Участие общественности в проведении экологической экспертизы: правовые проблемы
Участие общественности в проведении экологической экспертизы: правовые проблемы
Введение
Экологическая экспертиза, государственная и общественная, выступает в качестве предупредительного механизма охраны окружающей среды, то есть производится до начала экологически неблагоприятной деятельности. Совершенствование механизмов осуществления экологической экспертизы всех программ и проектов хозяйственной и иной деятельности относится к приоритетным направлениям обеспечения безопасности Республики Беларусь в экологической сфере [1]. Необходимость урегулирования отношений по вопросам общественной экологической экспертизы признана в Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь в целях обеспечения конституционных экологических прав граждан, а также выполнения международных договоров Республики Беларусь в области охраны окружающей среды [2]. Формы участия общественности в проведении экологической экспертизы законодательством четко не установлены, к отдельной самостоятельной форме участия общественности в проведении экологической экспертизы можно отнести общественную экологическую экспертизу. Вопросы участия заинтересованной общественности в проведении экологической экспертизы рассматривались в ряде научных публикаций В.И.Андрейцева, М.И.Васильевой, Т.И.Макаровой, Е.В.Лаевской, Ю.Р.Храмовой, Т.Д.Вермеенко, А.А.Зрятина, М.В.Хотулевой.
Основная часть
Законодательство Республики Беларусь лишь в целом регулирует вопросы, связанные с участием общественности в проведении экологической экспертизы. В Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» устанавливаются общие требования по проведению общественной экологической экспертизы [3, ст. 12, 15, 59-61]. Общественная экологическая экспертиза осуществляется независимыми группами специалистов по инициативе общественных организаций, граждан за счет их собственных средств или на общественных началах. Она проводится независимо, параллельно с государственной экологической экспертизой и дает заключения рекомендательного характера. Здесь же устанавливается право граждан и общественных объединений на получение от заказчика (инициатора планируемой хозяйственной и иной деятельности) документации, необходимой для проведения общественной экологической экспертизы. Вопросы экологической экспертизы рассматриваются в законодательстве, непосредственно регулирующем институт экологической экспертизы, преимущественно в контексте государственной экологической экспертизы, в Законе Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе» [4]. Инструкция о порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь упоминает о рассмотрении мнения общественной экологической экспертизы при подготовке сводного заключения [5, п. 23]. Отдельные нормативные правовые акты экологического законодательства напрямую наделяют граждан и общественные организации правом инициирования общественной экологической экспертизы. В частности, Водным кодексом Республики Беларусь предоставляется право инициировать проведение в установленном порядке общественной экологической экспертизы, информировать о ее результатах органы, уполномоченные принимать решения о размещении, проектировании и строительстве новых и реконструкции действующих предприятий, сооружений и других объектов, связанных с использованием вод [6, ст. 11]. Закон Республики Беларусь «О питьевом водоснабжении» к правам потребителей питьевой воды относит право инициировать проведение в установленном порядке общественной экологической экспертизы, информировать о ее результатах соответствующие органы государственного управления [7, ст. 19]. Тем не менее в основных нормативных правовых актах Республики Беларусь, регулирующих институт экологической экспертизы, налицо отсутствие должного правового регулирования такой формы общественного участия, как общественная экологическая экспертиза.
Цели и принципы проведения общественной экологической экспертизы совпадают с целями и принципами государственной экологической экспертизы: определение уровня экологической опасности осуществления хозяйственной и иной деятельности, оценка соответствия планируемой, проектируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям природоохранного законодательства, определение достаточности и обоснованности предусматриваемых проектом мер по охране окружающей среды. Принцип гласности является обеспечивающим получение общественностью необходимой информации. При анализе данного принципа в литературе отмечается, что общественность не должна отстраняться от обсуждения по мотивам непрофессионализма [8, с. 56]. Однако принцип гласности лишь косвенным образом закрепляет участие общественности в государственной экологической экспертизе. На наш взгляд, необходимо на уровне принципа государственной экологической экспертизы провозгласить участие общественности и обязательность учета общественного мнения.
Сроки проведения общественной экологической экспертизы детально не установлены. Обращаясь к статье 11 Закона Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе», устанавливающей, что при проведении государственной экологической экспертизы рассматривается заключение общественной экологической экспертизы, следует отметить, что исходя из положений данной статьи, предполагается наличие заключения общественной экологической экспертизы, проведенной до государственной экологической экспертизы. Оптимальным, с точки зрения максимальной возможности учета заключения общественной экологической экспертизы, является ее проведение именно до или одновременно с государственной. Республика Беларусь, подписав Орхусскую конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее - Орхусская конвенция), приняла на себя обязательства по обеспечению требований, установленных данным документом, в целях создания надлежащих условий для участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений. Следует обратить внимание на пункт 4 статьи 6, устанавливающий, что государства-участники должны обеспечить участие общественности на самом раннем этапе, когда существует больше возможностей для рассмотрения вариантов [9]. Представляется, что принятие решения с участием общественности должно предполагать такие сроки, которые позволят обеспечить действенное участие общественности с учетом времени, необходимого для восприятия базовой информации, обращения к государственным органам за дополнительной информацией, ознакомления с ней и подготовке к участию. Таким образом, для надлежащего учета заключения общественной экологической экспертизы следует предусмотреть возможность продления срока вынесения заключения государственной экологической экспертизы в случаях, когда по проекту проводится общественная экологическая экспертиза, но не более чем на один месяц.
