социального явления, которое характеризуется использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (например, депутатами) либо служащими коммерческих иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним лицам таких преимуществ.
Исходя из вышеизложенного определения можно назвать следующие признаки коррупции:
. Коррупция - это сложное социальное явление, обусловленное наличием многосторонних вертикально-горизонтальных связей в обществе и государстве.
. Наличие подкупа - продажности в виде двустороннего (в ряде случаев - многостороннего) сговора чиновника (любого звена) и иного лица (физического или юридического) с целью получения последним разнообразных благ: лоббирования «нужного» закона, незаконного (законного) получения квот на отлов рыбы, покупки водительских прав, поступления в престижный ВУЗ и пр.
. Наличие корысти в личных либо узкогрупповых интересах выраженное в том, что чиновник продает себя, свои возможности, часть государственной, муниципальной власти за вознаграждение.
. Коррупция - это комплексное системное образование в структуре государственной и муниципальной службы.
. Использование чиновником-коррупционером официальных полномочий, возможностей своего авторитета.
К коррупционной деятельности следует отнести:
незаконное предоставление благ и услуг, в том числе связанное с вымогательством и шантажом;
злоупотребления в процессе распределения и перераспределения денежных средств, например, в ходе формирования и исполнения федерального или регионального бюджетов;
противодействие принятию нормативных актов в интересах определенных лиц или групп и, наоборот, лоббирование необходимых нормативных актов или управленческих решений;
протекционизм, проявляющийся в должностных продвижениях лиц по признакам родства, приятельских отношений или личной преданности;
непосредственное участие должностных лиц, государственных служащих, депутатов в предпринимательской деятельности;
использование служебного положения для «перекачки» государственных средств в коммерческие структуры и обналичивание денег;
финансирование частных предприятий и организаций за счет государственного или местного бюджета, целевых кредитов;
приватизация с незаконной передачей государственной собственности в частные руки;
предоставление льгот и привилегий для своей корпоративной группы, заинтересованным лицам;
предоставление секретной служебной информации заинтересованным лицам;
предоставление права или возможностей заключать выгодные контракты;
содействие в заключение невыгодных для государства контрактов с иностранными фирмами;
контрабанда и незаконное перемещение капитала за рубеж;
сращивание органов управления с преступными элементами;
необоснованный отказ в возбуждении или незаконное прекращение уголовного дела;
сокрытие преступлений отдельных лиц и обеспечение их безнаказанности;
поддержка и лоббирование интересов теневой экономики в ответ на политическую поддержку или выдвижение на должности во властных структурах.
Специфика национальной коррупции заключается в следующем:
наличии мощной, широко разветвленной теневой экономики и огромных незаконных доходов, значительная часть которых - основной источник финансирования коррупционеров;
неконтролируемом обращении дополнительных денежных масс, вызванных высокими ценами на энергоносители на мировом рынке;
неисполнении или ненадлежащем исполнении принимаемых законов и мер по противодействию коррупции;
запутанности, сложности, противоречивости и возможности неоднозначного толкования действующих правовых норм;
наличии множества подзаконных актов, которые произвольно толкуют нормы действующего законодательства;
слабости и фактической зависимости от исполнительной власти судебной системы;
отсутствии системы контрольных органов, в том числе парламентского и общественного контроля;
минимальном риске разоблачения коррупционеров и отсутствии жестких по отношению к ним репрессивных мер (условное или отложенное наказание, помилование по амнистии и т.д.);
отсутствии гарантированного правового статуса и достойного пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;
исключительной, по сравнению с другими демократическими государствами, монополии чиновничества на принятие решений;
большом объеме решений, которые чиновники вправе принимать единолично;
широком и беспрепятственном кадровом обмене между властными и коммерческими структурами;
вовлечении родственников в коррупционный процесс на низовом уровне власти и в быту;
постоянном усложнении и модификации форм и способов коррупционных проявлений;
коррупционности избирательных процессов (так называемый административный ресурс) и криминализации политических партий;
международной направленности российской коррупции;
беспрецедентном развитии бытовой коррупции, основанной на исторически обусловленном принципе управления Российским государством - институте кормления.
Типы коррупции
В зависимости от области приложения, коррупцию подразделяют на:
государственная (коррупция госчиновников), где речь идет о взятках в их различных формах (финансовой, форме подарков, оказанием каких-либо услуг);
политическая, в основе которой лежит неофициальный, бесконтрольный обмен ресурсами между властной элитой и другими структурами;
коммерческая (например, коррупция менеджеров фирм).
В зависимости от уровня власти, пораженного коррупцией, выделяют:
коррупция низовая, которая распространена в низшем и среднем эшелонах власти и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (напр. штрафы, регистрация);
коррупция верхушечная, которая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (например, государственные заказы, изменение форм собственности).
коррупция международная, которая связанная с распределением ресурсов, выделяемых на международные проекты.
В зависимости степени централизации коррупционных отношений:
децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе);
централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими начальниками);
централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным).
В зависимости от степени регулярности коррупционных связей:
эпизодическая коррупция;
систематическая (институциональная) коррупция;
клептократическая (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений).
В зависимости от отношения граждан к коррупции:
«белая» (общепринятая) коррупция;
«серая» (отчасти осуждаемая) коррупция;
«черная» (осуждаемая и законом, и обществом) коррупция.
В зависимости от инициатора коррупционных отношений:
коррупция в форме запрашивания (нередко в форме вымогательства) взятки по инициативе руководящего лица;
коррупция в форме подкупа по инициативе просителя.
В зависимости от формы проявления:
взяточничество,
фаворитизм,
непотизм (кумовство),
протекционизм,
лоббизм,
«блат» и др.
В зависимости от статуса взяткодателя:
индивидуальная взятка (со стороны гражданина);
предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы);
криминальный подкуп (со стороны криминальных предпринимателей - например, наркомафии).
Коррупция способствует возникновению и развитию целого ряда негативных явлений и процессов:
подрывает принцип всеобщего равенства перед законом, а это, в свою очередь, искажает модели поведения;
способствует поиску «тёплых мест» вместо попыток достигнуть благосостояния собственноручно, т.е. вместо стимулирования накопления материальных ценностей коррупция способствует стремлению к распределению этих ценностей;
нарушается механизм рыночной конкуренции, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки;
происходит неэффективное распределение средств государственного бюджета, особенно при распределении государственных заказов и выделении кредитов, препятствуя тем самым эффективной реализации правительственных программ;
приводит к несправедливому распределению доходов, обогащая субъектов коррупционных отношений за счет остальных членов общества;
способствует повышению цен на товары и услуги за счет так называемых коррупционных «накладных расходов» в результате чего страдает потребитель;
способствует обеспечению благоприятных условий для формирования и развития организованной преступности и теневой экономики;
происходит смещению целей политики от общенациональных к обеспечению властвования олигархических кланов и группировок;
увеличивается количество лиц, прячущих свой капитал за рубежом, превращающихся в «пятую колонну» и способствующих предательству интересов национальной безопасности страны;
подрывается престиж страны на международной арене, ухудшает инвестиционный климат, способствует ее политической и экономической изоляции;
снижается доверие общества к власти, вызывает разочарование в ценностях демократии, что может способствовать переходу к другой, более жесткой форме государственного устройства - диктатуре;
мерой всего в обществе становятся деньги, значимость человека определяется размером его личного состояния независимо от способов его получения;
происходит девальвация и слом цивилизованных социальных регуляторов поведения людей: норм морали, права религии, общественного мнения и формирует у членов общества «двойной стандарт»;
способствует развитию недемократических структур;
происходит несправедливому перераспределению жизненных благ в пользу узких олигархических групп, что имеет своим следствием резкое возрастание имущественного неравенства среди населения, обнищание значительной части общества и возрастания социальной напряженности в стране.
Коррупционная преступность - это целостная, относительно массовая совокупность преступлений, посягающих на авторитет государственной службы или службы в органах местного самоуправления, выражающихся в незаконном получении преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, либо в предоставлении данным лицам таких преимуществ, а также совокупность самих этих лиц.
Виды коррупционных преступлений
В зависимости от характера той или иной социальной задачи выделяются две группы собственно коррупционных преступлений:
первая - коррупционные преступления в форме подкупа (9 видов):
воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа, в том числе с использованием своего служебного положения;
незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, совершенные путем подкупа;
подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов;
коммерческий подкуп;
организация преступного сообщества (преступной организации) для совершения любого из коррупционных тяжких или особо тяжких преступлений;
получение и дача взятки;
провокация взятки или коммерческого подкупа;
подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу.
вторая - иные коррупционные преступления (18 видов):
невыплата заработной платы, пенсий, стипендий пособий и иных выплат;
мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения;
присвоение или растрата, совершенная лицом с использованием своего служебного положения;
хищение предметов, имеющих особую ценность, в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения;
регистрация незаконных сделок с землей;
контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения при наличии корыстной или иной личной, заинтересованности у виновного;
злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами, совершенное в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц;
превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;
организация преступного сообщества (организации) для совершения любого из иных коррупционных тяжких или особо тяжких преступлений;
хищение или вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, наркотических средств или психотропных веществ, ядерных материалов совершенное лицом с использованием своего служебного положения;
злоупотребление должностными полномочиями;
превышение должностных полномочий при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованности;
присвоение полномочий должностного лица при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованности;
незаконное участие в предпринимательской деятельности;
служебный подлог.
Преступления, непосредственно связанные с коррупционными посягательствами (3 вида):
легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем, в случаях приобретения соответствующих денежных средств или иного имущества в результате совершения любого из коррупционных преступлений;
приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем, в случаях приобретения или сбыта имущества, заведомо добытого в результате совершения любого из коррупционных преступлений;
укрывательство преступлений.
