Виды финансового контроля
|
|
Формы финансового контроля
|
|
|
|
|
|
Ø общегосударственный
|
|
|
|
Ø предварительный
|
Ø ведомственный
|
|
Ø текущий
|
Ø внутрихозяйственный
|
|
Ø последующий
|
Ø общественный
|
|
|
|
Ø независимый
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ФИНАНСОВЫЙ
КОНТРОЛЬ
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Разновидности финансового контроля
|
|
Методы финансового контроля
|
|
|
|
|
|
По полноте охвата
|
|
|
|
Ø
ревизия
|
Ø
|
Þ
полный
|
|
|
Ø
проверка
|
Ø
|
Þ
частичный
|
|
|
Ø
обследование
|
Ø
|
Þ
комплексный
|
|
|
Ø
анализ
|
Ø
|
Þ
тематический
|
|
|
|
Ø
|
Þ
сплошной
|
|
|
|
Ø
|
Þ
выборочный
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
По характеру материалов
|
|
|
|
|
|
Ø
документальный
|
|
|
|
|
|
Ø
фактический
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 3. Классификация финансового контроля
Последующий
финансовый контроль организуется в форме проверок и ревизий правильности,
законности и целесообразности произведенных финансовых операций. Основными его
задачами являются выявление недостатков и упущений в использовании материальных,
трудовых и финансовых ресурсов; возмещение нанесенного ущерба; привлечение к
административной и материальной ответственности виновных лиц; принятие мер по
предотвращению в дальнейшем случаев нарушения финансовой дисциплины.
В
зависимости от субъектов контроля и характера контрольной деятельности существует
государственный контроль, ведомственный и вневедомственный.
Бюджетный
кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 2001 года,
определяет формы финансового контроля, осуществляемого законодательными органами,
органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также
Федеральным казначейством и Министерством финансов.
Контрольно-ревизионный
отдел является структурным подразделением Управления финансов Администрации
города Ижевска. Работа отдела проводится в соответствии с годовым и квартальными
планами, утвержденными начальником Управления финансов Администрации города
Ижевска.
Контрольно-ревизионный
отдел осуществляет последующий контроль за целевым и рациональным
использованием бюджетных и внебюджетных средств и их сохранностью.
В течение
года специалистами контрольно-ревизионного отдела проводятся плановые
документальные проверки (ревизии) бюджетных учреждений. Все специалисты ознакомлены
с нормативными документами, инструкциями, в соответствии с которыми бюджетные
учреждения обязаны вести бухгалтерский учет. Инструкция № 107н «По бухгалтерскому
учету в бюджетных учреждениях», утвержденная Министерством финансов Российской
Федерации 30 декабря 2000 года, является основным нормативным документом,
которому должна соответствовать постановка бухгалтерского учета в бюджетных
учреждениях.
Начальником
контрольно-ревизионного отдела назначается руководитель ревизионной группы,
утверждается состав ревизионной группы, который зависит от объема проверяемого
учреждения. Одновременно выходят на плановые ревизии сразу несколько таких
групп, так как учреждений, находящихся на бюджетном финансировании много, а
именно – 120 единиц.
Каждому
специалисту контрольно-ревизионного отдела поручается отдельный вопрос, который
он обязан проверить сплошным или выборочным методом и по итогам своей работы
составить справку. Такая справка содержит приложения, таблицы, доказывающие
факты нарушений, объяснительные виновных лиц, если таковые имеются.
На
основании справок специалистов контрольно-ревизионного отдела по итогам
проверки руководителем ревизии составляется акт, отражающий все вопросы,
которые были проверены.
Рассмотрим динамику
показателей годовых отчетов контрольно-ревизионного отдела в таблице 5, из
которой видно, что суммы выявленных нарушений не зависят от количества
проверенных учреждений, а увеличение числа работников в контрольно-ревизионном
отделе приводит к увеличению ревизуемых бюджетных учреждений.
Таблица 5
Динамика показателей
годовых отчетов
контрольно-ревизионного отдела Управления финансов Администрации города Ижевска
год
|
Количество специалистов КРО УФ, в чел.
|
Проверено бюджетных учреждений, в единицах
|
Общая сумма выявленных нарушений, в тыс. руб.
|
В том числе сумма нарушений по бюджету, в тыс. руб.
|
В том числе сумма нарушений по внебюджету, в тыс. руб.
|
2000
|
9
|
39
|
1632,34
|
1632,34
|
-
|
2001
|
14
|
49
|
1487,80
|
101,52
|
1386,28
|
2002
|
25
|
51
|
9201,69
|
9035,81
|
147,98
|
Рассмотрим результаты
работы контрольно-ревизионного отдела Управления финансов Администрации города
Ижевска за 2002 год.
Рис. Динамика
годовых отчетов контрольно-ревизионного отдела
Работа
отдела проводилась в соответствии с годовым и квартальными планами, утвержденными
начальником Управления финансов Администрации города Ижевска.
Контрольно-ревизионным
отделом Управления финансов Администрации города Ижевска в 2002 году проведена
51 ревизия и проверка, в том числе:
30
ревизий исполнения смет расходов учреждениями,
2
проверки по просьбам правоохранительных органов (МУЗ «Станция скорой медицинской
помощи», УМП МЦ «Италмас»),
2
проверки по обращению Контрольного комитета Администрации города Ижевска (МУ
«Средняя школа-интернат-комплекс № 2»),
1
проверка по заданию Министерства финансов УР (ОАО «Удмурт Телеком»),
16
повторных проверок по устранению нарушении выявленных ревизиями.
Всего
ревизиями и проверками установлены нарушения на общую сумму 9201,69 тысяч
рублей, в том числе:
в
расходовании внебюджетных средств на сумму 147,98 тысяч рублей,
средств
республиканского бюджета на сумму 17,9 тысяч рублей (проверка по заданию МФ УР
ОАО «Удмурт Телеком»),
в части расходования
средств городского бюджета на сумму 9035,81 тысяч рублей, из них нарушения в
формировании фонда оплаты труда и различные нарушения в оплате труда с учетом
начислении на сумму 2215,91 тысяч рублей, нарушения в оплате строительно-монтажных
работ на сумму 228,88 тысяч рублей, излишки товарно-материальных ценностей на
186,69 тысяч рублей (во время ревизий оприходованы), недостача
товарно-материальных ценностей (ТМЦ) на 11,06 тысяч рублей (взыскана с виновных
лиц), прочие нарушения на сумму 3662,4 тысяч рублей, бескредитное
финансирование вышестоящими организациями на сумму 2730,66 тысяч рублей.
Проведенными
ревизиями выявлены многочисленные случаи, когда в фонд оплаты труда включаются
доплаты за работу в неблагоприятных условиях труда без проведения аттестации
рабочих мест, то есть без определения фактических значений опасных и вредных
производственных факторов (физических, химических, биологических и т.д.), подтвержденных
специальными инструментальными замерами (МУ «Средняя школа-интернат-комплекс
№2», МУ «ЦБ отдела народного образования Октябрьского района», МОУ
"Средняя школа №83» и др.)
Необоснованно
начисляется надтарифный фонд в размере 25 % учреждениям не являющимся
образовательными: МУ «ЦБ ОНО Октябрьского района» (Строительно-эксплуатационный
участок при РОНО, МУ «Информационно-методический производственный центр»), МУ
«ЦБ ОНО Устиновского района» (МУ «Методическо-технический центр»).
Имеются
случаи, когда работникам выплачиваются надбавки и доплаты за выполнение
должностных обязанностей или доплаты и надбавки, не включенные в Положение «О
материальном стимулировании», разработанные данным учреждением.
Таким
образом, в МУ «Средняя школа-интернат-комплекс №2 для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, разноуровневого и дополнительного образования»
на основании Положения и приказов руководителя выплачиваются доплаты и надбавки
за выполнение должностных обязанностей, предусмотренных
тарифно-квалификационными характеристиками и должностными инструкциями:
библиотекарю – за работу с книжным фондом, заместителю директора по АХЧ – за
капитальный ремонт, за учет и хранение материальных ценностей, заведующей
канцелярией - за архив, заместителю директора по научно-методической работе –
за озеленение школы (входит в должностные обязанности зам. директора по АХЧ),
водителю легкового автомобиля, протарифицированному по 5-му разряду, при
котором водитель должен осуществлять весь комплекс работ по ремонту и
техническому обслуживанию автомобиля, производится доплата в размере 100 % к
должностному окладу за техническое обслуживание автомобиля и др. В МУ «ЦБ
отдела народного образования Октябрьского р-на» производятся доплаты
бухгалтерам по материалам за качественное проведение инвентаризации, гардеробщице
– за сохранность вещей. В МУ «ЦБ Управления здравоохранения Администрации
города Ижевска» доплачивается сторожу за сохранность материальных ценностей.
В
штатное расписание МУ «Центр медицинской профилактики» включены ставки, не
предусмотренные единой тарифной сетке (ЕТС): 3 ставки менеджера, 1 ставка помощника
координатора.
Необоснованно
из фонда оплаты труда штатных работников производится оплата труда внештатных
сотрудников по договорам гражданско-правового характера.
Таким
образом, в МУЗ «Детская клиническая больница №2» работникам Ижевской
государственной медицинской академии, являющимися внештатными сотрудниками Министерства
здравоохранения УР на основании контрактов выплачены надбавки за напряженность
труда, во многих учреждениях работы по ремонту оборудования и зданий оплачиваются
за счет фонда оплаты труда штатных работников и т. д.
Многими
учреждениями предоставляются помещения в аренду сторонним организациям,
договоры на аренду не всегда заключаются через Комитет по управлению имуществом
Администрации города Ижевска (это такие учреждения, как МУЗ «МСЧ №7», МУ «ЦБ
отдела народного образования по Октябрьскому району », МУ «ЦБ отдела народного
образования по Устиновскому району», МУ «Территориальный Центр по работе с
семьей Ленинского района «Семья», МУ «Центр «Семья» Октябрьского района и др.).
МУ «Центр «Семья» Октябрьского района» (здание кинотеатра «Удмуртия») так же
без согласования с Комитетом по управлению имуществом предоставляет помещение
Центра в краткосрочную аренду зрительный зал для проведения различных мероприятий
и собраний сторонним организациям.
