Менеджеризация и маркетизация госслужбы, внедрение элементов рыночной конкуренции в рамках государственного менеджмента
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ЮЖНО-РОССИЙСКИЙ ИНСТИТУТ - ФИЛИАЛ РАНХ и ГС
при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ЗАЧЕТНЫЙ РЕФЕРАТ
НА ТЕМУ:
Менеджеризация и маркетизация госслужбы, внедрение элементов рыночной конкуренции в рамках государственного менеджмента
(предмет - Государственное управление)
Подготовила: студентка 662 группы
Рудакова Екатерина Федоровна
Научный руководитель:
к.э.н., доцент Л.П. Дотолев
г. Ростов-на-Дону
г.
Содержание
Введение
. Модернизация государственного управления на Западе: от рациональной к реалистической бюрократии
. «Новый менеджеризм» по-российски
Заключение
Введение
Утверждение Президентом РФ в ноябре 2002 года федеральной программы реформирования государственной службы РФ свидетельствует о том, что протекающий процесс трансформации отечественной государственно-служебной практики приобретает вполне конкретные нормативные очертания. Нынешняя модернизация государственной службы является отражением общих модернизационных процессов, развернувшихся в российском обществе в постсоветское десятилетие. Последняя четверть 20 века и начало 21 века отмечена активными мероприятиями по реформированию государственной службы современных западных стран.
Таким образом, нынешний этап реформы государственной службы в России можно определить как отражение, с одной стороны, модернизационных процессов в отечественной политико-правовой системе, с другой - общемировой тенденции трансформации государственного управления в условиях глобализации. Указанное обстоятельство предопределяет качественную специфику российского варианта модернизации госслужбы. С одной стороны, она детерминирована общей логикой модернизации российского общества и постсоветского демократического транзита. С другой - на модернизацию российской госслужбы активное влияние оказывают процессы трансформации государственного управления, происходящие в современных демократиях и транслирующиеся в социально-политическое пространство стран, осуществляющих догоняющую модернизацию.
Все эти факторы в немалой степени влияют и на характер дискуссий о перспективах и моделях реформирования отечественной административной системы и государственно-служебных отношений.
1. Модернизация государственного управления на Западе: от рациональной к реалистической бюрократии
государственное управление административный
С конца 60-х годов прошлого века мировая наука о государственном управлении и административная практика движутся в направлении существенной корректировки прежней классической парадигмы государственной службы, принципов ее построения. Речь не идет о полном отказе от веберовской модели рациональной бюрократии, происходит существенная модернизация ее основных постулатов.
С вступлением современных обществ в позднеиндустриальную фазу развития выяснилось, что веберовская модель в ее классической форме оказалась, не вполне адекватна информационным, технологическим и социальным вызовам времени, обращенным к государственным институтам. Известный французский специалист по теории административного управления М. Крозье отмечает, что налицо кризис доверия к государственным институтам, являющийся лишь внешним проявлением стремительной трансформации современных обществ, система государственного управления которых вынуждена реагировать на новые вызовы и перестраиваться.
Социальная реальность, применительно к которой создан механизм государственного управления индустриального общества, переживает радикальную трансформацию. Происходит преобразование индустриального общества, основанного на стандартизации, в общество, где роль стандартизации и рационализации уменьшается, зато повышается значение инноваций, качества, межличностных отношений. По Крозье, главное в обществе не промышленная деятельность, а услуги и высокие технологии.
Таким образом, прогресс общественной системы обеспечивается в первую очередь не стандартизацией и рационализацией, а основанными на высоких технологиях инновациями, возрастает потребность в большей степени опираться на человеческий потенциал и творчество.
Следует также отметить возрастание в условиях позднеиндустриального общества свободы личности, а также общественного разнообразия. Возросшая общественная сложность и разнообразие требуют новых адекватных механизмов управления и регулирования. Прежняя система управления индустриальным обществом основывалась на доминировании иерархической субординации. С распространением современных средств коммуникации увеличивается прозрачность государственного управления. Эффективность управления в новых условиях связана с децентрализацией принятия решений, упрощением процедур и структур, большей самостоятельностью оперативных единиц и управлением с помощью культуры. Теоретические построения в сфере государственного администрирования все в большей мере сближаются с менеджментом в частном секторе, обусловливая возникновение нового научного направления - государственного менеджмента и так называемой постбюрократической парадигмы государственного управления.
Совокупность новых теоретических построений в государственно-управленческой науке создала новую реалистическую трактовку бюрократии, основными чертами которой выступают:
признание неустранимости политической роли бюрократии, и как результат - поиск новых форм контроля над ней, оптимального соотношения политических и профессиональных задач в администрации;
уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, плоских структур;
ограничение значимости традиционной административной лестницы чинов;
создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата;
децентрализация, стремление к сокращению и удешевлению аппарата, попытки сделать государственную бюрократию прозрачной и отзывчивой на общественные ожидания и требования.
