Исследование управления муниципальной собственностью в Челябинске
Введение
Принятый в 1995 г. базовый Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил
общие принципы деятельности муниципальных образований. В частности, перечень
вопросов местного значения, находящихся в ведении органов местного
самоуправления, был открытым, структура органов местного самоуправления не была
жестко регламентирована и т.п. Муниципальные образования, таким образом,
получили высокую степень свободы в поиске эффективных способов решения своих
проблем и выборе оптимального пути развития. Основным направлением развития
было и остается осуществление институциональных преобразований, реформирование
самой системы муниципального управления.
Преимущественное внимание к управленческим аспектам вызвано
несколькими причинами. Во-первых, новые задачи требовали новых организационных
решений. Унаследованные от советской эпохи подходы к управлению муниципальным
хозяйством работали лишь в условиях плановой экономики, их было необходимо
модернизировать. Особенно это касается проблем управления муниципальной
собственностью. Далеко не всем муниципальным образованиям отказ от советских
схем дался легко, многие рудименты старых подходов сохраняются в муниципальной
практике до сих пор. Во-вторых, ограниченность местных ресурсов вынуждала
муниципальные образования изыскивать решения, одновременно низкозатратные и
эффективные.
Особые трудности в управлении муниципальной собственностью
вызывают далеко не завершенные процессы рыночных преобразований и необходимость
следования общемировым тенденциям развития для обеспечения должного уровня
жизни населения и конкурентоспособности местной экономики. Следование концепции
устойчивого развития на местном уровне требует совершенствования управления
развитием муниципального образования в целом и совершенствования управления
муниципальной собственностью при переходе к устойчивому развитию на
первоначальном этапе.
Все вышесказанное определяет актуальность выбранной темы
курсовой работы.
Объектом исследования является система управления
муниципальной собственностью муниципального образования.
Предметом исследования являются организационно-экономические
отношения, возникающие в процессе управления муниципальной собственностью.
Цель работы - разработать мероприятия по совершенствованию
управления муниципальной собственностью в Челябинске.
Поставленная цель достигается путем решения следующих задач:
рассмотреть понятие муниципальной собственностью;
определить особенности управления муниципальной
собственностью;
проанализировать управление муниципальной собственностью в
Челябинске;
разработать мероприятия по повышению эффективности управления
муниципальной собственностью.
Теоретической основой исследования являются научные труды и
разработки отечественных и зарубежных авторов в области управления
муниципальной собственностью, в области устойчивого развития,
научно-методические материалы в области региональной политики, законодательные
и нормативные акты субъектов Федерации и Российской Федерации, методические
материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования.
1. Теоретические основы управления муниципальной
собственностью
1.1
Понятие муниципальной собственности
Муниципальная собственность - это собственность
муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и
сельских поселений, а также их финансы, которые - в то же время - выделены в
отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и
используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных
мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в
качестве одной из форм собственности - наряду с частной, государственной и
иными.
Основным документом, по которому произошло деление
собственности на государственную и муниципальную, было Постановление Верховного
Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной
собственности Российской Федерации на федеральную собственность,
государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
На территории муниципального образования проживает население,
объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это
местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального
образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не
встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской
Федерации - это «деятельность населения по решению непосредственно или через
органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов
населения, его исторических и иных традиций».
Муниципальная собственность, порядок ее образования,
владения, пользования и распоряжения закрепляются Гражданским кодексом РФ.
Главным субъектом владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью является местное сообщество (население
муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют
муниципальной собственностью». И на этом основании являются второстепенными
субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:
1. глава муниципального образования;
2. представительный орган муниципального образования;
. структурные органы и подразделения местной
администрации;
. орган управления муниципальным хозяйством;
. муниципальные унитарные предприятия и муниципальные
учреждения;
. другие организации с правом управления муниципальной
собственностью.
К муниципальной собственности Закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» относит:
средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
имущество органов местного самоуправления;
муниципальные земли, местные природные ресурсы;
муниципальные хозяйствующие субъекты;
муниципальные банки и кредитно-кассовые учреждения;
муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
муниципальные социально-культурные учреждения;
другое движимое и недвижимое имущество.
Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного
самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве
материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления,
муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной
собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и
другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые
помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и
недвижимое имущество.
Стоит отметить, что в исключительной собственности
муниципальных образований находятся те объекты, которые имеют особо важное
значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории,
для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также
отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует о
социальной направленности муниципальной собственности: во-первых, управление
объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь
населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими
формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности
социально ориентированы (спортивные, образовательные и другие объекты). Это
одна из важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой
особенностью является выполнение функции экономической основы местного
самоуправления: к примеру, муниципальные предприятия - в соответствии со ст.
113 ГК РФ - являются коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов
местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их
деятельность.
В собственности муниципальных образований может находиться:
) имущество, предназначенное для решения установленных
настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;
) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях,
установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,
а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий
органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном
частью 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ»;
) имущество, предназначенное для, обеспечения деятельности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в
соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа
муниципального образования;
) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения,
которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и
которые не отнесены к вопросам местного значения.
1.2
Система управления муниципальной собственностью
Управление муниципальной собственностью представляет собой
деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению,
пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях
максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального
образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов,
организации их осуществления и контроля за их исполнением.
Исследование мирового опыта муниципального управления
показывает, что многообразие муниципальных систем обусловлено особенностями
исторического, регионального и политического характера различных стран.
Изучение этих особенностей является важным при анализе различных моделей
управления собственностью на уровне местных образований с целью выбора наиболее
приемлемых вариантов для создания разнообразных муниципальных систем в России.
Согласно ст. 29 закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления управляют
муниципальной собственностью. «Права собственника в отношении имущества,
входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального
образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях,
предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований,
население непосредственно».
Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что
органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от
своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных
неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований
возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав
и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом
собственником остается все население муниципального образования.
Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной
собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим
лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать.
Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в
местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в
аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.
В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о
местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального
образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной
собственностью.
В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ
относительно управления и распоряжения собственностью муниципального
образования воспроизводятся нормы федерального закона. Но в субъектах ряде
субъектов законы имеют свои особенности. В качестве примера наиболее удачно
можно привести Закон Челябинской области «О местном самоуправлении…», в котором
статья 37 называется «Муниципальная собственность», а статья 38 - «Владение,
пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности». В статье 38
определены полномочия по распоряжению муниципальной собственностью для
представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Вначале
определяются права представительного органа местного самоуправления.
Исполнительный орган в пределах своей компетенции управляет объектами
муниципальной собственности (но не распоряжается). Право распоряжения
закреплено за представительным органом, который действует от имени всего
населения муниципального образования.
Такой подход позволяет избежать противоречий между представительными и
исполнительными органами власти по этому вопросу.
Опираясь на исторический опыт и генезис муниципальных систем
управления, необходимо исследовать и классифицировать основные, типичные модели
управления муниципальной собственностью. И здесь важно отметить, что зарубежные
страны накопили значительный опыт создания и функционирования разнообразных
моделей в управлении муниципальной собственностью. Эти модели различаются, в
первую очередь по характеру выделения и закрепления муниципальной
собственности, и в связи с этим, принципов формирования органов местного
управления, а также определения характера взаимоотношений органов
муниципального управления с органами государственной власти. Во вторую очередь
деятельность муниципальных властей определяется законодательным порядком в
стране и, следовательно, компетенцией местного управления, а также сочетанием
форм государственных и исполнительно-распорядительных органов в системе
управления муниципальным образованием.
2.
Анализ управления муниципальной собственностью в Челябинске
2.1
Основы управления муниципальной собственностью в Челябинске
Муниципальная собственность не является разновидностью государственной
собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130
п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Ст. 215 Гражданского
кодекса РФ определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности
муниципальные образования. И то, что собственность принадлежит муниципальным
образованиям, придает ей публичный характер, так как муниципальное образование
представляет собой публично-правовое явление.
Согласно ст. 51 закона №131 - ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления от
имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и
распоряжаются муниципальной собственностью.
