Дипломный проект. Правовой режим государственных природных заповедников

Дипломный проект. Правовой режим государственных природных заповедников

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие и правовое регулирование особо охраняемых природных территорий………………………………………………………….

1.1 Понятие и система особо охраняемых природных территорий……….

1.2 Состав природно-заповедного фонда………………………………..

1.3 Нормативно-правовое регулирование  и международно-правовой механизм в области охраны заповедников………………………………..

Глава 2. Особенности правового статуса государственных природных заповедников…………………………………………………………………….

2.1.Понятие государственных природных заповедников, их особенности и задачи…………………………………………………………………………

2.2.Порядок образования государственных природных заповедников

2.3.Особенности правового регулирования и функционирования государственных природных заповедников………………………………..

2.4. Особая охрана и ответственность государственных природных заповедников…………………………………………………………………..

2.5. Контроль  за нарушение правового режима  государственных природных заповедников……………………………………………………

Глава 3. Основные направления развития и организации природных  заповедников в современном обществе. Будущее природных заповедников………………………………………………………………….

3.1.Проблемы  природных    заповедников  и  способы   решения этих проблем на уровне законодательства ………………………………   3.2.Основные направления в организации научно-исследовательской деятельности…………………………………………………………………

3.3.Основные направления в организации в эколого-просветительской деятельности……………………………………………………………………

3.4.Организация и планирование основной и территориальной деятельности заповедников…………………………………………………..

3.5.Организация и управление туристической деятельности  заповедников…………………………………………………………………

Заключение…………………………………………………………………….

Список использованной литературы

Приложения

Введение. Тема дипломной работы – «Правовой режим государственных природных заповедников». Актуальность выбранной темы в том, что  в последнее время этой  категории объектов экологического права уделяется незаслуженно мало внимания, и данная тенденция проявляется, прежде всего, в выходящей в последние годы юридической литературе. Экологическое право закрепляет и регулирует основные отношения в сфере жизнедеятельности человека на земле. Основными формами использования природы человеком является потребление природных ресурсов, охрана среды обитания. Экологическое право носит гуманитарный характер и имеет общечеловеческое значение. Заповедники особенно нужны нам сейчас, когда мы должны понять направления изменений природной среды под влиянием деятельности человека и отыскать пути наиболее бережного и разумного использования ее богатств. Наши потребности растут, и от природы мы берем все больше и больше. Поэтому необходимо обеспечить восполнение природных ресурсов по принципу расширенного воспроизводства. В этом главная задача охраны природы сегодня. Наблюдаемое в настоящее время уменьшение биологического разнообразия является в значительной степени результатом деятельности человека и представляет серьезную угрозу для развития человечества. Одним из средств сохранения биологического разнообразия нашей планеты являются особо охраняемые природные территории и объекты (далее - ООПТ) Под биологическим разнообразием понимается разнообразие всех форм жизни - растений, животных, микроорганизмов, составляющих их генов, и экологических систем, в которые они включены как отдельные компоненты. Биологическое разнообразие не статично и постоянно меняется. Оно сформировалось как результат генетических изменений и эволюционных процессов. В настоящее время биоразнообразие сокращается по причине деградации сред обитания, уменьшения численности отдельных популяций и вымирания видов. Также существует косвенная связь между неразумным отношением человека к природе и его социальными болезнями. Потребительная деятельность человека, выражающаяся в хищническом отношении к окружающей природной среде, может по­ставить под вопрос существование данной человеческой цивилизации. В принципе, за каждую человеческую «победу» природа нам мстит, зачастую опрокидывая человеческие расчеты. Подобные «победы» над природой часто имеют непредвиденные последствия  и  даже  прямо противоположные результаты. Значит, для жизни   на планете  Земля просто  необходима, во-первых, охрана окру­жающей человека  природной  среды  всеми и повсеместно и, во-вто­рых, охрана  окружающей природы на    планете Земля в целом всем человечеством. Хотя природа, как объективно сложившаяся экоси­стема, имеет способность к саморегуляции (самовосстановлению), хозяйственная деятельность человека неизбежно ведет к повсемест­ному экологическому кризису. Это объясняется, во-первых, масшта­бами технологической деятельности человека, во-вторых, неспособ­ностью человека создать не только безотходную технологию, но даже малоотходную, способную уменьшить вред природе, в-третьих, не­желанием и неспособностью большинства людей понять масштабы реальной опасности гибели цивилизации. В силу этого государство обязано выполнять (обеспечивать) экологическую функцию. Разумеется, трудно установить прямую связь между хищническим потреблением природных ресурсов и негативны­ми социальными процессами в обществе, пандемиями и стихийными катаклизмами. Следу­ет отметить, что неравномерно развитые государства мира по отно­шению к природе в разной мере способны реально обеспечивать свою экологическую функцию, т.е. правовое регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия человеческого общества и «при­роды». Основная задача заповедников состоит в строжайшей охране эталонов дикой природы соответствующей зоны и ландшафтов для сравнения и анализа тех изменений, которые вносит в природу человек. Необходимо помнить, что сбережение всех видов животных и растений, обитающих на земле, имеет важное научное и практическое  значение. Это  тот  драгоценный  генетический фонд,  который может оказаться крайне необходимым человечеству. Целью  дипломной работы  будет    рассмотрение и изучение особенностей правового регулирования государственных  природных  заповедников   на  современном этапе развития экологического права, доказательство важности  совершенствования законодательства в  области охраны и развития заповедных территорий. Задачами  данной  работы является обобщение полученного нормативно-правового материала, его изучения  и  проведения  собственного  исследования, а также подведения определенных итогов.
  Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложения. В первой главе указываются общие  сведения о правовых режимах  особо охраняемых природных территориях, понятие природно-заповедного фонда. Рассматривается  международно-правовой механизм в области охраны заповедников и других природных объектов. Во второй части, которая является основной, рассмотрена правовая эволюция понятия государственных природных заповедников, а также контроль и ответственность за нарушение правового режима  государственных природных заповедников. В третьей главе рассматриваются правовые проблемы, основные направления развития деятельности заповедников в современном обществе и будущее заповедников.

Глава 1. Понятие и правовое регулирование особо охраняемых природных территорий.   1.1.Понятие и система особо охраняемых природных территорий.  Развитие системы особо охраняемых природных территорий в России теснейшим образом связано с обеспечением соблюдения и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду. В статье 42 Конституции РФ предусмотрено право гражданина РФ на благоприятную окружающую среду, основанное на принци­пиальном положении, что человек есть высшая ценность, что каж­дый имеет право на жизнь. Это право предполагает благоприятную окружающую природную среду и охрану от неблагоприятного воз­действия окружающей природной среды, вызванного авариями, ка­тастрофами, иной деятельностью человека, включая хозяйственную, чаще всего антропогенного характера, а также право на получение достоверной информацию о состоянии биосферы, право на возме­щение ущерба причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением или стихийными катаклизмами.[1]  Это право гарантируется  государством путем   планирования и нормирования качества окружающей  природной   среды, мерами по предупреждению и ликвидации последствий экологически вредной деятельности, социальным и государственным страхованием граждан, возмещением вреда, причиненного здоровью граждан в резуль­тате загрязнения и иных вредных воздействий на «природу», привле­чением к различным видам юридической ответственности лиц, ви­новных в нарушении действующего законодательства. В значительной степени характеристики благоприятной окружающей среды, связанные с  поддержанием видового разнообразия и эстетического богатства, обеспечиваются именно посредством объявления особо охраняемых природных территорий и объектов. Несколько лет  назад «особо  охраняемые  природные  территории не употреблялся ни в специальной литературе, ни в  законодательстве.  Обычно использовалась терминология, включавшая слово «заповедный»,  что  не  всегда адекватно отражало сущность статуса и режима  подобных  территорий,  вызывая споры среди специалистов. Поэтому введение в  научный  оборот  и  отчасти  в законодательство термина «особо охраняемые  природные  территории»  было  по существу попыткой объединить под этим наименованием все категории  природных комплексов и объектов, взятых  под  особую  охрану  государства.  Понятие  правового  режима  земель особо охраняемых природных территорий раскрывается как система, состоящая  из  объектов  природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения и особо ценные земли. По мнению  автора  работы, наиболее точное и в большей степени  юридическое  раскрытие  термина «особо  охраняемые  территории»,выводятся элементы системы «особо охраняемых территорий» непосредственно из Земельного Кодекса РФ и Закона РФ «Об охране  природной среды» - «… все земли,  связанные  с  особой  охраной  территории, получают название – особо охраняемые земли».  В  разделе  VI  Земельного Кодекса РФ говорится о землях природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного  назначения.  В  ст. 94-99 Земельного Кодекса даются общие положения  касательно  каждого  из видов особо охраняемых территорий.1 В экологическом праве существует понятие экологическая система. Во-первых, это естественные (нетронутая природа), т.е. область активной биологи­ческий жизни, она включает нижнюю часть атмосферы, всю гидро­сферу, верхнюю часть литосферы Земли. Здесь все живые организмы естественно взаимосвязаны между собой и средой их обитания; во-вторых, модифицированные («обработанная природа»), т.е. изменен­ная человеком природная среда его обитания, носящая системный характер функционирования; в-третьих, трансформированные чело­веком (превращенная природа), т.е. преобразованная среда жизни человека в процессе его хозяйственной (и иной) деятельности на «лоне природы». Естественные экологические системы, где в первую очередь охраня­ются (заповедники, заказники, национальные парки) и лишь косвен­но используются. Вторые и третьи виды экологических систем, в первую очередь, используются и соответственно охраняются правом в разной степени. В силу этого правовая охрана природы бывает ком­плексная, т.е. осуществляемая в отношении всей природной среды и ресурсовая, по отношению к отдельным ее компонентам (охрана почвы, воды, лесов, недр, редких животных и т.д.). Такую правовую охрану природы обычно называют правовой охраной по объему осуществляемых  мероприятий. Одной из центральных проблем выживания человечества в современной биосфере является сохранение биологического разнообразия, что невозможно без создания особо охраняемых природных территорий (ООПТ).Каждая экосистема и биосфера в целом представляет собой совокупность такого количества взаимосвязей между входящими в нее миллионами и миллиардами растительных и животных организмов и окружающими их элементами неживой природы, что даже при современном быстродействии вычислительной техники не хватит всей истории человечества, чтобы эти связи исследовать. И вся эта сложнейшая система  находится в динамическом равновесии, т. е. медленно развивается под воздействием внутренних и внешних процессов, сохраняя качественные характеристики более-менее неизменными на достаточно (для приспособляемости отдельных видов) длительные сроки. Если же по каким-либо причинам происходит резкое нарушение этих взаимосвязей или эволюционные процессы приводят к накоплению значительного количества изменений, то биосфера переходит в иное качественное состояние. Это не означает ее гибели, но приводит к гибели значительной части населяющих ее видов и, прежде всего, доминантов, слишком активная деятельность которых привела к возмущению системы. Так было с прокариотами и динозаврами, так может быть и с человеком.  Осознание того, что, во-первых, человек всецело зависит от благополучия того эволюционного состояния системы в целом, в котором он возник и развивался, и даже небольшое изменение ее климатических и биохимических характеристик гибельно для него. Степень устойчивости человеческого организма к изменению тех или иных факторов (например, уровню радиации) значительно меньше, чем у скорпионов, тараканов, черепах и некоторых других организмов. Во-вторых, для сохранения необходимого экологического равновесия требуется, прежде всего, сохранить максимальное биологическое разнообразие. В России сосредоточена большая часть слабонарушенных экосистем (благодаря наличию громадных неосвоенных территорий), в том числе 26% лесов планеты. Хотя на всей территории государства устанавливается в основном единый, общий правовой режим природопользования, охраны природы и отдельных природных ресурсов, некоторые территории и объекты имеют особый режим. На основе анализа действующего законодательства можно выделить виды особо охраняемых территорий: -  административные (военные и оборонные объекты, режимные  зоны органов внутренних дел, пригородные зоны) - историко-культурные (памятники истории, архитектуры, садово-паркового искусства, историко-культурные заповедники и другие);   - особо охраняемые природные территории в собственном смысле (участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение и нуждающееся в самостоятельной охране от воздействия антропогенной функции.) Каждая из названных категорий имеет свой правовой режим, определяемый с учетом целей, для которых соответствующие территории объявляются особо охраняемыми. Остановимся на рассмотрении особого режима использования и охраны заповедников, национальных парков, заказников и иных особо охраняемых природных территорий. Общественная потребность выделения данной категории территорий и объектов для особой охраны определяется рядом причин и интересов. Основные из них - экологические, экономические, рекреационные, научные, культурные, служащие целям здравоохранения. Круг интересов общества и государства, которые учитываются при развитии системы особо охраняемых природных территорий и объектов на современном этапе, гораздо шире. Эти интересы в основном обозначаются в законодательстве, регулирующем режим таких территорий.  Одновременно при учреждении того или иного вида особо охраняемых природных территорий планируется удовлетворение особых общественных интересов. Таким образом, можно выявить следующий перечень, представляющий собой особо охраняемые территории и объекты.

