. Взаимозачет это операция, относящаяся к категории финансовых безналичных операция, не отражающихся на банковских счетах. Из таблицы 2.1 видно, что в целом за 2008 год исполнение местных бюджетов на 30% выполнено за счет взаимозачетов, т.е. на первый взгляд создается впечатление, что доходная часть выполняется, но фактически денежных поступлений нет, что, в свою очередь, влияет на увеличение задолженности по социальным выплатам.

Низкое исполнение доходов по регионам. Так, доходная часть местных бюджетов за 2008 год по отчетным данным без учета взаимозачетов не выполнена всеми регионами. За исключением г. Бишкек (104,9%).

В разрезе областей картина выглядит следующим образом:

Таблица 2.2.1. Исполнение доходной части местных бюджетов за 2008 г. (млн. сом.)

Необходимо отметить, что одним из причин невыполнения доходной части является то, что из 16 видов местных налогов и сборов не все собираются на прогнозируемом уровне. Так, например, в Нарынской, Таласской, Жалал-Абадской областях невозможно собирать такие налоги и сборы как: налог на казино, на собак, на цветы, на рекламу. Уровень жизни в этих районах настолько низок, что население с трудом оплачивает расходы первой необходимости. В утвержденном бюджете на 2008 год для местных бюджетов предусмотрены категориальные гранты в размере -972,9 млн. сомов (41% от объема расходов).

Таблица 2.2.2. Исполнение расходной части местных бюджетов (млн. сом).

Данная таблица наглядно иллюстрирует, что доходная часть не покрывает расходную, Поэтому на сегоднешний день из семи областей пять получают государственные дотации в виде выравнивающих грантов. Таким образом, 54,3% расходов местных бюджетов покрываются за счет республиканского бюджета.

Постоянные изменения законодательных нормативных актов. В 2008 году в связи с принятием постановления Законодательным собранием Жогорку Кенеш КР о снижении ставки земельного налога, доходная часть местных бюджетов потеряла 170 млн.сомов. В этом случае возник дефицит на данную сумму, и Республиканский бюджет вынужден был изыскать средства для решения проблемы.

С 2008 года в связи с принятием закона «О дорожном фонде» налог с физических лиц - владельцев автотранспортных средств - полностью передан республиканскому бюджету. Отсюда возникла проблема: данный налог в регионах собирают, но улучшить состояние местных дорог из этих средств не могут - целевые средства находятся в республике.

Вышеизложенные проблемы диктуют необходимость принятия определенных мер по улучшению ситуации в доходной части местных бюджетов. Одной из них является неизменность стабильных нормативов отчислений на общегосударственные налоги в течение планируемого периода, а также ставок по налогам, поступающим в местные бюджеты.

Для того чтобы у местных бюджетов была уверенность в составлении многолетнего бюджета, они должны твердо знать, что нормативы отчислений от общегосударственных налогов установлены на несколько лет. При прогнозировании доходной части ставки налогов тоже не должны меняться ( к примеру, по земельному налогу), так как это может создать ( и уже создавало) проблему дефицита в течение бюджетного года.

В рамках совершенствования системы прогнозирования доходов важно проведение тщательного анализа поступлений доходов в местные бюджеты за несколько лет.

Данная работа необходима для того, чтобы определить: какие общегосударственные налоги, местные налоги и сборы наиболее стабильно поступают в местные бюджеты, и сделать реальные прогнозы на последующие годы.

Аналитическая таблица должна включать следующие основные параметры:

На основе такого анализа можно отследить динамику поступления налогов по регионам, определить причины и тенденции увеличения или уменьшения налоговых поступлений.

Усовершенствовать систему стимулирования местных властей в сборе налогов. В частности, при перевыполнении плана сбора налогов. Согласно инструктивному указанию «О порядке отчислений в местный бюджет от сверхплановых поступлений общегосударственных налогов и НДС» Министерства финансов КР и статьи 11 Закона « О республиканском бюджете на 2008 год» при перевыполнении запланированного контингента общегосударственных налогов: НДС, подоходный налог, налог на прибыль, акцизы) они зачисляются в местные бюджеты по нормативу 75% от суммы превышения.

Постепенное сокращение всех налоговых платежей натуроплатой и взаимозачетов. Если не будут сокращены налоговые платежи натуроплатой и взаимозачетом, даже при перевыполнении доходной части, перед местными бюджетами всегда будет стоять проблема с задолженностью по социальным выплатам и иным платежам. Доходная часть местных бюджетов за 2008 году, исполнена (без пециальных средств) на 34.2 % при этом (без учета взаимных расчетов) собственные доходы исполнены на 56. 7%, т.е. взаиморасчеты на общую сумму 154.3 млн. сомов.

Таблица 2.2.3 Исполнение доходной части местных бюджетов за 2008 г (млн. сомов)

По Ошской области план доходов недовыполнен на 39.5млн. сомов, из них по налогу на оказание платных услуг населению и с розничной торговли 14.4 млн. сомов, акцизным сборам на внутреннюю продукцию -28.4 млн. сомов, земельному налогу с юридических лиц -13.8 млн. сомов.

Необходимо отметить, что из общей суммы доходов 8.8% поступило путем взаимозачетов. По Жалал-Абадской области доходы перевыполнены на 11.1 млн. сомов. При этом, недопоступлено налогов по следующим источникам, налогу на оказание платных услуг населению и с розничной торговли -3.6 млн. сомов, земельному налогу с физических лиц -0.5 млн. сомов, с юридических лиц -7.6 млн. сомов и арендной платы за землю 0.3 млн. сомов. По Ысык-Кульской области план доходов недовыполнен на 31.4 млн. сомов, в том числе по подоходному налогу -0.4млн. сомов акцизным сборам на внутреннюю продукцию -28.5 млн. сомов, по земельному налогу с физических лиц - 0,2 млн. сомов, с юридических лиц - 18,2 млн. сомов и по конфискациям и штрафам ГНИ -0.3 млн. сомов. Из общей суммы поступивших доходов 14.2%, или 13.9 млн. сомов поступило путем взаимозачетов.

По Нарынской области общий план доходов недовыполнен на 1,2 млн. сомов, в том числе большое отклонение по следующим источникам: по налогу на оказание платных услуг населению и с розничной торговли - 0,6 млн. сомов и по земельному налогу с физических лиц - 9,6 млн. сомов.

Взаимозачет произведен на 2,7 млн. сомов или 14,1% от общих доходов. По Таласской области план по доходам перевыполнен на 0,3 млн. сомов. При этом не выполнен план по акцизным сборам на внутреннюю продукцию на - 1,2 млн. сомов и земельному налогу с юридических лиц - 1,8 млн. сомов. По Чуйской области план доходов недовыполнен на 39,7 млн. сомов, из них по акцизному сбору на внутреннюю продукцию на 13,6 млн. сомов, по земельному налогу с физических и с юридических лиц соответственно - 0,2 и 46,3 млн. сомов. Из общей суммы поступивших доходов44,7 млн. сомов, или 16,4% поступило путем взаимозачета.

