Зарубежный опыт правового регулирования деятельности органов внешней разведки

Зарубежный опыт правового регулирования деятельности органов внешней разведки

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНЕШНЕЙ РАЗВЕДКИ

Введение

Построение в Республике Беларусь демократического правового государства немыслимо без совершенствования правовых основ деятельности органов внешней разведки по обеспечению национальной безопасности государства. Поэтому изучение зарубежного опыта правового регулирования этой сферы деятельности, поиск и применение в национальном законодательстве наиболее удачных юридических конструкций является важной научной задачей.

На наш взгляд, для создания оптимальной структуры государственно-правового механизма обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь органами внешней разведки целесообразно проанализировать опыт правового регулирования разведывательной деятельности государств-соседей: Российской Федерации, Украины, Литовской Республики, Латвийской Республики и Республики Польша.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими общественные отношения в сфере разведывательной деятельности, в Российской Федерации является Федеральный закон «О внешней разведке» [1], в Украине - Законы Украины «О разведывательных органах Украины» [2] и «О Службе внешней разведки Украины» [3], в Республике Польша - Законы Республики Польша «Об Агентстве внутренней безопасности и Агентстве внешней разведки» [4] и «О Службе военной контрразведки и Службе военной разведки» [5], в Литовской Республике - Закон Литовской Республики «О внешней разведке» [6], в Латвийской Республике - Законы Латвийской Республики «Об учреждениях государственной безопасности» [7] и «О Бюро по защите Конституции» [8].

Проведем сравнительный анализ указанных нормативных правовых документов по следующим направлениям:

соотношение понятий «разведывательная деятельность» и «внешняя разведка»;

субъекты внешней разведки;

цели и задачи разведывательной деятельности.

1. О соотношении понятий «разведывательная деятельность» и «внешняя разведка»

Законодательство Российской Федерации

Федеральный закон Российской Федерации «О внешней разведке» конкретного определения разведывательной деятельности не содержит. В нем лишь указывается (часть 1 ст. 2), что «разведывательная деятельность осуществляется органами внешней разведки Российской Федерации посредством: 1) добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц; 2) оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации». Статьи 3, 4, 5 и 13 определяют правовую основу, принципы, цели, методы и средства разведывательной деятельности.

Понятие «внешняя разведка» закреплено в ст. 1 вышеназванного закона как «совокупность специально создаваемых государством органов - органов внешней разведки Российской Федерации - является составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных настоящим Федеральным законом методов и средств». Таким образом, можно констатировать, что в определении внешней разведки по российскому законодательству превалирует структурный подход, то есть внешняя разведка определена как система органов.

Законодательство Украины

Абзац 2 части 1 ст. 1 Закона Украины «О разведывательных органах Украины» определяет разведывательную деятельность как «деятельность, которая осуществляется специальными способами и методами с целью обеспечения определенных законом органов государственной власти разведывательной информацией, содействует реализации и защите национальных интересов, противодействию за пределами Украины внешним угрозам национальной безопасности Украины». Понятие «внешняя разведка» в указанном законе отражения не нашло.

Законодательство Литовской Республики

В части 6 ст. 2 Закона Литовской Республики «О внешней разведке» разведывательная деятельность закрепляется как «сбор, обработка и анализ разведывательной информации, а также другая деятельность разведслужбы, направленная на обеспечение национальной безопасности». Вместе с тем в п. 4 этой же статьи дана дефиниция внешней разведки, которая представлена «деятельность разведслужб, направленная на защиту безопасности личности, общества и государства от внешних опасностей путем использования оперативных, специальных и иных методов и средств». Таким образом, литовское законодательство ставит знак равенства между понятиями «разведывательная деятельность» и «внешняя разведка» и определяет их через родовое понятие «деятельность», то есть налицо деятельностный подход.

