я. Невиконання законів у нас є справою честі, доблесті і геройства.
Наше законодавство щодо місцевого самоврядування має бути:
а) дуже детальним;
б) зведеним у кілька фундаментальних, базових законів - Цивільний кодекс, Закон про місцеве самоврядування. Тому що розпорошеність ускладнює користування для непрофесіоналів;
в) чітким і однозначним. Наприклад, у нашій Конституції широко використовується термін «виконавча влада». Йдеться про державну виконавчу владу, але відсутність цього слова «державна» призводить до того, що цей термін нерідко поширюють і на виконавчі органи системи місцевого самоврядування;
г) несуперечливим. Наприклад, засаднича щодо місцевого самоврядування стаття 140 Конституції в своїй першій частині прямо говорить, що самоврядування здійснюють територіальні громади сіл, селищ, міст. А вже 142 стаття цієї ж Конституції додає до них ще й територіальні громади районів у містах. Тобто явний конфлікт норм, і це ускладнює їх застосування. Ці суперечності на рівні Конституції, законодавства і відомчих нормативних актів треба подолати.
1.Проблеми місцевого самоврядування в Україні
Дуже часто ми натикаємося на нерозвязаність, неусвідомленість принципових позицій. Скажімо, ми дотепер чітко не визначили суть самоврядування. Без сумніву, це влада, адже вона наділена імперативними повноваженнями. Але це не четверта влада у державі, де здійснюється поділ на законодавчу, виконавчу і судову. І це не законодавча влада, бо в нас унітарна держава.
Тому хочемо ми цього чи не хочемо, але місцеве самоврядування - це сьогодні специфічно організовані автономні і децентралізовані, але все-таки органи виконавчої влади. І це, особливо підкреслюю, в унітарній державі.
Європейська хартія про місцеве самоврядування цілком вписується в цю концепцію, адже повноваження як власні, так і делеговані органи місцевого самоврядування отримують через закон. Отримують від держави. І різниця між делегованими і власними повноваженнями полягає лише в ступені автономності їх здійснення.
І другий аспект, який ми повинні теж усвідомити, що за Конституцією в Україні діє місцеве, а не регіональне самоврядування. Я хотів би нагадати, що, за Конституцією, органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Вони не є органами регіонального самоврядування. Це суперечлива ідея, централізованої держави, яка сьогодні реалізується в Україні. Децентралізація, на моє переконання, - це поки що завдання майбутнього. Сьогодні всі ці розмови про регіоналізацію, про розширення повноважень регіонів, про збільшення їх впливу на політику в державі - все це те, що суперечить зміцненню політичної єдності нашої держави. Але весь час відчуваються внутрішні суперечності, нечіткість прийнятої концепції. Вони відбуваються вже у функціонуванні самих органів місцевої виконавчої влади та місцевого самоврядування і у взаємовідносинах між ними.
Можна назвати кілька таких проблем, які досить жорстко сьогодні впливають на повсякденне життя. Насамперед нерозвинутість, несформованість і економічна недостатність сільської громади суперечать широким повноваженням, які надані їй законом про місцеве самоврядування, в тому числі і делегованим. Так, проблема призначення директорів сільських шкіл сьогодні розвязана. Розвязана законом про загальну середню освіту, там поставлена крапка, їх призначає районний відділ освіти. Але це ж не єдина проблема, яка існує.
Якщо подивитися в Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", то ми там побачимо,що повноваження сільської ради, повноваження сільської громади такі великі, що мало в якому селі за рахунок тих податкових надходжень, які воно має, їх можна здійснити.
Друга проблема свого роду протилежна. Сильна, насамперед економічно сильна міська громада великого міста, найчастіше обласного центру, стикається з цілим рядом внутрішніх суперечностей: це існування районів в місті, де закон допускає формування районних громад і виникає не тільки "матрьошка рад", але "матрьошка громад" і "матрьошка власників майна», коли кожен качає власні права і починається перетин і війна компетенцій. Те саме стосується населених пунктів, які входять до складу великого міста і дуже часто до складу районів великого міста, і ми маємо "потрійну матрьошку". І все це не розвязані проблеми нашим законодавством.
Економічно сильна громада міста стикається з помітним тиском з боку обласної ради і обласної державної адміністрації. І тому під час прийняття місцевих бюджетів такі часті бюджетні війни між областю і великим містом, областю і обласним центром. І знову невідповідність між обсягом повноважень, між обсягом можливостей і наявними економічними потенціями.