Не со
всеми арендаторами заключены договоры на возмещение коммунальных услуг, услуг
связи. Данные услуги оплачиваются учреждениями за счет средств городского
бюджета. Некоторыми учреждениями средства, полученные от арендаторов в
возмещение коммунальных услуг, расходуются на собственные нужды учреждения (МУЗ
«Детская инфекционная больница № 5», МУ «Центр «Семья» Октябрьского района», МУ
Территориальный Центр по работе с семьей «Семья» Ленинского района» и другие).
При
выявлении нарушений в использовании муниципального имущества в обязательном
порядке данные факты сообщаются начальнику Управления по имущественным
отношениям Администрации города Ижевска (бывший Комитет по управлению имуществом
Администрации города Ижевска). Управлением по имущественным отношениям начисляется
арендная плата арендаторам за все время пользования и накладываются штрафные
санкции.
По
результатам ревизий и проверок учреждениям уменьшено финансирование на сумму
721,26 тысяч рублей, перечислено в бюджет 28,23 тысяч рублей, в том числе:
МОУ
«Гуманитарный лицей» - сумма 5,45 тысяч рублей - недостача основных средств,
МУЗ
«МСЧ №7» - сумма 10,1 тысяч рублей- необоснованно оплачены коммунальные услуги
за арендаторов и сумма 7,4 тысяч рублей - оплачены сверх нормы командировочные
расходы,
МУ
«Территориальный Центр по работе с семьей Ленинского района города Ижевска
«Семья» - сумма 5,28 тысяч рублей - необоснованно оплачены коммунальные услуги
за арендаторов, сумма строительно-монтажных работ 228.88 тысяч рублей, необоснованно
предъявленная к оплате и поставлена на расчеты с подрядчиками.
Все
акты ревизии и проверок переданы для ознакомления и принятия соответствующих
мер в вышестоящие органы, акты ревизий рассмотрены на собраниях трудовых
коллективов. Руководителями ревизуемых и вышестоящих организаций изданы
приказы, привлечены к дисциплинарной ответственности 106 человек, в том числе:
объявлены строгие выговоры 8 человекам, выговоры - 37 человекам, замечания - 61
человеку.
Для
ознакомления и принятия соответствующих мер акты ревизий тех учреждений, где
допущены многочисленные нарушения, направляются вице-мэру города Ижевска,
курирующему данную отрасль; с руководителями и главными бухгалтерами данных учреждений
в присутствии представителей вышестоящей организации у начальника Управления
финансов Администрации города Ижевска проводятся совещания. В 2002 г проведено
9 совещаний со следующими учреждениями: МУ «ЦБ Устиновского отдела народного
образования», МОУ «Гуманитарный лицей», МУЗ «Детская клиническая больница №2»,
МУ «Устиновский территориальный Центр по работе с семьей», МУ «Центр «Семья»
Октябрьского района», МУ «ЦБ учреждений здравоохранения Управления здравоохранения
города Ижевска», МУЗ «МСЧ№7», МУ «Городской центр экстренной социально-психологической
помощи семье», МУ «ЦБ отдела народного образования Октябрьского района»,
Комитетом по землеустройству и земельным ресурсам.
Ревизия
представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной
и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом
периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности
их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя
и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с
законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена
ответственность за их осуществление.
Проверка представляет
собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на
определенном участке деятельности проверяемой организации.
Цель
ревизии или проверки:
-
осуществление
последующего контроля за соблюдением финансовой дисциплины в предприятиях,
учреждениях и организациях, финансируемых из бюджета города Ижевска;
-
контроль за
полнотой принимаемых мер по устранению выявленных фактов нарушений.
Основной
задачей ревизии является проверка финансово-хозяйственной деятельности
организации по следующим направлениям:
-
соответствие
осуществляемой деятельности организации учредительным документам;
-
обоснованность
расчетов сметных назначений;
-
исполнение смет
расходов;
-
использование
бюджетных средств по целевому назначению;
-
обеспечение
сохранности денежных средств и материальных ценностей;
-
обоснованность
образования и расходования государственных внебюджетных средств;
-
соблюдение
финансовой дисциплины и правильность ведения бухгалтерского учета и составление
отчетности;
-
обоснованность
операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций;
-
полнота и
своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами;
-
операции с
основными средствами и нематериальными активами;
-
операции,
связанные с инвестициями;
-
расчеты по оплате
труда и прочие расчеты с физическими лицами;
-
обоснованность
произведенных затрат, связанных с текущей деятельностью, и затрат капитального
характера;
-
формирование
финансовых результатов и их распределение.
Ревизии поступления и
расходования средств бюджета, использования внебюджетных средств осуществляются
как в плановом, так и внеплановом порядке.
У всех
специалистов имеются удостоверения специалиста контрольно-ревизионного отдела
Управления финансов Администрации г. Ижевска, подписанные начальником
Управления финансов.
Сроки
проведения ревизии, состав ревизионной группы и ее руководитель определяются
начальником контрольно-ревизионного отдела с учетом объема предстоящих работ,
вытекающих из конкретных задач ревизии и особенностей ревизуемой организации,
и, как правило, не могут превышать 45 календарных дней.
Продление
первоначально установленного срока ревизии осуществляется начальником
контрольно-ревизионного отдела по мотивированному представлению руководителя
ревизионной группы.
Конкретные
вопросы ревизии определяются программой или перечнем основных вопросов ревизии.
Программа
ревизии включает ее тему, период, который должна охватить ревизия, перечень
основных объектов и вопросов, подлежащих ревизии, и утверждается начальником
контрольно-ревизионного отдела.
Составлению
программы ревизии и ее проведению должен предшествовать подготовительный
период, в ходе которого участники ревизии обязаны изучить, необходимые
законодательные и другие нормативные правовые акты, отчетные и статистические
данные, другие имеющиеся материалы, характеризующие финансово-хозяйственную деятельность
подлежащей ревизии организации.
Руководитель
ревизионной группы до начала ревизии знакомит ее участников с содержанием
программы ревизии и распределяет вопросы и участки работы между его исполнителями.
Программа
ревизии в ходе ее проведения с учетом изучения необходимых документов, отчетных
и статистических данных, других материалов, характеризующих ревизуемую
организацию, может быть изменена и дополнена.
Руководитель
ревизионной группы предоставляет руководителю ревизуемой организации
удостоверение на право проведения ревизии, знакомит его с основными задачами,
представляет участвующих в ревизии работников, решает
организационно-технические вопросы проведения ревизии и составляет рабочий
план.
По
требованию руководителя ревизионной группы при выявлении фактов злоупотребления
или порчи имущества руководитель ревизуемой организации в соответствии с
действующим законодательством Российской Федерации обязан организовать
проведение инвентаризации денежных средств и материальных ценностей. Дата
проведения и участки (объем) инвентаризации устанавливаются руководителем
ревизионной группы по согласованию с руководителем ревизуемой организации.
Ревизия
финансово-хозяйственной деятельности организации проводится путем
осуществления:
-
проверки
учредительных, регистрационных, плановых, отчетных, бухгалтерских и других
документов по форме и содержанию в целях установления законности и правильности
произведенных операций;
-
проверки
фактического соответствия совершенных операций данным первичных документов, в
том числе по фактам получения и выдачи указанных в них денежных средств и
товарно-материальных ценностей, фактически выполненных работ (оказанных услуг)
и т.п.;
-
организации
процедур фактического контроля за наличием и движением товарно-материальных
ценностей и денежных средств, правильностью формирования затрат, полнотой
оприходования товарно-материальных ценностей, достоверностью объемов
выполненных работ и оказанных услуг, в том числе с привлечением в установленном
порядке специалистов других организаций, обеспечением сохранности денежных
средств и материальных ценностей путем организации проведения инвентаризаций;
-
проверки
достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете и
отчетности, в том числе соблюдения установленного порядка ведения учета, сопоставления
записей в регистрах бухгалтерского учета с данными первичных документов,
сопоставления показателей отчетности с данными бухгалтерского учета, арифметической
проверки первичных документов.
Участники
ревизионной группы, исходя из программы ревизии, определяют необходимость и
возможность применения тех или иных ревизионных действий, приемов и способов
получения информации, аналитических процедур, объема выборки данных из
проверяемой совокупности, обеспечивающего надежную возможность сбора требуемых
сведений и доказательств.
Руководитель
ревизуемой организации обязан создавать надлежащие условия для проведения
участниками ревизионной группы ревизии - предоставить необходимое помещение,
оргтехнику, услуги связи, канцелярские принадлежности, обеспечить доступ к
бухгалтерским документам.
В
случае отказа работниками ревизуемой организации предоставить необходимые
документы либо возникновения иных препятствий, не позволяющих проведению
ревизии, руководитель ревизионной группы, а в необходимых случаях начальник
контрольно-ревизионного отдела сообщает об этих фактах в орган, по поручению
которого проводится ревизия.
При
отсутствии или запущенности бухгалтерского учета в ревизуемой организации
руководителем ревизионной группы составляется об этом соответствующий акт и
докладывается начальнику контрольно-ревизионного отдела. Начальник
контрольно-ревизионного отдела направляет руководителю ревизуемой организации
письменное предписание о восстановлении бухгалтерского учета в ревизуемой
организации. Ревизия проводится после восстановления в ревизуемой организации
бухгалтерского учета.
Результаты
ревизии оформляются актом, который подписывается руководителями ревизионной
группы, руководителем и главным бухгалтером ревизуемой организации.
Один
экземпляр оформленного акта ревизии, подписанного руководителем ревизионной
группы, вручается руководителю ревизуемой организации или лицу, им уполномоченному,
под роспись с пометкой о получении и с указанием даты получения экземпляра
акта.
По
просьбе руководителя или главного бухгалтера ревизуемой организации по согласованию
с руководителем ревизионной группы может быть установлен срок до 5 рабочих
дней, отведенный для ознакомления с актом ревизии и его подписания.
При
наличии возражений или замечаний по акту подписывающие его должностные лица
ревизуемой организации делают об этом оговорку перед своей подписью и одновременно
представляют руководителю ревизионной группы письменные возражения или
замечания, которые приобщаются к материалам ревизии и являются их неотъемлемой
частью.