§ 2. Состояние коррупции в России
В 2009 году в России зарегистрировано 428792 преступления экономической направленности, значительная часть которых в той или иной степени связана с наличием в стране коррупции. В сфере экономической деятельности выявлено 82911 преступлений (в том числе легализация денежных средств, полученных преступным путем - 8791); против интересов службы в коммерческих и иных организациях - 4300 (в том числе коммерческий подкуп - 1697); против государственной власти, интересов государственной службы в органах местного самоуправления - 43086 (в том числе взяточничество - 13141).
Табл.1Статистические данные о злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285.1 УК РФ)
ГодыЗарег-но преступленийПреступления, завершенные расследованиемНаправлены в судВыявлено лиц, совершивших преступленияПривлечено лиц к уголовной ответ-стиДоля от выявленных лиц, %2006732822211676,220071398034662639,4200813411531911819,8
Табл. 2. Статистические данные о злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285.2 УК РФ)
ГодыЗарег-но преступленийПреступления, завершенные расследованиемНаправлены в судВыявлено лиц, совершивших преступленияПривлечено лиц к уголовной ответ-стиДоля от выявленных лиц, %200625636350,02007242321715,920087566763812,7
Табл. 3. Статистические данные о превышении должностных полномочий
ГодыЗар-но преступленийПреступления, завершенные расследованиемНаправлены в судВыявлено лиц, совершивших преступленияПривлечено лиц к уголовной ответ-стиДоля от выявленных лиц, %20061589890201680,02007183169110794557,02008226178119512345,1
Табл. 4. Статистические данные о получении взятки (ст. 290 УК РФ)
ГодыЗар-но преступленийПреступления завершенные расследованиемНаправлены в судВыявлено лиц, совершивших преступленияПривлечено лиц к уголовной ответственностиДоля от выявленных лиц, %20064200371534461153105091,120074784427540181321120090,820085140459242931431128789,9
Табл. 5. Статистические данные о даче взятки (ст. 291 УК РФ)
ГодыЗарег. преступленийПреступления, завершенные расследованиемНаправлены в судВыявлено лиц, совершивших преступленияПривлечено лиц к уголовной ответственностиДоля от выявленных лиц, %20063204294523922127176583,020073843357430592822240485,220083941376033123171279688,2
Табл. 6. Статистические данные о злоупотреблениях полномочиями (ст. 201 УК РФ)
ГодыЗарегистр. преступленийПреступления, завершенные расследованиемНаправлены в судВыявлено лиц, совершивших преступленияПривлечено лиц к уголовной ответственностиДоля от выявленных лиц, %2006230167121452760,020072311831291047067,3200814313197634469,8
Табл. 7. Статистические данные о коммерческом подкупе (ст. 204 УК РФ)
ГодыЗарегистр. преступленийПреступления, завершенные расследованиемНаправлены в судВыявлено лиц, совершивших преступленияПривлечено лиц к уголовной ответственностиДоля от выявленных лиц, %200619911788131954234964,420071606145085164535755,3200814991428104060740566,7
Табл. 8. Сведения о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (глава 30 УК Российской Федерации)
ГодыЗарегистр. преступленийПреступления, завершенные расследованиемНаправлены в судВыявлено лиц, совершивших преступленияПривлечено лиц к уголовной ответственностиДоля от выявленных лиц, %200620 49818 71714 9395641434377,0200723 85121 61116 1766888501972,9200825 85023 71117 5187919547869,2
Все вышеприведенные данные не дают реальную картину коррупционной преступности в России, так как преступления коррупционной направленности обладаю самой высокой латентностью среди всех преступлений.
Проблемы, порождаемые коррупцией. Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Описываемые ниже негативные последствия коррупции в большей или меньшей степени уже проявляются сейчас в России.
Экономические последствия
1. Расширяется теневая экономика. Это приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие - государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств.
. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказываются не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции.
. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь - из-за нарушений в ходе приватизации.
. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности - при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны.
. Повышаются цены за счет коррупционных «накладных расходов». В итоге страдает потребитель.
. Теряется доверие агентов рынка к способности власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов.
. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на фирмах, предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.
Социальные последствия
1. Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы.
. Закрепляются и увеличиваются резкое имущественное неравенство, бедность большой части населения. Коррупция подстегивает несправедливое и неправедное перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.
. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед лицом власти.
. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег.
. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране.
Политические последствия
1. Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок.
. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти.
. Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.
. Профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает угроза разложения демократических институтов.
. Увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сценарию прихода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.
Добавим к этому слабо изученную и практически не контролируемую у нас коррупцию внутри предприятий и негосударственных организаций (пример - предоставление коммерческими банками кредитов за взятки), которая также снижает эффективность экономики.
Таким образом, при самых оптимистических оценках суммарные потери от коррупции в нашей стране могут составлять от 10 до 20 миллиардов долларов в год. Кроме того важно другое обстоятельство - насколько рентабельными могут оказаться вложения в серьезную осмысленную деятельность по систематическому ограничению коррупции.
§ 3. Причины совершения коррупционных преступлений
Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика - следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии модернизации. Россия переживает сейчас не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе - негативным.
Связь между коррупцией и порождающими ее проблемами двухсторонняя. С одной стороны, эти проблемы усугубляют коррупцию, а их решение может способствовать уменьшению коррумпированности. С другой стороны, масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы переходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновременно решая проблемы, ее порождающие, и, во-вторых, решению этих проблем будет способствовать противодействие коррупции со всей решительностью и по всем направлениям.
К общим факторам, порождающим коррупцию, относятся те, которые свойственны не только России, но и большинству стран, находящихся в стадии модернизации, в первую очередь - переживающих переходный период от централизованной к рыночной экономике. Вот некоторые из этих проблем.
. Трудности преодоления наследства тоталитарного периода. К ним относится прежде всего медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти, которые, безусловно, способствовали процветанию коррупции.
Другое обстоятельство - преодоление слияния власти и экономики, свойственного тоталитарным режимам с централизованной системой управления экономикой. Естественное разделение труда между властными институтами, призванными создавать условия для нормального функционирования экономики, и свободными агентами рынка до сих пор не сформировалось. Административные органы в России продолжают, особенно на региональном уровне, играть на экономическом поле по тем правилам, которые устанавливают сами для себя. Такая ситуация неизбежно порождает коррупцию.
Кроме того стремительные и кардинальные преобразования в России происходят при сохранении существенной части корпуса государственных служащих. Причем на своих местах остались многие из тех, кто не был в состоянии приспособиться к новым условиям и начать самостоятельный бизнес или применить в нем свой талант, профессионализм, на худой конец - связи. Значит, остались не лучшие. Остались носители старых, описанных выше стереотипов закрытости власти и возможности вмешательства во все стороны жизни. Одновременно оставались и приходили те, кто видел богатые возможности извлечения личной выгоды из административных полномочий.
. Экономический упадок и политическая нестабильность. Обнищание населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции. Это подкрепляется старыми советскими традициями блата как одной из форм низовой коррупции.
Одновременно постоянно осознаваемый политический риск долговременных вложений, тяжелые экономические обстоятельства (инфляция, неуклюжее и неуместное присутствие государства в экономике, дефицит четких регулятивных механизмов) формируют определенный тип экономического поведения, рассчитанного на кратчайшую перспективу, большую, хотя и рискованную прибыль. Такому типу поведения очень близок поиск выгоды с помощью коррупции.
Политическая нестабильность формирует чувство неуверенности и среди чиновников самого разного уровня. Не имея в этих условиях никаких гарантий самосохранения, они также легче поддаются соблазну коррупции.
В условиях экономического кризиса государство часто пытается, как это делалось в России, усилить налоговый пресс. Это расширяет зону теневой экономики, а стало быть, сферу коррупции. Например, коммерсант, уклонившийся от уплаты налога, уже «посадил» себя на крючок налогового инспектора и стал прекрасной мишенью для вымогательства взятки под обещание избавить его от наказания.
. Неразвитость и несовершенство законодательства. В процессе преобразований обновление фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняет их законодательное обеспечение. Достаточно напомнить, что в России приватизация (ее партийно-номенклатурный этап) проходила вне четкого законодательного регулирования и жесткого контроля.
Если раньше, при советском режиме, коррупцию часто порождал контроль над распределением основного ресурса - фондов, то на начальных этапах реформы чиновники резко разнообразили сферы контроля: льготы, кредиты, лицензии, приватизационные конкурсы, право быть уполномоченным банком, право реализовывать крупные социальные проекты и т.п. Экономическая либерализация сочеталась, во-первых, со старыми принципами чиновничьего контроля за ресурсами, а во-вторых, с отсутствием законодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это является одним из признаков переходного периода и служит одновременно благодатнейшей почвой для коррупции.
До сих пор сохраняется значительная законодательная неопределенность в вопросах собственности. В первую очередь это касается собственности на землю, нелегальная распродажа которой порождает обильный поток коррупции. К этому следует добавить множество плохо определенных переходных форм смешанной собственности, распыляющих ответственность и позволяющих коммерсантам чувствовать себя чиновниками, а чиновникам - коммерсантами.
Неразвитость законодательства проявляется и просто в плохом качестве законов, в несовершенстве всей правовой системы, в нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются:
противоречивостью законодательства и даже отдельных законов, что позволяет чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граждан (клиентов);
незавершенностью законов, изобилующих двусмысленностями, пробелами, многочисленными отсылочными нормами. В результате довершение законодательного регулирования перекладывается на подзаконные акты органов исполнительной власти, подготовка которых практически неподконтрольна. Так возникают условия для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций, создающих дополнительные условия для коррупции;
отсутствием законодательно установленных процедур подготовки и принятия нормативных и иных регулирующих и распорядительных актов (законов, президентских указов, постановлений правительства и т.п.), что существенно облегчает возможности для коррупции. Все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости.