Очевидно, что реалистические трактовки бюрократии и построенные на их основе концепции реформирования государственного управления и государственной службы существенным образом корректируют классическую веберовскую модель. В некотором смысле они претендуют на кардинальный пересмотр традиционного места государства в общественной и политической системе, в частности, на его задачу реализации публичных интересов, отдавая приоритет подходу к государству как производителю общественно значимых услуг. Соответственно, сближение государственного управления и частного менеджмента становится в таких условиях естественным, что радикально трансформирует государственно-служебную практику, превращая государственную службу в разновидность найма.
Указанные посылки легли в основу современного этапа модернизации государственной службы развитых стран, берущего свое начало с конца 70-х - начала 80-х годов прошлого века. В наиболее последовательном виде модернизация государственной службы в соответствии с принципами нового менеджеризма была осуществлена (хотя и с определенной национальной спецификой) в странах англосаксонской группы, что, в принципе, не случайно, поскольку именно здесь наиболее последовательно реализованы либеральные принципы общественного устройства и прецедентного права. Примечательно, что идеи нового менеджеризма наиболее последовательно реализовывались различными по идеологической ориентации политическими силами: в Австралии и Новой Зеландии - лейбористами, в Великобритании - консерваторами, в США - демократами. Это лишний раз подтверждает своеобразный идеологический консенсус вокруг концептуальной модели реформирования государственной службы, утвердившийся в западной политической элите.
Менеджеризация государственного управления, то есть внедрение рыночных стимулов и механизмов в практику государственной службы, наиболее полно отраженная в тэтчеровской программе Следующие шаги, включала в себя: 1) разделение всех правительственных структур на две категории - центры формирования политики и исполнительные структуры; 2) перевод исполнительных структур на договорные отношения с ключевыми департаментами, то есть фактическое придание им полуавтономного статуса, вплоть до возможности в некоторых случаях их приватизации; 3) поощрение передачи на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся государственными структурами, неправительственным организациям (кванго); 4) сохранение единой тарифной сетки, пенсионных и других привилегий, ранее распространявшихся на всю государственную службу, лишь за персоналом центров формирования политики и некоторых исполнительных агентств.
Менеджеризация государственного управления привела к тому, что в Англии фактически больше не существует единой государственной службы в традиционном ее понимании - с унифицированными нормами ее прохождения, отставки, оплаты труда. Конечно, нельзя сказать, что госслужба превратилась в подобие рынка. Однако рыночные стимулы стали обычными для служащих, а руководители агентств получили возможности для маневра, сходные с возможностями менеджеров в бизнесе. Заработали механизмы конкуренции. В результате функциональная эффективность работы традиционных государственных ведомств стала повышаться: начала сокращаться стоимость выполнения тех или иных государственных функций и оказания услуг.
Особая значимость внедрения принципов нового менеджеризма состоит в размывании традиционного понимания службы и превращении государственно-служебных отношений в отношения найма. Таким образом, вакансии на государственной службе в больших, чем ранее, масштабах становятся предметом открытой конкуренции. Достигается существенный рост мобильности персонала как альтернатива традиционной полузакрытой системе пожизненного найма служащих. Создаются благоприятные условия для выдвижения не узких специалистов, а так называемых дженералистов, то есть работников широкого профиля, обладающих высокой квалификацией в области менеджмента и потому, как предполагается, способных принести успех в разных областях. Кроме того, контрактная система позволяет значительно более гибко подходить к оплате труда, приближая ее к стандартам в частном секторе, то есть платить не за стаж, а за работу по труду.
Рост контрактной системы внутри государственной службы, равно как и увеличение количества политико-патронажных должностей, - общая тенденция последних десятилетий в модернизации государственной службы демократических стран. Национальная специфика лишь корректирует масштабы проявления и содержательные оттенки указанной тенденции. Так, в США сердцевиной реформы государственной службы в 90-х годах при президенте Клинтоне под руководством вице-президента Гора стал кадровый аспект, а идеологической доминантой - децентрализация и дерегуляция кадровой службы. Было констатировано, что существующая система найма с упором на пожизненную карьеру и восхождение по выслуге не отвечает потребностям государственного управления и, по существу, препятствует выдвижению наиболее достойных кандидатов. Выход виделся в децентрализации системы приема на государственную службу и придании ей значительно большей степени гибкости. В результате полномочия федеральной службы управления персоналом по прямому кадровому управлению были серьезно урезаны и переданы кадровым службам самих ведомств.