Вводится новая категория особо охраняемых обладающих специфическим правовым режимом территорий. Размеры их определяются с учетом следующих условий: поддержание достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных; возможности осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования; сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей; сохранения целостности объектов историко-культурного наследия. Границы территорий  традиционного природопользования федерального, регионального и местного значения утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.1  Разновидностью рекреационных зон являются зеленые зоны вокруг городов и промышленных поселков. В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Зеленые зоны городов (в том числе лесопарковые защитные пояса) Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" не выделены в качестве самостоятельного вида особо охраняемых территорий, но по существу они являются таковыми. Такие зоны выполняют средо-защитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигеническими и рекреационные функции. Особое место среди объектов природно-заповедного фонда России занимает озеро Байкал и Байкальская природная территория, понятие которой было введено Федеральным законом "Об охране озера Байкал" от 1 мая 1999 г. Это территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к нему, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру (например, государственные природные заповедники "Байкало-Ленский", Байкальский, Баргузинский и др.), а также прилегающие к озеру территории шириной до 200 км на запад и на  северо-запад от него. На Байкальской природной территории выделяются центральная, буферная зоны и экологическая зона атмосферного влияния.2 Упомянутый закон и ряд постановлений Правительства РФ (например, "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории", "Об особенностях охраны, вылова (добычи) эндемичных видов водных животных и сбора эндемичных видов водных растений озера Байкал") устанавливают ограничения и запреты на использование ресурсов Байкальской природной территории. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет природный комплекс как комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками, а природный ландшафт - как территорию, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условия.2 Часто встречается понятие "природный комплекс, взятый под охрану государства" (например, в ст. 243 УК РФ).3 Здесь речь идет о природно-географических объектах (ландшафтах), не имеющих статуса особо охраняемой природной территории, но представляющих собой целостные однородные участки территории, где органично соединены природные, исторические и культурные достопримечательности (усадьбы, музеи-усадьбы и пр.).Особое место среди охраняемых законом природных комплексов имеют музеи-заповедники, т. е. обладающие специальным статусом особо охраняемых историко-культурных центров территории со значительной природной составляющей. По характеристикам близки к ним музеи-усадьбы, которые образуют неразрывное органичное единство с окружающей их природной средой, искусственными или естественными природными ландшафтами (например, музей-усадьба "Архангельское", Государственный мемориальный музей-усадьба А. В. Суворова в Новгородской области и многие другие), охраняемые объекты ландшафтной архитектуры (исторические парки-памятники, мемориальные ландшафты, например парковый комплекс XVII-XVIII вв. и историческая зона Лефортово в Москве). Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25 июня 2002 г. (введена новая категория "историко-культурный заповедник", которая, по мнению специалистов, охватывает понятия "музей-заповедник" и "музей-усадьба". В соответствии с этим законом выделяются особо ценные объекты культурного наследия народов РФ, многие из которых имеют экологическую составляющую. На конец 2002 г. в их Свод было занесено 62 таких объекта, например Архангельский государственный музей деревянного зодчества "Малые Карелы", Государственный музей-заповедник "Петергоф", включающие не только выдающиеся историко-культурные памятники, но и ценные в научном, познавательном и эстетическом отношении природные комплексы, в том числе сельскохозяйственные ландшафты, лесные массивы, водные объекты и т. д. Памятники общероссийского значения -это, как правило, особо ценные объекты, значимые для социальной и исторической памяти народов России, общепризнанные благодаря своей роли и получившие соответствующий статус. Ряд природных комплексов включен в Список объектов всемирного культурного и природного наследия, ежегодно обновляемый во исполнение Конвенции ЮНЕСКО 1972 г., в который по состоянию на 1 января 2002 г. входят по категориям: "культурное наследие" - 554, "природное наследие" -4, "природно-культурное наследие" -23. Из числа этих природных комплексов в Российской Федерации зарегистрировано 11 культурных объектов и 7 относящихся к природному наследию, в частности "Девственные леса Коми", "Озеро Байкал", представляющий собой огромный ареал - Байкальский регион площадью несколько миллионов гектаров, "Вулканы Камчатки", включающий всемирно известный Кроноцкий заповедник и четыре природных парка, а также один федеральный заказник, "Золотые горы Алтая", "Куршская коса" (в пределах России), Центральный Сихотэ-Алинь, "Западный Кавказ". Природно-заповедный фонд страны составляют (по данным на 31 декабря 2002 г.) 100 государственных природных заповедников, 35 национальных парков, 69 государственных природных заказников федерального и 2854 регионального значения, 36 памятников природы федерального и более 9000 регионального значения, 54 природных парка, 116 лечебно-оздоровительных местностей и курортов, 85 ботанических садов и дендрологических парков.    1.2.Состав природно-заповедного фонда. Центральное место в системе ООПТ занимает природно-заповедный фонд. Структура природно-заповедного фонда постоянно изменялась и совершенствовалась. Структура заповедного фонда включает в себя несколько видов объектов, подлежащих особой охране: заповедники, заказники, памятники природы, национальные и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности  и курорты1.Их объединяет три признака: они государственные, природные и заповедные. В целом и по отдельным частям природно-заповедный фонд является государственной собственностью. Однако, согласно ст. 95  п.2 Земельного Кодекса РФ земли ООПТ «относятся к объектам общенационального состояния в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, и в муниципальной собственности», а также допускается включение в земли ООПТ  «территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности» в случаях предусмотренных федеральными законами.2 По другому признаку объекты природно-заповедного фонда отличаются от близких к ним по правовому режиму историко-культурных, архитектурных заповедников, памятников садово-паркового искусства, памятников истории и культуры. Однако не эти признаки отличают самобытность природно-заповедного фонда. Особенности природно-заповедного фонда выражаются в наличии признака заповедности. По толковому словарю русского языка оно означает неприкосновенное, запретное, завещаемое. Для режима природно-заповедного фонда характерно проявление признака заповедования в трех  его формах: абсолютном относительном, смешанном. Заповедование. Режим  абсолютного  заповедования  свойственен природным заповедникам  и памятникам  природы,  в том числе  живой  природы.  Он исключает  хозяйственную, рекреационную деятельность  как вмешательство  человека  в  ход  естественных  процессов,  несовместимое  с  целями  заповедования.  Такое  вмешательство    допустимо  лишь   в  строго ограниченных случаях. Практика  называет три: 1.Для научно ---- исследовательской работы. 2.С целью предотвращения вреда природной среде (борьба с пожарами, истребление хищников, угрожающих местной фауне.  3.Для организации пассивных экскурсий по специально отведенным тропам, пешеходным маршрутам и так далее. Согласно Положению о государственном природном заповеднике разрешаются некоторые виды лесных  пользований (сбор ягод, грибов, заготовка дров и так далее)для работников заповедника, ушедших на пенсию и проживающих на его территории.1  Режим относительного заповедования построен на сочетании абсолютного запрета с допущением ограниченной эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация многочисленных форм заказного режима – государственных природных заказников. Смешанный режим наблюдается в практике образования и функционирования национальных природных парков, где наряду с зонами активного и пассивного отдыха могут выделяться зоны абсолютного покоя, исключающие вмешательство человека. Земли, занимаемые объектами природно-заповедного фонда вместе с другими особо охраняемыми природными территориями и объектами в новом земельном законодательстве выделяются в самостоятельную категорию земель, обособленную от других категорий земель земельного фонда, называемую землями природоохранного и природно-заповедного значения. Особо охраняемые природные территории, входящие в состав Природно-заповедного фонда. Среди ООПТ в первую очередь следует назвать государственные природные заповедники, в том числе биосферные. Особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир) на территории заповедника имеют природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира,  отдельных   видов  и сообществ  растений и животных, типичных  и  уникальных  экологических  систем. О них  будет более подробно рассказано во второй главе. Национальные парки являются природоохранными, экологопросветительскими  и  научно-исследовательскими  учреждениями, территории  (акватории)  которых включают в себя природные комплексы и объекты,  имеющие  особую  экологическую,  историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских,  научных  и  культурных  целях  и  для регулируемого туризма. Земля,  воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на  территории  национальных  парков,  предоставляются  в  пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами.  Историко-культурные  объекты, поставленные на государственную охрану  в установленном порядке, передаются в пользование национальным паркам только  по  согласованию  с  государственным  органом  охраны памятников истории и культуры. В  отдельных  случаях  в  границах  национальных парков могут находиться  земельные  участки иных пользователей, а также собственников.  Национальные парки имеют  исключительное  право  приобретения указанных  земель  за  счет  средств  федерального  бюджета  и иных не запрещенных законом источников. Национальные парки относятся  исключительно  к  объектам  федеральной собственности. Здания, сооружения, историко-культурные и другие  объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на  праве оперативного управления. Положение  о  национальном  парке утверждается Правительством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г.N 122-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35,ст. 3607). Вокруг национального парка  создается  охранная  зона  с ограниченным режимом природопользования. Природные  парки  являются  природоохранными  рекреационными учреждениями,  находящимися в ведении Российской Федерации, территории (акватории)  которых  включают  в  себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную  экологическую  и эстетическую  ценность, и предназначены  для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных  целях (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г.N 122-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35,ст. 3607).Территории природных парков располагаются  на  землях, предоставленных  им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников. На природные парки возлагаются следующие задачи:   а) сохранение природной среды, природных ландшафтов;  б)  создание  условий  для  отдыха  (в  том  числе  массового)  и сохранение рекреационных ресурсов. в)  разработка  и  внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.  Решение об образовании природных парков, в том числе связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, принимает Правительство Российской Федерации по  представлению  федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г.  N 122-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607). Создание  природных  парков,  связанное  с изъятием земельных участков  или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд,  осуществляется  постановлением  органов  исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации  по  согласованию  с  Правительством Российской Федерации. Государственными  природными  заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных  комплексов  или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление  территории  государственным  природным заказником допускается  как  с  изъятием,  так  и  без  изъятия  у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.  Государственные  природные  заказники могут быть федерального или регионального значения.1 Государственные  природные  заказники  могут  иметь различный профиль, в том числе быть: а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);б)биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными  для  сохранения и восстановления редких и исчезающих видов  растений  и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях; в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;  г)  гидрологическими  (болотными,  озерными,  речными, морскими), предназначенными для сохранения  и  восстановления  ценных  водных объектов и экологических систем д)  геологическими, предназначенными для  сохранения  ценных объектов и комплексов неживой природы  Государственные  природные  заказники  федерального  значения находятся  в  ведении  федеральных  органов  исполнительной  власти  в области  охраны  окружающей  среды  и  финансируются  за  счет средств федерального  бюджета  и  других  не запрещенных законом источников (в ред.  Федерального  закона  от  22 августа 2004 г. N 122-ФЗ – Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607). Подчиненность  и порядок  финансирования дирекций государственных   природных заказников регионального значения определяются   соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.1 Для  обеспечения  функционирования  государственных природных заказников создаются их администрации. Памятники  природы  -  уникальные,  невосполнимые,  ценные  в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы,   а также объекты естественного и искусственного происхождения.1 Памятники  природы  могут  быть  федерального,  регионального значения. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального  значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными   территориями   федерального значения Правительством Российской   Федерации   по   представлению федеральных   органов исполнительной  власти  в  области  охраны  окружающей  среды  (в ред. Федерального  закона  от  22  августа  2004  г.  N  122-ФЗ  - Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607). Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального  значения,  а территории, занятые ими, особо охраняемыми природными территориями регионального значения  соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы  государственной  власти Российской Федерации и органы государственной власти  субъектов  Российской  Федерации  утверждают границы и  определяют  режим  особой  охраны  территорий  памятников природы,  находящихся  в  их ведении. Передача памятников природы и их территорий  под  охрану  лиц,  в  чье ведение они переданы, оформление охранного  обязательства,  паспорта и других документов осуществляются федеральным  органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды  (в  ред.  Федерального  закона от 22 августа 2004 г. N  122-ФЗ -Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607). Объявление природных  комплексов  и  объектов  памятниками природы,  а  территорий,  занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных  участков  у собственников, владельцев и пользователей этих участков. В  случае необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, используемых  для  общегосударственных  нужд, объявление природных  комплексов  и  объектов  памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы  федерального  или регионального  значения  осуществляется  соответственно постановлением Правительства  Российской  Федерации  и  органов исполнительной власти соответствующих  субъектов  Российской  Федерации (в ред. Федерального закона  от  22  августа  2004  г. N 122-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607). Дендрологические парки и ботанические сады  являются природоохранными учреждениями,  в  задачи  которых  входит  создание специальных  коллекций  растений  в  целях  сохранения  разнообразия и обогащения  растительного мира, а также осуществление научной, учебной и  просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических  садов  предназначаются  только  для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование  дендрологическим  паркам,  ботаническим  садам,  а  также научно-исследовательским или образовательным  учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады. Находящиеся на балансе дендрологических парков и ботанических садов здания, сооружения и помещения приватизации не подлежат. Дендрологические  парки  и  ботанические  сады  образуются на основании решений Правительства Российской Федерации  (в  ред.Федерального  закона  от  22  августа  2004  г.  N  122-ФЗ  - Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607).  Территории  (акватории),  пригодные для организации лечения и профилактики  заболеваний,  а  также  отдыха  населения  и  обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов  и  озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей,  другие  природные  объекты  и  условия), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их  рационального  использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств.  Лечебно-оздоровительные  местности  и  курорты  могут  иметь федеральное, региональное или местное значение. Отнесение  территорий  (акваторий)  к лечебно-оздоровительным местностям и  курортам  осуществляется  в  порядке,  устанавливаемом федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.1Освоенные  и  используемые  в  лечебно-профилактических целях территории,  которые  обладают природными   лечебными ресурсами, а также располагают  необходимыми для их  эксплуатации  зданиями  и  сооружениями,  включая объекты инфраструктуры, являются курортами.   1.3.Международно-правовой механизм  в  отношении особо охраняемых природных территорий.    Федеральные целевые программы. Федеральные целевые программы занимают особое место в массиве экологических нормативно-правовых актов. Во, первых, в них содержатся разъяснения значимых для применения экологического законодательства терминов и понятий, характеристик негативных воздействий на окружающую среду, требований к отдельным видам экологически значимой деятельности и другие показатели. Во вторых, в этих программах сформулированы основные направления деятельности в области охраны окружающей среды. С этой деятельностью зачастую связаны деяния, подлежащие правовой оценке. Не только исторический, но и эколого-политический интерес представляет общий перечень федеральных целевых программ, принятых к реализации в 1996г., и объемы их финансирования, которые отражены в Приложении 1 к Федеральному закону «О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996г.» от 23 августа 1996г. №128 ФЗ. Среди этих программ важнейшей, имеющей значение для обеспечения экологической безопасности, охраны и использования природных ресурсов, сохранения окружающей природной среды в масштабах всего государства была «Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков» (на период до 2000 года).1 В настоящее время реализуется Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России» (2002-2010г.г.)». В ней объединены многие раннее реализованные программы, например, «Леса», «Водные ресурсы и водные объекты», «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений» и другие. «Если  международным  договором  Российской  Федерации установлены иные  правила,  чем  предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора»- указывается в ст. 37 Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях»1. В настоящее время к числу основных международных договоров, касающихся особо охраняемых природных территорий России, относятся:

·   Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц;

·   Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия; 1972г.