В целях решения вопросов местного значения органы местного
самоуправления Челябинской области обладают следующими полномочиями:
принятие устава муниципального образования и внесение в него
изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
установление официальных символов муниципального образования;
создание муниципальных предприятий и учреждений,
финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального
заказа;
установление тарифов на услуги, предоставляемые
муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено
федеральными законами;
организационное и материально-техническое обеспечение
подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума,
голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам
изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
принятие и организация выполнения планов и программ
комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а
также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние
экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление
указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации;
учреждение печатного средства массовой информации для
опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
осуществление международных и внешнеэкономических связей в
соответствии с федеральными законами;
иными полномочиями в соответствии с Федеральными законами,
уставами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления Челябинской области вправе в
соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о
привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для
поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения
вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения городских
округов.
К социально значимым работам могут быть отнесены только
работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться
совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в
свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более
чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ
не может составлять более четырех часов подряд.
Полномочия органов местного самоуправления осуществляются
органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления
городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов
самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного
лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного
самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого
муниципального образования не допускается.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для
осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного
самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления
городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта
Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными
государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные
полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет
предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно
использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для
осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и
порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что
органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от
своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных
неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований
возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав
и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции, ни в Гражданском кодексе РФ.
Но при этом собственником остается все население муниципального образования.
2.2
Анализ управления муниципальной собственностью в Челябинске
Наличие организационно-экономических предпосылок совершенствования
управления муниципальной собственностью при переходе к устойчивому развитию
обусловлено рыночными преобразованиями в Российской Федерации, которые проходят
в последние 15 лет, приватизационными процессами и процессами передачи
собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями.
Рыночные преобразования и движение собственности происходит на общем фоне
изменения характера хозяйствования и жизнедеятельности, основные тенденции
которых описываются концепцией устойчивого развития.
В таблице 1 «Структура промышленного производства по формам
собственности в Челябинке» показаны характерные изменения за 2003-2008 годы.
Таблица 1 - Структура промышленного производства по формам
собственности в Челябинске (в % к итогу)
|
Гол
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
|
Показатель
|
число
предприятий
|
объем
промышленной продукции
|
индекс
промышленного производства, в% к предыдущему году
|
число
предприятий
|
объем
промышленной продукции
|
индекс
промышленного производства, в% к предыдущему году
|
число
предприятий
|
объем
промышленной продукции
|
индекс
промышленного производства, в% к предыдущему году
|
число
предприятий
|
объем
промышленной продукции
|
индекс
промышленного производства, в% к предыдущему году
|
число
предприятий
|
объем
промышленной продукции
|
индекс
промышленного производства, в% к предыдущему году
|
число
предприятий
|
объем
промышленной продукции
|
индекс
промышленного производства, в% к предыдущему году
|
|
Вся
промыш-ленность
|
100
|
100
|
97,3
|
100
|
100
|
117,7
|
100
|
100
|
106,3
|
100
|
100
|
101,3
|
100
|
100
|
106,5
|
100
|
100
|
104,0
|
|
в.т.ч. муници-пальная
|
5,1
|
0,9
|
104,6
|
9,3
|
0,7
|
99,4
|
8,9
|
0,8
|
103,3
|
8,6
|
0,8
|
100,1
|
9,3
|
0,7
|
88,7
|
8,2
|
0,6
|
80,3
|
|
частная
|
34,7
|
25,0
|
54,9
|
56,9
|
113,7
|
59,8
|
51,9
|
108,4
|
61,9
|
49,8
|
104,2
|
59,3
|
53,9
|
115,3
|
61,1
|
39,8
|
93,2
|
Несмотря на высокую динамику приватизационных процессов
(34,7% в 2003 г. и 61,1% в 2004 г. частных из общего числа промышленных
предприятий) наблюдается устойчивое позиционирование муниципальных предприятий
в этот период (5,1% в 2003 г. и 8,2% в 2008 г. муниципальных из общего числа
промышленных предприятий).
Процесс создания новых и передача в муниципальную
собственность предприятий подтверждается данными таблице 2 «Число предприятий и
организаций по формам собственности» по Челябинске в 2001-2009 годах.
Таблица 2 - Число предприятий и организаций по формам собственности
|
Год
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
|
Число
предприятий и организаций
|
|
Всего
|
34 506
|
37 252
|
39 787
|
42 302
|
45 797
|
48 163
|
50 891
|
55 114
|
54 662
|
|
в т.ч.