Магдебурзьке право сьогодні має в України лише одне місто - це місто Київ. Адже Магдебурзьке право якраз і надавало самоврядному органу незалежність від місцевого феодала, залишаючи лише нагляд центральної влади. А ми хочемо забезпечити самоврядування, коли над ним є кілька наглядачів.
Існує третя проблема - це проблема району і області. В Україні немає (відповідно до Конституції) регіонального самоврядування. І тому представницькі органи області і району практично не мають серйозних повноважень, змушені делегувати їх адміністраціям, працювати з адміністраціями, які є органами державної виконавчої влади.
Виникає питання: "Яка ж роль цих представницьких органів на рівні району і села?" Дійсно, в чому полягають спільні інтереси і як визначити, який інтерес є спільним для всіх, а який є спільним лише для частини територіальних громад, і як бути іншій частині територіальних громад, які не вважають цей інтерес спільним? Оце ті питання, які не розвязані не лише на законодавчому, вони не розвязані на концептуальному рівні. У нас немає розуміння цих проблем для того, щоб їх можна було чітко виписати у законах.
Ми ще раз зіткнулися з цією проблемою, коли недавно у Верховній Раді обговорювали законопроект Державного бюджету на 2000 рік, коли із закону вилучили положення про те, що місцеві бюджети формуються на підставі Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Коли закон робить спробу встановити межі в абсолютних цифрах, в тисячах і мільйонах гривень доходів місцевих бюджетів, коли закон хоче вказати, що місцевий бюджет повинен чітко дорівнювати сумі таких-то і таких-то показників, тим самим обмежується власне право самоврядного органу на прийняття місцевого бюджету.
Отже всі ці речі треба усувати, але всі ці речі вимагають змін не в законі про Державний бюджет на конкретний рік, але вимагають нарешті прийняття того, що ми сьогодні називаємо бюджетним кодексом,- закону про бюджету систему і бюджетні процеси.
І потрібно вже якось принципово міняти підходи і до податкової бази місцевого самоврядування. Обсяг місцевих податків і зборів мізерний порівняно з потребами місцевих бюджетів. Все одно більша частина їх задовольняється за рахунок податків, які сьогодні є загальнодержавними і регульованими. І тому виникає питання: якщо ми кілька років підряд податок на доходи громадян записуємо в абсолютній більшості областей (всі 100 процентів) у місцеві доходи, то, може, краще його передати із загальнодержавних у місцеві податки і закріпити їх повністю за місцевими бюджетами? Може, це розвяже питання про фінансову базу місцевого самоврядування, яка сьогодні є просто дуже мізерною.
З другого боку - маємо бюджети областей. І виникає питання: бюджет області - це бюджет місцевого самоврядування? Адже його складає і виконує державна адміністрація. Обласна рада його тільки затверджує.
На рівні області насправді існує дві групи видатків. Одна група - це видатки на здійснення державних функцій, які виконуються органами державної виконавчої влади. І це не повинен бути обласний бюджет, це повинен бути кошторис видатків обласної державної адміністрації, яка повинна бути одним з головних розпорядників коштів Державного бюджету і повинна фігурувати поруч з міністерствами у видатковій частині Державного бюджету.
І друга частина - це є той бюджет, який є самоврядним, і, за Конституцією, задовольняє спільні потреби територіальних громад. Цей бюджет є самоврядним, він повинен прийматись обласною радою і виконуватись відповідно до рішень обласної ради. Чи обласною державною адміністрацією? Чи, можливо, треба думати про створення виконавчих органів обласної ради, спільних виконавчих органів самоврядних громад? Це питання, які треба ще вивчати.
Третє питання, яке тут виникає, - делеговані повноваження. Що таке виконання делегованого законом повноваження, тобто повноваження, від виконання якого неможливо відмовитись, коли воно недостатньо фінансується? З одного боку, це функція держави забезпечити рівень освіти, рівень охорони здоровя, рівень соціальної захищеності. З другого боку, під удар перед своїми виборцями попадають місцеві самоврядні органи, які не мають можливості забезпечити їх виконання через недостатнє їх фінансування саме з боку держави.
І тому потрібно розробляти механізм взяття на себе делегованих повноважень тими територіальними громадами, які спроможні їх виконати, і механізм відмови від виконання делегованих повноважень у тому випадку, коли громада неспроможна, в першу чергу фінансово (часом у кадровому і в організаційному відношенні) здійснювати відповідні повноваження. Відповідним органам державної влади потрібно забезпечити механізм взяття на себе тих повноважень, від яких відмовилась територіальна громада.
Ми повинні забезпечити дотримання соціальних нормативів, незалежно від того, чи здатна, чи не здатна конкретна територіальна громада їх виконувати,- вони є загальнодержавними.