·   Конвенция о биологическом разнообразии 1992г.

·   Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (г. Вашингтон, 3 марта 1973 года).

·   Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (г. Вашингтон, 3 марта 1973 года).

·   Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе при Конвенция Организации объединенных Наций по борьбе с опустыниванием (г.Париж, 12 сентября 1994 года). двусторонние (трехсторонние) соглашения о создании и функционировании особо охраняемых природных территорий, примыкающих к государственной границе. Рассмотрим некоторые из них. нятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (г.Орхус, 21 апреля.

·   Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, была подписана в 1971 г. в г. Рамсар (Иран), и в настоящее время к ней присоединилось более ста  государств.  

   В соответствии с этой Конвенцией каждая Договаривающаяся сторона определяет подходящие водно-болотные угодья на своей территории, включаемые в Список водно-болотных угодий международного значения. Границы каждого такого угодья точно описываются и наносятся на карту. Угодья для упомянутого Списка должны отбираться на основании их международного значения с точки зрения экологии, ботаники, зоологии, лимнологии или гидрологии. В первую очередь в Список включают водно-болотные угодья, имеющие международное значение в качестве местообитаний водоплавающих птиц в любой из сезонов. Каждая Договаривающаяся сторона руководствуется сознанием своей международной ответственности за охрану, управление и рациональное использование ресурсов водоплавающих птиц, способствует охране водно-болотных угодий и водоплавающих птиц посредством создания природных резерватов на водно-болотных угодьях независимо от того, включены они в Список или нет, и обеспечивает надлежащий надзор за ними. В тех случаях, когда Договаривающаяся сторона исключает из Списка или сокращает размеры водно-болотного угодья, включенного в него, она должна, насколько это возможно, компенсировать происходящую в результате этого потерю ресурсов водно-болотных угодий; в частности, она должна создавать дополнительные природные резерваты для водоплавающих птиц. Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия была принята в Париже в 1972 г.  «Каждое государство - сторона настоящей Конвенции признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия возлагается прежде всего на него. С этой целью оно стремится действовать как путем собственных усилий, максимально используя наличные ресурсы, так и в случае необходимости посредством международной помощи. Государства - стороны настоящей Конвенции стремятся обеспечить эффективную охрану и активную популяризацию культурного и природного наследия, расположенного на их территории, в том числе: 1  На 10 декабря 2001 г. в Список Всемирного наследия, предусмотренный настоящей Конвенцией, в качестве объектов природного наследия были включены 7 российских территориальных объектов. Соглашением между Правительством СССР и Правительством Финляндской Республики от 26 октября 1989 г. предусмотрено создание международного природного резервата "Дружба" на границе этих стран. В развитие Соглашения в состав этой международной особо охраняемой природной территории распоряжением Совета Министров РСФСР от 18 сентября 1991 г. включен государственный заповедник "Костомукшский" (Республика Карелия).Соглашением между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Министерством природы и окружающей среды Монголии и Агентством охраны окружающей среды Китайской Народной Республики от 29 марта 1994 г. определено создание международного заповедника. В соответствии с Соглашением в состав этого заповедника входят государственный природный заповедник "Даурский" (Читинская обл.), заповедник "Монгол дагуур" (аймак Дорнод, Монголия) и заповедник "Далайнор" (провинция Внутренняя Монголия, КНР). Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики от 26 апреля 1996 г. определено создание международного заповедника на озере Ханка. Согласно ст. 1 этого Соглашения, в состав международного заповедника входят государственный природный заповедник "Ханкайский" (Приморский край) и заповедник "Озеро Ханка" (провинция Хэйлунцзян). Осознание того факта, что устойчивость биосферы зависит от устойчивости экосистем, немыслимой без сохранения видового разнообразия,   привело  к принятию в 1992 г. Конвенции о   биологическом   разнообразии,  подписанной 140 странами и  ратифицированной  Россией  в  1995 г.  Важнейшим способом  сохранения  биоразнообразия  является развитие системы особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Итак, ООПТ необходимы как эталоны относительно нетронутой природы различных географических поясов для определения степени нарушенности остальных экосистем. Без такого рода сведений нельзя установить сроки, объемы и направления действий по преодолению экологического кризиса.