Мировая практика показывает, что наиболее последовательное осуществление идей постбюрократической государственной службы характерно для стран так называемого органического или первичного типа политической модернизации, где она осуществляется преимущественно эволюционным путем на основе собственных культурных традиций и образцов. В то же время даже в указанных странах последствия реформации государственной службы в соответствии с идеями нового менеджеризма оцениваются неоднозначно. С одной стороны, проведенные реформы государственной службы подвергаются критике со стороны радикалов, считающих, что цели повышения отзывчивости и эффективности государственного управления не достигнуты. В этом плане предлагается, в частности, практически всю систему подбора, расстановки кадров государственных служащих перестроить по модели кадрового менеджмента в бизнесе, иными словами, отдать все в руки непосредственных работодателей.
Однако не менее интересным представляется критический анализ воплощения идей нового менеджеризма со стороны традиционалистов, не разделяющих базовой посылки о государстве как производителе общесоциальных услуг и придерживающихся традиционных взглядов на государство как институт, отстаивающий правовой порядок.
С их точки зрения, превращение устоявшейся административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования нанесло ущерб репутации государства как идеального работодателя, а значит - репутации государства вообще.
Главный недостаток нового менеджеризма видится в размывании традиционно крепкой корпоративной этики, кодекса административной морали. Введение контрактной системы и приватизация части государственных функций негативно сказываются на моральном состоянии служащих.
Новый менеджеризм в значительной мере отменяет указанные гарантии, разрушает единую структуру государственной службы. Происходит падение престижа карьеры государственного служащего как устойчивого и видимого символа успеха; возникает отнюдь не способствующий выполнению публичных функций синдром выживания у избегнувших сокращения, но не уверенных в стабильности своего положения работников. Все это ставит под сомнение принцип служебной лояльности государству, подрывает психологический контракт служащего с государством.
.Новый менеджеризм по-российски: за и против
Концепции нового менеджеризма, будучи порождением информационной экономики и постмодернистской культуры, присущих позднеиндустриальному обществу, вследствие глобализации активно влияют на формирование концептуальных подходов к реформированию государственной службы в странах второго эшелона модернизации. Проводниками указанных концепций, как правило, выступают представители либеральных общественных и интеллектуальных течений.
В дискуссиях о путях реформирования российской государственной службы либеральный взгляд на характер модернизации отечественной служебной практики наиболее последовательно выражен в разработках ряда ведущих представителей Высшей школы экономики.
Последние разделяют парадигмальный взгляд на сущность государства как производителя общесоциально значимых услуг. Из этого концептуального положения вытекает подход к реформированию государственной службы. Он определяется как экономический, выдвигающий на первый план интересы государства как работодателя для государственных служащих. Но еще более важное значение несет следующее положение: экономический подход к функционированию государства и организации государственной службы уповает на эффективность как ключевую категорию в пику (это признается откровенно) нормативному подходу с его преимущественным вниманием к упорядочению правовых норм.
Установка на экономический подход к решению проблем российской государственной службы пронизывает всю концепцию и практические предложения представителей ВШЭ. Констатируется, что сближение государственного управления и управления корпорациями - повсеместная тенденция, и для российской практики следует найти адекватную степень и механизмы рационализации, при этом рационализация трактуется как синоним эффективности именно с точки зрения экономического подхода.
Экономический подход к реформе государственной службы обосновывается также практической невозможностью (по финансовым причинам) существенного увеличения денежного содержания государственных служащих в рамках административной модели государственной службы. Утверждается также, что российский государственный аппарат, не знавший фактически модели традиционной административной государственной службы, готов к быстрому усвоению менеджеризации, попытка же построить в России привилегированную, стабильную и относительно замкнутую чиновную корпорацию, по сути, романтична. В связи с этим, предлагаются, в частности, четкая и прозрачная структуризация функций государственных органов и их подразделений; внедрение системы рационального планирования деятельности на основе формализованных количественных и качественных критериев; предоставление руководителям государственных органов права в широких масштабах распределять ресурсы, выделяемые на содержание этих органов; внедрение в практику системы управления по результатам и финансирования под результат.
В сущности, предлагаемые меры вполне вписываются в концептуальный каркас менеджеризации и маркетизации государственной службы. Часть из них, безусловно, заслуживает внимания, особенно когда идет речь о структурной перестройке государственного аппарата с точки зрения оптимизации его функциональной составляющей. В то же время следует заметить, что активная менеджеризация происходит сегодня в странах первого эшелона модернизации с устоявшимися политико-правовыми системами и государственным аппаратом, построенным на началах рациональной бюрократии. Эффект менеджеризации государственного управления в странах второго эшелона модернизации, к которым принадлежит Россия, весьма неоднозначен, поэтому предлагаемые схемы в условиях, например, господства в государственном аппарате патронатно-клиентелистских отношений, способны, скорее, еще в большей степени дезорганизовать государственное управление, отодвинув его дальше от идеалов рациональности, даже по сравнению с текущим состоянием. Предлагаемая концепция также полностью игнорирует особую роль государства в российском политическом и социальном пространстве.