По городу Бишкек план по доходам перевыполнен на 90,4 млн. сомов. При этом, не выполнен план по акцизным сборам на внутреннюю продукцию на 20,1 млн. сомов, по земельному налогу с юридических лиц - 11,6 млн. сомов. Доходная часть местных бюджетов за 2001 год по данным исполнена (без учета трансфертов и специальных средств) на 93.8 %, при этом (без учета взаимозачетов) собственные доходы исполнены на 84.1 %, т.е. взаимозачеты произведены на общую сумму 151.3 млн. сомов.

Исполнение доходной части местных бюджетов в разрезе областей следующее (без учета трансфертов и специальных средств):

Таблица 2.2.4. Исполнение доходной части местных бюджетов за 2008г. (млн. сом)

При этом, этом отдельными областями не выполнено требование статьи 19 Закона Кыргызской Республики “О республиканском бюджете ”, об ограничении проведения взаимозачета до 10 процентов от общего контингента доходов. Так процент взаимозачета от общего поступления доходов составляет: в Ысык-Кульской области-20.7%, в Нарынской-22,8 %, в Таласской-23,7% и Чуйской области-23,7%.

Доходная часть местных бюджетов за 2008 год по отчетным данным исполнена (без учета трансфертов и спец. средств) на 91,3%, при этом, собственные доходы (без учета взаимозачетов) исполнены на 83,0%, то есть взаимозачеты составили 9,1% или произведен на общую сумму 151,4 млн. сомов. Исполнение местных бюджетов в разрезе областей отражено в следующей таблице (без учета трансфертов и спец. средств):

Таблица 2.2.5. Исполнение доходной части местных бюджетов за 2008 г. (млн.сомов)

По Ошской области не исполнен прогноз по доходной части на сумму 4,1 млн. сомов, в том числе по:

·  Подоходному налогу - 4,3 млн. сомов;

·        Налогу на прибыль - 3,0 млн. сомов;

·        Земельному налогу с физических лиц - 0,3 млн. сомов;

·        Земельному налогу с юридических лиц - 7,9 млн. сомов;

Следует отметить, что требование статьи 17 Закона КР «О республиканском бюджете КР» об ограничении произведения взаимозачета до 5% от общего контингента доходов не выполняется или 3,2 млн. сомов проведено сверх установленного лимита, что составляет 6,4% от общих доходов местного бюджета.

По Баткенской области не исполнен прогноз по доходной части на общую сумму 5,7 млн. сомов, в том числе по следующим видам доходов:

·  Налог на прибыль - 3,5 млн. сомов;

·        Акцизные сборы - 2,2 млн. сомов;

Из общей суммы доходов 0,9 млн. сомов или 1,7% поступило путем взаимозачета.

По Жалал-Абадской области не исполнен прогноз по доходной части на 13,0 млн. сомов. При этом, не выполнен прогноз по подоходному налогу на 2,4 млн. сомов, налогу за оказание платных услуг населению с розничных продаж - 3,2 млн. сомов акцизным сборам - 4,3 млн. сомов. Из общих поступивших доходов 7,2 млн. сомов или 3,9% поступило путем взаимозачета.

По Ысык-Кульской области не исполнен прогноз по доходной части на общую сумму 6,7 млн. сомов, в том числе наибольшее недопоступление имеет место по:

·  Налогу с владельцев транспортных средств - 2,9 млн. сомов;

·        Акцизным сборам на внутреннюю продукцию 2,1 млн. сомов;

·        Земельному налогу с юридических лиц - 6,6 млн. сомов;

Из общей суммы поступивших доходов16,3% или 28,3 млн. сомов поступило путем взаимозачета. Не выполняется требование статьи 17 Закона КР «О республиканском бюджете на 2006 год» об ограничении проведения взаимозачета до 5% от общего контингента доходов или 19,6 млн. сомов проведено сверх установленного лимита.

Следует отметить, что это нарушение было указано на коллегии Министерства финансов по вопросу исполнения местных бюджетов за 2006 год.

По Нарынской области не исполнен прогноз по доходной части на 2,7 млн. сомов. При этом, наиболее крупные суммы не выполнены по налогу с владельцев транспортных средств - 0,9 млн. сомов, земельному налогу с юридических лиц - 1,0 млн. сомов.

Также не выполняется требование статьи 17 Закона КР «О республиканском бюджете на 2002 год», так как из суммы доходов путем взаимозачета поступило 9,2% или 1,2 млн. сомов проведено сверх установленного лимита.

По Таласской области не исполнен прогноз по доходной части на 1,6 млн. сомов. Не выполнен план по налогу на оказание платных услуг и розничной торговли - 1,2 млн. сомов. Из общих поступивших доходов 1,6 млн. сомов или 4,6% поступило путем взаимозачета.

По Чуйской области прогноз по доходной части не выполнен на сумму 73,5 млн. сомов, в том числе по следующим источникам:

·  Налогу на прибыль - 5,1 млн. сомов;

·        Акцизным сборам на внутреннюю продукцию - 6,3 млн. сомов;

·        Налогу на оказание платных услуг и розничной торговли - 8,6 млн. сомов;

·        Земельному налогу с юридических лиц - 40,4 млн. сомов.

Из суммы поступивших доходов путем взаимозачета поступило 12,8% или 43,8 млн. сомов.

По городу Бишкек прогноз по доходной части не выполнен на 50,9 млн. сомов, в том числе по:

·  Налогу на прибыль - 2,0 млн. сомов;

·        Подоходному налогу - 9,6 млн. сомов;

·        Акцизным сборам на внутреннюю продукцию - 1,8 млн. сомов;

·        Налогу на оказание платных услуг населению и с розничной торговли - 22,5 млн. сомов.

Из общей суммы поступивших доходов поступило по взаимозачету - 5,6%, что на 5,6 млн. сомов превышает установленный лимит.

Таблица 2.2.6. Сравнительный анализ доходной части м. бюджетов КР в % к гос. бюджету и к ВВП за 2005-2008 гг. (тыс. сом)

Таблица 2.2.7. Структура налоговых поступлений государственного бюджета на 2009 -2011 гг. млн. сомов

Земельный налог юридическим лицам и гражданам исчислен, исходя из площади земельного участка, облагаемой налогом, и установленных ставок земельного налога согласно проекту нового Налогового Кодекса. В структуру земельного налога в зависимости от назначения земель включены земельный налог за пользование сельскохозяйственными угодьями, налог за использование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения, а также земельный налог за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками.

Земельный налог с сельскохозяйственных угодий в доходной части бюджета на 2009-2011гг. рассчитан исходя из установленных базовых ставок и земельной площади по данным Госземрегистра для каждого населенного пункта в отдельности.

Земельный налог с земель несельскохозяйственного назначения рассчитан также исходя из установленных базовых ставок налога и площади земель. При этом, базовые ставки налога дифференцируются с применением соответствующих коэффициентов, установленных Налоговым Кодексом, в зависимости от особенностей экономико-планировочных зон населенных пунктов, воздействия на экологическую обстановку и функциональное назначение.  Земельный налог за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками рассчитан с учетом увеличения ставки от 9 до 2,5 раза согласно проекту нового Налогового Кодекса. Оценка поступления налога также исходила из площади земель приусадебных и садово-огородных участков с применением установленных ставок для каждого населенного пункта в отдельности.