Законодательство Латвийской Республики

В законодательстве Латвийской Республики практически не употребляются понятия «разведывательная деятельность» и «внешняя разведка». В части 2 ст. 3 Закона Латвийской Республики «Об учреждениях государственной безопасности» используется термин «разведка», под которым понимается «деятельность особо уполномоченных государственных учреждений, целью которой является получение информации о замыслах и деятельности (действиях) иностранных правительств, их учреждений, организаций или отдельных лиц, которая направлена или может быть направлена против Латвийской Республики, ее жизненно важных государственных интересов». Следовательно, можно утверждать, что в латвийском законодательстве при определении разведки применяется деятельностный подход.

Законодательство Республики Польша

Главной особенностью правового регулирования разведывательной деятельности в Республике Польша является принятие открытых законодательных актов, непосредственно регулирующих правовой статус субъектов внешней разведки при отсутствии общего нормативного документа. В силу этого обстоятельства в законодательстве не закреплены термины «разведывательная деятельность» и «внешняя разведка», а лишь имеются указания на цели и задачи деятельности конкретных разведывательных служб.

. О субъектах внешней разведки

Законодательство Российской Федерации

Часть 1 ст. 10 Федерального закона Российской Федерации «О внешней разведке» определяет, что «разведывательная деятельность осуществляется как самостоятельными, так и входящими в структуру других органов исполнительной власти органами внешней разведки Российской Федерации». Часть 1 ст. 11 указанного закона к органам внешней разведки относит Службу внешней разведки Российской Федерации (самостоятельный орган государственного управления) и орган внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации.

Полномочия органов внешней разведки разграничены в законодательном порядке соответствующими сферами деятельности. Так, в соответствии с частью 1 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации «О внешней разведке» «разведывательная деятельность в пределах своих полномочий осуществляется: 1) Службой внешней разведки Российской Федерации - в политической, экономической, военно-стратегической, научно-технической и экологической сферах, в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи с использованием радиоэлектронных средств и методов за пределами Российской Федерации, а также в сфере обеспечения безопасности учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, и командированных за пределы территории Российской Федерации граждан Российской Федерации, имеющих по роду своей деятельности доступ к сведениям, составляющим государственную тайну; 2) органом внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации - в военной, военно-политической, военно-технической, военно-экономической и экологической сферах».

В российском законодательстве нет прямого указания на отнесение Федеральной службы безопасности Российской Федерации к субъектам внешней разведки. Однако она правомочна заниматься разведывательной деятельностью лишь «во взаимодействии с органами внешней разведки Российской Федерации и в соответствии с Федеральным законом «О Федеральной службе безопасности» (часть 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации «О внешней разведке»).

Правовые статусы Службы внешней разведки Российской Федерации и органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации закреплены в положениях о соответствующих органах, утверждаются Президентом Российской Федерации и носят закрытый характер.

Анализ открытых нормативных правовых актов в сфере разведывательной деятельности позволяет утверждать, что для определения субъектов внешней разведки российский законодатель употребляет термин «органы внешней разведки».

Законодательство Украины

Абзац 4 части 1 ст. 1 Закона Украины «О разведывательных органах Украины» определяет их как «специально уполномоченные законом органы на ведение разведывательной деятельности».

Часть 1 ст. 6 вышеназванного закона к разведывательным органам Украины относит:

Службу внешней разведки Украины, которая осуществляет свою деятельность для «обеспечения интересов государства в политической, экономической, военно-технической, научно-технологической, информационной и экологической сферах»;

разведывательные органы Министерства обороны Украины, которые осуществляют свою деятельность для «определения уровня военной угрозы, обеспечения обороны и интересов государства в сферах: военной, военно-политической, военно-технической, военно-экономической, информационной и экологической»;

разведывательные органы специально уполномоченного органа исполнительной власти по вопросам защиты государственной границы Украины, которые осуществляют свою деятельность для «обеспечения интересов государства в сферах пограничной и иммиграционной политики, а также в других сферах, касающихся вопросов защиты государственной границы Украины и ее суверенных прав в исключительной (морской) экономической зоне и континентальном шельфе».