Останнє питання - це формування органів самоврядування через вибори. Різний рівень політичного розвитку різного типу громад може стимулювати вибір різних виборчих систем для формування тих чи інших представницьких органів.
Великі міста вже давно готові до партійного шляху формування міських рад. І песимізм щодо спроможності сучасних українських партій дещо перебільшений. Не можна постійно обмежувати політичне структурування суспільства, з одного боку, а потім нарікати на його недостатність.
Кожен освічений громадянин знайде у програмах політичних партій і, головне, у їх практичній політичній діяльності елементи лібералізму, консерватизму і соціальної демократії, а у наших умовах - і двох крайніх ідеологій - і комунізму, і фашизму. Але тут немає проблем для місцевого самоврядування.
Намагання взяти під контроль прибуткові державні підприємства не треба прикривати ні ліберальною ідеєю вільної торгівлі, ні комуністичною концепцією загальнодержавної власності. Саме тому власне політична відповідальність місцевих органів влади і самоврядування перед громадою, перед виборцями, як весь демократичний світ вже переконав нас у тому, що найкраще забезпечується через механізм політичних партій. Якраз це і є гарантія найбільш прозорого механізму здійснення місцевої влади на місцях.
І останнє. Сприяння розвитку і становленню місцевого самоврядування з центру потрібне. Але цього не зможе зробити галузеве міністерство адміністративним шляхом. Тут потрібна діяльність агенцій, фондів. Може, треба подумати про розширення можливостей Фонду сприяння місцевому самоврядуванню. Але здається, що міністерства - це не той шлях, особливо в наших умовах, коли центральний орган виконавчої влади буде адміністративно впливати на розвиток місцевого самоврядування. Здається, що тут є внутрішня суперечність.
2.Шляхи вирішення проблем місцевого самоврядування в Україні
Вирішення проблем регіонального розвитку, становлення місцевого самоврядування та вдосконалення відносин «центр-регіони» залежить, насамперед, від інституційного та правового поля для розробки й реалізації державної регіональної політики, чіткого розподілу функцій та координації діяльності державних органів управління різного рівня у сфері територіального розвитку.
Головною проблемою інституційного забезпечення державної регіональної політики України є несформованість системи інституцій (органів, установ), здатних у взаємодії і координації здійснювати ефективну реалізацію завдань державної регіональної політики.
На загальнодержавному рівні йдеться про відсутність центрального органу виконавчої влади з достатніми повноваженнями для проведення регіональної політики. Одночасно окремі функції щодо регулювання регіонального розвитку розосереджені по різних міністерствах, які мають свої регіональні підрозділи, що входять до складу місцевих органів виконавчої влади. У звязку з цим виникає особливо важлива і дуже складна проблема координації діяльності неспеціалізованих органів влади і консолідації їхніх дій у руслі загальнодержавної політики.
На сьогодні в Україні назріла необхідність визначення (створення) центрального органу виконавчої влади (Міністерства або Державного Комітету), відповідального за регіональну політику та розвиток місцевого самоврядування. Такий орган повинен зосереджувати розвязання цілої низки проблем, серед яких:
розроблення проектів законодавчих та нормативних документів із питань регіональної політики та місцевого самоврядування;
запровадження планово-прогнозного механізму управління регіональним розвитком, координація розробки регіональних комплексних програм розвитку та цільових регіональних програм;
проведення комплексного моніторингу соціально-економічного розвитку регіонів;
здійснення експертизи рішень щодо галузевого розвитку (визначення, як вони можуть позначитись на регіональному розвитку та міжрегіональних диспропорціях),
координація розбудови системи органів місцевого самоврядування;
обґрунтування засад та проведення адміністративно-територіальної реформи;
нормативно-правове та методичне забезпечення міжрегіонального й транскордонного співробітництва тощо.
При центральному органі виконавчої влади з питань регіональної політики та місцевого самоврядування доцільно мати науково-аналітичну установу, яка б проводила різноаспектний комплексний моніторинг тенденцій та проблем соціально-економічного розвитку регіонів, обґрунтування механізмів державної регіональної політики тощо. В Україні така інституція може бути створена або визначена серед існуючих наукових і науково-аналітичних закладів із відповідною зміною її організаційної структури та фінансового забезпечення.