. Неэффективность институтов власти. Тоталитарные режимы строят громоздкий государственный аппарат. Речь идет, прежде всего, об исполнительной власти. Бюрократические структуры стойки и хорошо приспосабливаются к выживанию при самых тяжелых потрясениях. Причем чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратит аппарат на собственное сохранение. В итоге окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрократические институты и, следовательно, система управления отстают от этих изменений.
В позднем Союзе и ранней России было особо отчетливо видно, как реагировала система управления на усложняющиеся и множащиеся проблемы: плодила свои системные пороки, увеличивая аппарат, вводя дополнительные иерархические уровни управления, создавая огромное число безответственных координационных структур. Итог прост: чем сложнее и неповоротливее система управления, чем больше несоответствие между ней и проблемами, которые она должна решать, тем легче в ней угнездиться коррупции.
На первых стадиях преобразований государству особенно трудно научиться всей мощью государственной машины, всей силой закона защищать права собственности, обеспечивать неукоснительное соблюдение прав рыночной игры. Не чувствуя такой защиты от государства, предприниматель ищет ее у конкретных чиновников. Так устанавливаются связи, легко превращающиеся при определенных условиях в коррупционные связи.
Неэффективность государства подтверждается и тем, что после разрушения номенклатурной системы не появилась современной системы отбора и продвижения государственных служащих. В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев, идущих на государственную службу для использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко встречается прямое делегирование "агентов влияния" из коммерческих структур в административные.
. Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Ухудшение социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающее начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, - все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций.
. Неукорененность демократических политических традиций. Проникновению коррупции в политику способствуют:
несформированность политической культуры, что отражается, в частности, на процессе выборов, когда избиратели отдают свои голоса за дешевые подачки или поддавшись заведомой демагогии;
неразвитость партийной системы, когда партии не в состоянии брать на себя ответственность за подготовку и продвижение своих кадров;
несовершенство выборного законодательства, чрезмерно защищающего депутатский статус, не обеспечивающего реальной зависимости выборных лиц от избирателей, провоцирующего нарушения при финансировании избирательных кампаний. Тем самым последующая коррумпированность представительных органов власти закладывается еще на этапе выборов.
Реальная политическая конкуренция служит противовесом и ограничителем для коррупции в политической сфере, с одной стороны, и для политического экстремизма - с другой. В результате снижаются шансы политической нестабильности. Фиктивная политическая жизнь, отсутствие возможности для политической оппозиции ответственно влиять на ситуацию подталкивают оппозиционных политиков разменивать политический капитал на экономический. При этом с учетом прочих условий, осуществляется плавный переход от полулегитимного лоббизма к откровенной коррупции.
Специфические российские проблемы. Описанные ниже проблемы являются продолжением тех, которые по проявлению или происхождению уходят корнями в советский период. Некоторые из них усугублены условиями переходного периода.
. Слабость судебной системы - одна из основных проблем переходного периода. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партийных организациях, а не в судах (последнее считалось почти неприличным). После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, незаполненная до сих пор.
Сейчас в России слабость судебной системы проявляется в том, что:
бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;
слабо исполняются судебные решения;
низка пропускная способность арбитражных судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;
не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий.
В противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства.
Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией.
. Неразвитость правового сознания населения порождена той же причиной - укорененной при советском режиме системой партийного квазиправа. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами, проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление «низовой» коррупции.
. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно «интересов государства» и «общенародной собственности» - типично российская проблема. Защита прав и интересов граждан, в том числе - частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.
. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корни более древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.
Государственная коррупция существует постольку, поскольку государство вмешивается в частную, общественную, экономическую жизнь. Проблема в том, что государство, реализуя свое предназначение, обязано осуществлять это вмешательство, и в том, насколько эффективно оно осуществляется. Таким образом, коррупция - это, прежде всего сигнал, указывающий на неуклюжие, неоправданные, неэффективные действия государства.
В экономической сфере последние годы происходили бурные изменения, появлялись новые непривычные сферы и формы активности, к чему труднее всего приспосабливались властные институты. Именно здесь более всего ощущался рост коррупции. Ниже приводится далеко не полный перечень основных сфер государственного присутствия в экономике, изобилующих коррупцией.
. Приватизация государственной собственности везде служит серьезным источником коррупции. В России это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30 % всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. Практиковалось включение чиновников в число акционеров. Наиболее распространенные нарушения - присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества.
К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц. Неслучайно именно приватизация стала последнее время полем для политических схваток, в которых главное оружие - компрометирующие материалы и обвинения в коррупции.
. Исполнение бюджета и распределение бюджетных средств - еще одна благодатная сфера для коррупционеров. В числе основных причин - слабая дисциплина исполнения бюджета при почти полном отсутствии реакции на результаты контрольных проверок Счетной палаты.
Наиболее часто нарушения, наносящие ущерб федеральному бюджету и нередко сопряженные с коррупцией, возникают при следующих обстоятельствах:
поступление налогов и платежей в федеральный бюджет;
денежные зачеты;
получение связанных иностранных кредитов;
привлечение кредитов коммерческих банков под гарантии и поручительства Минфина России от имени Правительства, вексельные и другие кредиты;
переоформление задолженности предприятий и организаций субъектов Федерации на государственный внутренний долг РФ и выделение финансовой помощи субъектам РФ;
необоснованно высокая просроченная дебиторская задолженность;
нецелевое и неэффективное использование средств федерального бюджета страны.
По свидетельству экспертов взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределения бюджетных средств. Этому благоприятствует неуклюжая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов. Коррупцию подстегивает нереальный и нереализуемый бюджет, который позволяет чиновникам решать, кому сколько недодать, кому перевести деньги раньше, а кому позже. По той же причине недофинансирования создаются внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции с которыми также сопровождаются коррупцией. Отсутствие контроля за расходованием бюджетных средств в регионах питает коррупцию на этом уровне.
Распределение бюджетных средств происходит также через государственные заказы и закупки. До последнего времени и здесь царили закрытость и бесконтрольность, порождавшие безудержную коррупцию. Особенно разлагающе закрытость и неподконтрольность при распределении и использовании государственных средств действовали в Вооруженных Силах.
. Предоставление эксклюзивных прав (льгот, в том числе по экспорту и импорту, налогам, лицензирование и т.п.) - благодатнейшая почва для коррупции. При подготовке проекта концепции Административной реформы производилось анкетирование правительственных ведомств, и среди прочего анкета содержала вопрос о полномочиях, которых не хватает ведомству. Право выдачи лицензий было в числе наиболее распространенных пожеланий.
К этой же категории следует отнести такие коррупциогенные рычаги, как отсрочки налоговых платежей, предоставление льгот заемщикам бюджетных средств, продление кредитных договоров, предоставление государственных гарантий, бюджетные преференции, реализуемые через «бюджет развития». Региональные власти не уступают федеральным в использовании права предоставления льгот для получения взяток.
. Банковская сфера в России начала преобразовываться одной из первых - на рубеже веков фактически происходила ненормативная приватизация существенной части государственного банковского сектора. Создание системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в условиях высокой инфляции было для последних источником получения колоссальных прибылей. Естественно, что и здесь коррупция пустила глубокие корни.
Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило цивилизовать формы получения взяток и от традиционных конвертов (а затем - чемоданчиков) с наличностью перейти к льготным кредитам, завышенным в десятки раз процентам по вкладам и другим, более утонченным, формам благодарности.
. Противозаконный лоббизм в законодательных органах труднее всего поддается контролю и уголовному преследованию, прежде всего из-за гипертрофированной депутатской неприкосновенности. Именно поэтому из общего числа должностных лиц, привлеченных к ответственности за деяния, которые можно квалифицировать как коррупцию, законодатели составляют не более 3%. Неясно, должно ли служить утешением ходящее по рукам и страницам газет "меню" коррупционных услуг в Государственной Думе с расценками, на порядок меньшими тех, за которые совершают грехопадение законодатели во многих странах с более развитой демократией.
. Правоохранительные органы и экономическая преступность сращиваясь, создают среду, которая является существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел; за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов на службу («по совместительству») в коммерческие структуры и создания таковых под патронажем стражей порядка. Родственники чиновников высокого ранга из таможенных или налоговых органов вдруг, независимо от квалификации, оказываются на весьма денежных должностях в коммерческих структурах.
Коррупция проникает в суды. В этих условиях адвокаты делают взятки эффективным инструментом защиты своих клиентов.
Условия для низовой коррупции
Социологические исследования, показывающие, что 98 % автомобилистов хоть раз в жизни давали взятку инспектору ГАИ, говорят не только о высокой степени коррумпированности этой службы. Данные свидетельствуют о широчайшей коррумпированности общественного сознания, о том, что низовая коррупция внедрена в общественную практику.
Привлекательность низовой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие бытовые проблемы; она же служит небольшой платой за постоянную возможность мелких нарушений законов и инструкций. Купюра, которую держит в документах владелец автомобиля, лежит там и на те случаи, когда понадобится превысить скорость, проехать в автомобиле в состоянии опьянения.
Масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом для формирования организованных коррупционных структур и сообществ.
Низовая коррупция в России возникает почти везде, где рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству, или, наоборот, - государство считает уместным тревожить гражданина. Ниже перечисляются только основные сферы.
. Жилищно-коммунальной сфера, как показывают социологические опросы российского населения, воспринимается им как самая коррумпированная. Казалось бы, появление рынка жилья должно привести к уменьшению коррупции в этой сфере. Однако укорененность ее здесь чрезвычайно прочна. Это яркий пример того, что одних мер по ликвидации экономических условий коррупции может не хватать для борьбы с ней.
. Правоохранительные органы, и прежде всего милиция, находятся на втором месте. В последнее время среди привлеченных к ответственности за коррупцию одну четверть составляют работники правоохранительных органов. Как уже упоминалось, наиболее весомый вклад в этот высокий результат вносит ГАИ. Помимо дорог граждане часто вступают в коррупционные отношения с правоохранительными органами при выдаче водительских прав, разрешений на хранение огнестрельного оружия и в иных подобных случаях.