муниципальная
|
3 248
|
3 570
|
4 086
|
4 710
|
5 295
|
5 722
|
5 886
|
5 975
|
5 787
|
|
В% к итогу
|
|
Всего
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
|
в т.ч.
муниципальная
|
9,4
|
9,6
|
10,3
|
11,1
|
11,6
|
11,9
|
11,6
|
10,8
|
10,6
Рисунок 1 - Динамика количества муниципальных предприятий
По данным таблицы 2 и рисунка 1 можно увидеть динамику
возрастания количества муниципальных предприятий с 3248 в 2001 году до 5975 в
2008 году. Снижение количества муниципальных предприятий в Челябинском в 2009
году до 5787 свидетельствует об активизации процессов приватизации, в
результате которых решаются задачи повышения доходов местных бюджетов.
В табл. 3 «Источники средств от приватизации предприятий
(объектов) по формам собственности в 2008 году в Челябинске приведены данные о
результатах приватизации.
Таблица 3 - Источники средств от приватизации предприятий
(объектов) по формам собственности в 2008 году в Челябинске
|
Всего, млн.
рублей
|
в том числе по
предприятиям (объектам), находившимся в собственности
|
Всего, %
|
в том числе по
предприятиям (объектам), находившимся в собственности
|
|
|
феде-ральной
|
субъектов РФ
|
муници-пальной
|
|
феде-ральной
|
субъектов РФ
|
муници-пальной
|
|
Получено
средств от приватизации
|
478,3
|
0,6
|
253,9
|
223,8
|
100
|
0,1
|
53,1
|
46,8
|
|
из них:
|
|
от продажи
акций открытых акционерных обществ
|
209,3
|
-
|
207,2
|
2,1
|
100
|
-
|
99,0
|
1,0
|
|
от продажи
государственного и муниципального имущества
|
269,0
|
0,6
|
46,7
|
221,7
|
100
|
0,2
|
17,4
|
82,4
|
|
из нее:
|
|
недвижимого
имущества
|
123,5
|
-
|
-
|
123,5
|
100
|
-
|
-
|
100
|
|
земельных
участков под строениями (сооружениями)
|
12,5
|
0,6
|
7,8
|
4,2
|
100
|
4,5
|
62,2
|
33,3
|
|
от выкупа
арендованного государственного и муниципального имущества
|
11,6
|
|
|
11,6
|
100
|
-
|
-
|
100
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Характерно, что поступления средств от приватизации объектов
федеральной незначительны по сравнению с поступлениями средств от приватизации
объектов субъекта РФ и муниципальной собственности. Причем, последние
сопоставимы друг с другом - 53,1% и 46,8% от общих поступлений соответственно.
Разница в том, что поступления субъекта РФ - от продажи акций открытых
акционерных обществ (99,0%), а поступления муниципальных образований - от
продажи муниципального имущества (82,4%). Однако, поступления муниципальных
образований от продажи акций открытых акционерных обществ также имеют место,
хотя и в малом объеме (1,0%).
Таблица «Поступление средств от приватизации и их
распределение» показывает устойчивую динамику роста поступлений средств от
приватизации в целом и в муниципальные бюджеты в частности.
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
|
Получено
средств от приватизации государственного и муниципального имущества - всего
|
64,1
|
44,7
|
151,0
|
110,0
|
348,5
|
478,3
|
|
в том числе от
приватизации предприятий (объектов), находившихся в собственности:
|
|
федеральной
|
45,5
|
8,8
|
86,7
|
4,4
|
0,1
|
0,6
|
|
субъектов
Российской Федерации
|
7,4
|
0,2
|
0,1
|
3,7
|
170,4
|
253,9
|
|
муниципальной
|
11,2
|
35,7
|
64,2
|
101,9
|
178,0
|
223,8
|
|
Перечислено
денежных средств, поступивших от приватизации государственного и
муниципального имущества - всего
|
64,1
|
44,3
|
150,1
|
110,0
|
348,4
|
428,3
|
|
из них:
|
|
в федеральный
бюджет
|
6,7
|
1,8
|
67,5
|
4,2
|
22,0
|
8,40
|
|
в бюджеты
субъектов Российской Федерации
|
3,8
|
0,7
|
8,4
|
2,5
|
150,7
|
238,8
|
|
в муниципальные
бюджеты
|
45,8
|
35,6
|
63,0
|
97,4
|
168,3
|
163,3
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рассмотрим направления использования муниципального имущества
в Челябинской области за 2005-2008 гг.