Таким образом, общая сумма расчетных поступлений земельного налога прогнозируется ежегодно в размере 765,3 млн. сом (0,4 % ВВП).

Прогнозная сумма налога на недвижимое имущество на трехлетний период определена на 2009 год в размере 750 млн. сом, и на 2010-2011 годы - 800 млн. сом и 1000 млн. сом, соответственно. Доля налога в объеме ВВП за период 2009-2011 годы сохранится на одном уровне, или составит 0,4% ВВП.

Расчетная сумма налога в предлагаемом проекте бюджета производилось на основе жилищного фонда Кыргызской Республики в разрезе районов и городов, а также данных основных фондов по остаточной стоимости в региональном разрезе по данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики. Расчет поступления налога производилось отдельно по жилищному сектору и производственному сектору.

В целях сокращение рисков и минимизации погрешностей оценка поступления налога по жилищному сектору производилось только для городской местности. Кроме того, расчет производился с применением условной средней налогооблагаемой стоимости одного квадратного метра площади объекта имущества, с применением региональных коэффициентов для каждого города в отдельности, установленных Налоговым Кодексом.

Глава 3. Проблемы укрепления и расширения доходной базы местных бюджетов в КР и возможные пути их решения

3.1 Проблемы по формированиюоходной базы местных бюджетов и влияние нового Налогового Кодекса

Проблема пополнения местного бюджета особенно остро ощущается на уровне аила (села), где из 16 видов местных налогов и сборов от силы могут собираться 2-3 вида. Местные налоговые платежи в удельном объеме доходов муниципального бюджета составляют незначительную величину и не могут обеспечить хотя бы основную часть потребностей местного самоуправления. Так, например налог с владельцев транспортных средств, согласно Закону КР "О едином дорожном фонде", направляются в этот фонд республиканского значения и, соответственно, местные власти не имеют средства на ремонт городских дорог.

Можно выделить несколько характерных отрицательных факторов в системе местного налогообложения: большое количество налоговых платежей, дающих совершенно незначительные поступления, но требующих значительных организационных и правовых усилий для их оформления и изъятия; Нелогичность и противоречивость законодательства, определяющего систему муниципального налогообложения и порядка установления местных налогов (дублирование объектов налогообложения, отсутствие в большинстве муниципальных образований объектов платежа, подмену налогов сборами).

Несмотря на полновластное положение на своих территориях, главы администраций все же не обладают достаточными полномочиями. Некоторые области республики живут главным образом за счет дотационных выделений из республиканского бюджета, что говорит о невозможности местных руководителей самостоятельно решить все социально-экономические проблемы на вверенной им территории. Попытки последнего времени увеличить самостоятельность местных бюджетов фактически являются переложением правительством на глав ответственности за положение дел на местах без создания для этого необходимых условий.

Кроме того, правительство создает сильную диспропорцию в плане выделения средств из республиканского бюджета на развитие той или иной области, когда одни получают больше, другие - меньше. Причем зачастую одни области получают средства за счет других. Высокие макроэкономические показатели в отдельных регионах практически не ощущаются жителями этих областей, поскольку все финансовые "излишки" забирает себе "центр", не давая тем самым полноценно развиваться социально-экономической инфраструктуре регионов.

Решить все эти проблемы может только переход к местному самоуправлению, основанному на формировании его представительных и исполнительных органов самим населением и самодостаточности в решении насущных задач местного значения.

Проблемы по видам местных налогов:

Курортный налог (отсутствует действенный механизм сбора).

Сбор с владельцев собак (не работает в сельской местности).

Сбор за проведение местных аукционов и т.д. (не работает в с/м).

Налог на право использования местной символики, вид местности (взыскание за форму).

Сбор со сделок, совершенных на товарно-сырьевых биржах (в с/м не работает).

Налог на право охоты и рыболовства (отсутствует механизм).

Налог с туристов, выезжающих в дальнее зарубежье (ОВИР).

Налогообложение видео-салонов и концертных мероприятий (в с/м не работает).

Налог за неиспользуемые производственные и торгово-бытовые площади и их части (активизировать).

Налог за землю (сбор налога с юридических лиц за МСУ).

. Налог с владельцев транспортных средств.

В соответствии с законом Кыргызской Республики “О дорожном фонде” от 1998 года № 71 средства Дорожного фонда Кыргызской Республики аккумулировались в республиканском бюджете и образовывались за счет:

50%-ного отчисления акцизного налога на автомобильное топливо;

90%-ного отчисления налога с владельцев транспортных средств, уплачиваемых физическими лицами. Раньше эти средства поступали в местный бюджет; 10% указанного сбора направляются в органы государственной автомобильной инспекции МВД КР;

налога за пользование автомобильными дорогами;

сборов за регистрацию и перерегистрацию транспортных средств.

В соответствии с названным законом средства Дорожного фонда использовались на содержание, ремонт, строительство и развитие автомобильных дорог общего пользования. Средства из Дорожного фонда на содержание дорог местного значения не выделялись. Вследствие этого необходимый ремонт, строительство и реконструкция дорог местного значения не проводились.

. Курортный налог

Последнее изменение, принятое по этому виду налога исключило недопонимание и разногласия по применению ставки налога: 5% за все время пребывания или за каждый день. Вместе с тем, нет единого порядка осуществления учета данного налога, что затрудняет ведение учета данного налога.

Кроме того, не налажена работа по обложению лиц, отдыхающих без путевок, проживающих в палатках и кемпингах (“дикари”) и уплаты налогов частными мелкими гостиницами, осуществляющими прием отдыхающих.

. Налог на рекламу

По данному налогу недоработки имеются в определении места сбора налога, а вернее зачисления платы в бюджет тех территорий, где находится рекламное агентство, уполномоченное за сбор и уплату налога с рекламодателей. Так, в регионах, например, установлены щиты рекламного агентства РИА "Эридан", но налоги за рекламу собираемые им с рекламодателей поступают лишь в бюджет г. Бишкек. Подобная картина наблюдается и по всем предприятиям, осуществляющим рекламные услуги. Если провести анализ фактических поступлений то, хотя данный налог введен повсеместно, реально ощутимые платежи имеются лишь в г. Бишкек и в Ошской области.

. Налог за оказание платных услуг населению и с розничных продаж.

Многие хозяйствующие субъекты, имеющие филиалы в разных районах имеют проблемы, по налогам действующим в разных районах с различными порядками исчисления и уплаты, так как органы местного самоуправления при введении местных налогов не предусматривают механизмы, исключающие разногласия по разделению сумм поступивших платежей в разные бюджеты одного уровня по суммам налогов хоз.субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких районах.

. Налог на неиспользуемые производственные и торгово-бытовые площади или их части.

Ст. 196 Налогового кодекса Кыргызской Республики определено, что порядок исчисления налога определяется Правительством Кыргызской Республики, но до настоящего времени положения по этому налогу не утверждено.

Таким образом, имеющиеся проблемы можно сгруппировать по следующим группам:

недоработки Налогового кодекса Кыргызской Республики;

отсутствие подзаконных актов, необходимых для точного толкования Налогового кодекса и законов;

необходимость изменения методов налогового администрирования.