Руководитель
ревизионной группы в срок до 5 рабочих дней обязан проверить обоснованность
изложенных возражений или замечаний и дать по ним письменные заключения,
которые после рассмотрения и утверждения начальником контрольно-ревизионного
отдела, направляются в ревизуемую организацию и приобщаются к материалам
ревизии.
В
случае отказа должностных лиц ревизуемой организации подписать или получить акт
ревизии руководитель ревизионной группы в конце акта производит запись об их ознакомлении
с актом и отказе от подписи или получения акта.
В этом
случае акт ревизии может быть направлен ревизуемой организации по почте или
иным способом, свидетельствующим о дате его получения. При этом к экземпляру
акта, остающемуся на хранении в контрольно-ревизионном отделе, прилагаются документы,
подтверждающие факт отправления или иного способа передачи акта.
Акт
ревизии состоит из вводной и описательной частей.
Вводная
часть акта ревизии должна содержать следующую информацию:
-
цель ревизии;
-
дату и место
составления акта ревизии;
-
кем и на каком
основании проведена ревизия;
-
проверяемый
период и сроки проведения ревизии;
-
полное
наименование и ревизуемого бюджетного учреждения;
-
основные цели и
виды деятельности организации;
-
имеющиеся у
организации лицензии на осуществление отдельных видов деятельности;
-
перечень и
реквизиты всех счетов в учреждениях банка;
-
кто в ревизуемый
период имел право первой подписи в учреждении, и кто являлся главным
бухгалтером;
-
кем и когда
проводилась предыдущая ревизия, что сделано в учреждении за прошедший период по
устранению ею выявленных недостатков и нарушений.
Описательная
часть акта ревизии состоит из разделов в соответствии с вопросами, указанными в
программе ревизии.
В акте
ревизии соблюдается объективность и обоснованность, четкость, лаконичность, доступность
и системность изложения.
Результаты
ревизии излагаются в акте на основе проверенных данных и фактов, подтвержденных
имеющимися в ревизуемых учреждениях документами, результатами произведенных
встречных проверок и процедур фактического контроля, других ревизионных
действий, заключений специалистов, объяснений должностных и материально ответственных
лиц.
Описание
фактов нарушений, выявленных в ходе ревизии, содержит следующую обязательную
информацию: какие законодательные, другие нормативные правовые акты или их
отдельные положения нарушены, кем и за какой период, когда и в чем выразились
нарушения, размер документально подтвержденного ущерба и другие последствия
этих нарушений.
В акте
ревизии не допускается включение различного рода выводов, предположений и
фактов, не подтвержденных документами или результатами проверок.
Объем
акта ревизии не ограничивается, но ревизующие стремяться к разумной краткости
изложения при обязательном отражении в нем ясных и полных ответов на все
вопросы программы ревизии.
В тех
случаях, когда выявленные нарушения могут быть скрыты или по ним необходимо
принять срочные меры к их устранению или привлечению должностных или материально
ответственных лиц к ответственности, в ходе ревизии составляется отдельный
(промежуточный) акт, и от этих лиц запрашиваются необходимые письменные объяснения.
Промежуточный
акт подписывается участником ревизионной группы, ответственным за проверку
конкретного вопроса программы ревизии, и соответствующими должностными и
материально ответственными лицами ревизуемого бюджетного учреждения.
Факты,
изложенные в промежуточном акте, включаются в акт ревизии.
Материалы
ревизии состоят из акта ревизии и надлежаще оформленных приложений к нему, на
которые имеются ссылки в акте ревизии (документы, копии документов, сводные
справки, объяснения должностных и материально ответственных лиц и т.п.).
Материалы
ревизии представляются начальнику контрольно-ревизионного отдела в срок не
позднее 3 рабочих дней после подписания его в ревизуемой организации. На последней
странице акта ревизии начальником контрольно-ревизионного отдела делается
отметка: "Материалы ревизии приняты", указывается дата и им подписывается.
Материалы
каждой ревизии в делопроизводстве контрольно-ревизионного отдела составляют
отдельное дело с соответствующим индексом, номером, наименованием и количеством
томов этого дела.
Начальник
контрольно-ревизионного отдела по представленным материалам ревизии в срок не
более 10 календарных дней определяет порядок реализации материалов ревизии.
По
результатам проведенной ревизии начальник контрольно-ревизионного отдела
направляет руководителю проверенной организации представление для принятия мер
по пресечению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба
и привлечению к ответственности виновных лиц.
В
Бюджетном кодексе Российской Федерации, в разделе IX "Государственный и муниципальный
финансовый контроль" представлен двумя главами: "Основы государственного
и муниципального финансового контроля" (глава 26) и "Подготовка,
рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета"
(глава 27). Тематически к нему примыкает часть четвертая "Ответственность
за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации", в которую
входит глава 28 "Общие положения".
Обязательное
условие эффективного функционирования экономической системы страны -
государственный контроль. Его составная часть - финансовый контроль, включающий
в себя бюджетный, налоговый, денежно-кредитный, валютный, страховой, инвестиционный
и таможенный виды контроля. Высокая значимость финансового контроля в
управлении социально-экономическим развитием общества обусловила выделение в
Бюджетном кодексе специального раздела. В связи с тем, что в разделе идет речь
только о контроле за бюджетом на всех стадиях бюджетного процесса, и
рассматриваемый кодекс называется не финансовым, а бюджетным, то представляется
правомерным использование термина "бюджетный контроль" вместо термина
"финансовый контроль".
В
ст.265 БК РФ указаны три формы финансового контроля, осуществляемого законодательными
(представительными) органами, а также органами местного самоуправления:
-
предварительный
контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете
и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
-
текущий контроль
- в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях
комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов,
органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами;
-
последующий
контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Как видно, законодатель,
довольно подробно изложив сущность форм контроля, классифицируемых по времени
его проведения, оставил вне рамок БК другие формы контроля, в основе
классификации которых лежат иные признаки. Финансовой науке и практике известны
также следующие виды контроля в зависимости:
-
от субъекта
контроля - государственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный,
независимый, правовой, гражданский;
-
от методов
проведения - документальная и камеральная проверки, экономический анализ,
ревизия, обследование;
-
по характеру
материала - документальный и фактический;
-
по полноте охвата
материала - частичный, тематический, комплексный, сквозной, выборочный и др.
В
связи с вышесказанным представляется целесообразным или дать полный перечень
форм и методов проведения финансового контроля, кратко изложив их сущность (что
должно служить базой для разработки специального федерального закона о государственном
финансовом контроле в РФ), или отдельно не оговаривать формы контроля, в основе
которых лежит только один признак - временной.
В БК в сжатой форме
рассматриваются также полномочия органов финансового контроля. На Федеральное
казначейство (ст.267) возложен предварительный и текущий контроль за ведением
операций со средствами бюджетополучателей, кредитных организаций, других
участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам
государственных внебюджетных фондов. Здесь мы считаем необоснованным снятие с органов
казначейства функций по осуществлению последующего контроля, поскольку это
противоречит Постановлению Правительства РФ от 27.08.93 N 864 "О
Федеральном казначействе Российской Федерации" (в ред. Постановлений
Правительства РФ от 11.02.95 N 135; от 28.01.97 N 109).
Напомним,
что последующий бюджетный контроль проводится по окончании отчетного периода
или финансового года с целью проверки количественно-качественных (по каждому
виду доходов и расходов) показателей исполнения бюджетов разных уровней. Он
тесно взаимосвязан с предварительным контролем, который базируется на результатах
контрольно-аналитической работы, проводимой после завершения отчетного периода.
Указанное выше Постановление закрепило за Федеральным казначейством функции:
сбора, обработки и анализа информации о состоянии федерального бюджета и
бюджетов субъектов РФ, а также государственных внебюджетных фондов и средств;
представления высшим органам государственной власти и управления РФ отчетности
о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы РФ, а
руководящим органам федеральных внебюджетных фондов - о результатах финансового
исполнения соответствующих фондов. Естественно, что реализация этих функций
сопровождается последующим контролем.
БК не
раскрывает подробный механизм осуществления финансового контроля за исполнением
бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных
фондов. В нем только обозначены в общих чертах элементы контроля: субъект,
объект, предмет, принципы, методы, процесс, результаты контроля и принятие
решений по нему. Данный недостаток - осознанный шаг составителей Кодекса и
объясняется наличием специальных законодательных и подзаконных актов,
регулирующих процесс финансового контроля, а также разработкой отдельного
федерального закона о государственном контроле в РФ, в рамках которого будут
приняты законы о финансовом контроле, об аудите и др. В п.2 ст.266 прямо говорится,
что формы и порядок осуществления финансового контроля устанавливаются БК,
иными актами бюджетного законодательства и нормативно-правовыми актами РФ,
субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Ни для
кого не секрет, что в пореформенные годы значение ведомственного контроля
существенно снизилось. Министерства и ведомства стали ликвидировать свои контрольно-ревизионные
управления, что позволило многим из них тратить бюджетные средства без должного
контроля. Поэтому весьма положительно следует рассматривать факт закрепления в
БК требования о проведении главными распорядителями, распорядителями бюджетных
средств финансового контроля за использованием бюджетных средств их
получателями в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата
средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными
средствами (п.1 ст.269). Главным распорядителям бюджетных средств вменено в
обязанность проводить проверки подведомственных государственных и муниципальных
предприятий, бюджетных учреждений.
В свою
очередь контроль за операциями с бюджетными средствами главных и нижестоящих
распорядителей кредитов, а также получателей бюджетных средств, кредитных
организаций, других участников бюджетного процесса, за соблюдением всеми ими
общих и специальных принципов бюджетного и сметно-бюджетного финансирования
возложен на Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных
образований. В установленных БК случаях (в частности, ст.138, 140) Министерство
финансов РФ осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов
РФ и местных бюджетов (п.2 ст.268). Министерство финансов РФ организует также
контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных
кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций (п.3 ст.268). В условиях, когда
в России возникла острая необходимость в наращивании инвестиционной деятельности
государства в реальном секторе экономики, в увеличении бюджетного финансирования
на платной и возвратной основе, указанная норма финансового права имеет принципиальное
значение. Отметим, что ныне действующее бюджетное законодательство, а также
"Положение о Министерстве финансов Российской Федерации",
утвержденное Постановлением Правительства РФ от 06.03.98 N 273 специально не
выделяет такого права.