Для проведения общественной экологической экспертизы в указанные сроки необходимо своевременное получение документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» предоставляет общественности право получения информации, необходимой для проведения общественной экологической экспертизы. В данном случае, обращаясь к положениям Орхусской конвенции, можно уточнить, что к таковой относятся: описание промышленного объекта и физических и технических характеристик предлагаемой деятельности, включая оценку предполагаемых остатков и выбросов; описание значительного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду; описание мер, предусмотренных для предотвращения и (или) уменьшения воздействия, включая выбросы; план основных альтернатив, рассмотренных подателем заявки; основные доклады и рекомендации, направленные государственному органу в соответствии с национальным законодательством. Обращает на себя внимание ссылка на национальное законодательство при предоставлении информации. Следует отметить, что в Законе Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе» среди прочих установлены полномочия местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов в области проведения государственной экологической экспертизы по информированию граждан и общественных организаций (объединений) о возможном воздействии планируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду [4, ст. 10]. На наш взгляд, указанное положение можно считать законодательно установленной обязанностью информирования населения в целом о процедуре, а не о ее начале. Вопрос о необходимости уведомления населения о проведении государственной экологической экспертизы представляется дискуссионным. С одной стороны, при условии надлежащего соблюдения всех требований при проведении общественных слушаний в процессе оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (далее - ОВОС) общественность уже обладает определенной информацией о намечающемся проекте, выразила свое мнение ранее, и, при условии надлежащего учета общественного мнения на предварительном этапе, необходимость в проведении общественной экологической экспертизы может и не возникнуть. В таком случае напрямую закрепленная обязанность информирования общественности представляется излишней. Однако такая ситуация является возможной при наличии хорошо отлаженной системы проведения общественных слушаний и надлежащего учета общественного мнения в процессе ОВОС. В законодательстве и на практике в Республике Беларусь институт общественного участия в процедуре ОВОС и экологической экспертизе является относительно новым, требования по обеспечению общественного участия не всегда выполняются при принятии экологически значимых решений. Об этом свидетельствуют данные, содержащиеся в решении Конституционного Суда Республики Беларусь «О мерах по защите конституционных прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды». Отмечается, что изучение материалов некоторых архивных дел о строительстве АЗС на территории г. Минска в 2001-2004 годах показало, что сведения о согласовании строительства АЗС с общественностью и о проведении общественных экологических экспертиз в них отсутствуют. Опыт Минского городского комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды в части проведения государственной экологической экспертизы проектов АЗС, размещаемых в г. Минске, показывает, что в составе проектно-сметной документации заказчиком не представлялись материалы (протоколы) общественных слушаний или общественной экологической экспертизы [10]. Приведенные данные свидетельствуют о несоблюдении законодательства, обеспечивающего право на участие общественности, что вызывает необходимость его детального регулирования и разработки процедуры обеспечения учета общественного мнения.
Таким образом, учитывая то, что ОВОС проводится в отношении не всех объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, общественность может и не знать о намечаемой хозяйственной деятельности, следует наделить органы, проводящие государственную экологическую экспертизу, обязанностью по уведомлению общественности о проведении государственной экологической экспертизы. Кроме того, аналогичное требование установлено Орхусской конвенцией, согласно которому заинтересованная общественность адекватно, своевременно и эффективно информируется в зависимости от обстоятельств либо путем публичного уведомления, либо в индивидуальном порядке на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, о начале осуществления процедуры. Закон Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе» относит к обязанностям заказчика представлять документацию, включая отчет об оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности, в соответствии с требованиями настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Беларусь, регулирующих отношения в области проведения государственной экологической экспертизы. Такую формулировку можно трактовать как обязанность предоставления общественности указанной информации, поэтому общественности следует отправлять официальный запрос непосредственно к нему.