Таблица 5 - Использование муниципального имущества в
Челябинске
|
№ п/п
|
Наименование
показателя
|
2005
|
2006
|
2008
|
|
1
|
Количество
договоров аренды, шт.
|
258
|
282
|
324
|
335
|
|
1.1
|
в т.ч. реклама
|
28
|
57
|
70
|
75
|
|
2
|
Поступления от
аренды имущества, тыс. руб.
|
4371,2
|
6003,3
|
2792,8
|
5500
|
|
2.1
|
в т.ч. реклама
|
325,0
|
701,5
|
589,1
|
1150,0
|
|
3
|
Поступления от
продажи муниципального имущества, тыс. руб.
|
7497,0
|
2663,9
|
2493,7
|
10000,0
|
Рисунок 2 - Динамика поступлений от аренды имущества
Данные таблицы 5 показывает положительную динамику в
использовании муниципального имущества. Так поступления от аренды имущества
возрастают с 4371,2 до 5500 тыс. руб.
К организационно-экономическим предпосылкам совершенствования
управления муниципальной собственностью при переходе к устойчивому развитию
относится нормативно-правовая база, позволяющая осуществлять управление
муниципальной собственностью и совершенствование управления.
3.
Проект по совершенствованию управления муниципальной собственностью в
Челябинске
муниципальный собственность управление предприятие
На рисунке 3 представлены основные направления муниципальной
политики в сфере совершенствования управления муниципальной собственностью,
предлагаемые автором.
Рисунок 5 - Основные направления муниципальной политики в
сфере совершенствования управления муниципальной собственностью
муниципальный собственность управление самоуправление
При этом основными задачами по совершенствованию управления
муниципальной собственностью являются следующие:
- совершенствование учета предприятий для
обеспечения их эффективной работы;
- совершенствование арендных отношений;
- развитие рыночных отношений в управлении
муниципальной собственностью;
- организация эффективной инвестиционной
деятельности;
- экологическая модернизация управления
муниципальной собственностью;
- регламентация деятельности органов
управления муниципальной собственностью;
- информационно-аналитическое обеспечение
совершенствования управления муниципальной собственностью при переходе к
устойчивому развитию;
- организационно-техническое обеспечение
деятельности органов управления муниципальной собственностью.
В настоящее время наметились серьезные изменения в управлении
экономикой страны в целом и муниципальной собственностью, в частности. Общее
направление этих изменений соответствует принятой в странах с рыночной
экономикой современной теории государственного сектора. В соответствии с этой
теорией государство в развитой рыночной системе призвано обеспечивать
институционально-правовую структуру экономики и восполнять так называемые
«провалы рынка». Глобальной тенденцией становится необходимость экологической
модернизации экономики на уровне государств, регионов, муниципальных
образований, корпораций и бизнеса. На это нацелены рекомендации по
совершенствованию управления муниципальной собственностью при переходе к
устойчивому развитию.
Модель управления муниципальной собственностью при переходе к
устойчивому развитию представляет собой систему процессов и процедур,
направленных на конечный, прогнозируемый результат, который является
совокупностью социальной, экологической, экономической и институциональной
составляющих. Управление муниципальной собственностью при переходе к
устойчивому развитию предполагает выявление положительных и отрицательных
факторов социальных, экологических, экономических и институциональных
процессов, раскрытие тенденций и пропорций хозяйственного развития, принятие
оптимальных управленческих решений.
В основу модели управления муниципальной собственностью
закладываются хозяйственные процессы, в которых задействована муниципальная
собственность. Модель направлена на определение социально-эколого-экономической
и институциональной эффективности управления муниципальной собственностью и
конечных результатов управления, складывающихся под воздействием объективных и
субъективных внешних и внутренних факторов и получающих отражение через систему
данных и показателей устойчивого развития муниципального образования.