Проблема інституційного забезпечення державної регіональної політики на регіональному і місцевому рівнях повязана із незавершеністю формування на цих рівнях системи державного управління і місцевого самоврядування. На сьогодні відсутнє чітке розмежування повноважень і відповідальності та координації діяльності між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на регіональному і субрегіональних рівнях. Місцеві органи влади не мають належного законодавчого забезпечення та фінансової бази для вирішення проблем регіонального і місцевого розвитку. Розбудова системи державного управління та місцевого самоврядування на регіональному і субрегіональному рівнях є дуже багатоаспектним комплексним завданням, що потребує окремого розгляду й вироблення відповідної системи заходів. Вона також тісно повязана з проблемою реформування адміністративно-територіального устрою, що також вимагає окремого ґрунтовного дослідження.
Для ефективної реалізації державної регіональної політики необхідним є створення мережі недержавних інституцій регіонального і місцевого розвитку. Такі інституції покликані підвищити роль і відповідальність територіальних громад, приватних підприємців та кожного громадянина за розвиток відповідних територій, забезпечити їм можливість реальної участі і впливу на вирішення важливих проблем регіонального і місцевого розвитку. Такою інституцією може бути мережа Агентств регіонального розвитку (АРР) з репрезентуванням державних, громадських, приватних інтересів. Потенціал такої моделі дуже великий, а головне - вона виправдала себе в інших країнах, що є кращим свідченням її апробації. АРР мають на меті сприяти поліпшенню умов використання передових інноваційних технологій, підвищенню інвестиційної привабливості регіонів, вдосконаленню підготовки та перепідготовки фахівців із регіонального розвитку, координації програм технічної допомоги, спрямованих на підтримку регіонального розвитку тощо.
Потребує докорінної перебудови вітчизняна система статистичного забезпечення державної регіональної політики. На сьогодні ми маємо надзвичайно низький статистичний супровід регіонального розвитку і практично відсутню загальноохоплюючу статистичну інформацію на субрегіональному рівні. Таким чином, потребує активної розбудови система державної статистики відповідно до положень нормативних документів Євросоюзу щодо статистичного обліку, застосування уніфікованої статистичної методології ЄС.
Надзвичайно актуальною проблемою у сфері реалізації регіональної політики на всіх рівнях є її низьке кадрове забезпечення. Збільшення кількості фахівців і якості професійної підготовки кадрів для системи управляння регіонального і місцевого рівнів є важливою умовою підвищення ролі місцевих органів влади у зміцненні потенціалу регіонального та місцевого розвитку та його ефективному використанні. Це вимагає створення та розвитку відповідної мережі навчальних закладів і центрів.
Суттєвою перешкодою на шляху ефективного здійснення державної регіональної політики є відсутність системної законодавчо-нормативної бази. Дуже багато питань регіональної політики залишаються законодавчо не врегульованими.
Роль державного регулювання територіального розвитку в різних сферах діяльності, склад системи регулювання, методи і порядок взаємодії елементів цієї системи мають бути визначені окремим Законом «Про основні засади формування та реалізації державної регіональної політики».
На найближчий період вдосконалення правового поля регулювання регіонального розвитку потребує прийняття вже підготовлених законопроектів. Зокрема, проекту Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» (19.06.03 р. прийнято Верховною Радою України за основу у І читанні, реєстр. № 3384). Проект Закону визначає нову модель стимулювання розвитку регіонів та депресивних територій в Україні. Його запровадження дозволить забезпечити:
концентрацію обмежених державних ресурсів на розвязанні регіональних проблем із врахуванням пріоритетів розвитку як держави, так і завдань регіонального розвитку;
стабільність відносин між місцевими органами влади та центральними органами виконавчої влади щодо питань регіонального розвитку;
запровадження принципу додатковості фінансування заходів щодо вирішення регіональних проблем розвитку;
реалізацію партнерських стосунків між центральним Урядом та місцевими органами самоврядування щодо спільного вирішення завдань регіонального розвитку на основі відповідних Угод ;
визначення чітких критеріїв, за якими територіям надаватиметься статус депресивних, та інструменти державної та регіональної підтримки їх розвитку.
Висновок
Література
.Конституція України.
.Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
.Парламент та проблеми розвитку регіонального та місцевого самоврядування в Україні (Матеріали міжнародних семінарів 1999-2000 років) / Інститут громадянського суспільства. - K.,2001.
.Борденюк В. Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції органів місцевого самоврядування в Україні, 1997.
.Ресурси розвитку. Адміністративна реформа в Україні: Матеріали Всеукраїнського семінару та координаційної наради «Ресурсне забезпечення місцевого та регіонального розвитку» (10 листопада 2001 р., м. Київ) та науково-методологічного семінару «Адміністративна реформа: проблеми та перспективи реформування діяльності органів центральної виконавчої влади» (27 листопада 2001 р., м. Київ).