Основная проблема в сфере финансово-экономических основ самоуправления - недостаточность нормативно-правовых актов. В настоящее время в республике около 9 тыс. объектов коммунальной собственности. Однако законодательная база для управления ими недостаточна.

Слабые стороны финансово - экономической базы МСУ в КР, закрепленные в законодательных и нормативно-правовых актах:

· нечеткое определение экономической основы МСУ в действующем законодательстве;

· отсутствие комплексности при определении финансовой основы МСУ;

· хроническое неисполнение как доходной, так и расходной частей бюджетов ОМСУ, существование огромной кредиторской задолженности по местным бюджетам, проблемы недоимки, особенно по местным налогам;

· невыполнение принятых государством обязательств из-за отсутствия средств у ОМСУ на финансирование расходов, например, Закон “О статусе учителя”;

· не целевое использование бюджетных средств, то есть невыполнение решений по расходам, утвержденных местными кенешами;

· модель внутригосударственных финансов не действует на уровне “область-район” и “район-город/айыл окмоту”;

· отсутствие стабильности по нормативам отчислений по разделенным налогам для бюджетов первичного территориального уровня;

· наличие мягких бюджетных ограничений для местных бюджетов первичного территориального уровня;

· снижение стимулов в мобилизации средств и пополнении своих доходов местными органами власти из-за отсутствия стабильности нормативов по разделенным налогам;

· имеющие место случаи недофинансирования базовых услуг здравоохранения и образования по системе категориальных грантов, обусловливающие низкий уровень заработной платы учителей и медицинских работников, что отрицательно сказывается на качестве предоставления услуг образования и здравоохранения местными органами управления;

· несвоевременное поступление категориальных грантов;

· отмена системы категориальных грантов для местных бюджетов в отдельных регионах (например, Жайылский район Чуйской области);

· законодательно установленное определение размеров выравнивающих грантов для местных бюджетов не предполагают использование формул;

· неиспользование системы стимулирующих грантов для местных бюджетов на практике;

· ограниченная финансовая самостоятельность органов МСУ, проявляющаяся в недостаточном уровне законодательно закрепленных доходов, гарантирующих проведение самостоятельной политики местных органов власти;

· нечеткое разграничение компетенции между органами государственной власти и МСУ;

· нечеткое разделение ответственности каждого уровня местной власти за предоставление услуг и расходование бюджетных средств;

· региональные различия по распределению обязательств между уровнями государственного управления;

· законодательная неупорядоченность ответственности за предоставление услуг: органы МСУ предоставляют услуги, а политику и льготы определяет правительство;

· практика делегирования полномочий без обеспечения соответствующей финансовой компенсации в течение или между бюджетными годами;

· принятие законодательных актов после утверждения закона о бюджете;

· большое число льготников, которые создают тяжелое бремя для местных бюджетов;

· ограниченный потенциал законодательно установленной действующей системы местных налогов и сборов по возможности мобилизации средств для местных властей;

· местные органы власти обладают ограниченными законодательными полномочиями по определению ставок и размеров местных налогов. Право определения ставок по данным налогам на территории КР принадлежит исключительно ЖК;

· недоработаннаянормативно-законодательная база по местным налогам: нет четкого определения объекта по налогу на рекламу, нет инструкции по налогу на неиспользуемые площади и др.;

· практика вмешательства вышестоящих государственных органов в бюджетный процесс органов местного самоуправления, что противоречит законодательству;

· прецеденты работы ОМСУ (г. Кара-Кол) в течение года без принятого и утвержденного бюджета;

контрольные цифры для местных бюджетов в нарушение закона устанавливаются в середине процесса формирования проектов местных бюджетов;

· отсутствие механизма чтения по бюджету в законодательстве по МСУ;

· невыполнение Закона “О базовых ставках налога за использование земель сельскохозяйственного назначения” на местах;

· в 2000 г. не был создан Государственный страховой фонд, хотя в Законе “О базовых ставках налога за использование земель сельскохозяйственного назначения на 2000 г.” были определены отчисления;

· распоряжение и управление школами как объектами коммунальной собственности должны осуществлять ОМСУ, вместе с тем их финансирование зачастую осуществляется из районных бюджетов;

· вопросы о землях, относящихся к коммунальной собственности, недостаточно четко освещены в законодательстве КР;

· слабое использование механизма платы за государственные услуги;

· передача полномочий по совершению нотариальных действий из айыл окмоту в районные нотариальные конторы;

· отсутствие административной классификации для местных бюджетов, означающее недостаточную прозрачность работы ОМСУ;

· изменение принятого бюджета в течении года по несколько раз из-за нереальных, часто завышенных планов-прогнозов по сбору налогов;

· слабое администрирование местных налогов на местах;

· отсутствие материальных стимулов для отдельных рядовых работников по сбору налогов;

· слабый кадровый потенциал местных органов самоуправления, при отсутствии Закона “О муниципальной службе”;

· прецеденты передачи доходов местного самоуправления в республиканский бюджет.

Отсутствие необходимых нормативно-правовых актов в сфере коммунальной собственности противоречия в Законе «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» с Конституцией и Гражданским кодексом в трактовке и применения понятия «коммунальная собственность» скорейшее принятие Закона «О коммунальной собственности» необходимость принятия положения «О порядке передачи объектов государственной собственности в коммунальную собственность» и Реестра объектов имущества коммунальной собственности  необходимость разработки нормативно-правовых документов по управлению объектами коммунальной собственности необходимость законодательной защиты права коммунальной собственности регламентация отношений между поставщиками и пользователями услуг в связи с изменением ситуации по долевой собственности на объекты общего пользования.

Необходимость разработки программы финансовой децентрализации необходимость скорейшей разработки Бюджетного кодекса внесение изменений в некоторые законодательные акты в направлении усиления финансово-бюджетных полномочий органов самоуправления первичного территориального уровня урегулирование вопросов финансирования передаваемых делегированных государственных полномочий совершенствование системы казначейства необходимо различать подходы в финансово-экономической сфере в различных населенных пунктах провести пилотные проекты в отдельных городах в сфере самостоятельности местного бюджета введение в практику установление стабильных нормативов отчислений в местные бюджеты различных территориальных уровней усилить методологическую работу Министерства финансов в сфере финансово-экономических основ самоуправления добиться формирования местных бюджетов «снизу вверх».

В соответствии с Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 8 апреля №128 проекты местных бюджетов сформированы на 2009-2011 года. В доходную часть местных бюджетов (органов МСУ) полностью зачисляются следующие виды местных налогов: земельный налог и налог на имущество. Кроме того, планируется 100%-ное зачисление в местный уровень бюджета налог на основе добровольного патентирования. Также предусматривается зачисление в полном объеме в местный бюджет единого налога для субъектов малого предпринимательства.

Предусмотрен дифференцированный норматив отчислений подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом: для городов республиканского значения -35% от общего контингента поступлений, а для городов областного подчинения, городов районного подчинения и районов - 30%. Новый вид налога с продаж предлагается зачислять в следующей пропорции: в республиканский бюджет - 80% и в местный бюджет - 20%.