Действующее законодательство РФ, субъектов РФ и нормативно-правовая база
муниципальных образований позволяет сформировать общую организационную
структуру управления муниципальной собственностью, представленную на рисунке 4.
До настоящего времени не регламентировано разграничение прав
и обязанностей по отношению к муниципальной собственности между различными
институтами муниципальной власти. Практически все органы местного
самоуправления разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые
документы, принимают решения в отношении конкретных объектов муниципальной
собственности (рис. 5). Эффективность управления муниципальной собственностью
при переходе к устойчивому развитию муниципального образования в значительной
мере определяется и зависит от: постановки стратегических целей и задач,
адекватно отражающих внутреннее и внешнее положение муниципального образования,
статику и динамику его развития в соответствии с концепцией устойчивого
развития; совокупности и структуры сопряженных между собой показателей
управленческой деятельности и устойчивого развития.
Современный менеджмент предлагает решение подобных задач
посредством регламентации управленческих процессов на основе сбалансированных
счетных (стратегических) карт (Balanced Scorecard - BSC).
Установление целей в контексте устойчивого развития,
связанных с внешней и внутренней средой муниципального образования, позволяет
муниципальному образованию выделить цели и показатели для его внутренних
бизнес-процессов управления муниципальной собственностью.
Такая идентификация является одним из основных новшеств и
выгод от использования подхода, основанного на счетных картах. Традиционные
системы измерения деятельности, даже те, которые используют много нефинансовых
индикаторов, фокусируются на улучшении качества, стоимости, и времени
реализации существующих процессов. Сбалансированные счетные карты позволяют
выдвинуть на первый план те процессы, которые являются наиболее важными для
качественного улучшения деятельности в интересах потребителей муниципальных
услуг / населения, акционеров, арендаторов, управляющих муниципальной
собственностью и внешнего окружения муниципального образования. Часто такая
идентификация позволяет создать совершенно новые внутренние процессы, в которых
данная организация должна превзойти других, чтобы ее стратегия была успешной.
Оценка соответствия результатов управления муниципальной
собственностью целям и задачам устойчивого развития муниципального образования
представляет собой аналитический процесс, позволяющий ответить на вопрос о том,
приведет ли разработанная модель управления муниципальной собственностью к
достижению муниципальным образованием своих целей, соответствующих задачам
устойчивого развития, в условиях возможных изменений внешних и внутренних
факторов.
Результаты оценки рассматриваются в соответствии с
международными рекомендациями для открытой отчетности по устойчивому развитию.
Процессы управления муниципальной собственностью по своей
сути являются процессами обработки информации в своеобразной системе координат:
цели-задачи-функции-исполнители и
данные-информация-знания-решения-действия-результат. Совпадение результата и
целей свидетельствует о технологичности и эффективности процесса управления.
В настоящее время имеются объективные предпосылки для
создания развитого информационно-аналитического обеспечения системы управления
муниципальным имуществом. Оно включает информационную часть, решающую задачи
сбора необходимой первичной информации, и аналитическую часть, позволяющую
анализировать реальное состояние управляемых объектов путем обработки исходной
информации с помощью соответствующего комплекса методик и вырабатывать проекты
управленческих решений в соответствии с поставленными целями.
Однако возможности программного обеспечения на муниципальном
уровне пока ограничиваются в основном выполнением таких функций, как:
ведение реестра предприятий, относящихся к муниципальной
собственности;
ведение реестра акционируемых предприятий;
формирование и контроль выполнения план-графика продажи акций
акционерных обществ;
формирование отчетности по ходу процесса приватизации.
Последующие разработки ориентированы на решение следующих
задач:
ведение договоров аренды муниципального имущества,
хозяйственного ведения, оперативного управления, залога и т.д.;
учет недвижимости;
анализ финансового состояния предприятий;
ведение бухгалтерского учета;
организация документооборота, делопроизводства и контроля
исполнения документов.
структуру данных, собираемых от территориальных органов;
структуру баз данных территориальных органов;
процедуру ведения баз данных;
прикладные задачи, решаемые территориальными органами;
программное и аппаратное обеспечение автоматизированных
систем территориальных органов.