Анализ украинской открытой нормативной правовой базы в сфере разведывательной деятельности позволяет утверждать, что для определения субъектов внешней разведки украинский законодатель употребляет термин «разведывательные органы».

Законодательство Литовской Республики

В части 8 ст. 2 Закона Литовской Республики «О внешней разведке» дано следующее определение разведывательной службе: «разведывательная служба - наделенное специальными полномочиями государственное учреждение (или его подразделение), которому настоящим законом поручено ведение разведывательной деятельности».

Ст. 6 Закона Литовской Республики «О внешней разведке» к разведывательным службам относит Службу внешней разведки Департамента государственной безопасности Литовской Республики и Службу разведки Второго департамента оперативных служб при Министерстве охраны края Литовской Республики.

Основные области деятельности указанных разведслужб разграничены в законодательном порядке. Так, в соответствии со ст. 7 вышеназванного закона Служба внешней разведки Департамента государственной безопасности Литовской Республики ведет разведывательную деятельность в «политической, экономической, научной, технической и экологической областях», Служба разведки Второго департамента оперативных служб при Министерстве охраны края Литовской Республики - в «оборонной, военно-политической, военно-экономической и военно-технической областях», а также в «области обеспечения безопасности находящихся за рубежом воинов, должностных лиц и служащих системы охраны края Литовской Республики, чья деятельность связана с информацией, составляющей государственную или служебную тайну».

Анализ литовских открытых нормативных правовых актов в сфере разведывательной деятельности позволяет утверждать, что для определения субъектов внешней разведки законодатель употребляет термин «разведывательные службы».

Законодательство Латвийской Республики

В латвийском законодательстве о разведывательной деятельности не содержится конкретного перечня органов внешней разведки. Однако в Законе Латвийской Республики «Об учреждениях государственной безопасности» отмечается, что «разведкой является деятельность особо уполномоченных государственных учреждений» (часть 2 ст. 3). Нам представляется правомерным отождествлять слова «особо уполномоченных» с конструкцией «если в законе (положении) о государственном учреждении прямо указано на право ведения разведки».

В результате анализа нормативных правовых актов установлено, что к латвийским органам внешней разведки относятся следующие учреждения государственной безопасности: Бюро по защите Конституции (самостоятельный орган) и Служба военной разведки и безопасности (структурно в Министерство обороны Латвийской Республики не входит, однако «находится под его надзором»).

Так, в соответствии с частью 1 ст. 1 Закона Латвийской Республики «О бюро по защите Конституции» «Бюро по защите Конституции является невоенным учреждением государственной безопасности, которое в установленном законом порядке осуществляет самостоятельно, а также организует и координирует разведывательную (контрразведывательную) деятельность учреждений государственной безопасности, собирает самостоятельно, а также получает, обобщает, накапливает, сохраняет, анализирует и использует связанную с государственной безопасностью, оборонным и экономическим суверенитетом государства информацию с целью защиты конституционного устройства, государственной независимости и территориальной неприкосновенности государства от внешних и внутренних угроз, а также с целью защиты военного, экономического, научного и технического потенциала государства и государственных тайн».

Часть 1 ст. 14 Закона Латвийской Республики «Об учреждениях государственной безопасности» указывает, что «Служба военной разведки и безопасности является находящимся под надзором Министерства обороны учреждением государственной безопасности, осуществляющим военную контрразведку, разведку и другие установленные настоящим Законом задачи».

Таким образом, анализ латвийской открытой нормативной правовой базы в сфере разведывательной деятельности позволяет утверждать, что для определения субъектов внешней разведки законодатель употребляет термин «учреждения государственной безопасности».

Законодательство Республики Польша

Как отмечалось выше, в Республике Польша отсутствует нормативный правовой документ общего характера, в котором были бы названы субъекты разведывательной деятельности.