Глава 2. Особенности правового статуса государственных природных заповедников. 2.1.Государственные природные заповедники.  Природные комплексы — это часть природной среды, которая составляет совокупность природных объектов и природных ресурсов, специально обособленных государством с целью их охраны. Значит, не все, а только типичные или особые ландшафты, редкие объекты природы, флоры и фауны являются природными комплексами и име­ют правовой режим защиты и использования их.1 Предыстория образования заповедников в России. Распад феодализма и развитие капитализма в России повлекли за собой почти ничем неограниченное, беспорядочное и массовое истребление лесов, зверей, птиц и рыб. Закон об охоте 1892г. защищал лишь права землевладельцев, но был крайне несовершенным с точки зрения охраны природы, в частности зверей и птиц. Катастрофическое уменьшение численности многих видов животных, так же как и резкое сокращение площади лесов, стало очевидным в России к началу XX века. Бобры, соболи, каланы, лоси и многие другие пушные и промысловые звери стали редкостью. Все меньше и меньше становилось водоплавающей и особенно степной дичи. В это время заповедников в России не было, и она заметно отстала в деле охраны природы от многих передовых стран  Западной Европы и Америки. Создавшееся положение вызвало движение за охрану природы, необходимость которой стала очевидной для ученых, многих просвещенных людей и наиболее прогрессивных общественных людей и государственных деятелей. В конце прошлого века В. В. Докучаев одним из первых обратил внимание на исключительную важность изучения заповедных целинных степей для практических целей их правильного использования.1 Широкое движение по охране природы началось в России в 1905-1906 гг. по инициативе московского общества испытателей природы. Как самостоятельная категория земли ООПТ были выделены в Земельном кодексе РСФСР 1991 г., что объясняется их возросшим социально-экономическим значением, ухудшившейся экологической обстановкой, необходимостью усиления охраны окружающей среды правовыми и иными средствами. «Государственные  природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими  и  эколого-просветительскими  учреждениями, имеющими  целью  сохранение  и  изучение  естественного хода природных процессов  и  явлений,  генетического  фонда растительного и животного мира,  отдельных  видов  и  сообществ  растений и животных, типичных и уникальных экологических систем».2 Законодательство также определяет государственный природный заповедник, входящий в состав природно-заповедного фонда, в двух значениях: как природный комплекс, имеющий «природоохранное,  научное, историко-культурное, эстетическое, эколого-просветительское, рекреационное  и иное ценное значение»3 и как «природоохранное научно-исследовательское учреждение, имеющее цель сохранить и изучить естественный ход природных процессов и явлений».2Заповедник как природный комплекс. Природный заповедник-это прежде всего природный комплекс, изъятый из хозяйственного оборота. Центральный признак, идентифицирующий его из общей массы природного вещества, является экологический. Природный комплекс должен состоять из одной или нескольких естественных экологических систем, находящихся в первозданном состоянии. Из этого следует вывод, что территории, на которых естественные процессы уже подверглись разрушению, не могут быть природно-заповедными, ибо они теряют свое эталонное значение. Два других признака природного комплекса  имеют альтернативное значение. Географический признак раскрывается в двух ракурсах. Природный комплекс может быть типичным ландшафтом для соответствующего региона или, наоборот, редким для той или иной местности. Тот и другой признаки имеют в равной мере прямое отношение к заповедности природных комплексов. Вместе с тем природные заповедники образуются и с учетом биологических признаков - сохранение многообразия растительных и животных сообществ, охраны редких либо исчезающих видов растительного и животного мира, сохранение генетического фонда. Наконец, для организации заповедника на базе природного комплекса необходимо, чтобы этот комплекс нуждался в охране от внешнего воздействия человека. Так возникает необходимость в наличии природо-охранного признака, свидетельствующего об обособлении природного комплекса в категорию особо охраняемых природных территорий.1 Заповедник как государственное научно-исследовательское учреждение На заповедник как государственное научно-исследовательское учреждение возлагаются три основные задачи: охранительная, научная, культурно-просветительская.  Охранительная (как подчеркивается в Положении) в сохранении биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов, научная задача состоит в проведении экологического мониторинга, ведении Летописи природы и развития научных исследований, содействие в  подготовке  научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды. Культурно-просветительская - экологическое просвещение, пропаганда научных знаний.1 Некоторые заповедники выполняют и репродукционные функции - восстановление численности исчезающих животных и растений, расселение их по другим заповедным объектам. Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные  природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. К территориям государственных природных биосферных заповедников  в  целях проведения научных исследований, экологического мониторинга,  а  также апробирования и внедрения методов рационального природопользования,  не  разрушающих  окружающую  природную среду и не истощающих  биологические  ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных  полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.  Конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается  в  соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники.2 Они в соответствии с Международной программой ЮНЕСКО входят в Международную сеть наблюдательных станций для слежения за изменениями состояния природной среды под влиянием хозяйственной деятельности. Порядок образования гос. природных заповедников.   Выделяют два этапа: эколого-правовой и земельно-правовой. Эколого-правовой - экологическое обоснование необходимости создания заповедника. Тщательно выверяются его признаки по экологическому, географическому, биологическому направлениям. Экспертизу проводит  Минприроды  РФ  совместно с его научным учреждениями и научно-исследовательскими институтами российской Академии Наук (РАН). На втором этапе - земельно-правовом происходит оформление изъятия и отвода земель под территорию заповедника. Выделяются две категории земель: территория заповедника и охранные зоны. Территория заповедника - это объект самостоятельного землепользования, предоставляемого заповеднику как организации (юридическому лицу) от государства - собственнику земли. Охранные зоны определяются при организации заповедника, Они не изымаются у прежних землепользователей или собственников, но права их ограничиваются во имя защиты заповедника от неблагоприятных воздействий. Такие ограничения могут быть связаны с запретами на охоту, рыболовство, рубку, леса и заготовку древесины, применение химических веществ. Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации,  принимаемым  по представлению  федерального  органа  исполнительной  власти  в области охраны окружающей среды.  Расширение территории  государственного природного заповедника производится  в  том  же  порядке. Органы государственной власти Российской Федерации, в ведении которых находятся вновь созданные государственные природные заповедники, определяют сроки и этапы формирования организационно-хозяйственной инфраструктуры, соответствующей государственному   природному   заповеднику как природоохранному учреждению.  В  период,  предшествующий  созданию этой инфраструктуры, контроль за соблюдением режима государственного природного заповедника осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти либо иными уполномоченными ими органами. На прилегающих  к  территориям  государственных  природных заповедников  участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.  Решение об образовании  охранной  зоны  государственного природного заповедника  принимается  и  утверждается  Правительством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607).   2.2.Особенности правового положения и  функционирования государственных природных заповедников.  Государственные  природные  заповедники являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме   финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения. Государственные природные заповедники распоряжаются  в установленном порядке следующими средствами:   от научной, природоохранной, рекламно-издательской  и  иной деятельности,  не  противоречащей  задачам  государственных  природных заповедников; в  счет  возмещения  ущерба,  причиненного природным комплексам и объектам, расположенным  на  территориях  государственных  природных заповедников; от  реализации  конфискованных  в  установленном  порядке  орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования; в порядке безвозмездной помощи и благотворительных взносов.1 Штрафы, налагаемые в административном порядке за экологические правонарушения, взысканные по постановлениям должностных лиц государственных  природных  заповедников,  поступают в самостоятельное распоряжение  государственных  природных заповедников и учитываются на отдельном балансе.  Государственные природные заповедники вправе иметь собственную символику  (флаги,  вымпелы,  эмблемы  и другие). Порядок утверждения, использования и охраны  символики государственных природных заповедников устанавливается федеральными органами исполнительной власти и Российской Академией Наук, в ведении и управлении которых они находятся. Государственные природные заповедники и национальные парки обладают исключительным правом на использование своей символики.1 Производство  изобразительной,  печатной, сувенирной и другой тиражированной продукции и товаров народного потребления с использованием  изображений природных и историко-культурных комплексов и  объектов,  находящихся  на  территориях  государственных  природных заповедников,  а  также  их  названий  и  символики  осуществляется  с разрешения дирекций государственных природных заповедников. Расположение государственного  природного  заповедника  на территориях  двух и более субъектов Российской Федерации не может быть основанием для нарушения его территориальной целостности или изменения статуса. Государственные природные заповедники пользуются налоговыми льготами, установленными для них законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Согласно Закону Российской Федерации N 1738-1 "О плате за землю" заповедники полностью освобождаются от уплаты земельного налога.1 Расположение государственного природного заповедника на территориях двух и более субъектов Российской Федерации не  может быть основанием для  нарушения его территориальной целостности или изменения статуса.  «Государственные  природные заповедники  являются юридическими лицами, которые   не имеют в   качестве  цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения.»2  Государственные природные  заповедники  распоряжаются в  установленном порядке следующими средствами:  "от научной, природоохранной, рекламно-издательской и  иной   деятельности,  не  противоречащей  задачам государственных природных заповедников;   "в счет возмещения ущерба,  причиненного   природным комплексам   и  объектам,   расположенным  на  территориях государственных природных заповедников;   "от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования; "в порядке безвозмездной помощи и благотворительных взносов.  Штрафы, налагаемые в административном порядке за экологические правонарушения, взысканные по постановлениям должностных лиц государственных природных заповедников, поступают в самостоятельное распоряжение государственных природных заповедников и учитываются на отдельном балансе. Содержание  права  государственной  собственности  на  особо охраняемые  природные  территории,  в  том числе на находящиеся на них природные   комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209  и  214  Гражданского  кодекса  Российской  Федерации, если иное не следует из настоящего Федерального закона.  Переходя непосредственно к рассмотрению правового режима территорий заповедников, замечу, что он "... характеризуется установлением в отношении их жестких запретительных требований. На их территории полностью запрещается хозяйственное использование природных ресурсов ... Производство изысканий в заповедниках разрешается только в связи с планами научно-исследовательских работ. Заповедник - закрытая для свободного доступа территория. ... Посещение заповедника допускается по разрешению его администрации".1
Так, п. 14 Положения о государственных природных заповедниках говорит, что на некоторых участках заповедника в порядке, определенном в Положении о конкретном государственном заповеднике могут быть разрешены: организация подсобных сельских хозяйств для обеспечения сотрудников заповедника и членов их семей продуктами питания; выпас скота, принадлежащего заповеднику и его работникам; сбор грибов, орехов, ягод работниками заповедника, а также гражданами, постоянно проживающими на его территории, для личного потребления (без права продажи); любительский лов рыбы сотрудниками, а также гражданами постоянно проживающими на его территории для личного потребления (без права продажи) и т.д.2
На территориях заповедников отстрел (отлов) животных в научных и регуляционных целях допускается только по разрешениям государственных органов, в ведении которых находятся заповедники. Понятие "научные цели" не нуждается в дополнительном разъяснении, чего не скажешь о "регуляционных целях". На основании п. 2.1. Положения о порядке добывания диких животных в регуляционных и научно-исследовательских целях под регуляционными мероприятиями понимаются "научно обоснованные действия, предпринимаемые заповедниками для изменения или сохранения численности отдельных биологических видов, сохранения и восстановления структуры природных экосистем, обеспечения на заповедных территориях экологического баланса и естественного хода природных процессов и явлений".2
Государственные природные заповедники являются юридическими лицами и финансируются за счет средств федерального бюджета. В России  государственные научные заповедники имеют статус природоохранных научно-исследовательских организаций и более 70 лет ведут долговременные научные исследования по единой программе «Летопись ПРИРОДЫ», а также исследования в рамках целевой научно-исследовательской программы «Экологическая безопасность России» и по другим программам. Итогом работы является внедрение в практику заповедного дела современных технологий сбора, анализа и распространения информации о состоянии природных комплексов, создание информационно-аналитической системы «Государственные заповедники» и специализированной подсистемы ЕГСЭМ «Заповедники России», пополнение баз данных о состоянии окружающей среды на территории заповедников. Результаты этих исследований используются для экологического мониторинга и контроля за состоянием природной среды, а также для обеспечения необходимой информацией федеральных региональных органов охраны природы.  В ряде заповедников имеются питомники, в которых сохраняется ценнейший генофонд, содержатся, изучаются и разводятся животные редких видов. В последнее время значительное место в работе научных отделов заповедников занимают прикладные исследования, результаты которых должны использоваться территориальными природоохранными органами и властными структурами при разработке и проведении политики рационального природопользования, принятия управленческих решений. По материалам «Летописи природы» и сопряженных с ней исследований изданы информационно-справочные журналы, впервые объединяющие данные о состоянии биоты российских заповедников, а также позволяющие получить основные сведения о каждом заповеднике и направления его научной деятельности. На основании данных, полученных в результате годового цикла наблюдений и исследований, разрабатываются рекомендации и планы развития заповедников. По материалам «Летописи природы» и сопряженных с ней исследований изданы информационно-справочные журналы, впервые объединяющие данные о состоянии биоты российских заповедников, а также позволяющие получить основные сведения о каждом заповеднике и направления его научной деятельности. На основании данных, полученных в результате годового цикла наблюдений и исследований, разрабатываются рекомендации и планы развития заповедников.1 Оберегая лесные массивы, имеющие водо-охранное, почвозащитное или климатическое значение, восстанавливая и увеличивая численность ценных зверей и птиц, а так же охраняя места линьки и зимовки водоплавающих птиц и нерестилища рыб, заповедники выполняют большие народнохозяйственные задачи. Заповедники стали резервуарами редких животных и растений. Только благодаря заповедникам удалось сберечь такие эндемичные и реликтовые растения, как фламинго, белая цапля, турач, зубр, кулан, пятнистый олень, горал, бобр, выхухоль, калан, котик и многие другие. Заповедниками уже достигнуты значительные успехи по восстановлению численности и расширению ареала многих животных, в недавнем прошлом стоявших на грани полного уничтожения. В первые годы организации заповедников, их задачи и направление работы часто определялись как резервы особенно ценных животных, охрана и изучение которых были центральным вопросом.   2.3. Режим особой охраны заповедников.      Государство предусматривает целый ряд мер организационно-правового обеспечения управления природопользованием и охраны природной среды, включая систему разнообразных государственных органов как общего управления (Президент, Государственная Дума, Правительство, самоуправление и администрация субъектов Федера­ции), так и специально уполномоченные органы комплексного управ­ления (Министерство окружающей природной среды и природных ресурсов, Россанэпидемнадзор, ГКЧС), отраслевые природоохранительные органы (по видам природных ресурсов), а также органы функ­ционального надзора (по ядерной и радиационной безопасности, гор­ный и промышленный надзор и др.). Кроме того, государство через систему специализированных ка­дастров производит количественный и качественный учет (оценка) природных ресурсов и вторсырья, т.е. создает систему достоверных сведений о реальном состоянии земли (почвы), лесов, вол, полезных ископаемых. Сюда же входят реестры рыбных запасов, диких живот­ных, водный, лечебно-оздоровительных ресурсов, Фонд заповедных объектов, федеральный регистр потенциально опасных веществ, ме­ждународная, российская (региональныя) Красная книга — совокуп­ность сведений о состоянии и распространении редких, исчезающих (находящихся под угрозой исчезновения) видов флоры и фауны. « На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному  в  положении   о  нем,  а   также   интродукция живых  организмов в целях их  акклиматизации.»1 На   территориях государственных природных заповедников допускается деятельность, направленная на:- сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов  и их компонентов в результате антропогенного   воздействия;  -   поддержание    условий, обеспечивающих  санитарную  и противо-пожарную безопасность; - осуществление экологического мониторинга;  выполнение научно-исследовательских задач; - ведение эколого-просветительской работы; - осуществление контрольно-надзорных функций.   В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры таких участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии. Отдельно следует об охране животного мира и среды его обитания на территории государственных природных заповедников и других особо охраняемых природных территорий.  Согласно ст.23 Федерального закона «О животном мире» «охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Ф.З. «Об особо охраняемых природных территорий»1  Территория государственных природных заповедников полностью изымается из хозяйственного оборота. Их имущество является федеральной собственностью. При этом запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, включенные в заповедник. Они полностью изымаются из гражданского оборота и не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами. На прилегающих к территории заповедника участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике. Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.2  Работники государственных природных заповедников и национальных парков, являющиеся государственными  инспекторами  по охране территорий  этих  государственных  природных  заповедников  и национальных  парков,  в  соответствии  с законодательством Российской Федерации имеют право: а)  проверять  у  лиц, находящихся на территориях государственных природных  заповедников  и  национальных  парков,  разрешение на право пребывания на указанных особо охраняемых природных территориях;   б) проверять документы на право осуществления природопользования и  иной  деятельности  на  прилегающих  к  территориям государственных природных заповедников и национальных парков территориях охранных зон;   в) задерживать на территориях государственных природных заповедников,  национальных  парков  и их охранных зон лиц, нарушивших законодательство  Российской  Федерации  об особо охраняемых природных территориях,  и  доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы; г) направлять материалы о привлечении лиц, виновных в нарушениях установленного режима государственных природных  заповедников  и национальных парков, административной ответственности;   д) изымать у  нарушителей  законодательства  Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях продукцию и орудия незаконного природопользования,  транспортные  средства,  а  также соответствующие документы; е) производить   на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и их  охранных  зон  досмотр транспортных средств, личных вещей; ж) беспрепятственно  посещать  любые  объекты,  находящиеся  на территориях государственных природных  заповедников,  национальных парков, их охранных зон для проверки  соблюдения  требований  законодательства  Российской  Федерации  об особо охраняемых природных территориях; з) приостанавливать хозяйственную  и  иную  деятельность,  не соответствующую режиму особой охраны  государственных  природных заповедников, национальных парков и их охранных зон.1 Главным  государственным  инспекторам  и  их  заместителям по охране   территорий   государственных природных заповедников и  национальных  парков предоставляется  также право: а) запрещать  хозяйственную   и иную деятельность, не соответствующую установленному режиму государственных  природных  заповедников, национальных парков, их охранных зон;  б) налагать   административные   взыскания   за нарушения законодательства  Российской  Федерации  об особо охраняемых природных территориях; в)предъявлять иски физическим и юридическим лицам о взыскании в пользу  государственных  природных  заповедников  и национальных парков  средств  в  счет возмещения ущерба, нанесенного природным комплексам и объектам  государственных природных заповедников, национальных парков, их охранных  зон  в  результате  нарушений  установленного  режима  государственных  природных заповедников и национальных парков; г)в случаях, предусмотренных действующим  законодательством, направлять  материалы  о  нарушениях законодательства  Российской Федерации   об   особо   охраняемых   природных   территориях в правоохранительные органы.1 Государственные   инспектора   по   охране   территорий государственных природных заповедников и национальных парков пользуются  также всеми правами должностных лиц государственной лесной охраны  и  других  федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (в ред. Федерального  закона  от  22  августа  2004 г.  N 122-ФЗ - Собрание законодательства  Российской  Федерации,  2004, N 35, ст. 3607). Государственные инспектора по охране территорий государственных  природных  заповедников  и  национальных  парков  при исполнении   служебных обязанностей имеют право применять в установленном  порядке  специальные  средства  -  наручники, резиновые палки,  слезоточивый  газ,  устройства  для  принудительной остановки транспорта, служебных собак.   Государственным   инспекторам   по   охране территорий государственных  природных  заповедников  и  национальных  парков  при осуществлении  возложенных  на них настоящим Федеральным законом  задач  разрешено ношение  служебного  огнестрельного оружия   при  исполнении  служебных обязанностей.  Порядок   приобретения, хранения и применения служебного огнестрельного оружия регулируется действующим законодательством. Государственные   инспектора   по   охране  территорий государственных природных заповедников и национальных парков обеспечиваются бронежилетами  и  другими  средствами  индивидуальной защиты. Государственные  инспектора   по  охране   территорий государственных  природных заповедников и национальных парков подлежат обязательному   государственному страхованию в соответствии  с законодательством Российской Федерации. «В целях защиты земель ООПТ от неблагоприятных  антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные законы и ли округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками.» В соответствии с Лесным Кодексом РФ «к лесам первой группы относятся леса основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических оздоровительных, а также леса особо охраняемых природных территорий».  «В лесах указанной группы могут быть выделены особо защитные участки леса с ограниченным режимов лесопользования.» Согласно ст.125 Лесного Кодекса РФ "Государственные природные заповедники, находящиеся на территории лесного фонда" обязаны осуществлять охрану и защиту закрепленных за ними участков лесного фонда и в необходимых случаях обеспечивать воспроизводство лесов.1Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов на территориях государственных природных заповедников осуществляются в соответствии с Лесным  кодексом, федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" и иными законодательными актами Российской Федерации. Задача организации эффективной охраны природных комплексов и объектов на заповедных территориях в ближайшие годы будет оставаться самой приоритетной и основополагающей задачей, стоящей перед государственными природными заповедниками. Режим охраны заповедника предусматривает установление ряда запретов и ограничений. Так, на его территории запрещается: а) любая деятельность, противоречащая его задачам и режиму; б) интродукция живых организмов в целях их акклиматизации; в) всякое вмешательство человека в природные процессы на специально выделенных (эталонных) участках. Ограничениями являются: а) специальный порядок доступа посторонних граждан на территорию заповедника, который возможен только с разрешения дирекции или органа, в ведении которого находится заповедник; б) возможность частичного хозяйственного использования отдельных участков для обеспечения функционирования заповедника и жизнеобеспечения проживающих на его территории граждан; г) проведение мероприятий и деятельность только в целях сохранения в естественном состоянии природных комплексов, их восстановления и предотвращения их изменений; поддержания условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность, устранения  угроз  жизни людей и населенным пунктам в результате стихийных бедствий, осуществления экологического мониторинга, научных исследований, эколого-просветительской работы, контроля и надзора. В ст. 118 Водного Кодекса «особо охраняемые водные объекты могут являться отдельной  особо охраняемой  природный  территорией  либо частью особо охраняемой природной территорией, определенной в Законодательстве Российской Федерации». Особо  охраняемые  водные  объекты  могут  быть  отнесены  к  особо  охраняемым   водным объектам федерального, территориального (регионального) и местного значений. «Режим использования и охраны особо охраняемых водных объектов осуществляются в соответствии с Законодательством РФ Об особо охраняемых природных территориях.»1 2.4. Контроль за нарушение правового режима  государственных природных заповедников Контроль за нарушение правового режима  государственных природных заповедников производится  согласно Кадастру об особо охраняемых природных территорий. «Государственный  кадастр  особо  охраняемых  природных территорий» включает в себя сведения о  статусе  этих  территорий,  об  их географическом положении  и  границах,  режиме  особой  охраны  этих территорий,  природопользователях,  эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Государственный  кадастр  особо  охраняемых  природных  территорий  ведется в целях оценки состояния  природно-заповедного  фонда, определения  перспектив  развития  сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением   соответствующего режима, а также  учета  данных  территорий  при планировании социально-экономического развития регионов. Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается Правительством Российской Федерации.» 2  В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий" государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения о всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения. Указанный кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов. 1 Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется - по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории;
- по особо  охраняемым  природным территориям регионального  значения,  являющимся собственностью  субъектов  Федерации, - органами исполнительной власти субъектов РФ;
- по  особо  охраняемым  природным  территориям  местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, - органами местного самоуправления.
Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий утверждены Приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 4 июля 1997 г. N 312.  Таким образом, можно сделать вывод, что основными чертами правового статуса особо охраняемых природных территорий и объектов являются следующие: а) их принадлежность к объектам общенационального достояния; б) полное или частичное изъятие из хозяйственного использования; в) установление особого режима охраны; г) включение в объекты государственной собственности; д) наличие особого порядка получения статуса (решение уполномоченного органа исполнительной власти - от Правительства РФ до органов местного самоуправления); е) наделение определенным значением - федеральным, региональным, местным; ж) включение в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий; з) установление статусных характеристик и режима охраны осуществляется в соответствии со сложной иерархией нормативно-правовых актов - федеральными законами, типовыми положениями, положениями о конкретной особо охраняемой природной территории; и) установление мер юридической ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов; к) исключение из объектов, которые могут быть приватизированы.