Среди сторонников государственно-административного подхода преобладают прямо противоположные идеям нового менеджеризма взгляды. По мнению А. Гришковца, либеральные подходы к реформированию государственной службы основаны на попытке …в несколько адаптированном виде начать внедрение нового менеджеризма и усилить частноправовое начало в отношении государственной службы. В пику новому менеджеризму предполагается, по крайней мере, до надежной стабилизации экономики и завершения реформирования политической системы … если не полностью исключить, то кардинально ограничить частноправовую составляющую, касающуюся государственной службы. Автор критикует идею контрактной формы взаимоотношений государства и государственного служащего. Столь же жесткие оценки получает идея программно-целевого метода финансирования государственных органов. Вкупе идея контрактов и программно-целевого подхода к финансированию государственного управления приведут, по мнению автора, к фактической ликвидации профессионального государственного аппарата.
Менеджеристская концепция государственной службы неприемлема для современной российской служебной практики, считает Гришковец. Одним из результатов проводимой сегодня реформы, по его мнению, должно стать формирование постоянного контингента государственных служащих. Это, в частности, может быть достигнуто поэтапным введением пожизненного назначения на государственные должности. При такой схеме в случае реорганизации и ликвидации государственного органа будет упраздняться только структура государственного органа, а не государственные должности в его аппарате.
Следует сохранить и укрепить классический подход к оплате труда государственных служащих, основанный на принципе компенсируемых ограничений, когда средний уровень заработной платы компенсируется стабильностью и социальными гарантиями. И главное - рост денежного содержания должен сопровождаться повышением реальной роли конкурса при замещении государственных должностей.
Административная модель государственной службы с тенденцией к пожизненному назначению на государственные должности, созданию четкой рациональной системы служебной карьеры будет способствовать милитаризации государственной службы, считает Гришковец. Последняя в настоящий момент крайне необходима и должна выражаться, в том числе в усилении дисциплинарной ответственности государственных служащих.
В сочетании с укреплением конкурсного порядка замещения государственных должностей и повышением материального уровня государственных служащих предлагаемые меры будут способствовать активизации проводимых в России преобразований.
Методология реформирования государственной службы России в условиях догоняющей модернизации предполагает одновременное решение двух разнопорядковых задач. С одной стороны, реформа государственной службы призвана создать в России институт профессионального чиновничества, построенного на принципах веберовской рациональной бюрократии, с другой - учитывать вызовы постиндустриальной экономики для государственного управления. Однако здесь важна именно иерархия приоритетов, задающая последовательность методологии реформировании.
Таким образом, необходим правильно методологически выстроенный синтез различных предложений в единую концепцию реформирования российской государственной службы.
Выстраивая современную российскую государственную службу в рационально-бюрократическом порядке, придавая ей единство и целостность, а также кадровую стабильность необходимо проводить эксперименты по внедрению практики программно-целевого планирования и финансирования деятельности отдельных государственных органов и гибкой контрактной системы.
Однако, во-первых, подобная практика возможна при жестком утверждении конкурса на замещение государственной должности как основного механизма подбора и расстановки кадров, что активно реализуется на всех уровнях государственной службы; во-вторых, необходима эффективно функционирующая вертикаль системы управления государственной службой в виде специального федерального органа исполнительной власти, его территориальных структур и функционально подчиненных им кадровых служб государственных органов. Без подобного структурно-институционального подкрепления все декларации о необходимости реформ и даже новеллы в нормативно-правовой базе не изменят доминирующей патронажной практики замещения должностей и господствующих патронатно-клиентелистских отношений в государственном аппарате.
Список используемой литературы
1. Концепция реформы государственной службы, подписанная Президентом РФ 15 августа 2001 года, Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 года О федеральной программе Реформирование государственной службы Российской Федерации.
.Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2002.
.Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. М., 1994. С. 59.
.Крозье М. Указ. соч. С. 62.
.Грэй Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка поворота // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Выпуск восьмой. М., 1995. С. 7.
.Оболонский А.В. Указ. соч. С. 12 -13.
.Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6. С. 126 -129.
.Гор А. Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Выпуск первый. М., 1994. С. 50.
.Политический процесс: основные аспекты и способы анализа. Под ред. Мелешкиной Е.Ю. М., 2001. С. 250 - 253.
.Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2002. С. 109.
.Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. М., 1999.
.Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. С. 6.
.Якобсон Л.И. Там же. С. 10 -20.
.Афанасьев М.А. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000.
.Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 12. С. 54 -55.