Анализ польского законодательства в сфере национальной безопасности показал, что главными разведывательными органами Республики Польша являются Агентство разведки и Служба военной разведки, правовой статус которых закреплен в специальных законах.

Таким образом, можно утверждать, что для определения субъектов внешней разведки законодатель употребляет термины «агентство» и «служба».

. О целях и задачах разведывательной деятельности

Законодательство Российской Федерации

Часть 1 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации «О внешней разведке» закрепляет следующие цели разведывательной деятельности: «1) обеспечение Президента Российской Федерации, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации разведывательной информацией, необходимой им для принятия решений в политической, экономической, оборонной, научно-технической и экологической областях; 2) обеспечение условий, способствующих успешной реализации политики Российской Федерации в сфере безопасности; 3) содействие экономическому развитию, научно-техническому прогрессу страны и военно-техническому обеспечению безопасности Российской Федерации».

Следует отметить, что в указанном законе отсутствует перечень задач разведывательной деятельности, что, на наш взгляд, является существенным упущением в правовом регулировании этой деятельности, так как задачи являются производными от цели и конкретизируют ее.

Законодательство Украины

Закон Украины «О разведывательных органах Украины» не содержит статьи «Цель (цели) разведывательной деятельности». Однако исходя из контекста ст. 1, дающей определение этой деятельности, можно констатировать, что ее целью является «обеспечение определенных законом органов государственной власти разведывательной информацией».

Ст. 4 Закона Украины «О разведывательных органах Украины» в качестве основных задач разведывательной деятельности называет следующие:

«добывание, аналитическая обработка и предоставление определенным законом органам государственной власти разведывательной информации;

осуществление специальных мероприятий, направленных на поддержание национальных интересов и государственной политики Украины в экономической, политической, военной, военно-технической, экологической и информационной сферах, укрепление обороноспособности, экономического и научно-технического развития, защиту и охрану государственной границы;

обеспечение безопасного функционирования учреждений Украины за границей, безопасности сотрудников этих учреждений и членов их семей в стране пребывания, а также откомандированных за границу граждан Украины, осведомленных о сведениях, которые составляют государственную тайну;

участие в борьбе с терроризмом, международной организованной преступностью, незаконным обращением наркотических средств, незаконной торговлей оружием и технологией его изготовления, незаконной миграцией в порядке, установленном законом;

осуществление мероприятий противодействия внешним угрозам национальной безопасности Украины, жизни, здоровью ее граждан и объектов государственной собственности за границей».

Эта же группа задач закреплена в ст. 3 Закона Украины «О Службе внешней разведки Украины».

Как мы видим, спектр задач, стоящих перед разведывательными органами Украины, достаточно широк и охватывает практически все направления обеспечения национальной безопасности, что, на наш взгляд, является явным достоинством украинского законодательства в этой сфере.

Законодательство Литовской Республики

Ст. 4 Закона Литовской Республики «О внешней разведке» устанавливает следующие основные цели деятельности разведки:

«снабжение государственных учреждений, обеспечивающих национальную безопасность Литовской Республики, информацией, необходимой для выполнения их функций;

создание благоприятных условий для реализации национальной безопасности и внешней политики Литовской Республики;

выявление, уменьшение или устранение возникающих извне угроз и факторов риска для национальной безопасности».

Что касается задач деятельности разведки, часть 1 ст. 9 Закона Литовской Республики «О внешней разведке» устанавливает их закрытый для общественности характер, то есть «министр охраны края и генеральный директор Департамента государственной безопасности устанавливают задачи подчиненным им разведслужбам с учетом основных областей деятельности разведслужб, потребностей Государственного совета обороны и международного сотрудничества».