. Налоги и таможенные сборы - прекрасная «питательная среда» для низовой коррупции. Опросы многострадальных российских «челноков» показали, что среди них практически нет тех, кто хоть раз не дал взятку таможеннику.
. Призыв на военную службу последние годы сталкивается с постоянными трудностями. В связи с этим будет небезынтересно узнать, что, по предварительным оценкам, более половины молодых людей, освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток.
В добавление к перечисленному упомянем еще ряд ситуаций, попадание в которые сопряжено с высокой вероятностью соприкосновения с коррупцией:
сбор штрафов и иных платежей с населения разными ведомствами;
выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;
разрешение на строительство и наделение земельными участками;
контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т.п.), от которого страдает малый бизнес в России.
Взаимодействие власти с гражданином возникает в двух случаях. Первый - когда власть должна предоставить ему некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку). В подобных ситуациях коррупции способствует:
сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;
незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;
сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан;
усложненность бюрократических процедур;
монополия ведомств на предоставление услуг;
структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями: и принимать властные решения, и оказывать услуги.
Второй случай, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют следующие условия (помимо перечисленных факторов в предыдущих разделах):
отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств;
неадекватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток.
Социально-психологические условия коррупции
Морально-психологическая атмосфера в обществе серьезно влияет на уровень коррупции. Большинство чиновников рано или поздно сталкивается с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от обсуждавшихся выше проблем и условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией.
Среди наиболее распространенных мотивов - компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает:
упоминавшееся выше ощущение нестабильности;
низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы;
несправедливость при продвижении по службе;
хамство или некомпетентность начальника.
Специалисты отмечают, что в переходные периоды коррупционное решение подчас рассматривается чиновником как своего рода диверсия против новой системы. Взяточник представляет себя идейным борцом с «преступным режимом», являясь, между тем, тривиальным стяжателем.
Принятие первого коррупционного решения может облегчаться информационной средой, окружающей чиновника. Честный чиновник, каждый день слышащий и читающий одно и то же: «У нас берут все!», может начать воспринимать себя белой вороной, неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. Такому остается только дождаться «удачного случая».
Важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, - двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно-неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику.
С другой стороны, коррупция, особенно низовая, является принимаемой «по умолчанию» частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается.
Чиновник может стать коррупционером не только после принятия критического решения, но и в результате плавного перехода от действий «ограниченного» характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие технологии управления, принятия решений, когда размыты полномочия и сферы ведения. В переходные периоды плавное вползание в коррупцию облегчается также следованием устаревшим, но еще действующим традициям, культурным стереотипам.
Например, в прежней системе существовал особый вид ценных бумаг - документы, снабженные разными визами, резолюциями и «уголками», от Политбюро до сельсовета. Они допускали неформализованную конвертацию властного капитала в экономический. Эта практика сохранялась во всех ветвях и уровнях власти и с огромным трудом изживается сейчас.
Подобные эффекты вызываются также одновременным существованием старых и новых стереотипов административного поведения. Советская система позволяла легально конвертировать власть в личный комфорт и нелегально - власть в личный капитал. Но она категорически запрещала обратный путь конвертации. Исключения были, но считались неприемлемыми и время от времени карались. Можно было получить теневое влияние, но нельзя было легально за деньги получить легальную власть.
Нормальная демократия позволяет конвертировать экономический капитал во властный (например, через механизм выборов), но в своих развитых формах препятствует конвертации властного капитала в экономический.
Специфика переходного периода - смешение традиций и культурных стереотипов, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие. В результате должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг.
Итак, отсутствие реальной борьбы с условиями, порождающими коррупцию, приводит к ее распространению как по горизонтали, так и по вертикали, захвату новых учреждений и сфер влияния, способствует образованию коррупционных сетей или сообществ. Коррупция в таких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится гигантский невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставятся целостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.
Эту проблему не способна решить власть в отрыве от общества. Без ложного пафоса, эта проблема касается каждого, кто понял опасность дальнейшего усиления коррупции для себя и своих близких, для своего дела, для общества и страны, кто считает себя гражданином.
Характеристика личности коррупционера.
В конце прошлого столетия структура криминологического портрета российских коррупционеров выглядела следующим образом: работники министерств, комитетов и их структур на территории субъектов Российской Федерации - около 40%; сотрудники правоохранительных органов - более 25%; работники контролирующих органов - в пределах 9%; работники таможенной службы - 3,5%; депутаты - около 1%; иные категории - 19%.
Из приведенного статистического анализа не следует, что в наибольшей степени коррупции подвержены служащие органов исполнительной власти.
Коррупционеры отличаются большим, чем среднестатистический преступник, средним возрастом (37 лет), а также повышенным уровнем феминизации (27% коррупционеров - женщины) и образования (52% лиц с высшим и неоконченным высшим образованием).
Опросы осужденных за коррупцию показывают, что 72% из них были осведомлены об уголовной противоправности своего деяния, 96% рассчитывали избежать наказания, 83% считали назначенное им наказание незаслуженно суровым и лишь 2% полагали, что понесли справедливое наказание.
Коррумпированные лица обладают не только государственными способностями и профессиональными знаниями, но и оказывают противодействие правоохранительным органам путем использования личных связей в государственных учреждениях.
Среди осужденных взяткополучателей (в обиходе называем «взяточниками») 85% мужчин и 15% женщин. В последние годы наблюдается тенденция феминизация взяткополучателей.
Средний возраст женщин, осужденных за получение взятки, - 43 года, мужчин - 33 года. Средний возраст осужденных обоих полов составляет 38 лет.
Общая тенденция «омоложения» преступности заметна и по данной категории дел: все чаще к ответственности за получение взятки привлекаются лица в возрасте от 21 года.
Возрастная структура указанных лиц такова: взяткополучатели в возрасте 21-30 лет - около 45%; 30-35 лет -30%; 35-40 лет -8%; более 40 лет - 17%.
В возрастной группе более 40 лет мужская преступная активность резко падает в отличие от женской группы.
Взяткополучатель, в отличие от других преступников значительно более образованный: 44% осужденных взяточников имели высшее профессиональное образование; 20% - высшее юридическое образование; 26% - общее среднее образование; 19% - среднее специальное; 11 % - среднее техническое.
Семейное положение. К моменту совершения преступления и вынесения приговора: 81 % взяточников состояли в браке; 15% - в браке не состояли; 4% - находились в фактических брачных отношениях.
Место работы, служебное положение. 73% осужденных взяточников работали в правоохранительных органах. Из них 30% - инспекторы (участковые, ГАИ (ГИБДД), отдела по борьбе с контрабандой, рыбоохраны, государственного пожарного надзора таможенного поста); 28% - оперуполномоченные РОВД; 6,5% - следователи милиции РОВД; 4% - старшие дознаватели РОВД; 6,3% осужденных - работники органов государственного и муниципального управления; 20,7% - работники различных государственных и муниципальных организаций; 4% - преподаватели вузов.
,8% осужденных взяткополучателей совершили преступление впервые, у 2,2% - это была вторая судимость, причем первая была также за корыстное преступление - подделку и сбыт поддельных документов.
Характеристика по месту работы, учебы и жительства. 55% осужденных имели положительные характеристики по месту учебы, работы и жительства - указывалось на их дисциплинированность, ответственность, исполнительность, вежливость и тактичность с гражданами, коммуникабельность.
% осужденных характеризовались неоднозначно. Это выражалось в том, что наряду с хорошими показателями трудовой деятельности имелись случаи опоздания на работу без уважительных причин, наряду с поощрениями имелись выговоры, наряду с вежливостью и тактичностью были случаи чрезмерной вспыльчивости и резкости и т.п.
% осужденных характеризовались крайне отрицательно, как работники низкой квалификации, имеющие нарушения трудовой дисциплины, болезненно реагирующие на замечания и не пользующиеся авторитетом среди коллег, часто меняющие место работы.
В 15% случаях взятки получены от лиц, зависимых по службе либо по учебе (студент-преподаватель); в 68% - от лиц, подконтрольных в силу служебных полномочий (от правонарушителя оперуполномоченному РОВД); в 17% - от знакомых и через знакомых как «благодарность». 45% осужденных признали свою вину полностью и раскаялись.
ГЛАВА 2. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
§1. Правовые основы противодействия коррупции
коррупционный преступность правовой организационный
Противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах своих полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти Российской Федерации, в частности.
Россией ратифицировано ряд нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, в частности:
Федеральный закон от 25 июля 2006 года № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию»;
Федеральный закон от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»
В настоящее время в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции и преступлениям коррупционной направленности.
Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы.
Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. Поэтому разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью.
В этой связи в мае 2008 года был принят Указ Президента РФ № 815 «О мерах по противодействию коррупции» принят в целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих. На основании Указа образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.
Основными задачами Совета являются:
подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
В дальнейшем в целях развития системы противодействия коррупции в обществе был принят Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 года, № Пр-1568).
Планом предусмотрены комплексные меры по профилактике коррупции, включающие в себя:
введение специальных требований к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами страны, предусматривающие, в том числе и контроль над доходами и имуществом указанных лиц;
совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ;
возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности;
определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции, включающих в себя:
совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;
разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;
сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;
введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции в стране;
обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;
развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.
. Подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов о внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений в целях:
а) установления административной ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям, а также государственных и муниципальных служащих, совершивших административные правонарушения коррупционного характера, с применением к ним дисквалификации в качестве административного наказания; отнесения административного расследования дел данной категории к полномочиям органов прокуратуры Российской Федерации;
б) ужесточения требований к судьям, лицам, претендующим на замещение должностей судей, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, членам избирательных комиссий, Председателю Счетной палаты Российской Федерации, его заместителю, аудиторам Счетной палаты Российской Федерации и служащим Центрального банка Российской Федерации;
в) возложения на государственных и муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей;
г) установления запрета на прием на правоохранительную службу и службу в органах федеральной службы безопасности граждан, имеющих (имевших) судимость, уголовное преследование в отношении которых прекращено по нереабилитирующим основаниям, либо граждан, уволенных с государственной службы по дискредитирующим обстоятельствам;
д) законодательного развития механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;
е) установления в качестве задачи оперативно-розыскной деятельности обнаружения имущества, подлежащего конфискации;
ж) создания возможности осуществления оперативно-розыскных мероприятий по запросу представителя нанимателя (руководителя) или должностного лица, обладающего такими полномочиями, для проверки достоверности представленных лицами, претендующими на замещение должностей судей, судьями, лицами, замещающими должности федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации, государственными и муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера с соблюдением гарантий, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации;
з) приведения санкций за коррупционные преступления, ответственность за которые предусмотрена главой 23 Уголовного кодекса Российской Федерации, в соответствие с санкциями за коррупционные преступления, ответственность за которые предусмотрена главой 30 Уголовного кодекса Российской Федерации;
и) обеспечения прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции.
Национальным планом разработаны основные направления по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции:
. Осуществление комплекса мер, направленных на улучшение государственного управления в социально-экономической сфере и включающих в себя:
а) регламентацию использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
б) создание условий для справедливой конкуренции на товарных и финансовых рынках, устранение дискриминационных условий доступа к инфраструктуре естественных монополий, повышение ответственности за организацию картельных соглашений;
в) совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ;
г) обеспечение контроля за выполнением принятых контрактных обязательств, прозрачности процедур закупок, преимущественное использование механизма аукционных торгов и биржевой торговли при отчуждении государственного и муниципального имущества;
д) детализацию механизма контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований; соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения.
. Реализация системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата и включающих в себя:
а) передачу части федеральных полномочий регионам при одновременном внедрении системы оценки их работы и передачу части функций государственных органов в негосударственный сектор, а также изъятие у государственных органов имущества, не используемого для реализации их полномочий;
б) реализацию прав граждан на получение достоверной информации, повышение независимости средств массовой информации;
в) создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества;
г) сокращение излишней численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы;
д) повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;
е) разработку и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизацию и конкретизацию полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть закреплены в административных регламентах;
ж) выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих.
Основным нормативным правовым документом, регулирующим деятельность различных субъектов страны по противодействию коррупции, явился Федеральный закон Российской Федерации № 273 «О противодействии коррупции».
Основные положения Закона № 273, раскрывающие меры противодействия коррупции будут рассмотрены в следующем параграфе работы.
В марте 2009 принято Постановление Правительства РФ № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» определены следующие коррупционные факторы:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления (широта дискреционных полномочий, выборочное изменение объема прав, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, принятие нормативного правового акта сверх компетенции и др.);
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов (отсутствие административных процедур, отказ от конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти и др.);
в) факторы системного характера - нормативные коллизии.
К основному антикоррупционному нормативному акту следует отнести также Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Согласно положений Закона № 172-ФЗ основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:
) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Принципы противодействия коррупции в России. В системе исходных начал противодействия коррупции важное место принадлежит принципам, на которых должна строиться и осуществляться указанная деятельность. В связи с этим в целях повышения эффективности антикоррупционной деятельности представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов и определение их роли в сфере предупреждения и пресечения коррупции.
Согласно словарю русского языка С.И. Ожегова, «принцип - это основное, исходное положение какое-нибудь теории, учения, науки и т.д.». Таким образом, можно утверждать, что принципы в данном случае это основополагающие начала в деятельности соответствующих структур и формирований по противодействию коррупции.
Основные принципы борьбы с коррупцией закреплены в статье 3 Федерального закона РФ «О противодействии коррупции»:
) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
) законность;
) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Перечисленные в законе принципы являются основополагающими при разработке мер борьбы с коррупцией. К сожалению, законом перечисленные принципы лишь декларируются, а их содержание не раскрывается. Кроме того, практическая деятельность по противодействию коррупции может основываться и на иных принципах в зависимости от субъектов и видов воздействия; а также интерпретации уже имеющихся.
В связи с этим, автором статьи предпринята попытка раскрыть содержание как перечисленных в Законе принципов, так и обсудить значение иных оснований в деятельности различных структур и формирований в борьбе с коррупционными проявлениями в обществе.
Принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина заключается в том, что при осуществлении антикоррупционных мер государство гарантирует равенство прав и свобод лицам, подвергающимся воздействию независимо от пола, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, убеждений, а также других обстоятельств.
Принцип законности выражается в том, что деятельность субъектов индивидуальной профилактики должна основываться и регулироваться на основе разработанной законодательной базе. Необходимо дальнейшая унификация и соблюдение законодательства с целью более эффективного применения правовых норм в указанной сфере, а также использование в правоприменительной практике четких, прозрачных и предсказуемых процедур и мер.
Задача противодействия коррупции с помощью законодательных мер охватывает развитие почти всей системы права. В связи с этим, является актуальной идея Национального антикоррупционного комитета России о выработке законодательных стандартов антикоррупционного характера по каждой отрасли права, что позволит через сравнение действующего законодательства страны, региона или муниципального образования с названными стандартами давать оценку степени благоприятности юридического климата для коррупции.
При этом государство должно располагать эффективными средствами контроля и надзора за надлежащим осуществлением законов и других нормативных актов в сфере антикоррупционной политики. Кроме того, недопустимо установление антикоррупционных стандартов ниже уровня, определенного федеральными законами.
Реализация принципа публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления связана напрямую с осуществлением следующих мер:
обеспечение недопустимости ограничения доступа всех заинтересованных лиц к информации о фактах коррупции, коррупциогенных факторах и мерах антикоррупционной политики;
введение в практику обязательного анализа законопроектов и ведомственных правовых документов на коррупциогенность;
совершенствование в действующем законодательстве механизмов принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления, сделав их более прозрачными и публичными;
разработка и принятие программы повышения правовой грамотности населения с участием общественных объединений и средств массовой информации;
разработка и принятие этических кодексов поведения для всех ветвей и уровней власти в Российской Федерации (по примеру Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации)
поддержка и поощрение тех средств массовой информации и общественных объединений, которые занимаются антикоррупционной пропагандой, распространением идей законности и правопорядка в стране;
постоянное информирование общество о реализации антикоррупционных программ в России и за рубежом;
публичное противостояние мифу о непобедимости коррупции в стране.
Принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений - несмотря на то, что коррупционные противоправные посягательства относятся к категории высоколатентных деяний, правоохранительным органам в своей деятельности необходимо стремиться к тому, чтобы все участники коррупционных проявлений понесли заслуженное наказание за свои противозаконные действия.
С этой целью необходимо дальнейшее совершенствование оперативно-розыскной деятельности в целях выявления, раскрытия, пресечения и предупреждения преступлений, связанных с коррупцией, а также применения в установленном законом порядке специальных мер финансового контроля в целях недопущения легализации противоправно нажитых денежных средств и иного имущества.
Принцип комплексности заключается в том, что:
во-первых, при осуществлении антикоррупционных мероприятий необходимо комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
во-вторых, вопросы борьбы с коррупцией затрагивают сферы деятельности многих федеральных органов исполнительной власти, поэтому реализация антикоррупционных программ в полной мере возможна только при условии консолидации их усилий по решению комплекса проблем противодействия проявлениям коррупции.
Круг субъектов борьбы с коррупцией достаточно широк, в силу чего их деятельность нуждается в координации. В борьбу с коррупцией, наряду с государственными органами, вовлечены институты гражданского общества (общественные организации, ассоциации и т.д.), иные юридические и физические лица. Кроме того, субъектами борьбы с коррупцией - физическими лицами наряду с гражданами Российской Федерации могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие или временно пребывающие на территории нашей страны, либо осуществляющие борьбу с коррупцией в иных государствах.
Противодействие различным видам коррупции должно осуществляться на планово-программной основе, в которой главный «упор» должен быть сделан на приоритет мер, направленных на предупреждение коррупционных проявлений в обществе.
В целях реализации принципа сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами необходимо:
ускорить имплементацию ратифицированных Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в российское законодательство;
ускорить присоединение России к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок;
развивать двухсторонне и многостороннее международное сотрудничество во всех областях борьбы с коррупцией;
организовать стажировки российских специалистов в странах, в которых успешно реализуются программы противодействия коррупции (по ведомственной принадлежности);
создать необходимые условий для правового воспитания и привлечения общественного внимания к коррупционным действиям.
Реализация принципа научности предполагает создание системы регулярного мониторинга коррупционной ситуации в Российской Федерации, отдельных субъектах страны. Мониторинг должен осуществляться на нормативно-правовой основе, проводиться наиболее компетентными специалистами с целью выявления степени серьезности и опасности проблемы коррупции в обществе и ореола распространения данного явления в различных сферах жизнедеятельности.
Результаты анализа коррупционной «зараженности» в обществе должны рассматриваться как основание для разработки, корректировки и реализации предупредительно-профилактических программ, планов и мероприятий.
К одному из важных антикоррупционных принципов следует отнести обеспечение личной безопасности граждан, оказывающих содействие в борьбе с коррупционными правонарушениями, которое включает:
анализ существующего законодательства по защите свидетелей и разработку предложений по более эффективной защите свидетелей в коррупционных процессах;
восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, ликвидации и предупреждения вредных последствий коррупционных правонарушений;
реализацию мер по защите граждан, добросовестно сообщающих о коррупционных действиях;
использование специальных анонимных «горячих линий» для граждан, желающих поделиться информацией или рассказать о фактах коррупции;
уменьшение сроков наказания лицам, причастным к коррупции в случае «чистосердечного раскаяния» или помощи следствию;
создание государственно-общественных консультаций граждан по защите их прав и свобод в отношениях с органами власти и местного самоуправления;
возмещение вреда, причиненного коррупционными правонарушениями;
Действия по осуществлению антикоррупционной политики должны отвечать требованиям планомерности, последовательности и преемственности, проводимых государственно-ведомственных мер с целью их упорядочивания и повышения эффективности деятельности конкретных субъектов по противодействия коррупционным проявлениям.