Налог на специальные средства, поступивший от сумм специальных средств бюджетных учреждений и организаций, финансируемых из республиканского бюджета, будет подлежать зачислению в республиканский бюджет, из местного бюджета - в бюджет органов местного самоуправления.

При формировании местных бюджетов на 2009-2011 года все органы местного самоуправления и районы, общее количество которых составляет 537 субъектов, были разделены на 5 групп:

1. Города республиканского значения - 2;

2.      Города областного значения - 12;

.        Города районного значения - 11;

.        Айыл окмоту - 472;

.        Районы - 40.

Особенностью формирования местных бюджетов является то, что в связи с наличием определённых проблем и рисков во время переходного периода, Министерство финансов и в дальнейшем построит работу по формированию и исполнению местных бюджетов напрямую непосредственно с районами и органами местного самоуправления городов республиканского, областного и районного значения, и через территориальные (районные отделы финансов) подразделения - с айыл окмоту. При этом самостоятельность органов местного самоуправления при формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов сохраняется, как в 2008 году.

Таблица 3.3.1. Нормативы отчислений от общегосударственных налогов в местные бюджеты

При установлении нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты за основу был принят принцип «один налог - один бюджет».

При этом принимались во внимание следующие критерии, которым должны удовлетворять эти налоги:

·  связь объема поступлений с уровнем благосостояния местного населения;

·        возможность органов МСУ реально влиять на базу налогообложения и собираемость налогов;

·        равномерность размещения налоговой базы по территории;

·        равномерность поступлений в течение года;

·        хорошая прогнозируемость налога на уровне местных самоуправлений.

При формировании местных бюджетов на 2009-2011 годы за основу приняты следующие принципы:

§ Формирование и управление местных бюджетов на уровне МСУ и районов;

§  Принцип «не навреди» (за базовый принят утвержденный бюджет 2008 года);

§  Максимальное сокращение встречных финансовых потоков за счет нормативов отчислений от общегосударственных налогов;

§  Пропорциональное выравнивание бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня.

В числе нерешенных до настоящего времени первоочередных проблем для более качественного проведения фискальной децентрализации являются следующие:

·  Неоптимальное административно-территориальное деление;

·        Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий местного самоуправления и местной государственной администрации;

·        Неравномерность доходного потенциала органов местного самоуправления (сверхобеспеченность отдельных органов местных самоуправлений и слабая доходная база большинства органов местных самоуправлений).

Согласно расчетам Министерства финансов, при переходе на новую бюджетную систему из 472 айыл окмоту 25 процентов являются самодостаточными. Сверхобепеченность органов МСУ выражается в том, что среднедушевые расходы по сравнению с бедными айыл окмоту превышают в несколько раз.

·  Слабая материально-техническая база органов местных самоуправлений;

Таблица 3.1.1. Объем расходов проектов местных бюджетов на 2009-2011 года составляет: (млн. сомов)

Увеличение расходов местных бюджетов объясняется следующими факторами:

§ увеличением доходной части самодостаточных органов местных самоуправлений;

§  увеличением заработной платы и норм питания согласно Указов Президента КР (№540, 541, 542, от 6.12.2007 года « О повышении заработной платы учреждениям социальной сферы» и №548 13.12.2007 года «О повышении заработной платы государственным и муниципальным служащим»), а также постановления Правительства КР от 15.01.2008г №7 «О денежных нормах питания учреждений социальной сферы», увеличением доплат за классное руководство работникам общеобразовательных учреждений;

§  открытием новых дошкольных учреждений.

Таблица 3.1.2. На финансирование трансфертов из республиканского бюджета местным бюджетам (выравнивающие и категориальные гранты) на 2009-2011 года, предусмотрены ассигнования:   (млн. сомов)

Объемы категориальных грантов были рассчитаны исходя от объема фонда заработной платы работников образования, с учетом повышения в 2008 году утвержденных тарификационных списков и повышением доплат за классное руководство.

Таблица 3.1.4. (млн. сомов)

Объемы выравнивающих грантов были определены на основе методики, где за основу расчетов было принято значение «бюджетной обеспеченности» местного самоуправления, которая представляет собой объем доходов в расчете на одного жителя, который может быть получен бюджетом айыл окмоту (горуправы) исходя из уровня экономического развития соответствующей территории, с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг в расчете на одного жителя. При этом, для каждого органа МСУ были применены дополнительные корректировочные коэффициенты, реально влияющие на объем расходных обязательств местных бюджетов (коэффициенты высокогорности и труднодоступности, масштаба, структуры населения и урбанизации).

3.2 Предлагаемые пути решения проблем, касающихся доходной базы местных бюджетов

Основные способы регулирования доходной части муниципальных образований - ставки налоговых отчислений. Административные районы в республике имеют существенное различие в налоговой базе. Это не позволяет, например, городу Бишкек и некоторым районам Чуйской области формировать профицитные бюджеты, и они становятся вынужденными реципиентами. Вертикальная несбалансированность бюджетной системы приводит к оказанию финансовой поддержки из республиканского бюджета практически всем регионам.

Ниже приводятся возможные варианты улучшения доходной базы местных бюджетов КР:

Формировать бюджет "снизу вверх.

Ускорить принятие проектов законов "О местной государственной администрации и местного самоуправления" (в новой редакции), " О финансово-экономических основах местного самоуправления".

Разработка и принятие нормативных актов "О минимальном бюджете МСУ", "Методика расчета потенциала местного бюджета".

Своевременное финансирование услуг, являющихся государственными приоритетами - здравоохранение, образование и пр. Отработать механизм передачи грантов (выравнивающих, категориальных) из республиканского в местные бюджеты.

Дать уточнение понятиям отдельных местных налогов (налог за использование государственной символики и т.д.).

Проведение пилотного проекта на отдельно взятом МСУ по отработке финансового обеспечения его деятельности, в целях дальнейшего использования полученного опыта в республике.

Сбор налога с юридических лиц по использованию земель несельскохозяйственного назначения передать МСУ.

Не допускать вмешательства в процесс разработки, утверждения и исполнения местного бюджета МСУ.

Выпускать муниципальные ценные бумаги и займы.

Государственное финансирование (межбюджетные отношения):

Проблемы:

Несвоевременное финансирование защищенных статей бюджета.

Закрытие счетов и другие ограничения через Министерство финансов.

Несбалансированность финансовых потоков.

Предложения.

Финансовая ответственность государственных финансовых органов (административные штрафы и другие виды финансовой ответственности) через контроль и отчетность перед МСУ.

Учет местных интересов, разработка и претворение материальных стимулов для пополнения Местных бюджетов. (Оставить перевыполнение доходной части местных бюджетов + общегосударственные налоги, и их отчисления).

Своевременное финансирование объектов коммунальной собственности, части государственных расходов.

Создание условий и регламентирование деятельности по содержанию и развитию коммунальной собственности со стороны органов государственной власти и учет предложений со стороны МСУ (уровень министерств и ведомств, правительства).

Создание предприятий по содержанию объектов водопользования.

Предложения:

Ускорить принятие закона "О финансово-бюджетных основах местных сообществ", доработка нормативно-правовой базы.

Принцип бюджетного планирования "снизу-вверх"; утверждение бюджета МСУ до утверждения район., област. и республиканского бюджета.