Законодательство Латвийской Республики

Латвийский законодатель не счел возможным включить в Закон Латвийской Республики «Об учреждениях государственной безопасности» статью «Цель (цели) разведывательной деятельности». Однако исходя из контекста ст. 3, дающей определение разведывательной деятельности, можно констатировать, что ее целью является «получение информации о замыслах и деятельности (действиях) иностранных правительств, их учреждений, организаций или отдельных лиц, которая направлена или может быть направлена против Латвийской Республики, ее жизненно важных государственных интересов».

Что касается задач разведывательной деятельности, то они также в конкретной формулировке отсутствуют в Законе Латвийской Республики «Об учреждениях государственной безопасности». Анализируя смысл ст. 10 указанного нормативного правового акта, можно предположить, что в качестве основных разведывательных задач выступают: «сбор, накопление, анализ и использование в установленном законом порядке политической, экономической, социальной, военной, научной, технической и другой связанной с посягательствами на государственную безопасность и экологическими угрозами информации; своевременное и полное информирование реализующих государственную власть и управление органов о любом посягательстве на государственную безопасность».

Сопоставляя цели и задачи разведывательной деятельности по латвийскому законодательству, можно прийти к выводу об их некоторой идентичности, что, по нашему мнению, может нанести вред правоприменительной практике.

Законодательство Республики Польша

Законодательство Республики Польша разграничивает цели и задачи деятельности органов внешней разведки.

Так, в соответствии с Законом Республики Польша «Об Агентстве внутренней безопасности и Агентстве разведки» на Агентство разведки возложены следующие задачи:

получение, анализ, обработка и передача потребителям информации, имеющей большое значение для обеспечения безопасности Польши, ее международных позиций, экономического и оборонного потенциала;

борьба с международным терроризмом, экстремизмом и организованной преступностью;

выявление фактов нелегального оборота оружия, взрывчатых веществ, наркотических средств и психотропных препаратов, товаров и технологий, имеющих стратегическое значение;

осуществление контроля нераспространения оружия массового уничтожения;

анализ ситуаций, возникающих в кризисных регионах мира, способных повлиять на безопасность государства, выработка предложений для устранения возможных угроз;

охрана зарубежных представительств Польши и их сотрудников;

обеспечение безопасности криптографической связи с польскими дипломатическими представительствами;

ведение радиоэлектронной разведки.

На Службу военной разведки в соответствии со ст. 6 Закона Республики Польша «О Службе военной контрразведки и Службе военной разведки» возложены следующие задачи:

добывание, сбор, анализ и передача соответствующим органам информации, которая может иметь существенное значение для: безопасности оборонного потенциала Республики Польша, безопасности и боеспособности вооруженных сил Республики Польша, реализации вооруженными силами Республики Польша задач за границами государства;

ведение разведки и противодействие: внешним военным угрозам обороноспособности Республики Польша, террористической угрозе;

ведение разведки международного оборота оружия, боеприпасов и взрывчатых материалов, а также товаров, технологий и услуг, имеющих стратегическое значение для безопасности государства, а также ведение разведки международного оборота оружия массового поражения и угроз, связанных с угрозой распространения этого оружия и средств его доставки;

ведение разведки и анализ угроз, возникающих в районах конфликтов и международных кризисов, оказывающих влияние на обороноспособность государства и боеспособность вооруженных сил, осуществление действий, предотвращающих такие угрозы;

ведение радиоэлектронной разведки в интересах вооруженных сил и реализация мероприятий в сфере криптоанализа и криптографии;

взаимодействие по вопросам организации деятельности польских военных представительств за границей;

участие в планировании и осуществлении контроля мероприятий по реализации международных договоров, касающихся вопросов разоружения;

реализация иных задач, определенных для Службы военной разведки в иных законодательных актах и международных соглашениях, подписанных руководством страны.

Как мы видим, спектр задач, стоящий перед польскими разведывательными службами, достаточно широк и, в отличие от других государств, достаточно детализирован.