Принцип своевременности (оперативности) проявляется в следующем: чем быстрее соответствующие структуры среагируют на сигналы о коррупционных фактах в деятельности различных структур, тем адекватнее и эффективнее будут предупредительные меры.
Соблюдение принципа экономичности (социально-экономической обоснованности) важно в связи с тем, что разработанные к реализации меры борьбы с коррупцией должны принести существенные изменения криминогенной обстановки в указанной сфере, а объемы финансирования должны быть в рамках намеченных целей и задач. При реализации указанного принципа необходимо отказаться от рецидивов чрезмерной идеологизации предпринимаемых мер, антикриминального популизма, сиюминутных политико-конъюнктурных подходов к решению задач противодействия преступности коррупционной направленности.
Антикоррупционная политики должна осуществляться за счет целевого бюджетного финансирования со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. К сожалению, нередко принимаемые такого рода программы, как на федеральном, так и региональном уровнях, зачастую не выполняются из-за недостаточного их ресурсного обеспечения. Финансирование таких программ обычно не превышает 60-70% денежных средств, необходимых для их реализации. Это не только резко снижает эффективность намечаемых мер, но и компрометирует работников правоохранительных органов, занимающихся противодействием различным формам коррупции.
Соблюдение принципа равенства всех перед законом и судом играет важную роль в борьбе с коррупцией, так как в практике работы правоохранительных органов нередки случаи так называемого селективного применения законодательства, когда закон для одних работает, для других нет. Гарантией соблюдения этого принципа является антикоррупционная активность самих граждан, общественности; подача обращений в прокуратуру, суды, сообщение информации через СМИ и т.д.
Реализация принципа эффективности напрямую связано с объективными показателями результативности работы оперативных подразделений ОВД по количеству выявленных фактов коррупции с учетом высокой латентности таких преступлений. Следует учитывать и соотношение выявленных, расследованных и раскрытых коррупционных преступлений по обвинительному приговору суда, что характеризует качественную сторону проведенной работы. В зачет должно идти также количество выявленных коррумпированных должностных лиц, проведение мероприятий по нейтрализации их коррупционной деятельности. Такой показатель может оцениваться по количеству лиц, поставленных на оперативный учет, заведенных дел предварительной оперативной проверки и оперативных дел, завершенных производством.
Принцип равенства прав участников гражданско-правовых отношений связан с одной стороны с защитой государством прав и законных интересов лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций и лиц, приравненных к ним, установления этим лицам заработной платы (денежного содержания) и льгот, обеспечивающих указанным лицам и их семьям достойный уровень жизни; а с другой, недопустимость установления привилегий и иммунитетов, ограничивающих ответственность или усложняющих порядок привлечения к ответственности лиц, занимающих государственные должности, должности государственной, муниципальной или иной службы, совершивших коррупционные правонарушения.
Действия по осуществлению антикоррупционной политики должны отвечать требованиям планомерности, последовательности и преемственности, проводимых государственно-ведомственных мер с целью их упорядочивания и повышения эффективности деятельности конкретных субъектов.
Важность соблюдения принципа определение приоритетов, заключается в том, что успех проводимых антикоррупционных мер зависит от правильного выбора последовательности действий; обеспечения прозрачности действий субъектов реализации поставленных задач; создания более эффективных механизмов контроля, а также условий для правового воспитания и привлечения общественного внимания к проблеме коррупции в стране.
Принцип широкого партнерства субъектов формирования и реализации мер антикоррупционной политики заключается в создания широкого общественного антикоррупционного союза между правительством, неправительственными организациями, гражданами и сферой частного предпринимательства. Такой тип кооперации является абсолютно необходимым из-за общенационального масштаба начатой борьбы. Успех этой борьбы зависит от создания среды, в которой коррупция воспринималась бы в общественном сознании как серьёзное уголовное преступление.
§ 2. Организация противодействия коррупции
Положения, раскрывающие меры по профилактике коррупции и определяющие основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции изложены в ст.ст. 6 и 7 Федерального закона № 273 «О противодействии коррупции».
Профилактика коррупции осуществляется путем применения следующих основных мер:
) формирование в обществе нетерпимости к коррупции;
) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;
) внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства страны о противодействии коррупции.
Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются:
) проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
) совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
) унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
) обеспечение независимости средств массовой информации;
) неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;
) совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
) совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;
) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
) устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;
) совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
) повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;
) укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;
) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;
) передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
) сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;
) повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;
) оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.
Иные антикоррупционные меры
Перечислим конкретные меры для ликвидации очевидных недостатков функционирования властных институтов, напрямую способствующих коррупции. Эти меры должны осуществляться совместно с реализацией общих мер. Только тогда можно надеяться, что изменения не будут носить косметического характера.
Ослабление влияния коррупции на политику
Первая задача - уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Борьба за чистоту и прозрачность выборных процедур, прежде всего - финансирования избирательных кампаний, абсолютно прагматична. Ее цель - предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан.
Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику, с тем, чтобы решить следующие задачи:
повысить государственный и общественный контроль над выборными процедурами;
увеличить допустимый размер избирательных фондов, приведя его в соответствие с реальными затратами на проведение избирательных кампаний;
разрешить заблаговременно формировать партийные или избирательные фонды для сбора взносов граждан (за три месяца сформировать значительные фонды из подобных взносов нереально, поэтому кандидаты часто идут в обход закона);
ужесточить контроль над соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний, наказания за соответствующие нарушения должны быть не меньшими, чем наказания за нарушения традиционных экономических «правил игры»;
повысить роль и независимость системы избирательных комиссий, одновременно увеличив их прозрачность для общественного контроля.
Вторая задача - уменьшить влияние коррупции на деятельность законодательных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения депутатов к уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общественный контроль за деятельностью законодательных органов.
Нередко коррупция в законодательных органах используется для пополнения партийных касс. Поэтому на более поздних стадиях целесообразно ввести общепринятую практику финансирования парламентских партий из государственного бюджета, сопрягая это с увеличением контроля государства за деятельностью партий в рамках Конституции и законов страны. Способы и источники финансирования политических организаций и политических акций должны быть абсолютно прозрачны для общества.
Необходимо стимулировать создание партий, ответственных перед избирателями, прозрачных для них, обладающих механизмами политической социализации своих выдвиженцев и несущих за них ответственность. При действующей Конституции это должно быть сопряжено с изменением избирательной системы. При отсутствии мандата на формирование Правительства для победившей партии или коалиции выборы по спискам только развращают партии имитацией актуальности политической борьбы.
Укрепление правоохранительной системы
Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, - в числе главных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предателей - одна из первоочередных задач. При ее решении необходимо:
повышение заработный платы в первую очередь работников правоохранительных органов (к этой категории целесообразно относить, естественно, налоговые и таможенные службы). В дальнейшем их содержание должно превосходить содержание работников «гражданских служб»;
повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение современных информационных технологий;
кадровое обновление правоохранительных органов, сопряженное с сокращением численности Вооруженных Сил страны при условии развертывания сети переподготовки увольняемых в запас военнослужащих, которые должны пополнять ряды правоохранительных органов;
создание под эгидой Генеральной прокуратуры Российской Федерации межведомственного научного и учебного центра. В его задачи должны входить анализ и обобщение опыта работы правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и переподготовка кадров, занятых решением этой проблемы в различных ведомствах (включая внутренние службы безопасности);
разработка и выпуск новой специальной и учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов;
организация стажировок российских специалистов в странах, в которых были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией.
Поскольку государственная служба сопряжена с повышенной ответственностью, необходимо для определенных категорий должностных лиц и для определенных видов преступлений рассмотреть возможность внесения дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс. Цель - расширить доказательственную базу коррупционных преступлений, включив в нее материалы, получаемые с помощью технических средств сбора информации (например, аудио- и видеозаписи). Это крайне важно при доказательстве таких преступлений, как взятка.
Чрезвычайно слабо сейчас используются антикоррупционные возможности судов. В первую очередь это касается гражданского судопроизводства, специфика которого по сравнению с уголовным делает его более эффективным инструментом борьбы с коррупцией. Необходимо распространять практику применения гражданских исков со стороны государства против чиновников, уличенных в коррупции, и со стороны фирм против своих конкурентов, если последние коррупционными действиями нанесли ущерб потерпевшим. Возможно, понадобится внести соответствующие поправки в Гражданский кодекс.
Главная задача - поставить обе стороны коррупционных сделок в условия повышенного риска больших материальных потерь из-за противозаконной деятельности. Это можно сделать, используя недовольство потерпевших от коррупционных действий. Проигравшие от чьей-то коррупции фирмы, потерпевшие представители органов власти, взяткодатели, которых вынуждают давать взятку, могут стать энергичными союзниками при реализации антикоррупционных мер. Такими союзниками могут стать общественные организации, конечно - в той мере, в какой они осознают, что каждая коррупционная сделка наносит ущерб всему обществу.
Ведомственные антикоррупционные программы
Каждому ведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специфические программы.
Федеральными органами исполнительной власти разрабатываются и утверждаются ведомственные антикоррупционные программы. В качестве примеров можно привести Программу противодействия коррупции в сфере деятельности Минобрнауки России; Программу противодействия коррупции в деятельности Федерального агентства по образованию и т.д.
апреля 2007 г. Приказом N 124 Руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России была принята Антикоррупционная программа ФАС России на 2007 - 2008 гг. и План мероприятий по реализации антикоррупционной программы ФАС России на 2007 - 2008 гг.