БК предусматривает право
соответствующих законодательных (представительных) органов, органов местного
самоуправления на:
-
получение от
органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых
сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
-
получение от
органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;
-
утверждение
(неутверждение) отчета об исполнении бюджета;
-
создание
собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные
органы законодательных (представительных) органов РФ и органов местного
самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;
-
вынесение оценки
деятельности органов, исполняющих бюджеты.
В
ст.271-273 БК достаточно четко изложена процедура осуществления финансового
контроля в ходе подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета. При
этом отдельно оговаривается, что при рассмотрении отчета в органах
исполнительной власти разных уровней назначается его внутренняя проверка
(проводит Министерство финансов РФ и его территориальные органы), а до начала
рассмотрения отчета об исполнении бюджета в представительном органе проводится
внешняя проверка отчета соответствующими контрольными органами. (Согласно
ст.277 БК Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального
бюджета за отчетный финансовый год в течение 4,5 месяцев после представления
указанного отчета в Государственную Думу.) Последние имеют право принимать
решения по отчету только после получения результатов внешней проверки указанного
отчета. В случае выявления фактов нарушения бюджетного законодательства
(несоответствия бюджета утвержденному закону (решению) о бюджете, невведения
режима сокращения и блокировки расходов) соответствующий представительный орган
вправе отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в органы прокуратуры
РФ для проверки обстоятельств, приведших к указанным нарушениям, и привлечения
к ответственности виновных должностных лиц. Решения и действия контрольных
органов могут быть обжалованы в арбитражном суде.
Нормы
разд.IX БК несомненно будут способствовать повышению эффективности финансового
контроля на всех стадиях бюджетного процесса.
Проблемы
совершенствования и усиления государственного финансового контроля остаются
сегодня не менее актуальными, чем год и даже пять тому назад. Нельзя утверждать,
что никаких изменений в лучшую сторону не происходит.
Однако немало
определяющих вопросов так и остаются нерешенными в теоретическом и практическом
плане.
Понятие «системы
контроля» все чаще используется в законодательных, нормативно-правовых актах,
других официальных документах. Статья 9 Федерального закона «О Счетной палате
Российской Федерации» возлагает на палату обеспечение единой системы контроля
за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Статья 151 Бюджетного кодекса включает органы государственного (муниципального)
финансового контроля в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями. В послании
Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2003 год и
среднесрочную перспективу» указано, что нынешняя система управления государственными
финансами в стране характеризуется, в том числе, недостаточно эффективным
механизмом контроля. Государственный фнансовый контроль может существовать
только как система. Составляющие этой системы взаимосвязаны, действуют подобно
единому организму.
В России к настоящему
времени в основном сложилась система государственного финансового контроля,
приближенная к реалиям формирующейся рыночной экономики и особенностям
федеративного устройства страны. Анализ показывает, что основными составными
частями такой системы, обеспечивающими ее устойчивое функционирование и решение
поставленных задач, являются: нормативно-правовая база, органы, осуществляющие
государственный финансовый контроль, формы и методы финансового контроля.
Для усиления
государственного финансового контроля, его дальнейшего становления как
полномасштабной системы, охватывающей все, что составляет интересы государства
и его граждан в финансовой сфере, нужно реально оценивать современное состояние
основных элементов этой системы и искать пути их совершенствования. Понятие
«система финансового контроля» в стране с рыночной экономикой включает в себя
аудиторскую деятельность. Аудит не подменяет и не отменяет традиционные формы
государственного финансового контроля. Будучи специфический видом финансового
контроля, он складывается из тех же основных элементов.
Правовая база контроля
определяет принципы и порядок его осуществления. Если основные принципы
контроля, каковыми принято считать законность, объективность, независимость,
разграничение функций, гласность, являются в значительной мере общепризнанными
и общими для всех цивилизованных стран, то порядок решающим образом зависит от
государственного устройства и состояния экономики страны. Но в любом случае
правовая база государственного финансового контроля в документальном выражении
это: конституционное определение и закрепление основных целей контроля, законодательное
установление задач, функций и полномочий контрольных органов, регламентирование
и регулирование содержания, деталей и особенностей процесса контроля путем
издания подзаконных нормативно-правовых актов, в том числе и собственных актов
контрольных органов.
Современная правовая база
государственного финансового контроля в Российской Федерации уже весьма
основательна и разнообразна. Ряд вопросов государственного финансового контроля
регламентирован, хотя и не всегда достаточно убедительно, различными разделами,
главами и статьями Бюджетного кодекса, вступившего в действие с 1 января 2001
года. Действует указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года «О
мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
Вопросы государственного
финансового контроля отражены так же в налоговом, валютном, таможенном
законодательстве, постановлениях Правительства России, Положении о Минфине
России, ряде других нормативно-правовых документов, как общефедерального, так и
ведомственного назначения.
Ведомственный раздел
правовой базы, хотя и медленно, но также обновляется. В 2001 году вступила в
действие инструкция о порядке проведения ревизии и проверки
контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации.
Она сменила инструкцию Минфина СССР, действовавшую практически без изменений
четверть века. Непонятно только, почему Минюст России отказал в государственной
регистрации новой инструкции, что фактически превращает важный регламентирующий
документ государственного финансового контроля в необязательный для проверяемой
стороны. Следовательно, открываются неограниченные возможности для препятствования
ревизорам, не говоря уже о возможности оспаривать акты ревизии и проверок в порядке
статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В целом первая
составляющая системы государственного финансового контроля — его
нормативно-правовая база — все еще отстает от экономической реальности, задач государства
в финансовой сфере. В стране нет закона о государственном финансовом контроле.
Поручения Президента и Правительства о подготовке такого законопроекта даны
более семи лет тому назад. Однако подготовка его недопустимо затянулась.
Отсутствие правовых решений, с одной стороны, становится препятствием для
организационно-практических действий в сфере контроля, а с другой, позволяет
оставлять фактически безнаказанным нецелевое использование государственных
финансовых средств.
Но одного этого закона
мало. Для формирования полноценной правовой базы государственного финансового
контроля не менее важно принять долгожданные законы о борьбе с коррупцией и
противодействии отмыванию преступных доходов, внести поправки в Бюджетный
кодекс РФ, дополнить и уточнить в плане контроля банковское законодательство.
На новой законодательной основе нужно будет переработать и осовременить
большинство ведомственных инструкций по контрольно-ревизионному делу.
Орган государственного
финансового контроля — это специализированное учреждение, имеющее собственный
статус. Его основная и единственная задача — финансовый контроль от имени
государства. Этим определяются компетенция, функции, права и полномочия самого
органа и его работников. В качестве органов государственного финансового
контроля можно рассматривать и специализированные подразделения органов исполнительной
власти (федеральное казначейство, контрольно-ревизионные подразделения и т.п.).
Здесь, возникает вопрос о
высшем органе государственного финансового контроля. Его место, структура,
права и ответственность вытекают как из его сущности, так и формы организации
верховной власти в государстве. Необходимость и особое положение высшего
контрольного органа признаны большинством развитых стран, что нашло отражение в
основополагающем документе Международной организации высших контрольных органов
— Лимской декларации руководящих принципов контроля. Там сказано: «Основные контрольные
полномочия высшего контрольного органа должны быть определены конституцией».
Такой конституционный орган в нашей стране сегодня есть — Счетная палата
Российской Федерации.
Но существует и другой
вопрос — вопрос структуры и иерархии контрольных органов в системе
государственного финансового контроля. Этот аспект контроля сегодня в стране не
упорядочен. Не вдаваясь в критику современной организации финансового контроля,
отметим основной принципиальный момент: структура органов финансового контроля
должна учитывать федеративное устройство государства, конституционное
разделение ветвей власти и многообразие финансово-хозяйственной деятельности на
огромных просторах нашей страны.
В свете указанных
требований наиболее рациональной представляется такая иерархия органов
государственного финансового контроля:
-
Счетная палата
Российской Федерации;
-
федеральный орган
государственного финансового контроля исполнительной власти;
-
подразделения
финансового контроля федеральных органов исполнительной власти;
-
счетные палаты и
иные контрольные органы, образуемые органами законодательной (представительной)
власти субъектов Федерации и представительными органами местного
самоуправления;
-
контрольные
органы органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного
самоуправления.
Нетрудно заметить, что
предложенная схема отражает практически то, что сегодня в значительной степени
имеет место в действительности. Нет только федерального органа финансового контроля
исполнительной власти. Исторически так сложилось, что на протяжении не одного
десятилетия роль такого общегосударственного контрольного органа играли
контрольно-ревизионные управления Минфина СССР. В советской системе управления
народным хозяйством это было оправдано значением и местом финансового
ведомства.
В период становления
рыночной экономики опыт минфиновских ревизоров и разветвленная сеть
контрольно-ревизионных органов на местах оказались далеко не бесполезными для
реализации новой финансовой политики государства. Сегодня на эти органы
возложено осуществление в пределах их компетенции последующего государственного
финансового контроля на всей территории Российской Федерации. Они действуют в
тесном сотрудничестве с органами федерального казначейства, решающими, в первую
очередь, задачи предварительного и текущего контроля использования бюджетных
средств.
Ни в коей мере не умаляя
заслуги и значение контрольно-ревизионного аппарата Минфина, надо отчетливо
представлять себе, что он был и остается ведомственным органом. Ведомственная
принадлежность определенным образом ограничивает его возможности в деле
государственного финансового контроля.
В печати уже не раз
высказывалось мнение, что сегодняшней России необходим орган государственного
финансового контроля и по линии исполнительной власти. Неважно, как он будет
называться. Важно, что он будет проводить ревизии и проверки по поручениям
Президента и Правительства Российской Федерации в целях реализации в стране
единой финансовой, кредитной, и денежной политики, а также по поручениям правоохранительных
органов.
Возможен другой путь —
наделить Главное контрольное Управление Президента Российской Федерации
функциями финансового контроля. Противники этого предложения утверждают, что в
таком случае контрольный орган не будет иметь независимости, станет «ручным»
органом власти. Они забывают, что независимость ревизоров заключается, прежде
всего в том, чтобы не быть подверженным влиянию проверяемых организаций и
зависимым от них.