Заключение

правовое регулирование внешняя разведка

Анализ основных нормативных правовых документов Российской Федерации, Украины, Литовской Республики, Латвийской Республики и Республики Польша, регламентирующих деятельность органов внешней разведки, позволяет сделать следующие выводы:

. Существует три направления правового регулирования разведывательной деятельности:

принятие общего открытого законодательного акта, регулирующего правовые отношения в сфере внешней разведки, а затем - закрытых нормативных документов, освещающих правовой статус определенных субъектов внешней разведки (Россия, Литовская Республика);

принятие общего открытого законодательного акта, регулирующего правовые отношения в сфере внешней разведки, а затем - как закрытых нормативных документов, так и открытых, освещающих правовой статус определенных субъектов внешней разведки (Украина, Латвийская Республика);

принятие открытых законодательных актов, непосредственно регулирующих правовой статус субъектов внешней разведки при отсутствии общего нормативного документа (Польша).

. Наиболее общими признаками, характеризующими разведывательную деятельность и закрепленными в законодательстве зарубежных государств, являются:

целевая направленность на обеспечение национальной безопасности государства;

децентрализация субъектов разведывательной деятельности;

существование как целостного органа государственного управления в сфере разведки, так и разведывательных органов, имеющих ведомственную принадлежность;

информационная направленность;

использование специальных методов, сил и средств;

сочетание гласного и негласного характера.

. Главной особенностью правового регулирования разведывательной деятельности является бланкетность большинства юридических норм в указанной сфере, что связано с необходимостью охраны государственных секретов в интересах национальной безопасности страны.

ЛИТЕРАТУРА

1. О внешней разведке: Федер. закон Рос. Федерации, 10 янв. 1996 г., № 5-ФЗ: в ред. федер. законов от 7 нояб. 2000 г., № 135-ФЗ, 30 июня 2003 г., № 86-ФЗ, 22 авг. 2004 г., № 122-ФЗ, 14 февр. 2007, № 20-ФЗ // Служба внеш. разведки Рос. Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://svr.gov.ru/svr_today/doc02.htm. - Дата доступа: 03.10.2009.

. Про розвiдувальнi органи Украiни: Закон Украiни, 22 бер. 2001 р., № 2331-III: iз змiн. i доп. вiд 25 бер. 2005 р., № 2505-IV, вiд 15 груд. 2005 р., № 3200-IV // Служба внеш. разведки Украины [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.szru.gov.ua/print.php-module=base&lang=ua&id=1. - Дата доступа: 03.10.2009.

. Про Службу зовнiшньоi розвiдки Украiни: Закон Украiни, 1 груд. 2005 р., № 3160-IV // Служба внеш. разведки Украины [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.szru.gov.ua/print.php-module=base&lang=ua&id=4. - Дата доступа: 03.10.2009.

. Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczenstwa Wewnetrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2002 r. Nr 74, poz. 676 z pozniejszymi zmianami) - weszla w iycie 29.06.2002 r. // Агентство разведки Респ. Польша [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.aw.gov.pl/pol/akty-prawne/pdf/d20020676.pdf. - Дата доступа: 03.10.2009.

. Ustawa z dnia 23 czerwca 2006 r. o Sluzbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Sluzbie Wywiadu Wojskowego // Служба военной разведки Респ. Польша [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://isip.sejm.gov.pl/servlet/Search?todo=file&id=WDU20061040709&type=3&name=D20060709Lj.pdf. - Дата доступа: 03.10.2009.

. Закон Литовской Республики «О внешней разведке». - Минск: Генер. штаб Вооруж. Сил Респ. Беларусь, 2009. - 3 с.

. Закон Латвийской Республики «Об учреждениях государственной безопасности», 19 мая 1994 г. (с изм. и доп.). - Минск: Генер. штаб Вооруж. Сил Респ. Беларусь, 2009. - 10 с.

. Закон Латвийской Республики «О бюро по защите Конституции», 19 мая 1994 г. (с изм. и доп.). - Минск: Генер. штаб Вооруж. Сил Респ. Беларусь, 2009. - 8 с.