В 2007 г. предусмотрена разработка антикоррупционных программ еще в 12 федеральных органах исполнительной власти (Минкультуры, Минприроды, Росводресурсы, Рослесхоз, Роспечать, Россельхознадзор, Роструд, Росфиннадзор, ФМС, ФССП).
Активно решается вопрос о разработке и организации внутриведомственной экспертизы нормативных правовых актов, проводимой в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции.
Одним из важных требований антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является учреждение независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции. Однако в ряде стран специализированный орган по противодействию коррупции до сих пор отсутствует (например, в Финляндии, Австрии, Индии, Португалии, Швейцарии).
Ведомственные антикоррупционные программы могут содержать наборы мер, формируемые в зависимости от задач и специфики конкретных ведомств. Список таких мер может включать, в частности:
введение практики периодического перевода чиновников на новое место работы внутри ведомства или на сходное место работы в другом ведомстве (издержки на переобучение в любом случае меньше потерь от коррупции);
повышение эффективности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими с помощью введения рандомизированных схем контроля и переноса акцента с формального контроля за исполнением на контроль соответствия действий подчиненного поставленным задачам;
усиление контроля и мер ответственности за проволочки при работе с гражданами;
уменьшение дефицита доступа к государственным услугам;
обеспечение специального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу).
Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных антикоррупционных программ - выработка мер по ограничению «вертикальной» коррупции (системы незаконных выплат нижестоящими чиновниками вышестоящим).
Необходимо ввести практику периодического обновления ведомственных антикоррупционных программ каждые три-пять лет.
К этой же сфере относится ревизия зараженных коррупцией государственных экономических и социальных программ. Цель - одни отменить, другие пересмотреть и изменить механизмы реализации. Одновременно должны вводиться новые процедуры разработки, утверждения и реализации государственных программ. Эти новые процедуры должны включать в себя антикоррупционные принципы и механизмы.
Региональные антикоррупционные программы
Следует отметить, что антикоррупционное законодательство субъектов Российской Федерации формируется динамичнее федерального.
Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ активно участвуют в противодействии коррупции в пределах своих полномочий. Такое участие наиболее заметно проявляется в формировании комиссий по противодействию коррупции (в органах законодательной либо исполнительной власти).
В субъектах Российской Федерации активно разрабатываются и принимаются антикоррупционные законы и программы. Так, в Республике Татарстан действует Закон от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан», в котором определены задачи, принципы, основные направления и формы противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики. Удачным примером региональной антикоррупционной программы является отраслевая целевая программа «О противодействии коррупции в исполнительных органах государственной власти Астраханской области», утвержденная Постановлением Правительства Астраханской области от 29 июня 2006 года N 213-П.
июня 1999 г. Администрацией Нижегородской области принято Постановление «О комплексной программе мер по предупреждению коррупции в Нижегородской области». Отмеченной программой предусмотрена реализация ряда антикоррупционных мероприятий в органах управления, кредитно-финансовой, приватизационной, земельной, бюджетной, потребительской и социальной сферах. Правительством Нижегородской области в рамках административной реформы был принят ряд дополнительных мер антикоррупционной направленности, касающихся системы закупок для государственных и муниципальных нужд.
Во Владимирской области принята целевая программа «Комплексные меры профилактики правонарушений во Владимирской области на 2004 - 2006 гг.», в рамках которой предусмотрено, в том числе, формирование в городах и районах области межведомственных комиссий по борьбе с преступностью, коррупцией, терроризмом и незаконным оборотом наркотиков.
Республика Коми реализует меры по противодействию коррупции в рамках деятельности Межведомственной комиссии по вопросам укрепления правопорядка общественной безопасности при Главе Республике Коми.
Осуществление антикоррупционной политики в Томской области возложено на Комиссию по борьбе с коррупцией, образованную Главой администрации области и Контрольной палатой. Комиссия по борьбе с коррупцией осуществляет анализ деятельности органов государственной власти Томской области в целях выявления причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции; анализ деятельности органов государственной власти на предмет эффективности государственного управления; анализ законов Томской области, иных нормативных правовых актов Томской области в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; другие функции.
Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа создана комиссия по анализу законов автономного округа на наличие норм, способствующих возникновению и распространению коррупции.
В Брянской области создана межведомственная комиссия по анализу законов автономного округа на наличие норм, способствующих возникновению и распространению коррупции.
Кроме того, в шести субъектах Российской Федерации подготовлены и проходят согласования проекты региональных антикоррупционных программ (в Бурятии, Карелии, Удмуртии, Курганской, Саратовской и Томской областях). Региональные антикоррупционные программы утверждаются актом высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации.
В связи с изложенным необходимо продолжение реализации следующих направлений противодействия коррупции на федеральном и региональном уровнях.
На федеральном уровне необходимо обеспечить развитие следующих направлений совершенствования действующего законодательства.
. В целях формирования системы нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, следует обозначить основные этапы создания антикоррупционной правовой базы. Одним из наиболее важных этапов должно стать принятие Федерального закона «О противодействии коррупции». В указанном Законе необходимо предусмотреть основы государственной политики в области противодействия коррупции.
Следующим этапом формирования антикоррупционной правовой базы могло бы стать включение антикоррупционных положений превентивного характера в ряд актов федерального законодательства. К числу таких актов необходимо отнести законы о государственной и муниципальной службе. Кроме того, целесообразным представляется внесение изменений, направленных на повышение эффективности работы правоохранительных и контролирующих органов, повышение независимости судей, установление дополнительных запретов и ограничений для служащих, в следующие Законы:
Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции»;
Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»;
Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»;
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»;
Федеральный закон от 27 мая 1998 г. 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»;
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» в части уточнения порядка замещения должности мирового судьи, а также установления дополнительных ограничений и запретов;
Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другие нормативные правовые акты.
Однако внесением изменений в поименованные нормативные правовые акты нельзя ограничиться. По нашему мнению, вопросы противодействия коррупции должны последовательно решаться во всех отраслях российского законодательства. Перспективным направлением является включение антикоррупционных положений в бюджетное, налоговое, земельное законодательство, законодательство о здравоохранении и образовании, совершенствование норм административного и уголовного законодательства об ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе с учетом международных обязательств Российской Федерации.
Законодательные меры
Представляется бессмысленным вводить юридическое понятие коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, взяткой), поскольку любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных действий окажется за пределами действия Уголовного кодекса или иного закона. По той же причине нецелесообразно регулировать борьбу с коррупцией одним законом о коррупции. Более эффективно подойти к решению задачи системно, предусмотрев средства борьбы с коррупцией во всем комплексе законодательных актов.
Это значит, что реализация антикоррупционной программы по перечисленным выше направлениям должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования, среди которых могут быть:
закон о лоббизме;
закон об ответственности за легализацию преступных доходов;
закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок (существует опыт применения подобного законодательства в Италии);
закон о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам;
закон о декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими. Задача этого закона - охватить механизмом декларирования судей и избираемых членов законодательных органов разных уровней наряду с чиновниками;
дополнения в основы законодательства о государственной службе: введение ограничений для чиновников переходить на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были ему прежде подконтрольны или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией. Подобное ограничение должно распространяться и на лиц, избираемых в законодательные органы;
дополнения в действующее законодательство, в результате которых будут признаваться недействительными сделки, договора, полученные от органов власти лицензии и разрешения, если установлено, что они обязаны своим появлением коррупционным действиям;
совершенствование выборного законодательства;
дальнейшее развитие административного законодательства и пр.
Особое направление законодательной работы - ревизия действующего законодательства, которая должна осуществляться по следующим направлениям:
распутывание противоречий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;
«закрытие» многочисленных отсылочных норм в действующих законах;
ревизия шкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений;
дифференцирование в Уголовном кодексе коррупционных действий;
пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п. (слишком высокие штрафы так же неэффективны, как и слишком низкие, поскольку стимулируют уход от них с помощью взятки);
Пропаганда и образование
Этот комплекс мер должен реализовываться по следующим направлениям:
популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах;
борьба в средствах массовой информации с мифом обреченности России на коррупцию;
стимулирование деятельности общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих полученную ими информацию;
разработка, постоянное применение и использование в средствах массовой информации индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения ветвей власти и деятельность конкретных их представителей;
создание системы «локальной гласности» для информирования населения о действиях наиболее «выдающихся представителей» низовой коррупции (главным образом - силами общественных организаций);
постоянное информирование общества о ходе реализации антикоррупционной программы (выпуск бюллетеней, информационных материалов и т.п.).
Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача - не только информировать общественность о конкретных случаях коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкам антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одновременно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно. Возможно, целесообразно пересмотреть ряд действующих норм, в частности - о раскрытии источников информации (или сузить сферу применимости действующей нормы).
Необходимо менять ситуацию с зависимостью государственных СМИ исключительно от исполнительной власти, которая, очевидно, не является единственным государственным институтом. Без этого нереально говорить о гласности при борьбе с коррупцией. Необходимо вводить паритетный контроль над государственными СМИ с участием Федерального Собрания.
Международное сотрудничество
Если национальная коррупция обусловлена проявлением более общих проблем конкретной страны, то коррупция, порождаемая международным взаимодействием, связана с несовершенством этого взаимодействия. Стало быть, необходимо предпринимать усилия, направленные на усовершенствование механизмов взаимодействия. Эта работа может осуществляться по следующим направлениям.
. Юридические меры предполагают:
сближение основ законодательства в сфере государственного присутствия в экономике;
присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников;
заключение соглашений со странами - партнерами по экономическим связям об отказе от коррупции как средства конкуренции вплоть до законодательного закрепления соответствующих принципов;
введение международных стандартов бухгалтерского учета;
введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток.
. Полицейские меры могут включать:
налаживание международного информационного обмена (в частности - о фирмах, практикующих использование взяток);
унификация представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче уголовно преследуемых лиц);
заключение двусторонних и многосторонних соглашений о совместных оперативных мероприятиях;
заключение соглашений о взаимной помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста.