Взаимодействие с Министерством финансов, ГНИ по утверждению штата налоговых работников в МСУ, и наделение полномочиями по сбору налогов и сборов.

Невмешательство органов государственной власти по распределению использованию закрепленных нормативно-правовых актов "О минимальном бюджете МСУ", "Методика расчета потенциала дохода".

Предложения в бюджетных отношениях:

в целях заинтересованности малых городов в повышении доходной части бюджета, возможно введение системы льготного налогообложения. Причем, система льгот для каждого города должна зависеть от экономического потенциала и сложности возникающих проблем. Необходим также пересмотр структуры бюджета малого города с учетом специфики деятельности органов управления;

совершенствование финансово-бюджетного законодательства должно быть направлено на преодоление существующего разрыва между объемом полномочий, закрепленных за городскими органами, и их финансовым и материальным обеспечением;

создание рынка недвижимости и инвестиционной политики на базе объектов коммунальной собственности.

Финансовая децентрализация.

Наименьшие успехи в реформе самоуправления были достигнуты в сфере укрепления финансово-экономических основ местного амоуправления. В числе проблем, имеющихся в этой области, нужно отметить невысокие права местных кенешей по введению местных налогов и сборов, особенно в сельской местности, где из 16 их видов, регламентированных Налоговым кодексом, от силы можно ввести 2-3. Финансовой децентрализации существенно мешает и традиционная пирамидальность территориальных бюджетов, в которой верхнее звено - область - имеет наибольшие права, а нижнее - населенные пункты - крайне скромные возможности.
Поэтому в ближайшие годы предстоит разработать долгосрочную программу финансовой децентрализации, включающую:

внесение изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики, регулирующие финансово-бюджетные отношения в плане усиления полномочий органов местного самоуправления первичного территориального уровня;

урегулирование вопросов механизма финансирования передаваемых органам самоуправления полномочий;

создание финансовой системы, основанной на устойчивых и сбалансированных местных бюджетах, обеспечивающих достаточное финансирование выполняемых административных функций;

обеспечение сбалансированности бюджетных средств и объема решаемых задач;

введение одним из непременных условий формирования бюджета принцип долгосрочной стабильности нормативов.

При этом "золотым правилом" должен быть такой порядок формирования местных бюджетов, согласно которому бюджеты городов, поселков и аилов должны приниматься раньше районного и областного бюджетов.

Финансовая автономия зиждется на следующих основаниях:

местные сообщества самостоятельно устанавливают либо вводят местные налоги и сборы

местные сообщества имеют независимый бюджет, достаточный для осуществления полноценного управления

местное самоуправление имеет независимые финансовые органы, включая казначейство.

местные кенеши утверждают местный бюджет и отчет о его выполнении, а также заслушивают информацию об использовании внебюджетных фондов (статья 95).

Данные показатели характерны для стран с развитой системой самоуправления, особенно для государств с федеративным устройством. В странах с унитарной формой государственности центральные органы власти в той или иной форме ограничивают местное самоуправление, особенно в части системы исполнительной власти.

Приведенная система индикаторов, в определенных границах, может быть принята за основу для формирования наших целевых приоритетов самоуправления, тем более, что ряд условий для этого в Кыргызстане уже реализован. Однако следует помнить, что в Кыргызстане, вероятно, на современном этапе возможна реализация лишь некоторых из международных признаков местного самоуправления, так как исторически доказано, что развитие целесообразно осуществлять эволюционно. Тем более, что реализация этих принципов потребует большой перестройки системы общественно-государственного управления и ревизии существующего законодательства не только в сфере местного самоуправления.

Конкретно же следует предпринять следующие шаги по реформе системы местного самоуправления:

Провести четкое разграничение вопросов осуществления управления между центральной властью, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления на законодательной основе.

Завершить процесс передачи (делегированию) управленческих функций от министерств и административных ведомств органам местного самоуправления.

Упразднить отдельные территориальные службы центральных органов исполнительной власти с целью повышения их компактности и накопления опыта децентрализации. За главами местных государственных администраций закрепить персональную ответственность за социально-экономическое развитие вверенной территории.

Повысить роль представительных органов самоуправления - местных кенешей, расширив круг их полномочий по управлению делами местного значения и осуществлению контроля за деятельностью исполнительных органов власти.

Создать систему подготовки, переподготовки и краткосрочных курсов повышения квалификации кадров государственных служащих для местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

Осуществить комплекс мер по повышению роли местных бюджетов, совершенствованию системы взаимоотношений между местными и республиканским бюджетами. Законодательно закрепить экономическую и финансовую основу местного самоуправления, в качестве которой могут выступить земельно-водные ресурсы в пределах законодательно установленных границ пользования ими, коммунальная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения местных сообществ.

В целом же, проведение реформы местного самоуправления должно быть тщательно подготовленной и продуманной. Это означает не только принятие одного закона, а требует реорганизации всей системы социально-экономических и политических отношений, включая перераспределение коммунальной собственности, заложение местного бюджета, создание муниципальных служб, разграничение полномочий между органами государства и самоуправления и т.д.

В краткосрочной перспективе Правительству необходимо разработать программу региональной политики и развития местного самоуправления, направленной на укрепление организационно-правовых и финансово-экономических основ деятельности органов местного самоуправления в сельской местности. Реформа местного самоуправления является настолько важным вопросом, что ее нужно решать путем широкого народного обсуждения. Очевидно, что государственная администрация не должна проводить реформу местного самоуправления под себя. Более того она должна приспосабливаться к изменениям в этой сфере, реформируя прежде всего свою собственную структуру, делая ее более демократичной.

Как несомненно прогрессивные шаги в направлении увеличения прозрачности и самостоятельности муниципального управления, необходимо отметить практику общественных слушаний городских бюджетов. Общественное обсуждение городского бюджета ставит своей целью активизировать участие населения в местном самоуправлении. В соответствии с Законом КР "О местном самоуправлении и местной государственной администрации", участие местного населения в обсуждении всех важных вопросов общественной и государственной жизни является одной из форм осуществления местного самоуправления.

Финансовые взаимоотношения центра с областями выглядит следующим образом. Приняты единые нормативы отчислений от республиканских налогов в бюджеты областей. Средства в виде трансфертов распределяются между областями. При формировании бюджетов административных образований - сельских управ, городов и районов - используется часть республиканских и местных налогов, закрепленных на постоянной основе. Но практически отсутствует механизм, позволяющий получать в требуемом объеме финансовые компенсации за исполнение отдельных государственных полномочий, делегированных на соответствующий уровень. На мой взгляд, для решения некоторых проблем местного бюджета, необходимо, прежде всего, установление стабильности финансового плана (с учетом инфляционных процессов) на 3-5 лет, нахождения путей по изменению отчислений в соответствующий местный бюджет от всех видов налогов собираемых на определенной территории, а также расширения полномочий местных сообществ по увеличению собственной доходной базы, вплоть до прав по введению или отмене местных налогов и сборов.

Необходимость повышения эффективности работы органов местного самоуправления по утверждению принципов самофинансирования и укрепления финансово - экономической базы самоуправления требует дальнейшего совершенствования системы формирования местных бюджетов.