Неправильно и то, что в
структуре органов государственного финансового контроля неполно отражена
специфика государственного устройства России.
Управленческий цикл на
высшем уровне лишен контрольной составляющей в финансовой сфере. Практически
получается, что глава государства, высший орган исполнительной власти не имеют
возможности реализовать свои функции в полном объеме.
Сейчас выдвигаются
предложения о создании в стране финансовой полиции. Возможно, она возьмет на
себя контрольно-ревизионные полномочия по линии исполнительной власти. На наш
взгляд, этот вариант хуже. Контрольно-финансовые, оперативно-розыскные,
следственные и карательные функции продуктивнее выполнять специализированно.
Предпочтительность такого, разделения труда многократно подтверждена и
отечественной практикой, и опытом развитых стран.
Рассматривая
организационную сторону системы финансового контроля, отметим еще два ее
недостатка.
Во-первых, не все
субъекты Российской Федерации, не говоря уже об органах муниципального
управления, имеют компетентные и достаточные органы финансового контроля.
Далеко не везде созданы территориальные контрольно-счетные палаты или аналогичные
им органы. Власти некоторых субъектов Российской Федерации (и их немало) не
спешат воспользоваться возможностью использовать в своих целях контрольно-ревизионный
аппарат Минфина России на договорных началах. И то и другое — результат
недооценки финансового контроля для успешного хозяйствования и решения социальных
проблем.
Во-вторых, многие
федеральные органы исполнительной власти, в том числе и распоряжающиеся
немалыми бюджетными средствами, не имеют контрольно-ревизионных служб. Тем
самым они, в частности, не выполняют требования Бюджетного кодекса в части
контрольных полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных
средств.
Очевиден характер прямой
зависимости реальной политической власти государственного органа от его
компетенции в финансовой сфере. Именно это предопределяет особое значение
механизма финансового контроля, отражающего, в конечном счете, не только
состояние управления государственными финансами, но и подлинное соотношение законодательной
и исполнительной власти в государстве.
Финансовый парламентский
контроль в зарубежных странах осуществляется, прежде всего, самими парламентами
на их пленарных заседаниях при обсуждении правительственного отчета о
выполнении государственного бюджета, а также отчетов специальных контрольных
органов, создаваемых парламентами. Кроме того, текущее исполнение
государственного бюджета и других финансовых дел парламенты возлагают на
специальные создаваемые ими органы, которые либо полностью подчинены
парламентам и их руководству, либо приобретают относительную самостоятельность.
Такие органы или лица в одних странах наделены правом широкого финансового
контроля за деятельностью исполнительной власти, а в других — контролируют
только выполнение государственного бюджета. Кроме того, такие
специализированные органы в разных странах носят различные названия и
осуществляют свою контрольную деятельность разными методами, наделены
неодинаковыми правами в процессе своей деятельности.
Исторический обзор
практики организации финансового контроля в зарубежных государствах
свидетельствует о существовании соответствующих специализированных высших
органов уже в начале XIV века. Так, в 1314 году в Великобритании была учреждена
должность Генерального контролера государственной казны; в 1319 году — Счетная
палата во Франции, в 1714 году — Генеральная счетная палата Пруссии. Однако, с
точки зрения государственно-правовых реалий и уровня экономических задач прообразом
современных счетных палат можно считать возрождённую после Французской революции
в 1807 году Счетную палату Франции.
По образцу наполеоновской
Франции в 1808 году была образована Главная учетная палата Варшавского
княжества, в 1862 году учреждается Счетная палата Италии, в 1889году - Счетная
палата Японии, а уже в 1920 году создание такого же рода органа предусмотрел
Федеральный конституционный закон Австрии. В 1921 году на основании Закона о
бюджете и финансовом контроле образуется Генеральное отчетное управление США.
В 1977 году на IX
Конгрессе 1МТ05А1 (Международная организация высших органов финансового
контроля) в Лиме была принята Декларация руководящих принципов финансового
контроля. Ее цель — совершенствование механизма государственного контроля в
современных условиях. В ней речь идет не о разработке новых направлений контроля,
а, прежде всего, о закрепление основных принципов и задач внешнего контроля за
государственными финансами в демократическом обществе. Лимская декларация — это
принципиальный документ, который в равной степени учитывает различия в системах
финансового контроля, место финансового контроля в системе разделения властей,
а так же уровень развития финансового контроля в отдельных странах. С точки
зрения международного права, этот документ имеет только рекомендательный
характер, однако его значение и влияние на создание и развитие высших органов
финансового контроля в различных странах нельзя недооценивать. Ее положения в
основном учтены многими современными государствами и положены в основу создания
законодательной и конституционной базы в этой сфере.
В последние годы активный
процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных
реформ в России и странах Восточной Европы сопровождался образованием органов
типа счетной палаты: в 1989 году Государственной счетной палаты в Венгрии, а в
1991 году — таких же органов в Болгарии и Румынии.
В 1995 году, на основе
Конституции РФ 1993 года, был создан специализированный коллегиальный орган —
Счетная палата Российской Федерации.
Конституция Российской
Федерации (ч. 5 ст.101, ч.1 ст. 102, ч.1 ст. 103) закрепила цель создания и
порядок формирования высшего органа государственного финансового органа
контроля страны — Счетной палаты Российской Федерации, а через год с небольшим
(14 января 1995 года) вступил в силу Федеральный закон о Счетной палате Российской
Федерации. Позднее были образованы контрольно-счетные органы большинства
субъектов Российской Федерации.
Большинство практических
работников и ученых справедливо относят Счетную палату Российской Федерации к
органам парламентского контроля.
К этому следует добавить,
что конституционные формулировки о месте счетных палат в системе органов ряда
государств также относят их именно к органам парламента, призванным оказывать
помощь в реализации полномочий в сфере бюджетного контроля. Эта формула
записана в конституциях Австрии, Венгрии, а также в Законе о бюджете и
финансовом контроле США.
Что касается счетных
палат и контрольно-ревизионных органов, наделенных статусом относительно
самостоятельного высшего государственного органа финансово-хозяйственного
контроля (Финляндия, Болгария, Испания, Польша, ФРГ), то и в их правовом
статусе общим ключевым элементом является именно четко закрепляемая конституциями
подотчетность парламенту и независимость их деятельности от исполнительных и
судебных органов любого уровня.
Так, в Финляндии органом,
сходным со счетными палатами парламентов некоторых других стран является
Государственное ревизионное управление, которое образуется для проверки
государственных финансов и исполнения государственного бюджета (часть вторая
параграфа 90 Конституции).
Конституция Финляндии
определяет положение Государственного ревизионного управления как орган, связанный
с парламентом, но в то же время независимый. Это выражается в том, что оно
избирается из числа депутатов в составе пяти государственных ревизоров и такого
же числа их заместителей на весь срок полномочий парламента. Кандидатуры
государственных ревизоров предлагаются Коллегией выборщиков. После того, как
они утверждаются парламентом, финансовая комиссия парламента предлагает ему
кандидатуру Генерального директора этого управления. Если такое предложение не
вызывает возражений относительно других кандидатур, оно ставятся на
голосование. Генеральный директор не является депутатом, а представляет собой
высококвалифицированного специалиста-аудитора.
Что касается Счетной
палаты РФ, хотелось бы отметить, что с нашей точки зрения, она является
относительно, а не абсолютно самостоятельным органом. Статья 1 Закона «О
Счетной палате» гласит, что в рамках задач, определенных законодательством,
Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Ее
самостоятельность с организационной точки зрения подчеркивается тем, что она
осуществляет свою деятельность независимо от других государственных органов,
сама определяет формы и методы своих контрольных полномочий, организации и
государственные органы, подлежащие проверки, и способы воздействия на лиц,
которые нерационально и незаконно используют средства федерального бюджета.
Счетная палата образуется
палатами Федерального Собрания, которые избирают Председателя, заместителя
Председателя и аудиторов от каждой палаты. Государственная Дума и Совет Федерации
могут досрочно освободить от занимаемой должности избранных ими членов Счетной
палаты. Часть 4 статьи 101 Конституции России провозглашает конституционный
порядок формирования Счетной палаты - непосредственно палатами Федерального
Собрания Российской Федерации. Такой принцип формирования любого института государственной
власти в мировой законодательной практике классифицируется как парламентский
способ. Аналогичным образом формируются счетные палаты Бельгии, Венгрии,
Польши.
Счетная палата РФ
является органом, подотчетным федеральному Собранию РФ.
Гарантией независимости
Счетной палаты служит и особый правовой статус ее членов. Несмотря на то, что
законодатель не наделяет счетные палаты чертами судебного органа, члены их
независимы в своей деятельности и пользуются иммунитетом, предусматриваемым для
судей.
Сегодня очевидно, что на
пути совершенствования деятельности российской Счетной палаты стоит немало
проблем, многие из которых связаны с правом.
Естественно, что за более
чем шестилетний срок детельности Счетная палата сама накопила огромный опыт
практической работы, который может способствовать становлению в России сильного
и квалифицированного контролера исполнительной власти.
3.4. Возможности использования зарубежного опыта осуществления
финансового контроля.
В
соответствии с концепцией стандартизации государственного финансового контроля
(далее – ГФК) процедурные стандарты можно рассматривать как один из двух типов
профессиональных стандартов ГФК. В общем же виде процедурные стандарты можно
представить как систему. В самом деле, эффективность ГФК прямо связана с тем, насколько
подчинена регламенту контрольная деятельность. По нашему мнению, выполнение
требования регламентации ГФК в наибольшей степени и обеспечивается формированием
этой системы процедур ГФК (далее — процедур контроля) и, соответственно, их соблюдением.
Процедурные стандарты или
систему процедур контроля можно подразделить на следующие три уровня:
-
процедура в общем
виде (или общая процедура контроля);
-
общие и частные
стандарты к общей процедуре (процедурные стандарты), а также дополнительные
(или специфические) стандарты;
-
непосредственные
процедуры контроля (т.е. на данном уровне процедуры приобретают свой
непосредственный — конкретный или частный — характер: указываются должностные взаимодействия,
информационные потоки и т.д. по конкретным контрольным мероприятиям).