Главная задача этих мер - существенно повысить риск от перемещения преступных капиталов или их обладателей в другие страны.
. Партнерская помощь:
обучение кадров, занятых борьбой с коррупцией;
помощь в разработке антикоррупционных программ;
помощь в разработке и реализации пропагандистских мер.
Нужно быть готовым к тому, что на первых стадиях реализации антикоррупционной программы резко возрастут показатели, характеризующие уровень коррупции в стране. Это неизбежно из-за двух обстоятельств: введения четких методов учета, преодоления анемии правоохранительной системы.
Естественно следует ожидать, что реализация антикоррупционной политики может встретить сопротивление на разных уровнях административной иерархии. Есть страны, которые на стадии модернизации пережили всплеск коррупции, но смогли его побороть целенаправленными усилиями. Но существуют и другие примеры - страны, в которых реформы вызвали увеличение коррупции, а отсутствие целенаправленной и всесторонней борьбы с ней привело к ее укоренению.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов:
. Коррупции - это социальное явление, характеризующееся использованием государственными, муниципальными или иными публичными служащими (например, депутатами) либо служащими коммерческих иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним лицам таких преимуществ.
Коррупция способствует возникновению и развитию целого ряда негативных явлений и процессов:
подрывает принцип всеобщего равенства перед законом, а это, в свою очередь, искажает модели поведения;
нарушается механизм рыночной конкуренции, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки;
приводит к несправедливому распределению доходов, обогащая субъектов коррупционных отношений за счет остальных членов общества;
способствует обеспечению благоприятных условий для формирования и развития организованной преступности и теневой экономики;
подрывается престиж страны на международной арене, ухудшает инвестиционный климат, способствует ее политической и экономической изоляции;
происходит несправедливому перераспределению жизненных благ в пользу узких олигархических групп, что имеет своим следствием резкое возрастание имущественного неравенства среди населения, обнищание значительной части общества и возрастания социальной напряженности в стране и пр.
Коррупционная преступность - это целостная, относительно массовая совокупность преступлений, посягающих на авторитет государственной службы или службы в органах местного самоуправления, выражающихся в незаконном получении преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, либо в предоставлении данным лицам таких преимуществ, а также совокупность самих этих лиц.
Противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах своих полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти Российской Федерации, в частности:
Федеральный закон от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»
Основные принципы борьбы с коррупцией закреплены в статье 3 Федерального закона РФ «О противодействии коррупции»: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
В плане совершенствования законодательной основы борьбы с коррупцией представляется целесообразным принятие ряда законодательных актов, нацеленных на противодействие коррупции по различным направлениям и в различных проявлениях:
закон о лоббизме;
закон об ответственности за легализацию преступных доходов;
закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок (существует опыт применения подобного законодательства в Италии);
закон о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам;
закон о декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими. Задача этого закона - охватить механизмом декларирования судей и избираемых членов законодательных органов разных уровней наряду с чиновниками;
дополнения в основы законодательства о государственной службе: введение ограничений для чиновников переходить на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были ему прежде подконтрольны или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией. Подобное ограничение должно распространяться и на лиц, избираемых в законодательные органы;
дополнения в действующее законодательство, в результате которых будут признаваться недействительными сделки, договора, полученные от органов власти лицензии и разрешения, если установлено, что они обязаны своим появлением коррупционным действиям;
совершенствование выборного законодательства;
дальнейшее развитие административного законодательства и пр.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативные правовые акты и иные официальные документы
Концепция национальной безопасности Российской Федерации. (Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 52. Ст. 5909.
«Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 N 196 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1241.
«Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации».Приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1138 //СПС Гарант.
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
«О противодействии коррупции». Федеральный закон от 25 декабря .2008 № 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию ETS № 174 (Страсбург, 4 ноября 1999 г.) (неофициальный перевод) // СПС Гарант.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173 (Страсбург, 27 января 1999 г.) // Совет Европы и Россия. - 2002. - № 2.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) // Российская юстиция. - 2004. - № 4.
Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (Палермо, 12 декабря 2000 г.) // Собрании законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 40.
«Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 // Собрании законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 33.
«О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 20.
«Вопросы прохождения военной службы» Указ Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 38.
«О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти». Указ Президента РФ от 2 июля 1993 г. № 981 // Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 28.
Литература
Абашидзе А.Х. Национальные и международные меры в борьбе против коррупции // Юрист-международник. - 2007. № 2. С. 26.
Алакшина И.С. Гражданско-правовые аспекты противодействия коррупции // Безопасность бизнеса. 2009. № 2. С. 25.
Александров С.Г.Юридическая дефиниция «коррупция»: понятие, особенности методологического познания // История государства и права. 2007 № 11. С. 8.
Алексеев А.И. Принципы криминологической профилактики и ее социальная ценность. В кн.: Алексеев А. И., Герасимов С. И., Сухарев А. Я. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. - М.: Норма, 2001. С. 114-142.
Аминов Д.И. Коррупция как социально-правовой феномен и пути её преодоления / Д.И. Аминов, В. И. Гладких, К. С. Соловьев; Моск. акад. предпринимательства при правительстве г. Москвы. - М.: Юрист, 2002.
Артемьев А.М. Криминализация экономической деятельности: учеб. пособие / А.М. Артемьев, О.А. Потехин, Е.Г. Яковенко. - М.: Щит-М, 2006. С. 58.
Астанин В.В. Принципы противодействия коррупции в российском законодательстве // Юридический мир. 2009 № 2.
Буравлев Ю.М. Коррупция в государственном аппарате как системное явление. Проблемы противодействия // Юридический мир. 2008. № 12.
Васильев Ф.П. Проблемные аспекты реализации Национального плана по борьбе с коррупцией // Безопасность бизнеса. 2009. № 2.
Волженкин, Б. В. Коррупция. - СПб.: СПбЮИ, 1998. С. 18-23.
Герценштейн О.В. Об изменениях законодательства о статусе судей в Российской Федерации и об органах судейского сообщества в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Российский судья. 2009. № 4.
Голик Ю.В. Коррупция как механизм социальной деградации: монография / Ю.В. Голик, В.И. Карасев. - СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс». 2005.
Голубев В.В. Квалификация коррупционных преступлений: монография. - М.: ВНИИ МВД России, 2002.
Гуцев П.Ю. Конституционные основы противодействия коррупции в России // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 12.
Гуцев П.Ю. Публичность государственной и муниципальной деятельности как гарантия противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 6.
Давыдова Т. Коррупция бессмертна? // Чистые руки. 2000. № 4.
Долгова А.И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. - М., 2000.
Дорохов Н.И. Некоторые аспекты оценки коррупции как социально-правового явления // Военно-юридический журнал. 2006. № 4.
Еделев А.Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Миграционное право. 2009 № 2.
Ерохин В. Коррупция в современной России // Новое поколение. 2000. № 2.
Журавлев М.П., Журавлева Е.М. О принципах государственной политики борьбы с преступностью. // Журнал Российского права. 2003. № 4.
Захаров А.В. Развитие коррупции в 1990-е годы XX века на постсоветском пространстве // История государства и права. 2007. № 5.
Киц А. Взаимосвязь коррупции и экономики // Безопасность бизнеса. 2006. № 3.
Клочков В.Г. Причины роста и меры по борьбе с коррупцией // Безопасность бизнеса. 2006. № 2.
Козонов Э.Ю. Коррупция: истоки и пути преодоления / Козонов Э.Ю., Жукаев А.М. - М.: МАКС Пресс, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2006.
Колчеманов Д.Н. Административно-правовое регулирование установления принципов противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. - 2008. № 12.
Колчеманов Д.Н. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы США и Канады // Административное и муниципальное право. 2009. № 6.
Константинов А. Коррумпированная Россия: монография / А. Константинов; Агентство Журналист. Расследований. - М.: ОЛМА Медиа Групп, 2006.
Короткова О.И. Борьба с коррупцией - одна из основных задач органов государственной власти // Безопасность бизнеса. 2009. № 3.
Костенников М.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы: учеб. пособие / М.В. Костенников, А.В. Куракин. - М.: Щит-М, 2004.
Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2.
Куракин А.В. Государственная служба и коррупция: монография. - М.: NOTA BENE, 2009.
Лысков А. Явление коррупции - меры государства: правовые и политико-этические аспекты // Законность. 2008 № 9.
Минаков П.А. Публичная власть и коррупция // Право и политика. 2007. № 3.
Нурпеисов Д.К. Коррупция как проблема государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2
Нурпеисов Д.К. Коррупция как проблема государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2.
Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении. - М., 2006.
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. - М., 1998.
Охотский Е.В. Борьба с коррупцией - важнейшая составляющая кадровой политики демократического правового государства // Государственная власть и местное самоуправление 2009 № 2.
Пименов Н.А. Коррупция и легализация - звенья одной цепи // Безопасность бизнеса. 2009. № 1.
Привалов Ю., Сапелкин Ю. Цена коррупции // Зеркало недели. 1999. 27 ноября.
Простова В.М. Меры противодействия коррупции в сфере гражданского и арбитражного судопроизводства // Современное право. 2005. № 9.
Симанович А.А. Институциональные корни коррупции // Безопасность бизнеса. 2009. № 3.
Сторчилова Н.В. Современное российское законодательство в сфере борьбы с коррупцией // Российский следователь. 2009. № 8.
Стрельников К.А. Вопросы реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» // Юридический мир. 2009. № 3.
Тирских А.А. Некоторые аспекты коррупции в органах внутренних дел (по результатам криминологического исследования) // Российский следователь. 2006. № 8.
Уланов В.В. К вопросу о мерах по борьбе с коррупцией в регионах России // Российский следователь. 2009. № 12.
Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. № 2.
Цирин А.М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 3.