Аналогично Единой стандартной концептуальной модели данных
государственного имущества концептуальная модель данных муниципального имущества,
по мнению автора, должна обеспечивать однозначную идентификацию объектов
муниципального имущества, например, на основе линейной геопривязки объектов,
которая, помимо точной идентификации объектов, позволит обеспечить простую
трансляцию модели в полную геоинформационную модель муниципального имущества. В
то же время такая модель должна быть открытой и допускать:
простое развитие без нарушения действующих прикладных
программных разработок;
использование разнообразных форм представления данных
(текстовую, графическую, аудио-, фото-, видео- и другую информацию);
простую разработку новых прикладных задач.
Реализация концептуальной модели данных муниципального
имущества создает предпосылки для разработки аналитической составляющей
информационно-аналитического обеспечения управления муниципальной
собственностью (ИАО УМС), позволяющей решать весь комплекс управленческих
задач, которые применительно к органам управления муниципальным имуществом
можно условно разделить на две группы:
) задачи основной деятельности муниципальных органов,
связанные с вопросами управления, в том числе приватизации и распоряжения
муниципальной собственностью;
) вспомогательные задачи, обеспечивающие деятельность органов
управления муниципальной собственностью, как функциональные комплексы: правовое
обеспечение; документооборот; бухгалтерский учет; управление кадрами.
Специальной задачей ИАО УМС является комплексное
информационное обслуживание субъектов управления муниципальной собственностью
на этапах подготовки, принятия, реализации и контроля выполнения решений.
Применительно к рассматриваемой проблеме информационные
ресурсы представляют собой совокупность данных маркетингового,
научно-технического, производственно-технологического, финансового,
экономического, юридического, социологического, экологического и т.п.
характера, используемых при обосновании решений по управлению муниципальной
собственностью и распределенных на различных носителях.
Анализ перечня задач, решаемых ИАО УМС, позволяет условно
разделить его на две составляющие: информационную, обеспечивающую сбор,
обработку, хранение и выдачу информации, необходимой для выработки решений, и
аналитическую, позволяющую решать задачи подготовки и выбора рациональных
управленческих решений с прогнозной оценкой возможных последствий их
реализации.
Для повышения эффективности управления развитием
муниципальных образований автором предлагается использовать соответствующие
информационно-коммуникационные технологии. В диссертации приводится пример
решения для стратегического управления территориальными образованиями на базе
программного продукта компании SAP AG - Strategic Enterprise Management (SAP
SEM), при конфигурировании которого в соответствии с конкретной задачей
возможно оценивать при помощи индикаторов агрегированные стратегические цели
органов муниципальной власти. При этом основная цель может принадлежать одной
предметной области, а подцели - разным.
Совершенствование управления муниципальной собственностью в
рамках открытой отчетности по устойчивому развитию должно:
дать сбалансированное и адекватное представление о
социальных, экономических, экологических и институциональных показателях, а на
их основе - о влиянии управления муниципальной собственностью на устойчивое
развитие муниципального образования;
сравнивать показатели за различные периоды времени;
сравнивать показатели разных муниципальных образований;
с высокой степенью достоверности отвечать на вопросы,
вызывающие озабоченность у заинтересованных сторон.
Заключение
Муниципальная собственность - это собственность муниципального
образования, то есть имущество городских и сельских поселений, а также их
финансы, которые - в то же время - выделены в отдельную составляющую
(совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения
вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). Проблема
самостоятельности местного самоуправления в решении местных вопросов выходит на
первое место по своему значению. Решение данной проблемы немыслимо без передачи
местному самоуправлению финансовых ресурсов и объектов муниципальной
собственности.
В курсовой работе был проведен анализ управления
муниципальной собственностью в Челябинске. Анализ показал динамику возрастания
количества муниципальных предприятий с 3248 в 2001 году до 5975 в 2008 году.
Снижение количества муниципальных предприятий в Челябинском в 2009 году до 5787
свидетельствует об активизации процессов приватизации, в результате которых
решаются задачи повышения доходов местных бюджетов.
Несмотря на высокую динамику приватизационных наблюдается
устойчивое позиционирование муниципальных предприятий в этот период (5,1% в
2003 г. и 8,2% в 2008 г. муниципальных из общего числа промышленных
предприятий).
Характерно, что поступления средств от приватизации объектов
федеральной незначительны по сравнению с поступлениями средств от приватизации
объектов субъекта РФ и муниципальной собственности. Причем, последние
сопоставимы друг с другом - 53,1% и 46,8% от общих поступлений соответственно.