Данный
подход (или концепция системы процедур), на наш взгляд, обеспечит комплексную и
системную регламентацию ГФК, а, следовательно, является важным направлением его
совершенствования.
Последовательно
рассмотрим вышеуказанные уровни или элементы системы процедур контроля
подробнее, при необходимости приводя примеры.
Общая
процедура контроля, отображенная на рис. 4, представляет собой последовательное
описание всего типового процесса контроля в общем виде: от этапа определения
объекта и программы контроля (контролируемых вопросов и т.д.) до этапа проверки
исполнения вынесенных по результатам контроля решений (мер по устранению
недостатков, наказанию виновников, совершенствованию и т.д.), отраженных в
соответствующих отчетах, актах, справках, письмах и т.п.
Общие
процедуры контроля можно подразделить согласно типам объектов контроля по
агрегатам объектов или менее крупным их составляющим — единицам (например:
процедура контроля хозяйствующего субъекта, процедура контроля
правительственного решения экономической программы и т.д.). Соответствующее
подразделение процедур также может быть и в разрезе самих этих агрегатов
(например: процедура контроля коммерческой государственной или
негосударственной организации; процедура контроля органа государственной власти
и управления, процедура контроля какого-либо аспекта бюджетного процесса и
т.д.). Кроме того, общие процедуры можно подразделить по основным формам
контроля (ревизия, проверка, надзор, экспертиза нормативно-правовых актов и
иных документов).
Рис.4. Система процедур контроля
В
настоящей работе, исследуя процедуры контроля, остановимся на таком развернутом
ее виде, как процедура контроля систем управления бюджетной организации. Следует
признать, что государственный контроль систем управления бюджетной организации
— один из наиболее неразработанных в настоящее время вопросов ГФК.
Ниже
приведен пример описания типовой общей процедуры контроля систем управления
бюджетной организации на примере системы сбыта готовой продукции. Типовая общая
процедура здесь выступает как пример для разработки соответствующих более
конкретных регламентов органов ГФК.
Типовая процедура контроля систем управления бюджетной организации на примере
системы сбыта готовой продукции:
ЭТАП I. Планирование контроля.
Стадия
I. Предварительное (первичное) планирование
Цель
этой стадии — подготовка к контрольным мероприятиям (предварительному обзору и
непосредственным контрольным процедурам — контролю по существу). Этой стадии
предшествует принятие решения соответствующим внешним или внутренним органом
управления о проведении контроля.
Задачи
этой стадии следующие:
1.
Установление объекта контроля на основе планов деятельности органа государственного
контроля либо оперативной информации (в том числе по запросам государственных
органов) и назначение ответственного исполнителя (куратора).
В целях определения
объектов органы ГФК должны использовать знания и опыт своих сотрудников
(контролеров), постоянно следить за событиями в различных областях общественной
жизни, анализировать данные о так называемых “проблемных зонах” экономики из
источников средств массовой информации (включая информацию о злоупотреблениях),
непосредственно информацию (отчеты) проведенных ранее контрольных мероприятий
(принимая во внимание характер выявленных недостатков и степень выполнения представлений
по их устранению), производственно-финансовые показатели и иную имеющуюся
информацию об объекте контроля, отчеты иных контрольных органов, прочую
информацию и правовые сведения (например, сообщения так называемых третьих лиц
— граждан, организаций, общественных объединений, публичные дискуссии органов
государственной власти и управления. Естественно, любая информация должна проверяться
на предмет качества. Как устанавливает Европейская организация высших контрольных
органов, при определении объектов контроля должны соблюдаться, по крайней мере,
два основных принципа: вовлечение персонала и открытость в выборе критериев (в
целях общественного доверия к контрольному органу). Следует отметить, что наибольшее
внимание должно концентрироваться в тех областях финансово-хозяйственной деятельности,
где имеется наиболее высокий уровень потребления ресурсов, а, следовательно, и
наибольший риск ошибок и злоупотреблений.
2. Определение формы
контроля. Для выбора формы контроля решающим является то, какого характера
материалы должны быть получены в его результате.
3.
Составление общего предварительного (или первичного) плана контроля и программы
(общей и индивидуальных) обследования. Каждое контрольное мероприятие должно
быть тщательно спланировано и подготовлено таким образом, чтобы гарантировать
его высокое качество, эффективность и объективность. Но до начала фактического
знакомства с организацией — объектом контроля должен быть составлен предварительный
(или первичный) план конкретного контрольного мероприятия с указанием его общих
(основных) целей и приоритетных направлений, предполагаемого порядка, приблизительных
сроков проведения, а также необходимого организационного,
материально-технического и кадрового обеспечения.
4.
Отбор участников по критерию способности проводить контроль в данной области
управления (например, системе сбыта готовой продукции и т.д.), основанной на
следующих факторах:
-
необходимая профессиональная
подготовка контролеров;
-
понимание ими
сущности и деталей управленческих процессов;
-
понимание
важности контроля в данной области управления, основанной на ее роли в
деятельности организации и соответствии интересам государства. При этом могут
привлекаться эксперты со стороны.
5. Уведомление
руководства соответствующего объекта о предстоящем контроле (с указанием целей
и сроков контроля, состава участников, перечислением необходимых документов,
которые должны быть представлены с целью их предварительного изучения). Запрос
на получение необходимой дополнительной информации (внутренних документов и
т.д.) от руководителей иных, в том числе вышестоящих по отношению к объекту
контроля, организаций (третьих лиц).
6.
Получение необходимых документов для предварительного изучения:
-
общего характера:
нормативно-правовые акты, в том числе общеэкономического (политика
льготирования, налогообложения, таможенная, кредитная, инвестиционная и т.д.),
ведомственного и регионального характера, статистические отчеты и иные
справочно-информационные материалы соответствующих органов и организаций;
-
частного
характера: документы, касающиеся объекта контроля и хранящиеся в самом органе
контроля в виде специальных досье, банков данных и т.д., а также полученные по
требованию внутренние документы объекта контроля (включая затребованные планы
его работы в контролируемой области управления и иные необходимые материалы);
публикации о проверяемом объекте в средствах массовой информации, мнения руководителей
и специалистов заинтересованных органов и организаций, письма граждан и иные материалы.
7. Обзор необходимых
документов по вопросам предварительного плана контроля.
Стадия
II. Обследование (или предварительный обзор)
Цель
этой стадии — постановка проблем (вопросов) для дальнейшего детального
исследования, а именно: установление наличия или отсутствия так называемых
“узких мест” в системе управления (в данном случае — сбыта готовой продукции),
подробное определение проблемных вопросов и конкретных направлений (включая
установление необходимых фактов и условий) для формирования конкретного плана и
программы контроля и его непосредственного осуществления.
При
этом перечисление возможных “узких мест” по каждому вопросу или объекту
исследования должно быть приложено к программе обследования.
Например:
объект исследования — сбытовая политика организации. Возможные “узкие места”:
отсутствует достаточный анализ информации на предмет ее качества, сбытовая
политика не закреплена формально, в должной мере не исследуются альтернативные
ее направления или ответственным лицам при принятии решений не было предоставлено
вариантов выбора, отсутствуют обоснования принятых вариантов, потребность в
установленных правилах недостаточно определена, неполный учет факторов, нет
соответствующих расчетов, при принятии вариантов сбытовой политики не
проводилось соответствующих дискуссий и объективной критики со стороны “групп
влияния”, не проводится анализ действенности и эффективности сбытовой политики
за прошлые периоды, не проводится мониторинг сбытовой политики, принятые варианты
не корректируются для приведения в соответствие с изменившимися условиями и
т.д.
В
начале работы на месте контроля обязательно проводится вступительная беседа с
руководителем организации - объекта контроля (либо с уполномоченным им должностным
лицом) в целях определения аспектов взаимодействия.
Задачи
этой стадии следующие:
1.
Ознакомление с тем, что собой представляют организация в целом (характеристика,
цели, планы, программы, структуры, политика, процедуры, стратегии, показатели
деятельности и т.д.) и ее основные управленческие системы. Изучение общих
вопросов в контролируемой области управления. Например: 1) влияние системы
сбыта на отдельные показатели деятельности организации, на ее деятельность в
целом, на достижение ее целей; 2) подходы и структуры, используемые в системе
сбыта; 3) крупные сделки, приоритетные клиенты и т.д.
2.
Сбор и оценка на предмет качества информации о предметах контроля. Изучение
внутренних факторов, влияющих на деятельность объекта контроля. Выявление так
называемых “узких мест” или сторон деятельности с потенциальными проблемами.
Информация может быть получена посредством: интервью (опроса должностных лиц
проверяемой организации либо взаимосвязанных с ее деятельностью третьих лиц, в
том числе вышестоящего руководства и т.д.), изучения документов, наблюдения и
анализа записей, ознакомления с материалами печати и т.д.
3.
Документирование наиболее важной и необходимой информации.
Должны
быть разработаны типовые рабочие документы государственного контролера.
Документирование может принять форму: копий записей и документов организации,
выдержек из записей или документов, протоколов бесед и встреч, записей интервью
(отметок по вопросникам), сопоставления документации в каких-либо рабочих
документах, анализа данных и т.д..
4.
Установление круга проблемных аспектов системы сбыта для детальных процедур
контроля, т.е. тех аспектов, которые должны быть подвергнуты контролю на этапе
“проведения” с целью доказать или опровергнуть негативные предположения (о недостатках,
недочетах, упущениях, злоупотреблениях и т.д., существующих в системе управления
сбытом). Разбивка их по блокам, соответствующим показателям, субпоказателям,
например:
а)
нарушения ценообразования,
б)
нарушения в работе с дебиторами,
в)
нарушения в выполнении планов по сбыту и т.д.).
Установление
критериев важности данных вопросов. Выделение вопросов и объектов потенциальной
важности. Их ранжирование по значимости.
При
установлении проблемных вопросов и объектов могут использоваться два подхода:
индуктивный и дедуктивный.
Индуктивный
(от частного к общему): при обнаружении конкретных примеров ошибок,
злоупотреблений и т.п. определяются их причины и последствия, производится их
обобщение и анализ.
Дедуктивный
(от общего к частному): на основе первичного анализа информации устанавливаются
определенные предположения или сама возможность отклонений в каких-либо
конкретных областях. Исследуются данные области и выявляются конкретные примеры
отклонений, определяются их причины и последствия, производится их обобщение и
анализ.
5.
Оценка и установление пределов доверия к СВК (системе внутреннего контроля) —
соответствующей контролируемой области деятельности, в данном случае — системы
сбыта готовой продукции.
Проводится
проверка на соответствие. Ее цель — удостовериться, что СВК функционирует
должным образом, предотвращая ошибки и злоупотребления, определить степень
доверия к ней.
В этом
плане необходимо:
а)
убедиться в существовании соответствующей СВК;
б)
описать ее (по каждой сфере контроля);
в)
оценить ее надежность, т.е. способность предотвращать ошибки и злоупотребления
(для описания и оценки применяются различного рода схемы, анкеты, пояснения,
специальные бланки-отчеты и т.п.);
г)
установить степень доверия к ней, что в свою очередь используется при определении
характера, объема и продолжительности во времени процедур проверки на соответствие
(т.е. более детальной проверки контроля в отношении реальных операций с целью
подтверждения соответствия их определенным требованиям) и по существу (т.е. тщательного
исследования: определенных фактов финансово-хозяйственной деятельности объекта
контроля, интерпретации и оценки этих фактов и результатов, соблюдения прав и
обязательств участников, вытекающих последствий, спорных моментов и т.д.).
Кроме
того, необходимо установить степень доверия к отчетам внутреннего контроля
(ревизионной комиссии, внутреннего аудита), а также отчетам иных контрольных
органов.
6.
Определение приемлемого уровня существенности контрольного риска (там, где это
возможно и целесообразно).
7. Определение
характера, необходимого объема и структуры процедур по существу. Разработка
вопросов выборочного контроля (принятие решения, определение совокупности
данных для выборочного контроля, определение ключевых элементов, определение
способа отбора — статистические, нестатистические методы — элементов выборки и
т.д.).
Стадия III. Планирование
Цель
этой стадии — подготовка конкретного плана (плана-задания) и программы (общей и
индивидуальных) контроля.
Задачи
этой стадии следующие:
1.
Подготовка отчета по предварительному обзору (обследованию).
2.
Разработка плана (корректировка первичного плана) и программы контроля.
3.
Проведение предконтрольного совещания (плана-заседания по контролю).
ЭТАП II. Проведение контроля.
Стадия
I. Осуществление контрольных процедур по существу и получение контрольных
доказательств
Цель
этой стадии — сбор необходимых данных по установленным объектам, вопросам и
направлениям в соответствии с целями программы; оценка данных с точки зрения
соответствия определенным параметрам или критериям законности, эффективности,
экономичности, достижения целей и т.д.
Задачи
этой стадии заключаются в непосредственном осуществлении контроля (или контроля
по существу) установленных в предыдущей фазе важных объектов в соответствии с
программой контроля, а именно:
1.
Подробное тестирование систем и процедур управления (в данном случае — сбыта
готовой продукции), а также осуществление иных контрольно-аналитических процедур
(применяется либо сплошной, либо выборочный контроль, что конкретно указано в
контрольной программе). При этом обращается внимание и на обстоятельства, выходящие
за рамки программы контроля, если они могут иметь значение в плане решения
контрольных задач. При необходимости оперативно корректируется и сама программа
контроля.
2. Выявление
отклонений и необычных фактов.
3.
Получение и подтверждение необходимых контрольных данных (доказательств). Все
документы и иная информация должны быть оценены на предмет их качества. При
этом о качестве информации, как уже упоминалось выше, можно судить по следующим
критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность,
аналитичность, организованность.
Содержание
контроля зависит от конкретных объектов, вопросов, целей и задач контроля.
Заранее должен быть сформирован банк данных о возможных типовых нарушениях,
злоупотреблениях, ошибках, искажениях и иных отклонениях с указанием возможных
обстоятельств их возникновения. Методика контроля также разрабатывается заранее
на основе организационных моделей.
В
результате контроля предположения об “узких местах” или проблемных зонах,
установленных на предыдущем этапе, подтверждаются либо опровергаются. Весь ход
контроля (описание использованных процедур и их результатов, реестры
контрольных действий и т.д.) и собранный материал (описания и схемы
проконтролированных систем, аналитические документы — таблицы-расчеты и т.п.,
справки контролеров, объяснения, пояснения и т.п. представителей проверяемой
организации, копии документов, реестры изученных документов, выводы и
заключения по определенным вопросам, инвентаризационные описи, накопительные
ведомости фактов злоупотреблений, недостатков и иных нарушений и т.д.)
систематизируется в рабочих документах контролеров. Записи в рабочих документах
должны быть полными, подробными, ясными, четкими и надежными. Информация из
рабочих документов служит основой для подготовки отчетных документов и ответов
на запросы соответствующих инстанций.
Состав,
формы и структура рабочих и отчетных документов контролеров определяются
заранее органом ГФК.
Стадия II. Отчетность по результатам контроля
Цель
этой стадии — составление отчета (или иного отчетного документа — акта,
справки, заключения и т.п.), а так же представления или предписания по
результатам контроля.
Задачи
этой стадии:
1.
Формирование мнения по результатам контроля, составление предварительного
отчета (проекта отчета) по результатам контроля. Подготовка проекта
представления или предписания.
2.
Обсуждение проектов отчета и представления с представителями организации-объекта
контроля и с руководителями органа контроля (в вышестоящих инстанциях). Проекты
представления или предписания должны быть согласованы с юридической службой
органа ГФК.
3.
Составление окончательного отчета (акта, справки, заключения) по результатам
контроля, представления или предписания.
На
всех стадиях должен обеспечиваться надлежащий контроль качества работы государственных
контролеров. Контроль качества работы в рамках всей процедуры контроля можно
разбить на три основных уровня: подробный, промежуточный, обзорный.
По результатам контроля
могут составляться в основном следующие отчетные документы:
-
подробный отчет
(состоящий из отдельных частей) с выводами и рекомендациями (предложениями по
совершенствованию), включая соответствующие приложения (отдельные заметки о
контроле);
-
представления для
принятия мер по устранению выявленных отклонений, их предотвращению, возмещению
ущерба, наказанию виновных, а также предложения по изменениям в законодательном
регулировании в сфере, соответствующей вопросам контрольного мероприятия;
-
справка (акт) о
фактическом состоянии объекта контроля — документ, отражающий состояние
проконтролированного объекта и выводы контроля в общих чертах;
-
обязательные для
исполнения предписания (при необходимости). Проекты представлений и предписаний
должны быть согласованы с юридической службой органа ГФК.
Кроме
этого, при необходимости могут составляться промежуточные (при выявлении
нарушений и злоупотреблений, наказуемых в уголовном порядке), а также разовые
(ими фиксируется состояние объекта контроля на конкретную дату) акты контроля
или специальные справки на факт или ряд взаимосвязанных фактов (по результатам
контроля отдельных участков, сторон деятельности и т.п.).
Отчет
государственного контроля — есть свидетельство или результат контроля по
существу, на основе которого принимаются решения по выявленным недостаткам и
иным отклонениям. В то же время, некоторые недостатки (преимущественно легко
устранимые или требующие принятия безотлагательных мер пресечения и т.п.) по
согласованию с руководством контролируемой организации могут быть устранены уже
на данной стадии контроля, т.е. до составления результирующего отчета, но в
этом случае они также должны быть в нем указаны (наряду с принятыми
соответствующими мерами).
В
отчетах контроля кроме необходимых реквизитов вводной части и исходных данных
(основание, цель, предмет, объект, кадровый состав и т.д.) должны быть указаны:
ход проверки, затребованные документы и иные материалы; затребованные, но не
полученные документы (с указанием причин и сопутствующих обстоятельств); инстанции,
с которыми обсуждались те или иные вопросы контроля; изученные документы,
материалы и иные объекты контроля; результаты контроля: выявленные факты
отклонений от установленных параметров контроля, включая аспекты внутреннего
контроля, и все необходимые обоснования со ссылками на рабочие документы (в том
числе и указание сопутствующих их выявлению обстоятельств), оценка данных
фактов (причем оценивается также и влияние выявленных недостатков на другие
организации или физические лица); факты противодействия и препятствования
контролю; иные существенные вопросы контроля: изменения в программе, выходящие
за рамки контроля существенные вопросы, имеющие значение для дальнейших контрольных
мероприятий, и т.д.; выводы и предложения по совершенствованию деятельности
(действия, состояния) проконтролированного объекта.
При этом общие требования
к отчетам следующие:
-
доказательность:
выводы должны быть хорошо аргументированными, основываться на точных и реальных
данных, должны быть подтверждены соответствующими доказательствами (полученными
при возможности более, чем из одного источника), основанными на качественной
информации, на полном и всестороннем исследовании каждого факта существенных
нарушений и всех относящиеся к нему обстоятельств;
-
объективность:
отражаемые в отчете факты должны обеспечить возможность как можно более полных
выводов о соответствии (несоответствии) деятельности субъекта хозяйствования
основным принципам законности, эффективности и правильности (целесообразности);
-
системность,
последовательность: выявленные нарушения должны быть сгруппированы в отчете по
разделам, пунктам, подпунктам в соответствии с определенной системой изложения
однородных нарушений (характер, содержание нарушений, проверяемые периоды,
существенность нарушений, степень общественной опасности хищений и т.п.,
уровень ответственности должностных лиц за нарушения, размеры материального
ущерба, проверяемые участки, объекты, вопросы и т.п.);
-
организованность:
соразмерность как по форме, так и по содержанию, удобство восприятия (включая
использование таблиц, графиков, количественных и суммовых выражений нарушений и
т.д.);
-
четкость,
конкретность (лаконичность), понятность (ясность), простота изложения;
-
указание
конкретных мер по устранению нарушений и предотвращению их в будущем, при этом
предлагаемые меры должны быть: а) выполнимы (практичны); б) реально могут
устранить конкретные проблемы; в) приведут к выгодам, соизмеримым с расходами
на их осуществление;
-
увязка с
существующим механизмом надзора за выполнением указанных мер.
Решения
по результатам контроля принимаются каждым конкретным контрольным органом в
установленном порядке: либо на основе коллегиальности, либо на основе единоначалия.
ЭТАП III. Реализация результатов контроля.
Стадия I. Доведение результатов контроля до заинтересованных
лиц
Цель
этой стадии — доведение результатов контроля до заинтересованных лиц.
Задачи
стадии заключаются в следующем:
1.
Направление отчетов и представлений (предписаний) в адрес администрации организации
— объекта контроля и заинтересованных государственных структур (вышестоящих по
отношению к объекту контроля органов, включая выносящих соответствующие
директивы инстанций, заказчиков контроля, правоохранительных и иных компетентных
органов, парламента) для ознакомления и принятия соответствующих мер. При этом
должен быть определен порядок представления разногласий по контролю.
2.
Получение соответствующих отзывов на отчеты контроля, а также информации о
принятых и реализованных решениях по представлениям (предписаниям), составление
заключений по ним. Правильность фактов, приведенных в отзывах (возражениях)
ответственных лиц проконтролированных субъектов хозяйствования на выводы
государственных контролеров, также должна быть проверена. По данным отзывам (с
объяснениями, возражениями, замечаниями и т.п.) должно составляться
соответствующее заключение государственного контроля. Орган ГФК сообщает
проконтролированной организации, подготовившей отзыв на отчет государственного
контроля (по его результатам), какую оценку он дает каждому пункту данного отзыва
(ответа). При этом, все переговоры должны соответствующим образом протоколироваться.
3.
Сообщения в средствах массовой информации.
Стадия II. Проверка принятия мер по результатам контроля
Цель
этой стадии: обеспечение своевременного и полного исполнения принятых
(контрольным органом) по результатам контроля решений (включая указанные в представлениях
и предписаниях).
Задачи
стадии заключаются в следующем:
1.
Обеспечение вынесения соответствующих директив (разработки и издания соответствующих
распорядительных документов: приказов, распоряжений, служебных писем, иных
документов) по предупреждению и устранению отклонений, наложению санкций
(применению установленных мер воздействия), возмещению нанесенного государству
ущерба, профилактическим мерам по предотвращению отклонений в будущем (ликвидации
брака, ненужных расходов, нецелесообразной внутренней политики и т.д.), по изменениям
в законодательном регулировании в сфере, соответствующей вопросам контрольного
мероприятия, а также по совершенствованию деятельности проконтролированного
субъекта хозяйствования.
2. Контроль принятых мер
(по представлениям, предписаниям, рекомендациям, предложениям):
-
контроль за
устранением отклонений;
-
контроль за
принятием соответствующих мер к нарушителям и возмещением ущерба государству;
-
контроль за
выполнением рекомендаций (предложений) по предотвращению отклонений в будущем
(включая по изменениям в законодательном регулировании в сфере, соответствующей
вопросам контрольного мероприятия).
3.
Обобщение результатов контроля.
Результаты
контроля и принятые меры должны быть обобщены и проанализированы с целью
выявления различного рода негативных тенденций (в отраслевом, региональном и
иных аспектах хозяйствования), определения их причин, разработки и реализации
соответствующих мер по их предотвращению (включая направление предложений по совершенствованию
законодательства и т.д.) и определения приоритетных объектов и вопросов для
будущих контрольных мероприятий.
Кроме
того, должно формироваться досье (база данных) на конкретные организации —
объекты контроля. Структура досье на объекты контроля должна разрабатываться
органом ГФК в произвольной форме.
Итак,
финансовый контроль - обязательное условие эффективного функционирования
экономики и финансовой системы страны.
Финансовый
контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области
образования, распределения и использования денежных фондов государства и
субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического
развития страны и отдельных регионов.
Финансовый
контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности государства, а
именно на стадиях:
-
собирания;
-
распределения;
-
использования
денежных средств.
Основное содержание
финансового контроля заключается в:
а)
проверке целевого использования государственными и муниципальными учреждениями
денежных ресурсов (бюджетных и внебюджетных средств);
б)
проверке соблюдения правил совершения кассовых и других банковских операций,
расчетов и хранения денежных средств учреждениями;
в) возможности
более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;
г)
устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины.
Непосредственным
предметом финансового контроля является бухгалтерские отчеты, сметы, балансы и
другие документы.
Финансовый
контроль является важнейшей функцией государства. Финансовый контроль
используется всеми развитыми странами.
Как
показывает опыт развитых стран мира среди мощных рычагов, могущих помочь в
преодолении кризисных явлений и укреплении государства, находится контроль.
Надо подчеркнуть, что государственный контроль не является атрибутом
какого-либо одного режима или государства.
Он
всегда присущ любому государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики,
законов и иных актов, охрану государственных интересов.
В
нашей стране контроль всегда рассматривался в качестве одной из функций государства.
Учитывая
это, а также то, что за последние годы изменилось и само государство и образ
нашей жизни, и мировоззрение российских граждан, сегодня наиболее важна эффективный
финансовый контроль деятельности учреждений, находящихся на бюджетном
финансировании.
В
рыночных условиях происходит усложнение финансовых аспектов деятельности
государства. В этой связи финансовый контроль обеспечивает необходимую в
экономике обратную связь, систематическую проверку планов и фактических
результатов. Контроль во многом помогает избежать ошибок, которые в экономике
очень дорого обходятся.
На
современном этапе происходят изменения в содержании финансового контроля. В
условиях перехода к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности учреждений
усиливается значение контроля. Более глубоким стал контроль со стороны органов
местного самоуправления за финансовой деятельностью бюджетных учреждений.
С
целью обеспечения финансового контроля деятельности бюджетных учреждений в
Управлении финансов Администрации города Ижевска создается и действует контрольно-ревизионный
отдел.
Для
специалистов контрольно-ревизионного отдела совершенно очевидно, что эффективность
контроля напрямую зависит от его организации.
Основной
метод финансового контроля – ревизия, наиболее глубокое и полное обследование
финансово-хозяйственной деятельности учреждений с целью проверки законности,
правильности и целесообразности расходования бюджетных и внебюджетных средств.
При
проведении документальной ревизии проверяются документы, в особенности
первичные денежные документы: счета, платежные ведомости, ордера, чеки, а не
только отчеты, сметы и т.п.
Фактическая
ревизия означает проверку не только документов, но и наличия и сохранность
денежных средств, товарно-материальных ценностей.
Результаты
ревизии, оформляются актом, имеющим важное юридическое значение. Он
подписывается руководителем ревизионной группы, руководителем проверяемой организации
и ее главным бухгалтером. Свои возражения и замечания руководитель и главный
бухгалтер проверяемой организации должны приложить в письменном виде к акту
ревизии, подписав его.
На
основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений
финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба; разрабатываются
предложения по предупреждению нарушений; виновные привлекаются к ответственности.
В ходе дипломной работы
проведен анализ деятельности контрольно-ревизионного отдела Управления финансов
Администрации города Ижевска.
Рассмотрены результаты
работы контрольно-ревизионного отдела Управления финансов Администрации города
Ижевска за 2002 год. Работа отдела проводилась в соответствии с годовым и
квартальными планами, утвержденными начальником Управления финансов
Администрации города Ижевска. Контрольно-ревизионным отделом Управления
финансов Администрации города Ижевска в 2002 году проведена 51 ревизия. Всего
ревизиями установлены нарушения на общую сумму 9201,69 тысяч рублей.
Рассмотрена
динамика показателей годовых отчетов контрольно-ревизионного отдела Управления
финансов Администрации города Ижевска за период с 2000 года по 2002 год включительно, анализируя
которую отмечен рост количества проверенных бюджетных учреждений при увеличении
численности специалистов в отделе.
Проведение мероприятий по
совершенствованию подготовки и повышения квалификации специалистов
контрольно-ревизионном отделе, их профессиональная аттестация, заочное обучение
некоторых из работников в высших учебных заведениях – все это способствует
повышению эффективности контрольной деятельности отдела.
В ходе выполнения
дипломной работы рассмотрена сущность и структура финансового контроля, даны
общие понятия о системе контроля, задачах и функциях контроля, рассмотрен зарубежный
опыт проведения государственного финансового контроля.
проведен
анализ деятельности контрольно-ревизионного отдела Управления финансов
Администрации города Ижевска, рассмотрены пути совершенствования финансового
контроля. Работа выполнена на основе изучения истории основания и становления финансового
контроля, официальных документов, годовых отчетов о деятельности контрольно-ревизионного
отдела Управления финансов Администрации города Ижевска, материалов,
опубликованных в периодической печати.
1. Бюджетный кодекс Российской
Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 17.07.98.
2. Закон УР «О бюджетном устройстве и
бюджетном процессе в Удмуртской Республике» от 26.12.93 № 1366-XII
3. Закон УР от 27.12.2001 № 1445 «О
бюджетной системе Удмуртской Республики на 2002 год»
4. равительство Российской Федерации.
Программа стабилизации экономики и финансов. // Вопросы экономики, 2001, № 7.
5. Об итогах исполнения федерального
бюджета за 2001 г. и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на
2002 г. (решение расширенной коллегии МФ РФ от 20.02.2001 г.) // Финансы, 2002,
№ 4.
6. О финансовых основах местного
самоуправления и формировании бюджетов муниципальных образований в 2002 году
(Решение Совета по местному самоуправлению РФ) // Финансы, 2002, № 11.
7. Беляев Ю.А. Финансы местного
самоуправления // Финансы, 2002, № 11
8. Илларионов А. Эффективность бюджетной
политики России в 1995-2002 гг. // Вопросы экономики, 2003, № 2.
9. Лушин С.И. Государственные финансы в
новых условиях // Финансы, 2002, № 5.
10.
Местные финансы и
формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, 2002, № 11.
11.
О единстве
бюджетной системы. // Финансы, 2002, № 5.
12.
Пронина Л.И. О
местных финансах в проекте Бюджетного кодекса // Финансы, 2002, № 6.
13.
Пыхова И.А. К
решению проблем межбюджетных отношений на территории // Финансы, 2002, № 6.
14.
Тосунян Г.А.
Государственное управление в области финансов и кредита в России. М. 1997.
15.
Хурсевич С.Н.
Перспективы денежного и неденежного исполнения бюджетов в России // Финансы, 2002,
№№ 5,6.
16.
Шохин С.О.,
Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М. 1997.
17.
Экономическое
развитие России в 2001 году // Вопросы экономики, 2002, № 3.