Определенным шагом вперед в решении данной проблемы является принятый Закон “О базовых ставках единого сельскохозяйственного налога за право пользования сельскохозяйственными угодьями, земельными участками, предоставленными землепользователям в городской и сельской местностях, на 2001 г.”, устанавливающий, что средства, поступающие в виде единого налога за право пользования сельскохозяйственными угодьями, должны распределяться в следующем порядке:

в аильные и поселковые бюджеты - 70% (исключительно для социально-экономического развития села);

в районные бюджеты - 10%;

в Государственный страховой фонд - 20%.

Аналогичный закон на 2000 г. определял несколько другой порядок распределения средств:

в аильные и поселковые бюджеты - 60% (исключительно для социально-экономического развития села);

в районные бюджеты - 15%;

в областные бюджеты - 10%;

в Государственный сельскохозяйственный страховой фонд - 15%.

Однако данное распределение средств реально на местах не применялось. Земельный налог в большинстве регионов разделялся между областными, районными и местными бюджетами. Критерием при этом, как правило, выступала собираемость налога и контингент земель. В поселениях, где контингент земель и сборы налога достаточно большие, часть поступлений изымалась в бюджеты вышестоящего уровня сверх нормативов, установленных Законом, для осуществления политики выравнивания расходов по отдельным поселениям. Например, данные по распределению земельного налога с сельскохозяйственных угодий в Жайылском районе показывают, что в зависимости от контингента земель норматив отчислений по налогу в бюджет айыл окмоту колебался от 14,3% в Красновосточном айыл окмоту до 100% в Суусамырском айыл окмоту.

Формирование коммунальной собственности местных сообществ вызывает необходимость пересмотра системы формирования местного бюджета, изменения его структуры в масштабе регионов.

Учитывая то, что основной груз проблем по содержанию объектов социальной инфраструктуры населенных пунктов переходит на первичный территориальный уровень, следует осуществить пересмотр нормативов отчислений в местные бюджеты. Этот вопрос должны решить финансовые органы как на центральном уровне, так и на районном и областном. Должна быть выработана единая местная бюджетная политика, направленная на усиление местного бюджета первичного территориального уровня, расширение местной налоговой базы.

С введением коммунальной собственности на землю большая часть налога на земли сельскохозяйственного назначения должна поступать в бюджеты самоуправления первичного уровня.

Также должна хорошо работать Финансовая поддержка местного самоуправления, которая охватывало бы:

обеспечение разграничения доходов и расходов между республиканским и местными бюджетами. Бюджеты каждого уровня местного самоуправления должны соответствовать возложенным на них полномочиям и функциям;

гарантирование государством своевременного финансирования услуг,
являющихся государственными приоритетами (здравоохранение, образование и др.), путем выделения органам местного самоуправления категориальных и выравнивающих грантов, отработки механизма передачи грантов из бюджетов вышестоящего территориального уровня нижестоящим;
 - осуществление формирования местных бюджетов с учетом необходимых средств на финансирование объектов, переданных в коммунальную собственность местных сообществ;

- проведение пилотных проектов в целях отработки финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

расширение доходных источников местного самоуправления, дифференцирование налоговых и других поступлений;

запрет на изъятие свободных остатков средств местного бюджета,
полученных в результате увеличения поступлений в бюджет или экономии расходов;

передачу необходимых материальных, финансовых и иных средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- внесение поправок в действующее законодательство Кыргызской Республики, в том числе в законы "Об основах <http://www.toktom.kg/toktom_cgi-bin/new/?db=stud&code=177&ed=0> бюджетного права в Кыргызской Республике", "О местных <http://www.toktom.kg/toktom_cgi-bin/new/?db=stud&code=98&ed=0> налогах и сборах", в Налоговый кодекс <http://www.toktom.kg/toktom_cgi-bin/new/?db=stud&code=1467&ed=0> Кыргызской Республики и другие нормативные акты.
 Органы местного самоуправления наделяются правами:

устанавливать на основе общих принципов, предусмотренных законодательством, местные налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками финансовых средств, для осуществления функций самоуправления;

создавать финансово-кредитные организации, учреждения и предприятия (муниципальные банки, страховые, инвестиционные и иные предприятия), в том числе с использованием средств местных бюджетов, в порядке, предусмотренном законодательством Кыргызской Республики;

выпускать муниципальные займы и лотереи.
Проблемы местных финансов накапливались десятилетиями. Сегодня они воспринимаются как отягченные клубком противоречий и нерешенных вопросов, причем в условиях весьма значительного недостатка финансовых ресурсов, как в центре, так и на местах. Поэтому со всей остротой встал вопрос о проведении реформы местных финансов, которая должна сопровождаться законодательным закреплением прав, полномочий и обязанностей местных администраций. Первым шагом в этом направлении стало бы принятие законодательных актов о местных налогах и сборах.

Предложения по улучшению финансово-экономической базы МСУ в КР, закрепленные в законодательных и нормативно-правовых актах:

законодательное уточнение экономической основы МСУ;

расширение механизмов и инструментов финансирования деятельности ОМСУ;

соглашение между уровнями государственного управления и местного самоуправления на 3-летний период по разграничению функций и расходов и разделению источников доходов;

использование модели межгосударственных финансовых отношений на уровне “район-город/айыл окмоту”, “область-район”;

реализация общенациональной стратегии КОР по расширению собственных финансовых ресурсов местных органов власти за счет передачи им в полное ведение ряда налогов (земельный налог, налог на имущество и др.), разделению между республиканским и местными бюджетами по ряду других налогов и снижению объемов грантов, направляемых из республиканского в местные бюджеты;

заметное увеличение доходов ОМСУ за счет законодательного расширения перечня местных налогов, в первую очередь за счет передачи земельного налога;

введение налога на имущество;

принятие законов “О финансово-экономических основах местного самоуправления”, “О социальной мобилизации”, “О муниципальной службе”;

укрепление финансовой самостоятельности ОМСУ за счет передачи им законодательных полномочий по налогам (в пределах установленных ограничений);

стимулирование инициативы налоговых инспекторов по пополнению доходной части местных бюджетов и изысканию дополнительных источников дохода путем установления выплаты заработной платы и премий за счет местного бюджета;

проведение политики улучшения инфраструктуры и осуществления капиталовложений в регионах за счет стимулирующих грантов;

расширение источников финансирования местных властей путем развития кредитных союзов;

создание территориальных и/или горизонтальных органов управления по совместному предоставлению услуг и/или решению проблем инвестиций;

создание предприятий коммунальной собственности, их перепрофилирование;

принятие Закона КР “О коммунальной собственности” с обязательным рассмотрением процедур торгов как определяющего момента процесса предоставления прав собственности или аренды объектов коммунальной собственности;

внесение в действующее законодательство изменений о том, что исключительно органы МСУ могут распоряжаться коммунальной собственностью по своему усмотрению;

применение эффективного планирования и научного прогнозирования доходов и рационализация расходов;

задействование механизма платных услуг населению, особенно в сфере ЖКХ;

передача органам местного самоуправления - айыл окмоту полномочий по нотариальным действиям;

использование механизма тендера для экономного расходования финансовых средств;

внедрение административной классификации для местных бюджетов для большей прозрачности работы ОМСУ;

создание правовой основы для внедрения механизма общественных слушаний по местным бюджетам в практику для закрепления положительного опыта проведения общественных слушаний по бюджету в стране;

создание правовой основы для внедрения механизма чтения по бюджету в практику работы местных кенешей;

альтернативное предоставление общественных услуг населению частным сектором или НПО;

привлечение к решению социально-экономических вопросов местного значения созданных общинных организаций в селах и городах.