Разница в том, что поступления субъекта РФ - от продажи акций открытых акционерных
обществ (99,0%), а поступления муниципальных образований - от продажи
муниципального имущества (82,4%). Однако, поступления муниципальных образований
от продажи акций открытых акционерных обществ также имеют место, хотя и в малом
объеме (1,0%).
Для совершенствования процесса управления муниципальной
собственностью необходимо разработать модель управления, которая представляет
собой систему процессов и процедур, направленных на конечный, прогнозируемый
результат, который является совокупностью социальной, экологической,
экономической и институциональной составляющих. Управление муниципальной
собственностью при переходе к устойчивому развитию предполагает выявление
положительных и отрицательных факторов социальных, экологических, экономических
и институциональных процессов, раскрытие тенденций и пропорций хозяйственного
развития, принятие оптимальных управленческих решений.
В основу модели управления муниципальной собственностью
закладываются хозяйственные процессы, в которых задействована муниципальная собственность.
Модель направлена на определение социально-эколого-экономической и
институциональной эффективности управления муниципальной собственностью и
конечных результатов управления, складывающихся под воздействием объективных и
субъективных внешних и внутренних факторов и получающих отражение через систему
данных и показателей устойчивого развития муниципального образования.
Совершенствование управления муниципальной собственностью
должно:
дать сбалансированное и адекватное представление о
социальных, экономических, экологических и институциональных показателях, а на
их основе - о влиянии управления муниципальной собственностью на устойчивое
развитие муниципального образования;
сравнивать показатели за различные периоды времени;
сравнивать показатели разных муниципальных образований;
с высокой степенью достоверности отвечать на вопросы,
вызывающие озабоченность у населения Челябинска.
Список
литературы
1. Гражданский
кодекс Российской Федерации. Часть первая и вторая Федеральный закон от 30
ноября 1994 г. №51-ФЗ (в ред. от 13 мая 2008 г.) // Российская газета. 1994.8
декабря; Российская газета. 2008.16 мая.
. Концепция
повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления
государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 гг., утв.
распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 №467-р.
. О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части
приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации:
Федеральный закон от 26 июня 2007 г. №118-ФЗ // справочная правовая система
«Консультант плюс»
4. О
внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный
закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов
Российской Федерации» установивший разграничение государственной собственности
на землю и отменивший ранее действовавший Федеральный закон от 17 июля 2001
года №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю:
Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. №53-ФЗ // Справочная правовая система
«Консультант плюс»
. О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от
18.10.2007 г. №.230-ФЗ // Собрание законодательства РФ 22.10 2007 г. №43
ст5084, Российская газета №237 от 24.10 07.
. О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14
ноября 2002 г. №161-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002 г. №48. Ст. 4746.
. Дмитриев
Ю. Муниципальное право РФ. Учебное пособие. - М., 2005. - 272 с.
. Антонова
В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. Актуальные проблемы формирования местного
самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и
права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и
право. - М., 2007. - №5. - С. 24 - 45.
. Бородкин
Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления // Регион. - Новосибирск,
2004. - №3. - С. 95-112.
. Браверман.А.А.
О мерах по повышению эффективности управления муниципальной собственностью и
критериях ее оценки // Вестник Минимущества России. - 2007. - №1. - С. 12-29.
. Васильев
В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления
// Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А.
- Воронеж: Издательство Воронежского университета, 2006. - С. 120 - 128.
. Мулагаева
З.З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью //
Имущественные отношения в Российской Федерации. 2009. №9. С. 32-33.
. Петренко
П.А. Управление муниципальным имуществом. - М.: Проспект, 2006. - 120 с.
. Подберезняк
И. Формирование муниципальной собственности через призму реформы местного
самоуправления: взгляд со стороны инвестора // Имущественные отношения в
Российской Федерации. 2007 г. №10 С. 54-55.
. Шаломенцева
Е.Г. Проблемы правового регулирования инновационного. Управления муниципальной
собственностью // Конституционное и муниципальное право», 2008 г. №20 С. 35.
Похожие работы на - Исследование управления муниципальной собственностью в Челябинске
|