Возможной альтернативой проведению общественной экологической экспертизы могло бы стать участие представителей общественности в проведении государственной экологической экспертизы. Существует мнение, что хорошо организованное участие общественности в проведении государственной экологической экспертизы (полноправное и полноценное) может стать куда более действенным инструментом влияния на принятие эколого-значимых решений, нежели собственно общественные экологические экспертизы [11, с. 377]. Однако такая форма общественного участия в экологической экспертизе не предусмотрена действующим законодательством. При этом следует отметить, что Национальная стратегия устойчивого развития Республики Беларусь, принятая в 1997 г., признает необходимость обеспечения условий и возможности для участия общественности в экологической экспертизе проектов [12]. Анализ законодательства свидетельствует о том, что, несмотря на то, что общественная экологическая экспертиза рассматривается преимущественно в контексте государственной, ее место в механизме государственной экологической экспертизы не определено. В действовавшей ранее редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, наряду с правом проводить общественную экологическую экспертизу было предоставлено право принимать участие в проведении государственной экологической экспертизы по размещению, проектированию, строительству, вводу в эксплуатацию экологически опасных объектов, ограничению, приостановлению, прекращению, перепрофилированию их деятельности [13]. Изъятие рассматриваемой формы общественного участия является неоправданным сужением возможностей общественности участвовать в принятии экологически значимых решений. Таким образом, возможности общественности повлиять на процесс проведения государственной экологической экспертизы сведены к минимуму. экологический экспертиза законодательный общественность
Представляется необходимым предоставить общественности право на участие в проведении государственной экологической экспертизы, подробно регламентировав формы такого участия. В настоящий момент при составлении сводного заключения учитывается мнение общественной экологической экспертизы, которое на момент подготовки заключения государственной экологической экспертизы общественность может просто не успеть подготовить или которое отсутствует по причине непроведения общественной экологической экспертизы. Таким образом, в целях обеспечения участия общественности и учета общественного мнения при проведении государственной экологической экспертизы следует наделить представителей общественности правом на участие в составлении сводного заключения, например путем предоставления представителю общественности статуса эксперта или наблюдателя, при условии наличия заключения общественной экологической экспертизы. Следует отметить, что Закон Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе» позволяет в случаях необходимости формировать экспертную комиссию (группу) из внештатных экспертов. Это положение можно трактовать в качестве возможности представителя общественности войти в состав экспертной комиссии в качестве внештатного эксперта, отвечая установленным законом требованиям, предъявляемым экспертам. К субъектам государственной экологической экспертизы относятся заказчики (инициаторы планируемой хозяйственной и иной деятельности) и эксперты (экспертные комиссии). Общественность в качестве субъекта государственной экологической экспертизы в законодательстве не фигурирует. Сложившаяся ситуация может быть объяснена тем, что непосредственное общественное участие является не обязательным, а лишь возможным в процессе государственной экологической экспертизы. В правовой науке экологическая экспертиза рассматривается как экспертиза, осуществляемая государственными органами и общественными организациями с целью определения уровня экологической опасности, которая может возникнуть в процессе осуществления хозяйственной или иной деятельности в настоящем и будущем и прямо или косвенно оказывать отрицательное воздействие на состояние окружающей среды и здоровье населения (…) [14, с. 139, 140]. При таком подходе общественные организации рассматриваются как полноправные участники экологической экспертизы наравне с государственными органами. Таким образом, следует признать общественность субъектом экологической экспертизы. Закрепление общественности в качестве субъекта экологической экспертизы следует осуществить в том нормативном правовом акте, где содержатся нормы, регулирующие институт экологической экспертизы в целом. Таким актом на сегодняшний день является Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».
В целях обеспечения общественного участия законодательством уже признана необходимость наличия документов, отражающих общественное мнение, недостатком же является отсутствие требования о его надлежащем учете. Необходимо определить юридическую силу заключения общественной экологической экспертизы, а также правовые последствия, которые будут с этим связаны. Следует обратить внимание на то, что мировая практика сложилась таким образом, что в развитых странах банки не финансируют проекты при отсутствии документов, характеризующих процесс общественного участия и его окончательные результаты [15, с. 56]. В Российской Федерации гарантией реализации прав на проведение общественной экологической экспертизы являются статьи 7, 8 Федерального Закона «Об экологической экспертизе». Эти статьи устанавливают обязанность федеральных и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы направлять общественным организациям и гражданам, предоставившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы и материалы, содержащие информацию о заключении государственной экологической экспертизы [16]. Кроме того, следует отметить нормы Орхусской конвенции, устанавливающие обязанность государственных органов по информированию общественности о принятом решении. Общественности должен быть предоставлен текст решения вместе с указанием причин принятия такого решения. Подобными нормами, на наш взгляд, следует дополнить Закон Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе», устанавливающий роль и место общественной экологической экспертизы в процессе государственной экологической экспертизы. Обязанность государственных органов, проводивших государственную экологическую экспертизу, информировать граждан и общественные организации о том, каким образом был осуществлен учет результатов общественной экологической экспертизы, могла бы стать одной из гарантий реализации прав в области общественной экологической экспертизы.