Глава 3. Основные    направления развития и  организации  природных  заповедников в  современном обществе. Будущее природных заповедников.   3.1.Проблемы   природных  заповедников  и    способы  решения этих проблем на уровне законодательства.  За достаточной  большой период создана современная и достаточно эффективная правовая база, сложилась система привлечения дополнительных источников финансирования заповедников и национальных парков, небывало расширилась их географическая сеть.  Совершенно по-новому и масштабно стали развиваться экологическое просвещение и работа с населением. Сделаны конструктивные шаги по адаптации научной деятельности заповедников к  условиям  современного  научного  сообщества. Несравненно  возросли  возможности работы  службы охраны заповедных территорий. Фактически ликвидирована ведомственность и разрозненность в управлении заповедниками и национальными парками. Выработаны новые концептуальные подходы к развитию территориальной охраны природы на  федеральном и региональном уровнях. Принципиально новую роль в поддержке отечественного заповедного дела стали играть общественные природоохранные организации. А самое главное, удалось в крайне сложных политических и социально-экономических условиях сохранить и расширить  национальное достояние России - систему особо охраняемых природных территорий, в первую очередь государственных природных заповедников и национальных парков. В последние годы отечественное заповедное дело подвергается все более настойчивым попыткам необоснованного реформирования.1  Пересматривается Закон об охраняемых природных территориях (ООПТ), хотя срочной необходимости в этом нет. Предлагается сократить число категорий ООПТ и сконцентрировать управление ими в  одной столичной структуре. Наглядный пример – недавние шаги по  переводу природных парков на федеральный уровень. Регионы упорно вытесняются из сферы территориальной охраны природы. Юристы настаивают на изменениях в терминологии, традиционно используемой в заповедном деле.1 В России создание особо охраняемых природных территорий является традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности. Такие территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. При этом наиболее значимые для этих целей природные комплексы и объекты, как эталонные, так и уникальные, представлены именно в масштабах федеральной системы особо охраняемых территорий, основу которой составляют государственные природные заповедники. Система российских заповедников формировалась свыше 80 лет, у ее истоков стояли выдающиеся отечественные ученые-естествоиспытатели и энтузиасты-экологи. В целом создание этой уникальной системы является одним из наиболее значимых природоохранных достижений нашего Отечества. В то же время опыт последних десяти лет отчетливо показал необходимость решения ряда существенных проблем, препятствующих стабильному существованию системы отечественных заповедников в принципиально новых политических и социально-экономических условиях, определяющих уклад современной России. Следует добавить, что и  среди ученых и специалистов, причастных к заповедному делу, довольно распространено мнение о необходимости максимальной концентрации управления природными объектами всех уровней. Абсолютизируются представления о чисто природоохранном режиме всех  категорий ООПТ,  исключающем всякие элементы хозяйственной деятельности.1 Мы не раз высказывались по поводу тех или иных недочетов, существующих в концепции заповедного дела России и в практической деятельности отечественной системы ООПТ, но всегда подчеркивали , что время для существенных перемен еще не наступило, что следует подождать более благоприятных условий для всяческих нововведений. Они нужны и реальны только при восстановлении в государстве истинного интереса к экологическим и природоохранным проблемам. Но к этим шагам следует готовиться  и готовить общественное мнение заранее. Весьма примечательно, что часть современных заповедников и национальных парков располагается там, где раньше были священные языческие объекты или угодья православных монастырей. Поэтому потерю заповедника можно сравнить с разрушением церкви. Но восстановить загубленный заповедник в отличие от храма невозможно. В Канаде национальные парки заняли третье место в перечне символов страны после флага и гимна, обогнав даже известный во всем мире канадский хоккей. В Соединенных Штатах заповедники и национальные парки выделены в особую территорию, которая патронируется непосредственно президентом. В России заповедники и национальные парки также являются важнейшим фактором социокультурного и экономического развития территории, разумеется, с неизмеримо худшей материальной базой, чем в той же Канаде. Можно лишь сожалеть, что за последние четыре года в России не было создано ни одного заповедника или национального парка. По многим потенциальным заповедным территориям проведены все необходимые экологические экспертизы и согласования. Но дело стоит на месте. В истории заповедного дела нашей страны немало драматических страниц. Бывали времена, когда специальным решением правительства ликвидировались или сокращались в размерах многие особо охраняемые природные территории. К счастью, последний раз такое было 43 года назад. Но за прошедший год обозначились реальные, системные угрозы заповедному делу. Как показало совещание в Совете Федерации, главной проблемой заповедных территорий является даже не объем финансирования, а компетентность государственного управления. При проведении административной реформы о заповедных территориях просто забыли. Ни Министерство природных ресурсов РФ, ни Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ни какое-либо Федеральное агентство не были предусмотрены для непосредственного руководства и управления природными заповедниками, национальными парками и федеральными заказниками, а ведь эти государственные учреждения без возможности какой-либо предпринимательской деятельности и без государственного финансирования просто погибнут. Сразу же в прессе появилась мысль, что возникшая неопределенность создается специально, чтобы доказать: видите, государство не может эффективно управлять природными ресурсами, так не лучше ли их передать в частные руки. Нельзя за условленные цены продавать безусловные ценности. Заявление главы правительства, что леса приватизированы не будут, должно стать стратегической установкой, а не временным компромиссом. Государство не может и не должно отказываться от права собственности на какую-либо из частей заповедных территорий. В мире накоплен большой опыт эффективного государственного управления общенациональными системами природных резерватов, в том числе в крупных федеративных государствах. Государственное управление природными резерватами всегда осуществляется через специализированные службы. По общему мнению руководителей заповедников и национальных парков для решения вопросов сохранения и развития сети особо охраняемых природных территорий России необходимо федеральное агентство, специально уполномоченное осуществлять государственное управление в области организации и функционирования природных заповедников, национальных парков и природных заказников федерального значения, ранее находившихся в ведении МПР России. Общество чрезвычайно встревожено возможной передачей некоторых федеральных особо охраняемых природных территорий в региональное подчинение. Местные власти препятствуют созданию вокруг заповедников предусмотренных законом охранных зон. Земли, граничащие с территориями заповедников, раздаются охотохозяйствам. Охотники создают вдоль границ заповедников прикормочные площадки, строят вышки и отстреливают выходящих из заповедников зверей. Любое посягательство на целостность заповедной территории, любой захват заповедных земель являются прямыми нарушениями закона и должны в корне пресекаться. Законодательных оснований для этого вполне достаточно. Проблема в другом: в неукоснительном применении закона, в неотвратимости наказания за нарушение природоохранного законодательства. Нельзя недооценивать роль местных властей в развитии заповедного дела. До 1995 года были прецеденты совместного регионального и федерального ведения заповедных территорий. Но после принятия в 1995 году Закона "Об особо охраняемых природных территориях" заповедники и национальные парки могут быть только в федеральном подчинении. Так и должно быть. Но жизнь региона находится в гораздо большей зависимости от природы и от находящегося на его территории заповедника, национального парка, заказника, чем это обычно представляют. Поэтому местная власть должна иметь достаточные юридические основания вносить и свою лепту в заповедное дело государства. Созданные и объявленные по инициативе регионов особо охраняемые природные территории - это экологический каркас, экологические коридоры страны, без которых не обойтись. Надо законодательно закрепить финансирование особо охраняемых природных территорий из местных и региональных бюджетов в объеме не менее 15 % от совокупного финансирования. Это должен быть не принудительный платеж, а осмысленное вложение в экологическую привлекательность региона, в развитие туристического бизнеса на территориях национальных парков. Финансирование остается одной из самых болезненных проблем заповедных территорий. Последнее десятилетие заповедники выживали и могли заниматься своим делом в полном объеме, в основном за счет иностранных грантов. Но если заповедное дело - это дело государственной важности, то резонно поставить вопрос: почему заповедники живут за счет иностранцев, а не за счет федерального бюджета? Чтобы выжить, заповедники поменяли и свои приоритеты. Согласно действующему законодательству государственные заповедники являются "природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями", причем до недавнего времени именно научная деятельность на их базе традиционно рассматривалась как приоритетная. Сейчас происходит замена ранее первостепенных научных исследований на эколого-просветительскую деятельность, в т. ч. на познавательный туризм. В официальные положения и планы заповедников включаются обширные экскурсионные маршруты, а также различные формы конкретного природопользования (сбор грибов и ягод, рыбная ловля с выделением специальных путевок и квот и т. п.). В некоторых национальных парках начинается бум горнолыжного строительства. На первый взгляд все это современные пути решения финансовых проблем. Но во всем надо знать меру. Ученые видят ценность заповедной системы именно в том, что это строго защищенные территории, которых в мире осталось очень мало. Эти территории - глобальный мировой ресурс. Поэтому государственное финансирование особо охраняемых природных территорий должно быть восстановлено в объемах, позволяющих заповедникам и национальным паркам сохранить свое предназначение. Государственное финансирование должно обеспечить материальную и социальную защищенность сотрудников заповедников. Государство несет за них ответственность. Нынешние условия их работы и быта неизбежно ведут к тому, что особо охраняемые природные территории фактически остаются без охраны. К сожалению, в ближайшие годы руководству российских заповедников все же придется думать о том, где получить дополнительные средства для нормальной работы. Часть этих денег заповедники действительно могут заработать сами. Но исключительно теми видами деятельности, которые не связаны с разрушением природных комплексов и распродажей природных ресурсов. Участники встречи указали и на целый ряд законодательных проблем, на отсутствие общей логики, связывающей природоохранное, лесное, водное и земельное законодательство. Значительная часть заповедных земель находится в лесном фонде, поэтому их деятельность во многом регламентируется Земельным и Лесным кодексами. В то же время эти земли подчиняются и своему закону - Закону "Об особо охраняемых природных территориях". Вот только одна из законодательных коллизий. Земельный кодекс предусматривает, что перевод земель из одной категории в другую должен производиться на основании отдельного закона. Такого закона нет уже четыре года. Поэтому и не создаются новые заповедники и национальные парки. Несвоевременное заповедование территории может обойтись обществу очень дорого. Всего один пример. В США на границе штатов Невада и Калифорния находится озеро Тахо. Половина территории побережья озера была в свое время приватизирована. В Лесном кодексе надо четко определить категорию: "леса особо охраняемых природных территорий", и отнести эти леса к лесам первой группы. Надо также установить, что понижение статуса лесов первой группы возможно только решением правительства Российской Федерации, а перевод лесов особо охраняемых природных территорий в иные группы не допускается. Земельный кодекс также должен определить состав земель особо охраняемых природных территорий. Это государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Большинство руководителей заповедников - участников встречи считают, что ныне действующий Закон "Об особо охраняемых природных территориях" работает, и ему не нужна новая редакция. Нужны только поправки, отражающие происшедшие изменения и в жизни, и в праве за последние 10 лет. Например, в действующем законе особо охраняемые природные территории являются одновременно и землями, и юридическими лицами, что противоречит нормам Гражданского кодекса и здравому смыслу. Большую обеспокоенность участников совещания вызвало то, что в правительственных структурах появилось несколько концептуально новых законопроектов, написанных келейно, без каких-либо консультаций с руководством заповедников и национальных парков. Есть проблемы заповедных земель в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях. В статье о нанесении значительного ущерба природным комплексам, заповедникам и национальным паркам отсутствует расшифровка того, что следует понимать под "значительным ущербом". На Дальнем Востоке был случай, когда суд посчитал значительным ущербом выкопанный на территории заповедника корень женьшеня стоимостью 2 тысячи рублей и не посчитал значительным ущербом собранную заповедную чагу оценочной стоимостью в 17 тысяч рублей. Ответственность за уничтожение редких видов животных и растений по действующим нормам не превышает 25 минимальных окладов. То же нарушение, но совершенное на территории заповедника, "карается" 1000 рублей. Получается, что, если кто-то хочет нарушить природоохранное законодательство, дешевле всего ему сделать это на территории государственного заповедника. Еще одной важной проблемой является защита госинспектора в заповедниках. Труд госинспекторов необходимо защитить и решительным повышением ставок, и введением обязательного государственного социального страхования. Не будем забывать, что браконьеры, как правило, прекрасно вооружены, а охраняемые территории обширны и безлюдны. Надо внести и поправку в Закон о приватизации, запрещающую приватизировать жилье на территории заповедников, либо дать более внятное толкование статьи Закона "Об особо охраняемых природных территориях", запрещающей на этих территориях приватизацию ведомственного жилья. Система ООПТ по праву считается одной из лучших в мире. В мире не так много стран, где достаточно большую долю занимают ООПТ со строгим запретом хозяйственного использования – такие как, например, российские заповедники. В то же время ответить на простой вопрос, насколько хороша и совершенна эта система с точки зрения сохранения биологического разнообразия, достаточно непросто. Сеть ООПТ создавалась многие десятилетия, а система приоритетов при отборе территорий для особой охраны менялась неоднократно. Этапы бурного развития системы ООПТ в СССР сменялись периодами, когда их площадь сокращалась в несколько раз, а границы отдельных ООПТ менялись до неузнаваемости. Границы многих территорий отражают не столько природоохранную идею, сколько результат компромисса с различными хозяйственными интересами. Общепризнанно, что эта система требует дальнейшего усовершенствования, как в плане расширения, так и в плане совершенствования системы управления ООПТ. Однако за последние три года не было создано ни одного нового заповедника и национального парка, а несколько таких территорий уже длительное время находятся на рассмотрении в Министерстве природных ресурсов РФ. Список  ООПТ, официально планируемых к созданию до 2010 года, достаточно внушителен и включает в себя 9 заповедников и 12 национальных парков. Но станет ли после их создания система репрезентативной и достаточной? Одна из главных причин применения такого упрощенного подхода – отсутствие полноценного кадастра ООПТ страны (списка ООПТ с описанием границ и режимов охраны), неравномерная изученность природы разных территорий, отсутствие унифицированной геоинформационной базы ООПТ. Это затрудняет применение единых методических подходов к их оценке – таких, которые бы учитывали не только свойства самих ООПТ, но и окружающих их территорий. Для многих территорий федерального уровня отсутствуют детальные карты либо границы, показанные на них, весьма неточны. При подготовке “Атласа малонарушенных лесных территорий России” Международным социально-экологическим союзом и Центром охраны дикой природы была собрана картографическая информация о границах наиболее важной части системы ООПТ страны: заповедниках, национальных парках и федеральных заказниках. Данные материалы вместе с другой картографической информацией легли в основу единой геоинформационной системы (ГИС), что дало возможность оценить состояние системы ООПТ на основе ГИС-технологий 3.2.