Таким образом, укрепление доходной базы местных бюджетов это, действительно, острейшая, судьбоносная проблема, от правильного решения которой зависит полноценное формирование фундамента власти, работающей на улучшение благосостояния местных сообществ.

Обращая внимание на проблемы местного самоуправления и предлагая некоторые пути их решения хотелось бы надеяться на понимание того, что возможно именно местное самоуправление является одним из немногих ресурсов, которые еще остаются в стране для преодоления неблагоприятных социально-экономических тенденций. Вероятно, это один из путей, который необходим для поднятия благосостояния общества, пробуждения инициативы и предприимчивости каждого гражданина нашей республики, как для достижения своего благополучия, так и для процветания всего общества.

Заключение

Во многих странах обязательным компонентом демократического государственного строя является местное самоуправление, главная черта которого заключается в том, что его осуществляет само население через свободно избранные им представительные органы.

В сфере экономического и социального развития регионов местные бюджеты, которые охватывают региональные бюджеты, бюджеты административно-территориальных единиц и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения региональных потребностей. Именно региональные бюджеты обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Огромная доля местных бюджетов зафиксирована в размерах отчислений на социальную сферу - около 60% всех бюджетных расходов, и на народное хозяйство - более 40%. Региональные власти получили больше прав в области руководства народным образованием и здравоохранением, они проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства, а также решают проблемы охраны окружающей среды.

В последние десятилетия в Кыргызстане наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к местным органам управления, что влечет за собой усиление их роли и расширении в сфере применения. С каждым годом величина местных бюджетов заметно возрастает, и во многих странах составляет превалирующую часть финансовых ресурсов государства.

Местными органами осуществляются задачи социально-экономического развития и, вполне становится очевидным, что выполнение возложенных функций требует не только простого бухгалтерского учета и отчетности, но и планового ведения финансовых дел на основе соответствующей финансово-экономической базы и самостоятельности бюджета. Поэтому важной основой решения проблемы формирования местных бюджетов являются работы по реформе налогово-бюджетной системы республики в рамках общедемократических реформ. В связи с чем, в пакет нормативно- правовых актов, регулирующих вопросы государственной региональной политики, местного самоуправления, социально-экономического развития территорий и бюджетно-налоговой политики необходимо внести ряд решений и соответствующих дополнений и изменений.

Становление местного самоуправления без участия и поддержки государства практически невозможно. В то же самое время государственная поддержка местного самоуправления должна ограничиваться созданием необходимых и достаточных условий для развития местного самоуправления. При этом государство не должно вмешиваться в процесс принятия решений по вопросам местного значения.

Приближение органов власти к объекту управления позволит принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей. Роль государства должна лишь ограничиваться выработкой идеологии и концепции государственного строительства, в которой реально обеспечиваются гарантии местного самоуправления.

В связи с чем, в настоящее время правительство, в основном, взяло на себя инициативу поддержки децентрализации и местного самоуправления, для чего созданы ряд программ, которые могут внести свой вклад: Проект по Устойчивому человеческому развитию, Программа развития управления, Программа преодоления бедности. Кроме этого, Правительство и Всемирный Банк работают над развитием системы управления финансами и бюджетом страны. Германское Общество Технического Сотрудничества (GTZ) поддерживает Правительство в области программ по развитию села. Азиатский Банк Развития готовит проект, направленный на улучшение качества государственных услуг на местном уровне. Проект TACIS поддерживает реформу государственной службы. Настоящая программа будет использовать опыт всех этих программ, и действовать согласованно с различными текущими или планируемыми инициативами Правительства и других доноров.

Только таким образом возможно проведение децентрализации бюджетной системы республики и децентрализации государственной власти, отражающей действенность правительства в рамках реализации государственной региональной политики, а также являющейся надежным источником и способом достижения экономического и, как следствие, социального роста региона.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1.Закон «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» от 11 июня 1998 г. №78

.Закон «О местном самоуправлении и местной госадминистрации в Кыргызской республике» 21 января 1998 г.

.Закон КР “Об основных принципах бюджетного права” 17 октября 2008 года N 226, 17 февраля 2009 года N 54.

.Закон КР ”О местном самоуправлении и местной государственной администрации” от 26 января 2009 года N 27

.Закон КР ”О финансово-экономических основах МСУ” от 14 февраля 2008года N 14

.НК КР принятый ЖК КР 2 октября 2008 года

Литература

.Бектенова Д.Ч. Финансы, денежное обращение и кредит. Бишкек, 2000

.Бисембин Д.К. Модель расчета грантов при формировании местных бюджетов/ Реформа. - 2000, № 4(8)

.Джумабаева Г. Финансовые возможности местных бюджетов/ Рынок капиталов. - 2000, № 6(20)

.Дробозина Л.А. Финансы, денежное обращение и кредит. - М.: 1999.

.Камчыбеков Т.К., Чалова С.Т. Реформа местного налогообложения/ Рынок капиталов. - 2000, № 9 -10.

.Кешикбаев А. Финансы регионов: К проблеме бюджетов местных сообществ/ Реформа. - 2000, № 1

.Керимкулов М. "Местное самоуправление и управление государством в современных условиях", Доклад мэра города Бишкек на семинаре "Совершенствование государственного управления, правовые и судебные реформы" в рамках КОР, 6-7 июля 2000г., г. Бишкек

. Национальная конференция: Управление ресурсами государственного сектора. Том 1 - Внутригосударственные финансы. МФ КР. Иссык-Куль, июнь 1999

. Национальный отчет КР по человеческому развитию за 1998 - 2000

. Национальный статистический комитет КР. Социально-экономическое положение Кыргызской Республики. 2000

. Писарева Н. Некоторые аспекты формирования доходной части местных бюджетов. ПРООН

."Управление государственным сектором в целях развития в переходный и постпереходный периоды в Кыргызстане", Материалы конференции, 4-6 июня 1997г., Иссык-Куль, Кыргызстан;

.Вестник НИИ экономики. 1996. №1

.Экономический вестник 1998 - 2000 гг.

.Карашев А.А., Тарбинский О.С. «Местное самоуправление в Кыргызстане в переходный период». Бишкек 1999г.-152с.

.Акунов А.А. «Государственное управление Кыргызстана в транзитный период». Бишкек 1998г.

.Козубеков Э.Т. «Местное самоуправление в Кыргызской Республике». Бишкек 1998г.

.Дубанаев Б. С. «Местное самоуправление - основа демократии». Бишкек 2000г.

.Гильченко Л. «Местное самоуправление: долгое возвращение». М., 1998 г. 112 стр.

.Кавран Д. «Государственное управление государственная политика». Перевод с английского - Бишкек, 1997 г.