Экологическая экспертиза производится на том этапе хозяйственной деятельности, когда вся документация, по сути, уже готова и возможность повлиять, например на место размещения объекта, минимальна. В подобных случаях эффективным способом преодоления конфликта может стать хорошо продуманная компенсационная политика, направленная на удовлетворение нужд соответствующей местности или населения непосредственно. Проведение общественной экологической экспертизы следует осуществлять в непосредственном взаимодействии с широкой общественностью - возрастает вероятность получить от населения реальную поддержку. Общественность может оказаться источником информации, получить которую другими способами бывает не всегда просто. Эта информация может относиться к самым разным аспектам состояния окружающей среды, например информация об имевших место экологических нарушениях, об исследованиях, проведенных ранее, о неучтенных факторах воздействия на окружающую среду и особенно о различных социальных проблемах, возникающих в связи со сложившейся экологической ситуацией или с намечаемой деятельностью. Таким образом, следует обязать общественность, организовывающую общественную экологическую экспертизу, известить население о начале и результатах ее проведения. В целях налаживания информационного обмена рекомендуется сообщить государственному органу, проводящему государственную экологическую экспертизу, об инициировании общественной экологической экспертизы.
Заключение
Общественная экологическая экспертиза является самостоятельной, закрепленной в экологическом законодательстве Республики Беларусь формой участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений. Проведенное исследование свидетельствует об отсутствии ее должного правового закрепления в основных нормативных правовых актах Республики Беларусь. Обязанность заказчиков и органов, проводящих государственную экологическую экспертизу, уведомлять общественность о проведении государственной экологической экспертизы и продлении срока вынесения заключения государственной экологической экспертизы в случае, если в отношении этого объекта проводится общественная экологическая экспертиза, создадут условия полноценной реализации и учета при принятии экологически значимых решений такой формы участия общественности. Надлежащий учет мнения общественности, зафиксированный в заключении общественной экологической экспертизы, может быть обеспечен обязанностью специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы учитывать заключение общественной экологической экспертизы, а также направлять общественным организациям и гражданам, представившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений и заключение государственной экологической экспертизы. Альтернативой общественной экологической экспертизе, обеспечивающей учет мнения общественности при проведении государственной экологической экспертизы, выступает участие общественности в проведении государственной экологической экспертизы и в подготовке ее заключения, возможное в случае признания общественности субъектом государственной экологической экспертизы.
Литература
1. Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 17 июля 2001 г., № 390: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь, 28 янв. 2008 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2009.
. О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 10 апр. 2002 г., № 205 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2002. - № 46. - 1/3636.
. Об охране окружающей среды: Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г., № 1982-XII: в ред. Закона Респ. Беларусь, 10 нояб. 2008 г. // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2009.
. О государственной экологической экспертизе: Закон Респ. Беларусь, 18 июня 1993 г., № 2442-XII: в ред. Закона Респ. Беларусь, 14 июля 2000 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2009.
. Водный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 15 июля 1998 г., № 191-З: в ред. Закона Респ. Беларусь, 10 нояб. 2008 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2009.
. О питьевом водоснабжении: Закон Респ. Беларусь, 24 июня 1999 г., № 271-З: в ред. Закона Респ. Беларусь, 8 июля 2008 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2009.
. Вермеенко, Т.Д. Методы управления рациональным природопользованием и охраной окружающей среды: учеб. пособие / Т.Д. Вермеенко; Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, Каф. упр. экол. безопасностью и экономики природопользования. - Минск, 2000. - 102 с.
. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: совершено в Орхусе (Дания), 25 июня 1998 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2003. - № 95. - 3/866.
. О мерах по защите конституционных прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды: решение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 26 авг. 2005 г., № П-141/2005 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2009.
. Васильева, М.И. Публичные интересы в экологическом праве / М.И. Васильева; Моск. гос. ун-т. - М., 2003. - 424 с.
. О Национальной стратегии устойчивого развития Республики Беларусь: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 27 марта 1997 г., № 255 // Собр. декретов, указов Президента и постановлений Правительства Респ. Беларусь. - 1997. - № 9. - Ст. 332.
. Об охране окружающей среды: Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г., № 1982-XII // Ведомости Верхов. Совета Респ. Беларусь. - 1993. - № 1. - Ст. 1.
. Гавриленко, В.Г. Экологическое право: термины, понятия, определения / В.Г. Гавриленко, В.П. Изотко, Н.И. Ядевич. - Минск, 1998. - 168 с.
. Рекомендации по организации общественного участия в подготовке и принятии экологически значимых решений // Экол. экспертиза: обзор. информ. - 2001. - № 6. - С. 2-159.
. Об охране окружающей среды: федер. Закон Рос. Федерации, 10 янв. 2002 г., № 7-ФЗ: в ред. федер. Закона Рос. Федерации, 14 июля 2008 г. // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009.