Научно исследовательская деятельность. Государственные природные заповедники являются уникальными учреждениями, сочетающими выполнение природоохранных, научных и просветительских функций. Сфера научно-исследовательской деятельности заповедников включает проблемы сохранения биологического разнообразия, естественной динамики природных процессов и отношений человека с окружающей средой. Научно-исследовательская работа (НИР) в заповедниках представляет собой необходимый элемент их деятельности, обеспечивающий эффективную реализацию заповедниками своей основной функции - сохранения ландшафтного и биологического разнообразия. Получаемая в ходе научно-исследовательских работ информация используется в самих заповедниках для оценки и прогноза состояния природных комплексов и объектов, разработки и корректировки мер по их охране и восстановлению, организации деятельности по экологическому просвещению. НИР в заповедниках позволяет получать значительную информацию о естественном функционировании природных комплексов, подвергающихся минимальному антропогенному влиянию, а также о состоянии охраняемых природных объектов (популяций редких видов, редких и уникальных сообществ и экосистем), значительная часть которых сконцентрирована именно на заповедных территориях. Подобная  информация  необходима на региональном и федеральном уровнях, в том числе для:   -  проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при проектировании и ведении хозяйственной деятельности;   - долговременного  прогноза  естественного  изменения (без прямого воздействия человека)  условий  окружающей среды, оперативного прогноза  неблагоприятных  для  здоровья человека и хозяйственной деятельности изменений окружающей среды; - обеспечения принятия адекватных решений на глобальном и региональном уровнях. Ведущиеся в заповедниках многолетние наблюдения, охватывающие периоды в несколько десятков лет, позволяют выявить глобальные долговременные тренды изменений природной среды и ее компонентов. Организация и выполнение конкретных научно-исследовательских и мониторинговых работ осуществляется научными отделами заповедников. К началу 2000 года научные отделы работали в 87 из 99 заповедников России. Кроме штатных сотрудников научного отдела заповедников, в выполнении НИР заповедников принимают участие штатные работники других подразделений заповедника, а также научно-исследовательские учреждения, вузы соответствующего профиля и отдельные лица (в том числе иностранные) на договорных началах.1 На  протяжении  последних  пяти  лет  число  научных  сотрудников в заповедниках менялось незначительно, общее число для всех заповедников колебалось в пределах 450-500 человек (включая заместителей  директоров  по научной работе). В  среднем  в каждом научном отделе работало 6 научных сотрудников. Эта цифра  остается  стабильной  на  протяжении последних десяти лет. Наибольший штат — более 12  научных сотрудников — имеют «старые» заповедники: Окский, Кавказский, Астраханский, Воронежский, Центрально-Лесной, Центрально-Черноземный, Кандалакшский, Тебердинский. В среднем в последние годы в заповедниках России работало более 160 кандидатов и 15 докторов наук. К числу заповедников, наиболее «богатых» работниками с ученой степенью, на сегодняшний день относятся: Астраханский, Воронежский, Окский, Кавказский, Центрально-Лесной, Приокско-Террасный, Кандалакшский, Дарвинский, Тебердинский. Ежегодно около 60 сотрудников заповедников обучаются в аспирантуре либо являются соискателями ученой степени. В среднем сотрудники заповедников защищают около 10 кандидатских и докторских диссертаций в год, причем в последние годы наметилась тенденция увеличения количества защит диссертаций. В целом, среди штатных сотрудников заповедников (включая директора и заместителя директора по научной работе) доля лиц, имеющих ученую степень либо являющихся ее соискателями, составляет около 40 %.1В последние годы возрастает роль сторонних научно-исследовательских организаций в выполнении научных планов и программ заповедников. Это связано с необходимостью обследования территорий вновь организованных заповедников, сокращением численности научных сотрудников некоторых заповедников, расширением работ по грантам. Практически все заповедники активно работают со студентами российских и зарубежных профильных вузов. Ежегодно полевую практику на заповедных территориях проходят около полутора тысяч студентов. Печатная научная продукция (монографии, тематические сборники, научные статьи, тезисы) издается практически всеми заповедниками, имеющими научные отделы. За последние пять лет сотрудники более 40 заповедников, накопивших значительный объем научной информации, обобщили материалы в виде монографий и тематических сборников. На основе межведомственных соглашений в период 1983-90 гг. на территориях биосферных заповедников были созданы станции комплексного фонового мониторинга загрязнения природной среды (СКФМ). Но в условиях экономического кризиса последних лет часть вышеперечисленных станций постепенно была закрыта, а программы работ других были сокращены. Более того, так и осталось нереализованным Соглашение между Минприроды России и Росгидрометом от 20.04.93 г. в части развития сети СКФМ в других заповедниках страны. При этом идея создания полноценной государственной системы экологического мониторинга без учета особой роли сети эталонных заповедных территорий выглядит малосостоятельной. В государственных природных заповедниках формируются и находятся на хранении научные фонды. Документом, аккумулирующим всю информацию о состоянии природных комплексов, является принятая в системе заповедников «Летопись природы». Задача «Летописи природы» состоит в целенаправленном комплексном сборе и фиксации фактических данных, всесторонне характеризующих изменения в заповедных экосистемах. Более 70 заповедников в настоящее время работают по программе «Летопись природы». Хорошим  качеством и полнотой представленных материалов, их грамотным методическим обеспечением, сохранением преемственности исследований, качеством обработки, подачи и оформления материалов отличаются «Летописи природы»  заповедников Таймырский, Воронежский, Центрально-Лесной, Центрально-Черноземный, Дарвинский, Кандалакшский,  Жигулевский.  Ежегодно более 50 заповедников получают дополнительное финансирование на выполнение научных тем и программ, в том числе долгосрочных. В последние годы наиболее значительные средства на поддержку научных исследований в заповедниках выделялись федеральным бюджетом (НИОКР по программе целевой поддержки заповедников и национальных парков) и Проектом ГЭФ «Сохранение биоразнообразия». Выделение средств заповедникам происходило на конкурсной основе, что в целом положительно сказалось на продуманности тематики и качестве представляемых отчетов. Кроме коллективных грантов, сотрудники в среднем 30 заповедников ежегодно получали индивидуальные научные гранты. Находят финансовую поддержку и традиционно «заповедные» темы по экологии видов и популяций, инвентаризации компонентов природного комплекса, состоянию природной среды. Таким образом, несмотря на недостаточное финансирование, обострение социальных и других проблем, в последние годы наблюдается заметное улучшение качества и уровня выполняемых в заповедниках научных работ, увеличение числа публикаций, повышение квалификации научных сотрудников. В то же время существует ряд проблем, тормозящих дальнейшее развитие научной деятельности заповедников. Неблагоприятные тенденции развития научно-исследовательской деятельности в заповедниках, наряду с внешними обстоятельствами (слабая информированность потенциально заинтересованных структур о имеющейся в заповедной системе информации, недостаточная разработанность порядка действий при ОВОС и т.д.) вызваны и целым рядом внутренних, относящихся к системе заповедников, причин. Вкачестве основных проблем, обусловливающих недостаточную востребованность научной продукции заповедников, а как следствие,  и  постепенную деградацию НИР, необходимо отметит - отсутствие  систематической практики  использования результатов научной  деятельности  для  разработки и совершенствования  мер по  охране  природных  комплексов самих заповедников и по экологическому просвещению, что, с одной стороны, снижает  эффективность  выполнения  заповедниками своих   основных  функций, а  с другой – приводит к отсутствию заинтересованности в  научной  деятельности  у  руководства  заповедников и заповедной системы в целом;    - отсутствие централизованной системы планирования научной деятельности, исходящей из объективных приоритетов разных уровней,  «стихийность» формирования научных отделов и разработки программ их работы (в том числе и программ мониторинга), осуществляющейся преимущественно «снизу», в соответствии со сложившимися в заповеднике традициями, составом научного отдела и личными научными интересами его сотрудников; -  несоответствие кадрового состава научных отделов объективным приоритетам научно-исследовательской деятельности заповедника, низкий уровень квалификации значительной части его сотрудников, отсутствие пополнения научных отделов квалифицированными кадрами;   - отсутствие или недостаточность координации между заповедниками в области научных исследований и мониторинга, особенно в части методического обеспечения и методов анализа получаемыхданных; --  отсутствие централизованной системы хранения информации, четкого порядка ее поступления и хранения в заповедниках  (в  результате  чего  огромные  массивы  данных  хранятся  «на руках» у сотрудников, в   том числе   и   сторонних  организаций, отсутствуя в фондах заповедника), - несоответствие форм представления и хранения данных современному уровню информационных технологий, что делает ее мало  доступной  для  широкого  круга  потенциальных потребителей, непригодной  для оперативного использования и создает угрозу сохранности ценнейших данных;   - недостаточно активное (даже при наличии материально-технических возможностей) внедрение в деятельность заповедников современных информационных и телекоммуникационных технологий (ГИС, Интернет); -  пассивность  заповедников в области рекламы своей научной продукции и поиска ее  потенциальных  потребителей в регионах, федеральных структурах и за рубежом;   - отсутствие постоянного работоспособного органа, координирующего   и    поддерживающего  научную  деятельность заповедников на федеральном уровне.   -фактическое отсутствие экспертного органа, осуществляющего регулярную   экспертизу планов НИР заповедников и выполняемых ими научных проектов.  Для создания эффективной, централизованной и скоординированной системы научно-исследовательской деятельности заповедников, научная продукция которой будет реально использоваться для принятия решений как в самих заповедниках, так и на региональном, федеральном и международном уровнях, необходимо решить целый ряд задач, направленных на: 1) совершенствование системы управления научно-исследовательской деятельностью заповедников; 2) оптимизацию организации научных исследований и сбора научной информации в заповедниках; 3) организацию эффективной и надежной системы хранения информации; 4) повышение эффективности использования информации получаемой в заповедниках и  формирование госзаказа   на научную продукцию заповедников; 5) оптимизацию  кадрового состава научных отделов заповедников и   повышение   уровня квалификации их сотрудников. Оптимизация организации научных исследований и сбора информации в заповедниках.  1.Инвентаризация - обязательный компонент научно-исследовательской работы, создающий необходимую основу для остальных ее составляющих, управления заповедной территорией и эколого-просветительской деятельности, задача которого состоит в оценке компонентов разнообразия природно-территориальных комплексов заповедников. Результаты инвентаризационных работ напрямую используются на региональном, федеральном и международном уровнях (оценка биоразнообразия, кадастры и т.д.). Инвентаризация  включает в себя  инвентаризацию  биоты  (флоры и фауны),  сообществ и экосистем, почв,  ландшафтов  и  их  морфологических  частей, редких  и уникальных или требующих особого внимания природных объектов,  а  также  тематическое  (геоботаническое, почвенное, геоморфологическое и т.д.) картографирование.  2. Мониторинг - основной вид научной деятельности заповедников, осуществляющийся в рамках программы «Летопись природы», целью которого является получение оперативной информации о состоянии природных комплексов заповедника и их отдельных компонентов, а также многолетних рядов непрерывных наблюдений, характеризующих долговременные изменения этого состояния и отражающих изменения природной среды, происходящие без прямого воздействия хозяйственной деятельности. К числу приоритетных направлений мониторинга природных процессов и явлений в заповедниках, подлежащих обязательному включению в программы «Летописи природы» относятся: ?наблюдения за изменением уровня биоразнообразия и качественного состава биоты (флоры и фауны), в первую очередь позвоночных животных и сосудистых растений; ? наблюдения за состоянием популяций: редких видов растений и животных, включенных в Красную книгу России; редких видов растений и животных, включенных в региональную Красную книгу или региональный список особо охраняемых видов; ценных охотничье-промысловых видов животных, животных имеющих значение с эпидемиологической точки зрения, особо ценных лекарственных растений, иных видов, имеющих существенную хозяйственную или социальную значимость; видов, особо уязвимых ввиду образования ими массовых скоплений (колониальных птиц, морских млекопитающих и т.д.); видов-эдификаторов природных сообществ и экосистем  и  видов-индикаторов  их состояния; Важнейшим потребителем   научной  продукции заповедника  должен являться  сам заповедник. Научно-исследовательская деятельность, осуществляемая  на  территории   заповедника, должна обеспечивать для самого заповедника.    3.3. Эколого-просветительская деятельность. В соответствии с действующим законодательством государственные природные заповедники являются эколого-просветительскими учреждениями. Эколого-просветительская деятельность входит в число основных задач, возложенных на заповедники. Деятельность, отвечающая задачам эколого-просветительской работы, была в той или иной мере свойственна российским заповедникам на всем протяжении их истории. Государственные заповедники обладают специфическими возможностями, позволяющими сформировать уникальную образовательную среду для работы с населением. Такая образовательная среда обусловливается как собственно миром дикой природы данной территории, так и штатом квалифицированных специалистов. Немаловажную роль в деле развития этой деятельности играет создание нормативной базы для ее осуществления. Особенно активизировался этот процесс в последние 9 лет, начиная с принятия нового Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации. В 1993 г. в адрес ряда директоров заповедников направлено инструктивное письмо Минприроды России «Об усилении эколого-просветительской деятельности в заповедниках», котором, в частности, были перечислены конкретные направления работы, выполняемые с учетом специфики заповедников, и поручено сформировать специализированные подразделения по эколого-просветительской деятельности. В 1995 г. принят Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», которым заповедники впервые определены и в качестве эколого-просветительских учреждений. В 1998 г. Госкомэкологией России и Рослесхозом утверждена «Концепция работы государственных природных заповедников и национальных парков Российской Федерации по экологическому просвещению населения». В 1999 г. Госкомэкологии России утверждены «Рекомендации по организации и ведению эколого-просветительской деятельности в государственных природных заповедниках Госкомэкологии России». В указанных документах обозначены цели и задачи, основные направления, порядок организации и финансирования эколого-просветительской деятельности. В 2000 г. постановлением Минтруда России согласованы Дополнения в разряды оплаты труда Единой тарифной сетки и тарифно-квалификационные характеристики по должностям работников государственных природных заповедников, где определены тарифно-квалификационные требования по должностям работников отделов экологического просвещения.За последние годы эколого-просветительская работа в заповедниках России приобрела целенаправленный и масштабный характер, широкую социальную направленность. Значительно активизировалась работа заповедников со средствами массовой информации, за  последние  4  года  число  выступлений  и в печати и в  электронных СМИ возросло в 3-4 раза. Ряд заповедников  самостоятельно издает  информационные  бюллетени, газеты, приложения к региональным и местным изданиям, рассчитанные  на различные  круги  местного  населения, а также систематически поддерживает собственную рубрику природоохранной тематики в местных и региональной прессе. Продолжало развиваться музейное дело, формировалась сеть "визит-центров" и информационных пунктов для посетителей, широко практиковалась организация и размещение заповедниками тематических выставок, ориентированных на различные слои населения. Существенно улучшилось оснащение заповедников фото- и видеотехникой, возросло число подготовленных видеофильмов. В 1999 г. на территориях 69 заповедников проводились (главным образом сторонними организациями) съемки видео - и фотосюжетов природоохранного характера, в большинстве заповедников имеются копии отснятых материалов. Значительно увеличилось количество и качество выпускаемой заповедниками рекламно-информационной продукции. Как одно из самых значимых направлений эколого-просветительской работы получила развитие работа со школьниками. Начиная с 1995 года заповедники принимают участие в "Марше парков" - международной акции, призванной привлечь внимание граждан и властных структур к проблемам сохранения уникальных природных комплексов и объектов, расширяется участие заповедников в организации и проведении мероприятий, приуроченных к другим природоохранным праздникам и датам. В последние годы дополнительное развитие получила экскурсионно-туристическая деятельность заповедников. По состоянию на 1999 год 76 заповедников определили на специально выделенных участках экологические тропы и маршруты. Большое значение придается обустройству экологических троп (маршрутов), а также организации их на территории охранных зон или на сопредельных территориях с целью снижения прессинга на территорию самого заповедника. За последние годы различными организациями был профинансирован целый ряд проектов по развитию экологического туризма в заповедниках. Первый такой проект был выполнен в заповедниках Дальнего Востока в 1996-1998 годах. Реализация проекта позволила определить возможности и особенности развития экологического туризма в заповедной системе, сформулировать основные проблемы, которые стоят на пути продвижения практики устойчивого туризма, наметить пути дальнейшей деятельности. Опыт проекта с 1998 по 2000 год успешно тиражировался в другие регионы – в заповедники Хабаровского края и Амурской области, Алтае-Саянского региона, Северного Кавказа; разработана программа развития экологического просвещения и экотуризма на базе Тебердинского заповедника. Во многом благодаря реализации ряда проектов произошли существенные сдвиги в продвижении идей экологического туризма. Разработано более 100 маршрутов по заповедникам таких регионов как Дальний Восток, Алтай, Хакасия, Красноярский край, Тува и Байкал. Впервые маршруты по заповедникам России были представлены на международной туристической ярмарке в Москве в марте  2000 г. Открыты страницы в Интернете с соответствующей информацией о заповедниках, опубликована серия статей о возможностях познавательного туризма в них.  В  целом эколого-просветительская деятельность заповедников на современном этапе имеет ярко выраженный социальный заказ и значительный позитивный отклик на местном, региональном, общероссийском и международном уровнях. В  то  же   время,  дальнейшее  развитие этого   важного  направления работы   заповедников сталкивается  с рядом проблем, к числу которых следует отнести:

·  архаичную идеологию, противопоставляющую заповедники   социуму;

· невысокую профессиональную квалификацию значительной части работников заповедников, осуществляющих эколого-просветительскую работу;

· слабое  обобщение  и  использование  имеющегося отечественного и зарубежного опыта; Непонимание многими руководителями заповедников реальной значимости и возможностей эколого-просветительской деятельности;недостаточный уровень планирования соответствующей работы. Определенная проблема связана и с развитием эколого-экскурсионной деятельности и познавательного туризма. На сегодня во многих заповедниках имеется слабое представление о сущности экотуризма и о принципах его организации. В то же время, нередко имеет место спонтанное развитие экологического туризма и многие, по-прежнему, рассматривают этот вид деятельности, главным образом, как источник дополнительного дохода. В этом заключается серьезная опасность. Без должного планирования и управления, при отсутствии знаний и опыта в этой специфической сфере деятельности, познавательный туризм не может обеспечить существенных экономических  преимуществ  и  заповеднику, и местному населению. Вместо этого, он может нанести непоправимый ущерб уникальным экосистемам  и дискредитировать саму идею развития экологического туризма.  3.4. Планирование основной и территориальной деятельности.   В современном мире планирование – важнейший инструмент осмысленной и целенаправленной деятельности любых хозяйствующих субъектов. На сегодняшний день для системы российских заповедников характерно все же имеющееся значительное несовершенство нормативно-правовой базы в рассматриваемой области. Особое сожаление вызывает отсутствие должного нормативного регулирования в части планирования природоохранной и хозяйственной деятельности государственных природных заповедников. Но наибольшее значение следует придать вопросам нормативно-правового регулирования в области создания, утверждения и реализации комплексных планов управления и развития государственных природных заповедников и национальных парков на определенный период - "менеджмент-планов" (как их стали называть в последние годы).В 1995 - 1997 гг. под эгидой Российского представительства Всемирного фонда дикой природы были разработаны проекты "менеджмент-планов" для трех государственных природных заповедников - Байкало-Ленского, Окского и Лазовского. Что же касается Байкало-Ленского заповедника, то разработанный вариант остался только в англоязычной версии, представленной в качестве отчета зарубежным донорам, т.е. в дальнейшем заповедником фактически не использовался (следует отметить, что при этом непосредственно заповедник получил значительный инвестиционный грант, использованный на укрепление его материально-технической базы). Разработанные же "менеджмент-планы" Окского и Лазовского заповедников вышестоящей организацией (Госкомэкологией России) не утверждались. В 1998 - 1999 году под эгидой Центра охраны дикой природы и при его методическом руководстве, в рамках проекта Британского фонда "НОУ ХАУ", разрабатываются проекты "менеджмент-планов" для Центрально-Лесного и Катунского государственных природных заповедников. Примечательно, что в этом случае проекты "менеджмент-планов" согласовывались с региональными и местными органами власти и управления и утверждались Госкомэкологией России. В 1999 году в рамках проекта ГЭФ "Сохранение биоразнообразия в Российской Федерации" началась разработка проекта "менеджмент-плана" для государственного природного заповедника "Керженский" (срок завершения разработки проекта - декабрь 2000 г.). В 2000 году также в рамках проекта ГЭФ началась разработка проекта "менеджмент-плана" для Кавказского государственного природного биосферного заповедника. В плане реализации проекта ГЭФ предусмотрено также разработка "менеджмент-плана" для государственного природного заповедника "Командорский".  Начиная с осени 1999 года в рамках подготовительной фазы проекта ПРООН "Демонстрация устойчивого сохранения биоразнообразия на примере четырех охраняемых территорий на территории Камчатской области Российской Федерации" осуществлялась разработка проекта "менеджмент-планов" для Кроноцкого государственного природного биосферного заповедника и находящегося в его управлении Южно-Камчатского государственного природного заказника федерального значения. В рамках проекта, реализуемого под эгидой МСОП, в 2000 году началась разработка "менеджмент-плана" для Лапландского государственного природного биосферного заповедника.Кроме того, в рамках проекта ГЭФ "Сохранение биоразнообразия в Российской Федерации" в ходе реализации модельных проектов по усилению службы охраны ряда заповедников разработаны или находятся в стадии разработки Планы развития и укрепления служб охраны на пятилетний период (фактически - соответствующий раздел комплексных "менеджмент-планов") для 23 государственных природных заповедников. Тем не менее практика комплексного перспективного планирования деятельности заповедников выглядит в масштабах всей российской заповедной системы предельно недостаточной, что отчетливо снижает эффективность функционирования этой системы. Классическая отечественная теория заповедного дела не предусматривает функционального зонирования территорий государственных природных заповедников (в отличие от территорий национальных парков), в соответствии с этим выстроено и действующее законодательство об особо охраняемых природных территориях (традиционное, предусмотренное законодательством, выделение на заповедной территории небольших участков для ограниченной хозяйственной деятельности не следует рассматривать как функциональное зонирование). Исключение законодательством делается в отношении биосферных заповедников, к территориям которых в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования. Однако на сегодняшний день только 4 биосферных заповедника (из 22) имеют в своем управлении территории с официальным статусом биосферного полигона, из них в двух (Окском и Баргузинском) занимаемый полигоном земельный участок входит в состав земель заповедника. В то же время фактическое функциональное зонирование (предусмотренное в индивидуальном положении о заповеднике) имеют еще не менее 3 заповедников (Керженский, Командорский, Большой Арктический), по существу спроектированные как биосферные, но формально таковыми не являющиеся (отсутствует сертификат ЮНЕСКО). При этом необходимо отметить, что практическое включение в состав заповедников биосферных полигонов (в том числе с изъятием земельных участков), как на стадии проектирования, так и после образования заповедника, имеет существенное природоохранное значение. Это позволяет взять под охрану природные комплексы в оптимальных естественных границах, обеспечить гармоничное сочетание интересов сохранения природного наследия и интересов социально-экономического развития на региональном и локальном уровнях, усилить роль заповедника в "региональном контексте". Все это в полной мере соответствует идеям международной Севильской стратегии для биосферных резерватов, однако не может быть широко (и одновременно легитимно)  использовано   для   всей системы  российских заповедников в силу специфики действующего законодательства, фактически ставящего возможность практической реализации этих идей в зависимость от мнения иностранных экспертов. Такое положение не соответствует национальным интересам заповедного дела на современном этапе. Вопросы территориального планирования затрагивают также круг проблем, связанных с созданием охранных зон заповедников, а также формированием и функционированием в непосредственной близости от них иных особо охраняемых природных территорий. Действующее законодательство предусматривает наличие охранных зон для всех заповедников, однако на практике такие зоны имеют немногим более половины всех заповедников (53 из 100), т.е. почти половина заповедников России не имеет буферной территориальной структуры, достаточно важной для снижения антропогенного прессинга на заповедную территорию. Кроме того, для значительной части действующих положений об охранных зонах заповедников характерен низкий уровень проработки регулирования режима с позиций природоохранного законодательства (отсутствие запретов на рубки леса, в том числе главного пользования, добычу полезных ископаемых и др., не оговорена необходимость согласования хозяйственной деятельности с заповедником), что заметно снижает природоохранное значение этой территории. За последнее десятилетие усилиями ряда заповедников в непосредственной близости от их границ сформирована и продолжает формироваться сеть ООПТ иного ранга (в основном региональных заказников и памятников природы). В ряде случаев решениями органов власти субъектов Российской Федерации эти территории передаются заповедникам в непосредственное управление, либо им предоставляется право контроля за соблюдением установленного режима этих ООПТ. Одним из первоочередных шагов по реализации вышеперечисленных предложений   следует   считать  разработку  и   утверждение  МПР России новой редакции    Положения об организации научно-исследовательской деятельности   в  государственных природных  заповедниках,  а также   методического руководства  по  организации  и ведению в заповедниках экологического мониторинга.    3.5.Организация и управление туристической деятельностью в заповедниках. Экотуризм в заповедниках должен развиваться и функционировать как единая система, с четким разделением функций между федеральным, региональным уровнем и уровнем отдельных заповедников. Для реализации этой задачи на федеральном уровне необходимо создание специализированной структуры, занимающейся развитием экологического туризма в заповедной системе.  Существует ряд функций, выполнение которых должно быть делегировано федеральным структурам. К их числу относятся:

· Разработка системы критериев экологически устойчивого туризма и сертификации экотуристических маршрутов и услуг для оценки соответствия международным принципам устойчивого туризма.

· Обеспечение единого информационного пространства  и  вовлечение заповедников в мировую систему развития экологического туризма. Организация мероприятий по маркетингу, рекламе и продвижению турпродукта заповедников в центре и за рубежом.

· Создание центра профессиональной подготовки специалистов для работы в сфере экотуризма, проведение семинаров и школ на постоянной основе.

· Разработка и внедрение единой цивилизованной политики формирования цен на  экотуристические программы и услуги.

· Выработка рекомендаций по единым стандартам оформления аншлагов, информационных щитов, оборудования и оформления экологических троп, размещению экспозиций под открытым небом.

· Подготовка рекомендаций по оборудованию, оформлению и планированию работы "визит-центров".

· Выработка стандартов для оформления музеев природы, включая рекомендации по оформлению экспозиций, уровня лекционного обслуживания, подготовки информационных материалов. Разработка механизмов мониторинга и контроля эколого-экскурсионной деятельности и познавательного туризма в целях предотвращения ущерба природным комплексам и объектам.В свою очередь региональные Ассоциации заповедников и национальных парков могут выступать в роли организаций координирующих развитие экологического туризма в регионах. В целом можно отметить, что система малонарушенных природных территорий в России представляется довольно развитой и сравнительно гибкой. Причем, густота сети этих территорий и гибкость системы охраны в последние годы растет. Хотя эта система (как и вся страна в целом) переживает сейчас существенные экономические трудности, прогноз ее развития в общем благоприятен. Основным недостатком сети ООПТ России является ее неравномерность и, особенно, малая густота в наиболее подверженной антропогенной трансформации степной зоне. В европейской степи есть заповедники, но они (по масштабам России) микроскопические, в западносибирской же степи нет ни заповедников, ни национальных природных парков. Создание здесь в 1994 г. трех водно-болотных угодий международного значения можно рассматривать лишь как первый и довольно робкий шаг   в деле  налаживания   охраны природных территорий этого крайне   важного региона.   В  то же   время   основные   площади   особо охраняемых   территорий сконцентрированы в малотрансформированных   тундре и тайге.  Задачами заповедников в будущем будут следующие:

·  повышение результативности работы по охране заповедных территорий;

· эффективное использование научного потенциала заповедников;

· усиление степени поддержки идей заповедного дела широкими слоями населения;

· интеграция заповедников в социально-экономическую сферу российских регионов.

Государственные природные заповедники - весьма специфичные структуры, являющиеся одновременно природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями. Причем все эти функции должны быть тесно взаимосвязаны, неразрывны  и подчинены достижению одной цели - сохранению  биологического и ландшафтного разнообразия. Таким образом, заповедники России - это наша национальная гордость. Им нет аналогов в мире ни по размерам, ни по длительности существования, ни по качеству сбора данных, ни по преданности коллективов заповедников своему делу. Они не должны постоянно доказывать свое право на существование, без которого невозможно сохранять жизнь на Земле и  части   мирового опыта

Заключение. Несмотря на всё более интенсивные усилия, предпринимавшиеся в течение последних 20 лет, процесс утраты биологического разнообразия планеты, главным образом в результате уничтожения мест обитания, чрезмерной эксплуатации, загрязнения окружающей среды и пагубной интродукции в среду инородных растений и животных, продолжается. Необходимо принять срочные и решительные меры для сохранения и защиты генетических ресурсов, видов и экосистем в целях обеспечения устойчивого управления биологическими ресурсами и их использования. Необходимо на национальном и международном уровнях укреплять потенциал в области оценки, изучения и систематического наблюдения и оценки биологического разнообразия.  Необходимы эффективные национальные меры и международное сотрудничество для охраны экосистем in situ, охраны биологических и генетических ресурсов ex situ и для улучшения функционирования экосистем. Прежде чем принимать меры по сохранению биологического разнообразия, крайне необходимо гармонизировать российское законодательство  с международными актами в области охраны окружающей среды. Также необходимо дальнейшее  совершенствование российского законодательства на федеральном, региональном и местном уровнях.В период научно-технической революции особенно важна пра­вовая охрана природы, под которой понимается система юридических мер, направленных на сохранение окружающей природной среды, ра­циональное использование природных богатств; воспроизводство при­родных ресурсов и оздоровление (улучшение) окружающей человека при­родной среды. Правовая охрана природы —  необходимое средство защиты челове­ка и окружающей его природной среды от неблагоприятного воздей­ствия различных факторов, включая собственно хозяйственную дея­тельность человека. Цель правовой охраны природы — сохранить и возможность воспроизвести существующий естественный мир пла­неты (флору и фауну); предотвратить наступление вредных последст­вий антропогенной деятельности человека, стихийных сил самой при­роды, что означает необходимость сохранения и даже повышения ка­чественных характеристик окружающей природной среды, в связи с чем изначально следует определить объекты ее правовой охраны. Правовое регулирование во взаимозависимой сложной системе «общество-природа» до сих пор производится по поводу конкретных объектов природы, сферы жизни человека, всей земной экосферы.  Заповедные территории - это уникальные природные комплексы, основа сохранения биологического и ландшафтного разнообразия биосферы Земли.  Они также сохраняют историческое и культурное наследие, способствуют духовному здоровью нации, воспитывают патриотизм и гражданственность. Исчезновение заповедника или национального парка - это не просто закрытие учреждения. Это гибель живого организма. Даже небрежное отношение к заповедникам наносит колоссальный урон нравственности общества.  Человечество накопило огромный опыт заповедного дела. Национальные парки, заповедники и т. п. созданы в разных странах и успешно решают задачи охраны живой природы, экологического воспитания и научных исследований. Традиционно эта часть экологического законодательства относится к числу наиболее развитых, стабильных и, следовательно, не вызывающих споров.  Однако, как показывает современная жизнь не все так стабильно. Таким образом, можно сделать выводы, что  нужно целенаправленно заниматься развитием законодательства в области заповедного дела.

Нормативно-правовые акты:

1.Конституция РФ от 12.12.1993г.

2. Закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002г.№7-ФЗ (СЗ РФ.2002.№2. Ст.133)

3.Закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 15.02.1995г. №33-ФЗ (СЗ РФ.1995 №12.Ст.1024)

4.Закон «Об экологической экспертизе» от 19.07.1995г.№ 174-ФЗ (СЗ РФ.1995.№48. СТ.4556)

5.Земельный Кодекс РФ  от 25.10.2001г.

6.Лесной Кодекс от 29.01.1997г № 22-ФЗ

7.Водный кодекс от 16.11.1995г.

8.Закон «О животном мире» от 24.04.1995г. №52-ФЗ (СЗ РФ.1995. №17.Ст.1462)

9. Постановление Правительства РФ «О порядке ведения Государственного Кадастра особо охраняемых природных территорий» от 19 октября 1996г. № 1249

11.Постановление Правительства РФ «О символике государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации» от 7.10. 1996г.

12.  Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ о государственных природных заповедниках в Российской Федерации от 18.12.1991г.(СП РСФСР. 1992.№4. Ст.25)

13.Постановление Правительства РФ от 23.04.1996г. № 527 «Изменения и дополнения вносимые в Положение о государственных природных заповедниках в РФ» утв.Пост. Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48

14.Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации от 7 мая 2001г.№ 49-ФЗ (СЗ РФ.2001.№20 Ст.1972)

14.Приказ МПР России от 15 декабря 2003 г. № 1107 "О внесении изменений в штатные расписания национальных парков и государственных природных заповедников".

15.  Положение о порядке добывания диких животных в
регуляционных и научно-исследовательских целях на
территории государственных заповедников РФ, утв. Приказом
Минприроды от 08.12.1992 г. № 24
16. Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации  «Об организации работ по выполнению постановления Правительства РФ «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» от 20 ноября 1996 года N 484

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. № 158 "О Красной книге Российской Федерации"

18.Утвержденные Приказами Министерства природы Примерное положение о памятниках природы в Российской Федерации от 10 января 1996г. и Примерное положение о государственных природных заказниках от 10 января 1996г.

19.Федеральный Закон «Об охране озера Байкал» от 1 мая 1999г №92-ФЗ (СЗ РФ.1999.№18.Ст.2220).

20.Федеральная целевая программа ««Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков» (на период до 2000 года). (СЗ РФ.1996.№35.Ст.4138)

. 21. Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 г.г.)» (СЗ РФ.2001г. № 52 (ч.2).Ст.4973)

22.Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (г.Орхус, 21 апреля)

23.Конвенция Организации объединенных Наций по борьбе с опустыниванием (г. Париж, 12 сентября 1994 года)

24.Конвенция о биологическом разнообразии (г. Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 года)

Список использованной литературы:

1. О.Л.Дубовик .Экологическое право. Изд. Проспект. Москва, 2005г.

2. Бринчук М.М. Экологические права граждан: условия и гарантии реализации // В кн. Социальное государство и защита прав человека / под ред. Лукашевой Е.А. М., 2005.

3. Васильева М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве

4. В.Ф. Протасов Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России. Учебник и справочное пособие Москва. изд. Финансы и кредит.2005г.

5. Красная книга России

6. Красная книга республик

7. Ларионов Г.А. Общественный экологический контроль // Государство и право. 2005. № 2

8. Шемишученко Г.А. Человек и его право на безопасную (здоровую) окружающую среду // Государство и право. 2004. № 10

9. Дёжкин В.В. и Попова Л.В. Основы биологического природопользования. Учебное пособие. М.: Изд-во Этера, 2005. 310 с.
Постатейный комментарий к Федеральному закону Российской Федерации "Об особо охраняемых природных территориях" / Степаницкий В.Б., 2003.

10. Введенин.Н. Н. Экологическое право. М.: Новый Юрист, 2005.-112с.

11. Ермаков в.д. Сухарев А.Я. Экологическое право России М.: 2004 г.,240с.

12. Ерофеев Б.В.Экологическое право России, Издательство: Профессиональное образование, М.:2005 г.,250 с.

13. Кузнецова Н.В. Экологическое право: Учебное пособие.-М.:Юриспруденция, 2005.-168 с..

14. Миркин Б.М., Наумова Л.Г.Экология России.-М.:АО МДС,Юнисам,2005.-232 с.

15. Новиков Ю.В. «Экология, окружающая среда и человек»: учебное пособие для вузов, средних школ и колледжей.-М.:ФАИР-ПРЕСС,2003.-320 с.

16. Под ред. С. А. Боголюбова. Экологическое право. Учебник для вузов Издательство: М.:Высшее образование, 2006г.,485 с.

17. Фердцов В.Г., Ежов Ю.А Экологическое право России. - М.: Дашков и К, 2005г.

Печатно-периодические издания:

1. «Российские ведомости» от 19 июня 2004

2. Риб Г.В. Экологическая беьзопасность: правовой аспект // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 2005. № 1

3. Референдумы по экологически значимым проектам // Зеленый мир. 2001. № 9

4. Наше общее будущее: Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). М.: Прогресс, 1999.-372 с.

5. Клюканова Л.Г. Право человека на безопасную окружающую среду в системе основных конституционных норм // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2003. № 3

6. Красавчикова Л.О. Право на благоприятную окружающую среду (гражданско-правовой аспект) // Российский юридический журнал. 2003. № 2

1 Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1996г. N 527 о внесении изменений и дополнений в положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации