Эколого–правовые аспекты государственного регулирования деятельности в области охраны окружающей среды от электромагнитных излучений

Эколого–правовые аспекты государственного регулирования деятельности в области охраны окружающей среды от электромагнитных излучений

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 Содержание государственного регулирования в области охраны окружающей среды от электромагнитных излучений

1.1 Международное регулирование природопользования и отношение к окружающей среде мирового сообщества

1.2 Законодательные и нормативно правовые акты в области экологического права

1.3 Нормирование предельно допустимых уровней электромагнитных воздействий

ГЛАВА 2 Проблемные вопросы в области нормирования и отношение к нему общества

2.1 Развитие нормирования в России. Подходы к нормированию в других странах

2.2 Отношение к нормированию. Экологический риск, которому подвержен человек

2.3 Напряженность в обществе, связанная с распространением объектов излучения ЭМИ

2.4 Нормирование электромагнитных воздействий на объекты животного мира и их среду обитания

ГЛАВА 3 Разрешительная деятельность уполномоченных органов в области связи

3.1 Выделение частот, лицензирование и сертификация

3.2 Проблемы сертификации и лицензирования аппаратуры связи

ГЛАВА 4 Предлагаемые меры по защите населения от электромагнитных излучений

4.1 Вынужденный экологический риск при воздействии ЭМИ, создаваемых системами сотовой связи, должен стать добровольным

4.2 Оценка последствий введения налога на ЭМИ для операторов сотовой связи

4.3 Дополнительные меры в области нормирования ЭМИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ А Выделение частот

ПРИЛОЖЕНИЕ Б Декларация соответствия Нокиа 6300

ПРИЛОЖЕНИЕ В Санитарно – эпидемиологическое заключение на сотовый аппарат Нокиа 6300

ПРИЛОЖЕНИЕ Г Претензионное письмо

ВВЕДЕНИЕ

Загрязнение окружающей среды электромагнитными излучениями (ЭМИ) в мире приняло угрожающий характер и практически выходит из–под контроля. Если раньше воздействию гигиенически значимых уровней электромагнитного излучения подвергался ограниченный круг людей, и это было в основном связано с их профессиональной деятельностью, то в настоящее время можно говорить о воздействии ЭМИ на все население. В основном повышение уровня ЭМИ связано с ускоряющимися темпами развития средств связи и информатизации, без которых дальнейший научно–технический прогресс стал невозможен. Возникла актуальная проблема определения оптимальных соотношений между последствиями научно–технического прогресса и правами человека на благоприятную окружающую среду. В настоящее время широкое распространение получила мобильная радиотелефонная связь. Только за период 1998–2008 г.г. число подключенных абонентских станций сотовой в России увеличилось в 300 раз, а станций спутниковой связи – более чем в 200 раз. В 1996 г. сотовой связью было охвачено около 300 тыс. абонентов, к 2010 г. их количество превысило 120 миллионов. Из всех видов мобильной радиосвязи наибольшее распространение получила сотовая связь, поскольку именно сотовый радиотелефон из всех носимых функциональных радиопередающих устройств оказался наиболее удобным для абонента. В настоящее время в России общая численность базовых станций систем сотовой связи превышает 400 тысяч при охвате более 78% населения. Однако существующие темпы роста числа абонентов сотовой связи значительно опережают все оптимистические прогнозы. Доходы операторов сотовой связи в Новосибирской области в период 2004–2009 года, несмотря на экономический кризис, увеличились более чем в 2 раза. Тогда как рост производства в традиционных сферах экономики  к 2007 году достигнул только 15–20%, а к 2010 году уже падение составило до 50 %.

В сфере, которая развивается столь стремительно необходим постоянный мониторинг складывающейся обстановки с защитой населения от ЭМИ и международного опыта по этой проблематике.

В данной работе будут указаны области действий законодательных и нормативно правовых актов, санитарных правил и норм, государственных стандартов, которые в нынешнем своем виде не в полной мере отвечают предъявляемым требованиям и не достаточно четко регулируют складывающиеся общественные отношения в этой сфере. А так же будут предложены шаги, по улучшению сложившейся обстановки – изменению законодательных и нормативно правовых актов, а так же увеличению социальной стабильности.

Объектом работы является – государственное регулирование деятельности в области охраны окружающей среды от ЭМИ.

Предметом – нормирование ЭМИ, разрешительная деятельность и мониторинг уполномоченных органов в сфере предоставления услуг связи.

Цель определена как – проведение оценки государственного регулирования деятельности в области охраны окружающей среды от ЭМИ и внести предложения по его оптимизации.

Исходя из цели сформулированы задачи работы:

- Изучить существующие законодательные и нормативно правовые акты регулирующие защиту населения от ЭМИ;

- Проанализировать и обобщить проблемные вопросы в области нормирования ЭМИ объектов связи;

- Внести предложение по оптимизации существующих и введение необходимых регулятивных норм для операторов связи, поставщиков и продавцов оборудования связи.

Задачи будут выполняться с помощью методов, как общенаучных, так и общелогических:

- системно–структурного;

- функционального;

- анализа;

- сравнения.

ГЛАВА 1 Содержание государственного регулирования в области охраны окружающей среды от электромагнитных излучений

1.1   Международное регулирование природопользования и отношение к окружающей среде мирового сообщества

Одновременно с тем, что Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (далее – Конституция) объявляет человека, его права и свободы высшей ценностью, она устанавливает, что каждый имеет право на благоприятную среду обитания, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Одновременно с этим Конституция каждого обязывает сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, а так же международные договоры РФ с другими суверенными государствами (в том числе, и в сфере природопользования и охраны окружающей среды) являются составной частью правовой системы РФ.

Одновременно закрепляется главенство норм международного права относительно норм национальных. Если международным договором РФ установлены правила, противоречащие закону РФ, то применяются правила международного договора.

8 сентября 2000 года государства члены Организации Объединенных Наций приняли «Декларацию тысячелетия», в которой указали ряд фундаментальных ценностей, которые будут иметь существенно важное значение для международных отношений в XXI веке. К ним отнесли и «Уважение к природе. В основу охраны и рационального использования всех живых организмов и природных ресурсов должна быть положена осмотрительность в соответствии с постулатами устойчивого развития. Только таким образом можно сохранить для наших потомков те огромные богатства, которые дарованы нам природой. Нынешние неустойчивые модели производства и потребления должны быть изменены в интересах нашего будущего благосостояния и благополучия наших потомков. … Мы должны не жалеть усилий в деле избавления всего человечества, и прежде всего наших детей и внуков, от угрозы проживания на планете, которая будет безнадежно испорчена деятельностью человека и ресурсов которой более не будет хватать для удовлетворения их потребностей. … В этой связи мы твердо намерены придерживаться во всей нашей экологической деятельности новой этики бережного и ответственного отношения к природе».

Ранее, 28 октября 1982 года, ООН приняло более узкий документ, «Всемирную хартию природы», в которой более детально определены обязанности нижеподписавшихся сторон по отношению к деятельности, способной оказывать вредное воздействие на природу, которая должна контролироваться. Следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы; в частности:

а) необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе;

б)   деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься;

в)   деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать оценка ее возможных последствий, исследования о воздействии проектов на природу следует проводить заблаговременно. Если все – таки принято решение о проведении такой деятельности, то она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее возможные вредные последствия.

Пришли к согласию, что принципы, изложенные в данной Хартии, должны найти отражение в законодательствах и практике каждого государства, а также на международном уровне.

1.2   Законодательные и нормативно правовые акты в области экологического права

Законы являются средством закрепления государственной, в нашем случае экологической, политики и принимаются органом представительной ветви государственной власти по поводу определения политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.

Головным законом экологического права России как отрасли является Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» № 96–ФЗ от 4 мая 1999 года, который пришел на смену утратившему силу Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» № 2060–1 от 19 декабря 1991 г. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту.

Закон дает основные определения, которыми мы дальше будем апеллировать.

Вред окружающей среде – негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов;

Экологический риск – вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;

Экологическая безопасность – состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Так же он утверждает наличие нормативов «…допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий.)» Запрещается превышение нормативов допустимых физических воздействий при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, планировании и застройке городских и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, создании и освоении новой техники, производстве и эксплуатации транспортных средств. Все обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

Следующим объемным законом рассматриваемой области является Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» № 96–ФЗ от 4 мая 1999 года.

Он устанавливает, что гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух устанавливаются и пересматриваются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Вредное физическое воздействие на атмосферный воздух – вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую природную среду.

Нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, методы их определения пересматриваются и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.

В случае невозможности соблюдения юридическими лицами предельно допустимых выбросов и вредных физических воздействий, территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы по согласованию с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.

За выдачу разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух могут взиматься сборы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При проектировании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, в пределах городских и иных поселений, а также при застройке и реконструкции городских и иных поселений должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности.

Выделены нормы воздействий на человека, жилые помещения, рабочие места, особенно там, где рабочая деятельность связана с источниками физических факторов воздействия на человека.

Отдельные виды деятельности, представляющие потенциальную опасность для человека, подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» № 174–ФЗ от 23 ноября 1995 года описан инструмент, дающий однозначное правовое толкование оцениваемой экологической ситуации.

Экологическая экспертиза – установление соответствия документов и документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Так же заключение экологической экспертизы необходимо иметь на «…материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду».

Если же экологической экспертизой установлено, что негативного воздействия на окружающую среду не избежать, ввиду большой важности необходимых технологических процессов, и отсутствия соответствующих технологий для недопущения воздействия, то возможно подконтрольное дозированное превышение нормативов допустимых физических воздействий.

Федеральный закон «О техническом регулировании» №184–ФЗ от 27 декабря 2002 года направлен на:

а) создание условий для обеспечения электромагнитной совместимости технических средств, в целях предотвращения причинения вреда личности или имуществу физических лиц;

б)   предотвращения причинения вреда имуществу юридических лиц, окружающей природной среде в результате нарушения функционирования технических средств при воздействии электромагнитных помех;

в)   обеспечения безопасности жизни и здоровья населения в условиях электромагнитных воздействий;

г) повышения конкурентоспособности отечественной продукции;

д)   укрепления национальной безопасности государства.

Закон дает следующие определения.

Электромагнитная совместимость технических средств – способность технических средств функционировать с заданным качеством в определенной электромагнитной обстановке, не создавая при этом недопустимых электромагнитных помех другим техническим средствам и недопустимых электромагнитных воздействий на биологические объекты.

Электромагнитное воздействие – электромагнитное явление или процесс, которые влияют или могут повлиять на биологические объекты. К электромагнитным воздействиям относятся создаваемые техническими средствами в окружающем пространстве электромагнитные, электрические и магнитные поля.

Электромагнитная безопасность биологических объектов – состояние защищенности биологических объектов от неблагоприятных электромагнитных воздействий.

Электромагнитные воздействия, создаваемые техническими средствами, не должны нарушать электромагнитную безопасность биологических объектов.

Сертификация технических средств, которые представляют потенциальную опасность для человека и для которых государственными санитарно–эпидемиологическими правилами и нормативами установлены предельно допустимые уровни неблагоприятных электромагнитных воздействий, обязательна, осуществляется при наличии санитарно–эпидемиологического заключения о соответствии указанных технических средств государственным санитарно–эпидемиологическим правилам и нормативам.

Эксплуатация индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами технических средств, подлежащих обязательной сертификации на соответствие требованиям по электромагнитной совместимости, без сертификата электромагнитной совместимости, выданного уполномоченным на то органом по сертификации, запрещается. Как и ввоз на территорию Российской Федерации индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами технических средств, подлежащих обязательной сертификации на соответствие требованиям по электромагнитной совместимости, без сертификата электромагнитной совместимости, выданного или признанного уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти.

Средства связи, не вошедшие в перечень средств связи, подлежащих обязательной сертификации, подлежат декларированию соответствия. Декларирование соответствия осуществляется путем принятия заявителем декларации о соответствии на основании собственных доказательств и доказательств, полученных с участием аккредитованной испытательной лаборатории (центра).

Основным законом регулирующим деятельность в области связи является Федеральный закон «О связи» № 126–ФЗ от 7 июля 2003 года (далее – О связи).

Целями настоящего Федерального закона являются:

а) защита интересов пользователей услугами связи и хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в области связи;

б)   обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи, создание условий для оказания услуг связи на всей территории Российской Федерации;

в)   содействие внедрению перспективных технологий и стандартов.

Этот закон содержит в себе организационные моменты и принципы взаимодействия государства, как с поставщиком телекоммуникационных услуг, так и их потребителем.

Наряду с вышеназванными законами важную роль в охране окружающей среды играют законы, являющиеся источниками других отраслей российского законодательства.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях №195–ФЗ от 30 декабря 2001 года (далее КоАП) предусматривает статьи, в том числе и за несоблюдение экологического законодательства. Невыполнение экологических требований при планировании, технико–экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере до двух тысяч рублей; на должностных лиц – до пяти тысяч рублей; на юридических лиц до ста тысяч рублей (ст.8.1 КоАП). А если это повлекло причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных, либо иные тяжкие последствия, – наказание вплоть до лишения свободы на срок до пяти лет, с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет (ст. 246 КоАП).

В соответствии со ст. 115 Конституции, Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это означает, что Правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня.

В пределах своей компетенции министерства и ведомства то же принимают акты, являющиеся обязательными и для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных учреждений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей области.

Например –  Решение ГКРЧ при Мининформсвязи РФ «Об использовании полосы радиочастот 2400 – 2483,5 МГц для внутриофисных систем передачи данных» № 04–03–04–003 от 6 декабря 2004 года.

1.3   Нормирование предельно допустимых уровней электромагнитных воздействий

Санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы – нормативные акты, устанавливающие критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности.

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 13 марта 2003 г. № 18 "О введении в действие санитарных правил и нормативов СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190–03" были введены Гигиенические требования к размещению и эксплуатации средств сухопутной подвижной радиосвязи).

Санитарные правила устанавливают гигиенические нормативы на всей территории Российской Федерации и санитарно – эпидемиологические требования к эксплуатации и размещению средств подвижной радиосвязи диапазона частот 27 – 2400 МГц, включая абонентские станции спутниковой связи. Требования санитарных правил направлены на защиту от неблагоприятного влияния на здоровье человека электромагнитных полей, которые генерируются подвижными и базовыми станциями сухопутной радиосвязи. На средства речной, морской и воздушной подвижной радиосвязи, земные станции стационарной спутниковой связи требования санитарных правил не распространяются. Санитарные правила предназначаются для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих закупку, производство, разработку, эксплуатацию и реализацию средств сухопутной подвижной радиосвязи и их оборудования, а также для учреждений и органов государственной санитарно – эпидемиологической службы Российской Федерации.

Производство, закупка, реализация и эксплуатация каждого отдельного вида средств сухопутной подвижной радиосвязи и их оборудования осуществляется только при наличии необходимого сертификата соответствия, согласно санитарно – эпидемиологическим нормам.

В диапазоне частот от 300 до 2400 МГц для измерений уровней электромагнитных полей (ЭМП) используются средства измерения, предназначенные для определения среднего значения плотности потока энергии. В соответствии с методическими указаниями, допускается определение среднеквадратичного значения напряженности электрического поля, с последующим пересчетом в плотность потока энергии, утвержденными в установленном порядке.

Предельно допустимые значения уровня плотности потока энергии электромагнитных полей в диапазоне частот от 300 МГц до 2400 МГц, создаваемые антеннами базовых станций на территории жилой застройки, внутри жилых, общественных и производственных помещений, не должны превышать 10 мкВт/см².

Антенны сотовой связи рекомендуется размещать на отдельно стоящих опорах и мачтах. Но при невозможности такового, допускается размещать передающие антенны и на крышах жилых, общественных и других зданий, при соблюдении вышеназванных значений плотности потока энергии.

В целях защиты населения от воздействия ЭМП, создаваемых антеннами базовых станций или проектировании передающего радиотехнического объекта (ПРТО) в целом, устанавливаются санитарно–защитной зоны (СЗЗ) и зоны ограничения застройки (ЗОЗ) с учетом перспективного развития объекта связи и населенного пункта.

Границы СЗЗ определяются на высоте 2 м от поверхности земли по предельно допустимому уровню (ПДУ).

ЗОЗ представляет собой территорию вокруг ПРТО, где на высоте от поверхности земли более 2 м уровень электромагнитного поля (ЭМП) превышает для населения, то есть более 10 мкВт/см².

Внешняя граница ЗОЗ определяется по максимальной высоте зданий перспективной застройки, на высоте верхнего этажа которых, уровень ЭМП не превышает ПДУ.

СЗЗ и ЗОЗ не могут:

а) Использоваться в качестве территории жилой застройки, а также для размещения площадок для стоянки и остановки всех видов транспорта, предприятий по обслуживанию автомобилей, бензозаправочных станций, складов нефти и нефтепродуктов и т.п.

б)   Рассматриваться как резервная территория предприятия и использоваться для расширения промышленной площадки.

СЗЗ не может рассматриваться как территория для размещения коллективных или индивидуальных дачных и садово–огородных участков.

Границы СЗЗ и ЗОЗ определяются расчетным методом в направлении излучения антенн и уточняются измерениями уровней ЭМП. При их определении следует учитывать необходимость защиты от воздействия вторичного ЭМП, переизлучаемого элементами конструкции здания, коммуникациями, внутренней проводкой и т.д. и с учетом возможного суммирования ЭМП, создаваемых отдельными источниками, входящими в состав ПРТО.

В отечественных нормативных документах нормирование ЭМП производится отдельно для производственного персонала и населения. Среди производственного персонала иногда выделяют контингент профессионально связанный и не связанный с производством работ в ЭМП. При этом учитывается, что население может облучаться круглосуточно, а производственный персонал может попадать в ЭМП только в течение рабочей смены на производстве – 8 часов. Кроме того, диапазон состояний организма у населения значительно шире (от ребенка до пожилого человека, от здорового человека до тяжело больного), чем у производственного персонала, который к тому же в условиях работы с ЭМП подвергается периодическим медицинским обследованиям и часто получает различные компенсации за вредные условия труда.

Предельно допустимая величина энергетической нагрузки для производственного персонала, равна 200 мкВт·ч/см², пиковое значение плотности потока энергии не должно превышать 1000 мкВт/см² [11]

При нормировании ЭМП для производственного персонала принят, так называемый, дозный подход, при котором по аналогии с радиоактивным излучением нормируется предельная доза энергии, поглощаемая телом человека в электромагнитном поле. Такой подход позволяет учитывать временной фактор и оценивать опасность ситуации, при которой человек в течение рабочей смены должен работать в электромагнитных полях различных уровней и частотных диапазонов. Дозу облучения ЭМП называют энергетической экспозицией – ЭЭ (иногда энергетической нагрузкой – ЭН).

В диапазоне частот до 300 МГц энергетическая экспозиция для электрического поля (ЭЭЕ) нормируется в (В/м) ²×ч, а для магнитного поля (ЭЭН) в (А/м)²×ч. В диапазоне частот выше 300 МГц энергетическая экспозиция нормируется по плотности потока энергии – размерность Вт×ч/м² (мкВт×ч/см²).

Для контроля ЭМП, а не лишь дистанционного изучения (оценки документации), на объекте ПРТО осуществляется инструментальный контроль уровней ЭМП. Он проводится в следующих случаях:

а) при вводе в эксплуатацию базовой станции;

б)   при переоформлении (продлении) санитарно–эпидемиологических заключений на эксплуатацию объектов радиосвязи;

в)   при изменении условий и режима работы базовой станции, влияющих на уровни ЭМП (изменение ориентации антенн, увеличение мощности передатчиков базовых станций и т.д.);

г) при изменении ситуационного плана на территории, прилегающей к базовой станции;

д)   при аттестации рабочих мест по условию труда;

е) после проведения мероприятий по снижению уровней ЭМП;

ж)   не реже одного раза в три года (в зависимости от результатов динамического наблюдения периодичность проведения измерений уровней ЭМП от базовых станций может быть сокращена по решению соответствующего центра Роспотребнадзор, но не чаще, чем один раз в год).

Для аппаратов мобильной связи существуют санитарные правила устанавливающие временные допустимые уровни (ВДУ) воздействия на человека ЭМП, создаваемого подвижными станциями сухопутной радиосвязи непосредственно у головы пользователя. ВДУ электромагнитных полей в диапазоне частот от 300 до 2400 МГц не должны превышать 100 мкВт/см².

Эксплуатация подвижных станций сухопутной радиосвязи допускается только при наличии санитарно–эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам.

Контроль уровней напряженности электрического поля и плотности потока энергии ЭМП, создаваемых подвижными станциями, осуществляется на этапе выдачи санитарно–эпидемиологического заключения на продукцию.

Помимо федеральных регуляторов, издаются региональные нормативно правовые акты.

Согласно ст. 7 Закона «Об охране окружающей среды» полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131–ФЗ от 6 октября 2003 г. к ведению местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организация утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

Так же регулирование данной области осуществляют и некоторые региональные правовые акты – Решение Городского совета Новосибирска «Программа по улучшению экологического состояния города Новосибирска на 2006 – 2010 годы» № 108  от 25.10.2005. Правда, ради справедливости, надо сказать, что в этой программе не отражено влияние электромагнитных загрязнений. Власти Новосибирска, в основном, волнуют выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ.

Локальными называются нормативные акты, которые принимаются на предприятиях и становятся источниками экологического права при условии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера.

Локальные акты общего характера – уставы и положения предприятий, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. В уставах, например, содержаться нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды.

Специальные локальные акты – планы организационно–технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого–правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия.

ГЛАВА 2 Проблемные вопросы в области нормирования и отношение к нему общества

2.1   Развитие нормирования в России. Подходы к нормированию в других странах

Основным критерием экологического нормирования ЭМП может служить положение, в соответствие с которым безопасным для экосистемы считается ЭМП такой интенсивности, при которой возможна потеря отдельной особи при обязательном условии сохранения стабильности экосистемы [34, с. 5]. Под экологическом нормировании ПДУ ЭМП подразумевается определения верхнего предела устойчивости организма, при превышении которого ЭМП становится лимитирующим фактором окружающей среды (рис. 2.1).

Рисунок 2.1 - Условная кривая изменений показателей жизнедеятельности организма от интенсивности воздействующего ЭМП

До 1997 года специальных исследований биологического действия ЭМП в России не проводилось. Действующие на то время ГН 2.1.8./2.2.4.019–94 «Временные допустимые уровни (ВДУ) воздействия электромагнитных излучений, создаваемых системами сотовой радиосвязи» разрабатывались только на основании общетеоретических представлений, без проведения соответствующей научно–исследовательской работы и даже без проведения анализа накопленных к тому времени зарубежных данных [35, с. 110]. Хотя, как известно, специфика системы «сотовый телефон – человек» такова, что человек находится в ближней зоне ЭМП. В такой ситуации по–другому происходит и взаимодействие ЭМП с организмом и предъявляются особые требования к средствам измерения. Ранее для ситуации ближнего поля, создаваемого ручными радиопередающими средствами, не были разработаны гигиенические критерии и методы проведения гигиенического контроля. Кроме того, сигнал сотового телефона имеет достаточно сложную организацию, что также требует учета, как при проведении медико – биологических исследований, так и при разработке средств и методов измерения. Поэтому, опираясь исключительно на ранее выполненные работы по исследованию биологического действия ЭМП, в целях санитарно–гигиенического нормирования, невозможно было разработать критерии безопасности для здоровья человека и соответствующие Санитарные правила и нормы.

Таким образом, на то время, для определения и обоснования гигиенических критериев безопасного использования сотовых телефонов не имелось достаточного объема отечественных научных материалов. Однако и возможности для переноса результатов исследований зарубежных ученых и элементов зарубежных стандартов безопасности (смысловой эквивалент отечественных СанПиН) то же не было. Объясняется это тем, что основные принципы санитарно–гигиенического законодательства, и нормирования в России отличны от принципов других национальных систем. Отличие заключается как в организационно–правовом статусе, так и в принципах определения ПДУ [49, с. 63].

Главное отличие СанПиН России, а также всех стран, входивших ранее в СССР, от стандартов других рассматриваемых стран, в различном подходе к определению предельного уровня воздействия, что это обусловлено различными критериями в оценке биоэффектов воздействия ЭМП.

В России (ранее – в СССР) в качестве основного критерия определения ПДУ ЭМП принято положение, что воздействие не должно вызывать у человека даже временного нарушения гомеостаза (включая репродуктивную функцию), а также напряжения защитных и адаптационно–компенсаторных механизмов ни в ближайшем, ни в отдаленном периоде времени. При этом в качестве ПДУ принимается дробная величина от минимального уровня ЭМП, способного вызвать какую–либо реакцию в конкретных условиях воздействия.

В зарубежных стандартах при определении безопасного уровня исходят из значений интенсивности ЭМП, при превышении которых возникают доказуемо опасные последствия воздействия. Уменьшением этого уровня на коэффициент надежности, который различается для профессионалов и населения, определяют ПДУ [49, с. 64].

Исходя из сложившейся ситуации, было решено провести свои масштабные исследования, в соответствии с отечественными принципами санитарно–гигиенического законодательства.

Первое в России исследование биологического действия ЭМП сотового телефона проведено в 1997–1998 годах совместно Центром электромагнитной безопасности и Государственным научным центром РФ – Институтом биофизики. В ходе него был зафиксирован факт воздействия ЭМП сотового телефона на мозг пользователя. При этом результаты показывают, что сотовые телефоны стандартов №MT–450 и GSM–900 вызывают достоверные и заслуживающие внимания изменения в биоэлектрической активности головного мозга. Эти изменения не выходят за рамки нормального функционирования центральной нервной системы и отражают ее неспецифический защитный ответ на воздействие, слабое по своей биологической значимости при однократном кратковременном действии ЭМП. Отсутствие достоверных (по группе наблюдений) сдвигов в ряде показателей свидетельствует о подпороговом характере изменений в биоэлектрической активности мозга. В настоящее время предложена модель исследования на добровольцах – пользователях сотовых телефонов, позволяющая оценить наличие или отсутствие суммирования биологических эффектов в условиях продолжительного использования сотовых телефонов.

Однако, полученных в ходе выполненного исследования данных, явно недостаточно для установления критериев безопасности и разработки санитарных норм. Развитие представленного исследования целесообразно в плане изучения зависимости эффектов от исходного состояния пользователя, включая группы по полу, возрасту, состоянию здоровья, условий облучения (возможных сопутствующих других слабых раздражителей центральной нервной системы, например, эмоциональный фон разговора, курение и т.п.), режима пользования сотовым телефоном.

Второе и последнее по времени исследование начато в 2000 году НИИ медицины труда РАМН. Предпринята попытка исследования влияния ЭМП сотового телефона на биологическую модель (крыса). Как было доложено авторами работы на семинаре «Научно–методические вопросы санитарно – гигиенического нормирования ЭМП элементов систем сотовой связи», проходившим 9 ноября 2000 г. в Москве, при обработке имеющихся первичных результатов встречает ряд трудноразрешимых задач, зависящих от адекватности и чувствительности используемых методов, от вида и размера тела лабораторных животных, от качества метрологического обеспечения, от квалификации экспериментатора и множества других обстоятельств. Большую сложность представляет собой экстраполяция результатов эксперимента с животных на человека, что обусловлено в значительной мере различиями в размерах тела и связанными с этим различиями в максимумах поглощения энергии ЭМП.

Наряду с вопросами экстраполяции экспериментальных данных при переходе от порогов вредного действия к допустимым уровням важным является и установление коэффициента гигиенического запаса – для повышения надежности гигиенических нормативов [35, с. 123].

Одновременно с проводившимися исследованиями, решался вопрос об оценке их результатов.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» – нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий (ст. 4 ФЗ Об охране окружающей среды].

Различие принципов в определении ПДУ приводит к установлению различных нормируемых критериев стандартов, т.е. физических величин, в которых выражается ПДУ и которые подлежат измерению или расчету. Так, например, в качестве основного нормируемого параметра в СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190–03 введена плотность потока энергии, а согласно стандарту МЭК 62209–1:2005 (Международная электротехническая комиссия) для сотовых телефонов нормируется удельная поглощаемая мощность (SAR) [49, с. 64].

Ограничение уровней ЭМП от мобильных телефонов основано на концепции определения удельной поглощенной мощности в антропоморфном фантоме головы человека. ПДУ устанавливаются дифференцированно в зависимости от частоты, исходя из величины поглощенной удельной мощности, равной 2 Вт/кг, по величинам напряженности электрического и магнитного полей и ППЭ.

Вследствие этого, ПДУ на частоте 450 МГц равен 225 мкВт/см²; на частоте 900 МГц – 450 мкВт/см² и на частоте 1800 МГц – 900 мкВт/см² соответственно поглощенной удельной мощности для массы 10 г. усредненной для продолжительности воздействия в течении шести минут.

До настоящего времени ПДУ для оценки воздействия ЭМП на окружающую среду в целом не разработаны ни в одной стране мира. Имеются лишь разрозненные результаты отдельных исследований воздействия ЭМП на компоненты экосистем.

Таким образом, вводимые предельно допустимые уровни на электромагнитное загрязнение носят санитарно–гигиенический характер, а не экологический. Многие компоненты окружающей среды оказываются более чувствительными к ЭМП, чем человек, и резко деградируют или исчезают при интенсивном воздействии. Нормирование ЭМП для человека и сведения об электромагнитном загрязнении – это важная, но все–таки односторонняя информация для оценки его воздействия. Более совершенный и желательный подход заключается в изучении реакции любых биологических компонентов экосистем на воздействие любого загрязняющего фактора и разработка на этой основе шкалы оценок вредности воздействия. Такой подход реализуется в системах биоиндикации, которые по электромагнитному фактору в настоящее время не созданы [34, с. 4]. Лишь человек – единственный объект живой природы, для которого разработаны и внедрены ПДУ в Российской Федерации и за рубежом.

Есть несколько подходов нормирования электромагнитных полей для окружающей среды [35, с. 134]:

а) За ПДУ принимается такой уровень ЭМИ, который соответствует естественному. В этом случае разработка нормативов сводится к обобщению полученной информации по уровню ЭМИ естественного фона на частотах от 0 до 300 ГГц. Этот метод несостоятелен ни с точки зрения экономики, ни экологии, потому что его реализация потребует ликвидации почти всех источников ЭМИ, а в отношении оставшихся должны быть проведены дорогостоящие защитные мероприятия по их экранированию.

б)   За ПДУ принимается такая интенсивность ЭМП, которую минимально могут достичь технические средства, но при условии сохранения ими бесперебойной работы. Подход является техническим, к тому же в данном случае теряется логика определения ПДУ. Оно вводиться для защиты флоры и фауны, а не для поиска минимально достижимого уровня ЭМП технических средств. Определение ПДУ таким образом может быть в разы больше значений, основанных на биологических исследованиях.

в)   За ПДУ принимаются такие значения, которые разработались для человека. Применение нормативов, установленных для человека, на другие живые организмы является слишком грубой аппроксимацией, даже при применении необходимых поправок на размеры индивидуумов, т. к. последствия воздействия ЭМП одного и того же типа на определенных представителей флоры и фауны может кардинально отличаться от последствий воздействия на человека. Особенно это актуально для живых существ, которые прямо или косвенно используют ЭМП земли в процессе своей жизнедеятельности.

г) За ПДУ принимаются биологически обоснованные уровни, выявленные в итоге физических, клинических, биохимических, физиологических, и прочих исследований на объектах, для которых они разрабатываются. Этот подход является наиболее верным, так как ПДУ устанавливают на основе комплексных исследований с оценкой результатов воздействия ЭМП на жизнедеятельность всего многообразия живых существ.

2.2   Отношение к нормированию. Экологический риск, которому подвержен человек

В докладах Международной комиссии радиозащиты есть тезис о том, что не существует уровня облучения, который можно было бы признать абсолютно безопасным [45, с. 112]. Для жизни человека, как и для существования любого биологического объекта, существует риск, определяемый вероятностью гибели от каких–то катаклизмов, воздействий, факторов окружающей среды и т д. Доказано, что в лучшем случае риск для человека может составлять величину не менее 10^–7. Технические достижения цивилизации в значительной степени увеличивают эту вероятность, доводя ее в некоторых случаях до единиц процентов. Определенный вклад в величину риска вносят и электромагнитные поля искусственного происхождения. Однако человечество не собирается отказываться от своих достижений и двигаться назад к природе. Любые нормы, стандарты и регламентации, связанные с защитой человека от опасного воздействия ЭМП, представляют собой компромисс между преимуществами, получаемыми при использовании техники, и возможным риском, связанным с этим использованием. Доказана полная несостоятельность и социальная неприемлемость идеологии абсолютной безопасности.

На решение человека о том, следует ли ему принять риск или отвергнуть, влияет целый ряд факторов. Люди обычно воспринимают риски как ничтожные, допустимые, терпимые или недопустимые и сопоставляют их с получаемой пользой. Часто большая польза или выгода заставляют человека существенно повышать риски. Такое восприятие может зависеть от возраста, пола, уровня культуры и образования человека. Например, многие молодые люди воспринимают риск, связанный с прыжками с парашютом, как допустимый. А большинство пожилых людей считают это опасным и, таким образом, воспринимают такой риск как недопустимый.

На восприятие может влиять характер риска. В Информационном листке ВОЗ «Электромагнитные поля и общественное здравоохранение» №184 от 3 октября 1997 года подчеркивается, что на восприятие риска обычно влияют следующие пары характеристик (первая из них усиливает, а вторая уменьшает восприятие риска):

а) Вынужденный или добровольный риск. Это является важным фактором восприятия риска, особенно в отношении источников ЭМП. Люди, которые не пользуются мобильными телефонами, воспринимают вынужденный риск, связанный с действием относительно малых уровней ЭМП, излучаемых базовыми станциями мобильной связи, как высокий. Однако лица, добровольно пользующиеся мобильными телефонами, обычно воспринимают риск, связанный с гораздо большими уровнями полей, как низкий.

б)   Не подконтрольность или чувство владения ситуацией. Если люди не способны каким–либо образом повлиять, например, на строительство линий электропередач или базовых станций мобильной связи, особенно вблизи собственных домов, школ или зон отдыха, они обычно воспринимают риск, связанный с такими сооружениями, как высокий.

в)   Знакомый или незнакомый. Знакомая ситуация или чувство понимания технологии помогает снизить уровень воспринимаемого риска. Восприятие риска усиливается, если ситуация или технология, например электромагнитное излучение, является новой, незнакомой или трудной для понимания. Восприятие риска может значительно усиливаться, если существует недостаточное научное понимание возможных медицинских последствий данной ситуации или технологии.

г) Чувство страха или его отсутствие. Некоторые болезни и состояния, такие как рак, тяжелые продолжительные боли или инвалидность, вызывают больший страх, чем другие. Таким образом, даже небольшая вероятность развития рака, особенно у детей, под действием ЭМП, становится объектом пристального внимания со стороны общества.

д)   Несправедливость или справедливость. Если люди подвергаются действию ЭМП от базовых станций мобильной связи, но сами не имеют мобильных телефонов, или если они подвергаются действию электрических и магнитных полей от высоковольтных линий электропередач, которые не подают электроэнергию в их населенный пункт, они считают это несправедливым и с меньшей долей вероятности будут готовы принять любой связанный с этим риск.

Для людей, не владеющих мобильным телефоном, действие ЭМП, излучаемых базовыми станциями мобильной связи, может восприниматься как высокий риск по следующим причинам:

а) люди вынуждены подвергаться действию ЭМП;

б)   несправедливо, что в результате строительства таких базовых станций риску воздействия ЭМП подвергается все общество, хотя выгоду от этого получает лишь те, кто пользуются мобильными телефонами;

в)   развитие таких сетей неподконтрольно желанию общественности;

г) технология мобильной телефонной связи незнакома и непонятна большинству людей;

д)   ощущается недостаток научной информации для точной оценки степени риска для здоровья;

е) существует вероятность того, что эта технология может послужить причиной развития болезни, вызывающей страх, например, лейкемии или рака.

Риск полностью не исключается, и предельно допустимые уровни воздействия ЭМП зависят от того, насколько нам известны поражения, наносимые организму, каковы принятые при этом критерии оценки опасности, каков установленный запас прочности [35, с. 16]. В качестве критериев оценки опасности могут быть выбраны различные физиологические или медицинские показатели. Это может быть процент летальных исходов или необратимых отрицательных последствий, кратковременное снижение трудоспособности до определенного уровня, появление обратимых последствий и, наконец, первые выраженные реакции на воздействие. С учетом этого предлагалось вводить, например, допустимые (или эксплуатационные) уровни, предельно допустимые и предельно переносимые (для аварийных режимов).

В связи с этим ПДУ для производственного персонала в разы выше, чем для населения [31, с. 54]. Предельно допустимые уровни ЭМП на производстве не должны превышаться на рабочих местах производственного персонала, а для населения – на селитебной территории, под которой понимается территория населенных пунктов, отведенная под жилые кварталы, общественные здания, парки, бульвары и т.п.

2.3   Напряженность в обществе, связанная с распространением объектов излучения ЭМИ

В качестве дополнительного важного фактора влияния проблемы биологического действия ЭМП сотовой связи на развитие индустрии сотовой связи выделяется отсутствие систематического, взвешенного и корректного информационного обеспечения населения. Это приводит к уже реальным конфликтным ситуациям при размещении базовых станций и, как свидетельствует мировой опыт, при расширении контингента пользователей создает потенциал конфликта при возникновении возможного мнения о связи заболеваний и ЭМП сотового телефона [50, с. 87].

Комплекс этих проблем как раз связан с восприятием электромагнитного излучения, и оценкой рисков абонентов сотовой связи. Исходя из предыдущего параграфа, люди, воспринимающие сотовую связь как незнакомую, неподконтрольную область жизнедеятельности, а особенно если они не пользуются ее благами, то еще и не справедливую, испытывают стрессовое состояние. Это мотивирует людей на митинги в протест установки базовых станций на жилом доме, скандальные высказывания в адрес мобильных операторов, властей выдающих лицензии на их деятельность, и т.д.

Данные проблемы в обществе возникают из – за нежелания операторов, предоставляющих услуги, заниматься работой с клиентами. Ведь это внедрение новых технологий, а оно испокон веков встречало сопротивление незнающих, темных людей. Будь то доказательства того, что земля круглая или когда в дома начали проводить электричество. Тот, кто несет инновации, всегда на себя берет и бремя доказывания необходимости, пояснения непонятного. И от этой работы всегда зависит – как воспримут революционную технологию массы.

В нашем случае многие возмущающиеся до сих пор не знают, например, что увеличение плотности базовых станций ведет к снижению уровня электромагнитного излучения. Нет системы оповещения потребителей услуг о результатах исследований и о разрабатываемых рекомендациях по обращению с мобильными телефонами. В инструкциях к продаваемым аппаратам нет предлагаемых способов уменьшения электромагнитного воздействия. Будь то указания этапов соединения с наибольшим электромагнитным излучением, или что нельзя заслонять антенну рукой при разговоре, подойти к окну. Где лучше носить телефон с собой, чтобы изолировать наиболее чувствительные части тела.

В основе складывающейся ситуации лежит отсутствие соответствующей научной поддержки проблемы. То есть, научный мир не предоставляет провайдерам услуг однозначной четкой информации по проблеме [50, с. 88]. По каким причинам это происходит и кто виноват неизвестно – то ли нет денег на исследования, то ли нет желания их проводить как это необходимо, или результаты искажаются по неизвестным нам причинам. Так как у тех, кто предоставляет услуги нет четкой информации, а ставить базовые станции надо, и они понимают что из – за недопонимания жители не дадут разрешение производить установку, например на жилой дом (при невозможности использовать промышленные здания и негде возводить вышку), то представители сотовых компаний начинают хитрить, устанавливать ретрансляторы в обход закона.

Например, для установки ретранслятора на жилой дом (принятие решения о сдаче в аренду общего имущество в многоквартирном доме для установки объекта связи) необходимо положительное решение собрания членов товарищества собственников жилья – ст. 145 Жилищный кодекс Российской Федерации № 188–ФЗ от 29 декабря 2004 года. Представители оператора проводят его формально, а потом, ссылаясь на то, что ни кто на него не пришел, за исключением администрации, доводят решение до жителей и приступают к строительству.

Иногда находятся ответственные и принципиальные граждане, которые добиваются отмены такого решения (см. приложение Г). А чаще возникает конфликт, который со временем затихает, и оператор пытается таким же способом возвести другой объект.

Вот из – за недопонимания, отсутствия информации, чуткой организации внедрения новых технологий со стороны государства и сотовых операторов, возникает обстановка, в которой ни одна из сторон не может легитимно получать задуманное. Государство – стабильность общества, сотовый оператор – прибыли за счет увеличения абонентов и качества предоставляемых услуг, граждане – качественные услуги и уверенность в отсутствии от них вреда здоровью [50, с. 90].

2.4   Нормирование электромагнитных воздействий на объекты животного мира и их среду обитания

В ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» учитывает такие принципы охраны окружающей среды:

а) презумпция опасности любой деятельности связанной с возможным нанесением вреда окружающей среде;

б)   необходимость обязательной оценки возможного влияния на окружающую среду в преддверии реализации технологических проектов;

в)   запрещение всех видов деятельности, результат которых непредсказуем для окружающей среды.

Общие требования по охране объектов животного мира и среды их обитания, направленные на предотвращение гибели объектов животного мира, установлены Федеральным законом «О животном мире».

Прежде всего – животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью.

Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Охрана животного мира – деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства его объектов. Помимо животного мира в область защиты государства входит и среда его обитания, то есть поддержание условий устойчивого существования и воспроизводства объектов животного мира.

ФЗ «О животном мире» закрепляет основные принципы в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания:

а) обеспечение устойчивого существования;

б)   поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;

в)   осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности;

г) отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами.

Помимо этого, ст. 13 Федерального закона «О животном мире» № 52–ФЗ от 24 апреля 1995 года, устанавливает приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания.

Ближе к теме данной работы более конкретные требования «О животном мире» предъявляет в ст. 22:

а) любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира;

б)   при размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов; должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий.

В соответствии со ст. 28 того же закона были разработаны требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, в том числе и эксплуатации линий связи – Постановление Правительства РФ «Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи» № 997 от 13 августа 1996 г.

Это постановление регламентирует производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушения путей миграции; попадания в водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, объектов связи, столкновения с проводами и электрошока, воздействия электромагнитных полей, шума, вибрации.

Как было уже выше сказано, в Российской Федерации уровень ПДУ для объектов животного мира устанавливается в каждом случае индивидуально по результатам экологической экспертизы. Однако это означает, что при прокладке, например, радиорелейной трассы длиною 30 км до ближайшего поселка, поставщику интернета необходимо оплатить полномасштабные исследования влияния предполагаемой аппаратуры на каждого представителя флоры и фауны, которые могут появиться в близи прокладываемой радиорелейной трассы. На данный момент, не существует ни какой базы данных по допустимым нормативам воздействия ЭМИ на каждого представителя животного мира РФ, закрепленной в нормативно – правовых актах [51, с. 258]. Сами представляете, насколько объективными оказываются многочисленные заключения экологических экспертиз таких небольших проектов. Ровно настолько выходят дорогостоящими экспертизы проектов, требующих принципиальной оценке по влиянию на объекты животного мира, как например запуск спутника – ретранслятора с зоной охвата радиосигналом большей части Западной Европы.

Экологические последствия увеличивающегося уровня ЭМП в биосфере пока неизвестны. Надо сказать, что величину воздействия ЭМП на биосферу достаточно сложно оценить, это возможно только при системном подходе. Заключается он в тесной взаимосвязи всех составляющих понятия «природа», необходимо обладать обширными знаниями, как в анатомии, зоологии так и ботанике с микробиологией.

Методологический анализ воздействия ЭМП на экосистему в целом, должен состоять из изучения чувствительности основных ее элементов (растений, насекомых, животных, почвенного микробиоценоза) влияния ЭМП с целью определения экологических тест – объектов – биоиндикаторов – по показаниям выживаемости и продуктивности, помимо этого, установление наиболее уязвимых тест – систем. Определив тест – объекты и тест – системы, мы сможем значительно сократить расходы на определение ПДУ с сохранением объективности [35, с. 141].

Биоиндикатор, это биологический объект (представитель изучаемой экосистемы, или их совокупность) по состоянию которого можно судить о среде в целом, о наличии вредных факторов и степени их воздействия на окружающую среду.

Ярким примером биочувствительности является сосна, которая наиболее восприимчива к вредным факторам и крайне редко встречается в экологически неблагоприятных районах.

Есть представители экосистем, которые используют ЭМП в процессах своей жизнедеятельности, это надо учитывать.

ГЛАВА 3 Разрешительная деятельность уполномоченных органов в области связи

3.1   Выделение частот, лицензирование и сертификация

Для того, что бы осуществлять основные принципы и общие условия выделения полос радиочастот для разработки (модернизации), производства, приобретения, реализации и эксплуатации на территории Российской Федерации и ввоза из–за границы в Российскую Федерацию радиоэлектронных средств всех назначений и высокочастотных устройств осуществляется лицензирование. Порядок согласования полос радиочастот в целях обеспечения электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств, устанавливает «Положение о порядке рассмотрения материалов, проведения экспертизы и принятия решения о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств», утвержденное Решением ГКРЧ № 07–22–03–001 от 17 декабря 2007 года. Оно определяет права и обязанности радиочастотных органов, процедуру представления заявок на выделение полос радиочастот и выдачи разрешительных документов на их использование, права и обязанности заявителей, порядок учета решений ГКРЧ, а также контроль за использованием выделенных полос радиочастот.

Выделение полос радиочастот осуществляется Государственной комиссией по радиочастотам, Минобороны России и ФСО России в пределах их полномочий по результатам рассмотрения заявлений юридических и физических лиц (далее – заявители) о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных (ВЧ) – устройств (далее – радиочастотная заявка).

Заявителями для РЭС и ВЧ–устройств гражданского назначения в полосах радиочастот всех категорий в Государственной комиссии по радиочастотам (ГКРЧ) представляются радиочастотные заявки на выделение полос радиочастот. Для диапазона 2,4 ГГц получать решение ГКРЧ не нужно (действует общее решение ГКРЧ № 2/7 от 25 сентября 2000 года), если конечно передатчик удовлетворяет требованию эквивалентной изотропно излучаемой мощности станции беспроводной передачи данных, не более, –10 дБВт.

Радиочастотная заявка на выделение полос радиочастот представляется:

а) для разработки РЭС наземных служб заявителем после утверждения разработчиком технического задания на разработку этих средств;

б)   для производства РЭС и ВЧ – устройств заявителями после окончания разработки. Допускается представление радиочастотной заявки на выделение полос радиочастот одновременно для разработки и производства РЭС и ВЧ – устройств;

в)   для ввоза на территорию Российской Федерации РЭС или ВЧ–устройств иностранного производства заявителем до заключения контракта (договора) на их поставку из–за границы;

г) для модернизации РЭС или ВЧ–устройств заявителем в тех случаях, когда изменяются характеристики радиоизлучения и/или приёма, область применения или условия использования выделенных полос радиочастот для разработки и/или производства этих РЭС или ВЧ–устройств;

д)   о продлении срока действия решений ГКРЧ заявителями не позднее 120 дней до окончания установленного срока действия решения.

Рассмотрение радиочастотных заявок организует аппарат ГКРЧ в соответствии с Регламентом работы ГКРЧ (см. приложение А). По результатам предварительного анализа радиочастотной заявки аппарат ГКРЧ в течение 10 рабочих дней готовит проект решения ГКРЧ для рассмотрения без направления материалов радиочастотной заявки на экспертизу. Это происходит в следующих случаях:

а) если использование полосы радиочастот, запрашиваемой для производства РЭС или ВЧ – устройства, было разрешено решением ГКРЧ для его разработки при условии, что технические характеристики разработанного РЭС или ВЧ – устройства и область его применения соответствуют условиям, указанным в решении ГКРЧ на его разработку;

б)   если решение о выделении полос радиочастот переоформляется на правопреемника при реорганизации юридического лица;

в)   при оформлении отдельного решения ГКРЧ победителю торгов (конкурса, аукциона).

Во всех иных случаях материалы радиочастотных заявок направляются на экспертизу:

а) в Федеральную службу по надзору в сфере, связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее – Роскомнадзор);

б)   в федеральные органы исполнительной власти, представленные в ГКРЧ, когда затрагиваются их интересы в использовании радиочастотного спектра.

По материалам разосланной радиочастотной заявки организуется проведение технической экспертизы этих материалов, оценка возможности обеспечения электромагнитной совместимости заявляемых РЭС или ВЧ – устройств с другими радиоэлектронными средствами, а также подготовка соответствующего заключения экспертизы и направление его в аппарат ГКРЧ.

Отсутствие заключения федерального органа исполнительной власти с результатами экспертизы или письменного сообщения о необходимости продлении срока экспертизы заявки (с соответствующими обоснованиями необходимости продления срока проведения этой экспертизы) по истечении 2–х месяцев с момента получения им материалов радиочастотной заявки рассматривается как согласие на выделение запрашиваемых полос радиочастот, при этом аппарат ГКРЧ письменно информирует об этом данный федеральный орган исполнительной власти.

В случае если заключение экспертизы не представлено на согласительное совещание, то аппарат ГКРЧ выносит проект решения для рассмотрения на заседании Комиссии.

После получения заключений от всех членов ГКРЧ, которым были направлены материалы радиочастотной заявки, аппаратом ГКРЧ должен быть подготовлен соответствующий проект решения ГКРЧ для его дальнейшего рассмотрения на заседании ГКРЧ.

Она определяет необходимость проведения научно – исследовательских работ по определению доступного для оказания услуг связи радиочастотного спектра на данной территории с использованием заданной радиотехнологии с учетом ограничений по электромагнитной совместимости с РЭС различного назначения.

Решение ГКРЧ, которым устанавливается, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории, должно содержать:

а) полосы радиочастот, доступные для оказания услуг связи на данной территории с использованием заданной радиотехнологии;

б)   полосы радиочастот, определенные для проведения торгов (конкурса, аукциона);

в)   технические характеристики РЭС заданной радиотехнологии;

г) условия использования полос радиочастот;

д)   возможное количество операторов связи на данной территории;

е) цели использования РЭС.

Победителю торгов (конкурса, аукциона) оформляется отдельное решение ГКРЧ.

Выделение полос радиочастот осуществляется на десять лет или на меньший заявленный срок, но не более срока возможного применения радиотехнологии в соответствии с международными обязательствами, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Решения ГКРЧ о выделении полос радиочастот не дают права на использование радиочастот или радиочастотных каналов РЭС и ВЧ – устройствами, если иное не оговорено решением ГКРЧ.

В случае принятия решения об отказе в выделении полосы радиочастот в тексте решения указывается причина такого отказа. Заявитель имеет право обращаться в аппарат ГКРЧ за информацией о ходе рассмотрения поданной радиочастотной заявки.

После того, как получено положительное решение ГКРЧ, следующей разрешительной организацией является «Главный радиочастотный центр» (см. приложение А).

Федеральное государственное унитарное предприятие «Главный радиочастотный центр» работает в сфере оказания услуг по обеспечению эффективного использования радиочастотного спектра.

Вступивший в силу в Федеральный закон «О связи», более конкретно определил роль и место Радиочастотной службы и, в частности, ФГУП «ГРЧЦ».

Так, на уровне Федерального закона была обозначена радиочастотная служба с присущими ей задачами: проводить организационные и технические меры по обеспечению надлежащего использования радиочастот или радиочастотных каналов, а Постановление Правительства РФ «О государственной радиочастотной службе при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации» № 1002 от 25 декабря 2000 года раскрыла обозначенные законом задачи в полномочиях радиочастотной службы, при этом указало, что ФГУП «ГРЧЦ» входит в систему этой службы.

Главный радиочастотный центр проводит экспертизы ЭМС. Эти работы включает выполнение следующих этапов:

а) анализ электромагнитной обстановки в районе планируемого размещения заявленных РЭС и, при необходимости, подбор номиналов либо полос частот для них;

б)   оценка ЭМС заявленных РЭС с действующими и планируемыми, определение условий их использования;

в)   определение необходимости международно – правовой защиты частотных присвоений РЭС.

Анализ электромагнитной обстановки производится на основании плана частотно–территориального размещения заявленных РЭС с целью определения способов рационального использования радиочастотного ресурса при назначении частот и определения РЭС, потенциально несовместимых с заявленными. Анализ производится во всех полосах потенциально возможных рабочих частот заявленных РЭС.

Оценка ЭМС заявленных РЭС и потенциально несовместимых с ними действующих и планируемых РЭС выполняется с использованием норм Частотно – территориального разноса либо методик расчетов ЭМС. Они при необходимости, утверждаются ГКРЧ.

В результате оценки ЭМС, для каждой из рассматриваемых рабочих частот, определяются показатели эффективности их использования. Основным показателем для приемников является суммарная прогнозируемая мощность помех на входе, в пределах его полосы пропускания. Основным показателем для передатчиков является допустимая эквивалентная изотропно излучаемая мощность. Для РЭС, работающих в приемо–передающем режиме и использующих для работы дуплексные пары частот, определяется общая эффективность использования пары частот.

По результатам оценки ЭМС определяются условия использования РЭС. Для обеспечения ЭМС с действующими и планируемыми РЭС условия использования заявленных РЭС могут включать ограничения на энергетические, пространственные, частотные и временные параметры работы РЭС.

Решение о необходимости международно – правовой защиты частотных присвоений принимается по критериям и показателям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, заключенных Администрацией связи Российской Федерации с Администрациями связи других государств. При отсутствии таких соглашений критерии и показатели определяются рекомендациями международных организаций, которые одобрены Администрацией связи Российской Федерации. Для принятия решения, так же как и при оценке ЭМС, проводятся расчеты, суть которых заключается в определении напряженности поля, создаваемого заявленными РЭС на линии границы и в других контрольных точках.

В случае превышения расчетными значениями напряженности поля допустимых показателей на РЭС налагаются ограничения, обусловленные необходимостью выполнения соглашений по совместному использованию радиочастотного спектра с сопредельными государствами. При невозможности наложения ограничений необходимо проводить международно – правовую защиту.

Работы по оценке ЭМС имеют не научный, а прикладной характер. В связи с этим специалистам требуется не только знание методик оценки ЭМС и реализующего их программного обеспечения, но и знание основных положений большого количества общих решений ГКРЧ. А при рассмотрении конкретной заявки необходимо учитывать и соответствующие частные решения.

Работы по ЭМС выполняются в соответствии с разрабатываемыми и утвержденными методиками, в частности Решение ГКРЧ при Мининформсвязи РФ «Об утверждении «Методики расчета ЭМС основных типов (групп) РЭС систем подвижной связи с другими типами (группами) РЭС гражданского назначения, работающих в общих полосах частот в диапазонах 160 МГц, 450 МГц, 900 МГц и 2 ГГц» № 06–22–10–001 от 24 октября 2006 года.

После получения решения ГКРЧ о выделении частот, проведении оценки ЭМС Главным радиочастотным центром, со всем пакетом документов необходимо обратиться в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (см. приложение А).

Она осуществляет контроль в сфере связи:

а) за соблюдением требований к построению сетей электросвязи, требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей и сооружений связи;

б)   за соблюдением пользователями радиочастотного спектра порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, включая надзор с учетом сообщений (данных), полученных в процессе проведения радиочастотной службой радиоконтроля.

В области оказания услуг связи осуществляет:

а) присвоение (назначение) радиочастот или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств на основании решения Государственной комиссии по радиочастотам;

б)   регистрацию присвоения (назначения) радиочастот и радиочастотных каналов;

в)   лицензирование деятельности, в том числе контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований.

Согласно Постановления Правительства РФ «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий» № 87 от 18 февраля 2005 года услуги подвижной радиотелефонной связи подлежат обязательному лицензированию.

В случае если услуга связи будет оказываться с использованием радиочастотного спектра, а государственная комиссия по радиочастотам установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории, то лицензии выдаются по результатам торгов (аукциона, конкурса). Победителю торгов (аукциона, конкурса) выдается лицензия, и выделяются соответствующие радиочастоты.

Правила организации торгов определены Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи» № 8 от 12 января 2006 года.

На основе ФЗ "О связи" в России была создана система сертификации "Связь", в рамках которой осуществляется подтверждение соответствия средств связи обязательным техническим требованиям, установленных Министерством связи РФ.

Для эксплуатации и реализации технических средств связи изготовитель или продавец соответствующего оборудования должен пройти обязательную сертификацию в системе "Связь". Перечень оборудования, подлежащего обязательной сертификации в системе "связь", определен Постановлением Правительства РФ № 896 от 31 декабря 2004 года. К такому роду технических средств, в частности, относятся радиоэлектронные средства связи, технологических сетей связи и сетей связи специального назначения, посредством которых непосредственно обеспечивается сопряжение этих сетей связи с сетью связи общего пользования, базовые станции и ретрансляторы систем подвижной радиотелефонной связи.

Сертификация проводится соответствующими органами по сертификации и испытательными лабораториями, аккредитованными в системе "Связь" Министерства связи РФ. Оборудование проверяется на предмет соответствия обязательным требованиям нормативных документов по безопасности эксплуатации, устойчивости функционирования технических средств и сети. Соответствие другим требованиям, по желанию заявителя, можно проверить в рамках уже добровольной системы сертификации. Решение о выдаче или отказе в выдаче сертификата соответствия на средства связи осуществляется на основе протоколов испытаний оборудования, выдаваемых специалистами испытательной лаборатории после соответствующих испытаний образцов продукции.

С разрешением использования мобильного аппарата все сделано гораздо проще, оно и понятно, потребителю данной услуги должно быть удобно пользоваться сразу после покупки, а не отстаивать очереди на сертификацию, производить повторные измерение уровней электромагнитных излучений. Все это делает производитель.

Для импорта оконечной (абонентской) аппаратуры передающей, включающей в себя приемное устройство, для сотовых сетей связи (мобильные телефоны, а также модемы, применяемые в сотовых сетях связи), в том числе встроенной, либо входящей в состав других устройств; базовых и абонентских блоков бесшнуровых телефонных аппаратов технологии "DECT", работающих в полосе радиочастот 1880 – 1900 МГц, с выходной мощностью передатчика не более 10 мВт лицензия не требуется. Обязательная сертификация – подтверждает полное соответствие товаров и услуг абсолютно всем требованиям технических регламентов (нормам безопасности).

Постановлением Правительства РФ «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» № 982 от 1 декабря 2009 года, мобильные телефоны не подлежат обязательной сертификации в стандарте ГОСТ Р. Форма декларации приведена в приложении Б.

Изготовление сертификатов соответствия осуществляется добровольно по желанию производителя, о чем свидетельствует надпись "добровольная сертификация" и голубой цвет сертификата.

Добровольная сертификация – подтверждает полное соответствие товаров и услуг абсолютно всем требованиям, установленным заказчиком.

Санитарно – эпидемиологическое заключение готовит лицензированный центр сертификации и метрологии, заказывают его производители мобильных аппаратов или их крупные дилеры.

Хотя частное лицо тоже может заказать провести исследования на соответствие устройств санитарным правилам и нормам.

Нужно обратиться с заявлением и оплатить их услуги. Пример санитарно – эпидемиологического заключения указан в приложении В.

Средства связи, не вошедшие в перечень средств связи, подлежащих обязательной сертификации, подлежат декларированию соответствия. Это как раз наш случай, так как мобильные телефоны в этот перечень не вошли.

Декларирование соответствия осуществляется путем принятия заявителем декларации о соответствии на основании собственных доказательств и доказательств, полученных с участием аккредитованной испытательной лаборатории (центра).

В этом документе указано, это что данное устройство не окажет дестабилизирующее воздействие на целостность, устойчивость функционирования и безопасность единой сети электросвязи Российской Федерации.

3.2 Проблемы сертификации и лицензирования аппаратуры связи

Не иначе как опасным прецедентом для отрасли связи называют эксперты решение суда Татарстана, конфисковавшего незарегистрированную базовую станцию «Мегафона». Из–за серьезной забюрократизированности процесса регистрации у всех российских сотовых операторов значительная часть базовых станций не зарегистрирована, поэтому продолжение регулятором подобного рода практики может привести к массовым отключениям сотовой связи [32, с. 14].

Роскомнадзор сообщил о победе в судебном процессе над компанией «МСС–Поволжье», являющейся дочерней компанией сотового оператора «Мегафон». 17 марта 2008 года в ходе дистанционной проверки управление по республике Татарстан предшественника Роскомнадзора – Россвязьохранкультуры – обнаружило базовую станцию оператора в Казани, не зарегистрированную в качестве радиоэлектронного средства и работающую без разрешения на использование радиочастот. После повторного нарушения служба обратилась в Советский районный суд г. Казани для назначения административного наказания.

23 апреля суд удовлетворил жалобу Россвязьохранкультуры, постановив за работу станции без регистрации взыскать с оператора штраф в размере 10 тыс. руб., а за использование частот без разрешения – конфисковать саму станцию. 26 мая Верховный суд республики Татарстан подтвердил данный вердикт. Стоимость одной базовой станции составляет обычно $100–$200 тыс.

Согласно действующему российскому законодательству в области связи, сначала оператор получает ГКРЧ о выделении ему полосы частот, далее получает в Роскомнадзоре радиочастотные номиналы из этой полосы, затем регистрирует в том же ведомстве радиоэлектронные средства и получает разрешения на использование конкретных частот.

Случай с «Мегафоном» в Татарстане – это очень значимый прецедент, до сих пор в России подвергались конфискации только радиоэлектронные средства, к числу которых используемые операторами базовые станции не относятся. С учетом того, что данное решение подтверждено апелляционной инстанцией, оно может быть распространено и на другие регионы и операторов. Однако значительная часть работающих сейчас базовых станций не зарегистрирована должным образом, и потому их отключение может быть очень чувствительным для абонентов [32, с. 15].

Действительно, в ходе проведенной в 2009 году Роскомнадзором – проверки по Новосибирской области была выявлена 51 незарегистрированная базовая станция, причем нарушителями оказались сразу четыре крупнейших российских сотовых оператора – «Вымпелком», «Мегафон», «Мобильные ТелеСистемы» и «Tele2» [32, с. 15]. Впрочем, тогда базовые станции были отключены, но не конфискованы. За то в некоторых регионах в отношении местных операторов, использовавших незарегистрированные базовые станции, даже возбуждались уголовные дела по фактам «незаконной предпринимательской деятельности – такое, в частности, происходило с самарским СМАРТС и «Кемеровской сотовой связью».

Виной всему – чрезмерные требования регулятора, считают участники рынка. Существующего штата операторов физически просто не хватит для того, чтобы на все десятки тысяч базовых станций, на каждой из которых используется по несколько различных частот, получить полный комплект требуемых разрешений, тем более что вместо положенных законом 120 дней они выдаются значительно дольше. Ситуация усугубляется еще и тем, что с точки зрения здравого смысла в этом просто нет необходимости: идея получения разрешений на радиочастоты заключается в том, чтобы избежать создания оператором помех для других служб. Однако в данном случае речь идет о частотах из полосы, закрепленной за этим оператором решением ГКРЧ, что уже означает, что частоты расчищены и никаких других пользователей у них быть не должно. В Европе, включая даже Украину, вместо разрешительного практикуется уведомительный метод использования радиочастот [32, с. 17].

На данный момент проходящие на всей территории России проверки региональными отделениями Роскомнадзора практически ежемесячно выявляют нарушения. Составляются протоколы об административных правонарушениях в области связи по ст. 13.4  ч. 1 КоАП (нарушение правил регистрации радиоэлектронных средств) и ст. 13.4 ч. 2 КоАП (нарушение правил использования радиочастот), ст. 13.9 КоАП (самовольная эксплуатация сооружения связи) и передаются в судебные органы. Чаще всего выносятся решения о наложении административного штрафа, а так же прекращении вещания до получения всех необходимых разрешений.

Конфискация незарегистрированной базовой станции «Мегафона» может стать опасным прецедентом для всей отрасли связи.

Помимо чисто организационных недочетов регистрации оборудования сотовых операторов, существует проблема сертифицирования оборудования связи. Как базовых станций, так и самих мобильных аппаратов. В Европе новинки рынка мобильных аппаратов появляются гораздо раньше, точнее они гораздо позже приходят на рынок России. Дело в том, что Россия имеет различную, практически со всем остальным миром, систему нормирования ЭМП. Различаются как подходы к нормированию, так и допустимые уровни воздействия. В нашей стране они гораздо жестче. Поэтому мобильный аппарат, выпущенный в Финляндии и имеющий сертификат соответствия в этой стране, может продаваться в любом магазине Европы, а в России далеко не факт – только после сертификации. Однако при написании работы не удалось выявить ни одного такого прецедента. Возможно, это заслуга производителей умело проходить процедуру сертификации в России. Сейчас делаются шаги в направлении унификации норм ПДУ с зарубежными аналогами. Предусмотрена возможность применение двух режимов технического регулирования (по выбору заявителя). Первый основан на требованиях российских стандартов, второй – на требованиях иностранных техрегламентов (директив) и стандартов. А что бы была возможность использовать иностранный стандарт вводят официальный аналог – ГОСТ, по сути, являющийся его переводом [49, с. 64].

ГЛАВА 4 Предлагаемые меры по защите населения от электромагнитных излучений

4.1 Вынужденный экологический риск при воздействии ЭМИ, создаваемых системами сотовой связи, должен стать добровольным

Если раньше воздействию гигиенически значимых уровней электромагнитного излучения подвергался ограниченный круг людей, и это было в основном связано с их профессиональной деятельностью, то в настоящее время можно говорить о воздействии ЭМИ на все население. В основном повышение уровня ЭМИ связано с ускоряющими темпами развития средств связи и информатизации, без которых дальнейший научно–технический прогресс стал невозможен. Возникла актуальная проблема определения оптимальных соотношений между последствиями научно–технического прогресса и правами человека на благоприятную окружающую среду.

Средний уровень рентабельности операторов сотовой связи по себестоимости – 36.6 % . Вариация – в пределах 10 %. Это свидетельствует о высокой прибыльности самого вида предпринимательства и устойчивом финансовом благополучии предприятий.

Учитывая перспективы развития сетей сотовой связи, существует настоятельная необходимость в их однозначной санитарно–гигиенической оценке как источников ЭМИ. Эта проблема является актуальной как для России, так и для всех стран, развивающих системы сотовой связи [48, с. 38].

Понятие техногенного риска жизни можно применять к конкретному человеку, сообществу людей, объединяемых по тому или иному признаку (например, по территории проживания, профессии). Не вызывает сомнения принцип отнесения профессионального риска к категории добровольного, в то же время отнесение риска воздействия ЭМИ на население к категории вынужденного в настоящее время неправомочно. В подавляющем большинстве случаев население подвергает себя риску воздействия ЭМИ добровольно (сознательно или несознательно). Индивидуальный риск жизни должен выбираться человеком добровольно. Нормирование (принудительное) индивидуального электромагнитного риска жизни должно осуществляться на стадиях детства и репродукции жизни человека. На стадиях социальной активности человека индивидуальный техногенный риск должен добровольно им выбираться – в этом есть элемент свободы человека. Общество обязано лишь определить данный риск и предупредить человека о потенциальных опасностях [32, с. 22].

Существующая в настоящее время нормативно–правовая база регулирования воздействия ЭМИ выделяет конкретного человека, сообщества людей по признаку – связано ли воздействие ЭМИ с профессиональной деятельностью или нет.

При регулировании вынужденного риска предпочтение следует отдать нормативным, административным и экономическим механизмам, при регулировании добровольного риска приоритетными должны стать просветительские методы. Необходимо переложить основной акцент с административных мер регулирования на экономические и просветительские.

Типичным источником добровольного риска является носимый радиотелефон, типичным источником вынужденного риска воздействия ЭМИ является базовая станция сотовой связи.

Учитывая, что основной задачей системы электромагнитной безопасности станет перевод риска вынужденного в риск добровольный в настоящее время необходимо определить технические требования к сотовому телефону, позволяющим пользователю радиотелефона самостоятельно выбирать и контролировать уровень воздействия ЭМИ. В первую очередь это будет касаться возможности контроля экспозиции, контроля системы динамической регулировки мощности излучения и возможности самостоятельной регулировки уровня воздействия. Из всех видов мобильной радиосвязи сотовая является самой безопасной, поскольку мощность излучения радиотелефона устанавливается минимально возможной для обеспечения устойчивой связи. К сожалению этот декларируемый всеми операторами сотовой связи принцип не всегда реализуется на практике. Так, проведенные испытания радиотелефонов в городском районе, где 0,05 Вт мощности телефона обеспечивали устойчивую радиосвязь, 80% радиотелефонов работали при мощности 0,6 Вт и более. Кроме того, у 60% обследованных радиотелефонов декларируемый принцип регулировки мощности не работал. К сожалению, в настоящее время пользователь сотового радиотелефона ни при покупке, ни при эксплуатации сотового телефона не может контролировать его мощность и самостоятельно ее регулировать.

Можно сформулировать следующие основные положения, необходимые для реализации принципа добровольного риска пользователя сотового радиотелефона:

а) пользователь должен знать уровень воздействия ЭМИ радиотелефона, и предупрежден о его возможном негативном влиянии на здоровье. Причем, как рядовыми пользователем, так и специальными – детьми или женщинами в состоянии беременности;

б)   пользователь радиотелефона должен иметь возможность контроля уровня ЭМИ и экспозиции своего радиотелефона;

в)   пользователь радиотелефона должен иметь возможность самостоятельно ограничивать мощность своего радиотелефона;

г) должны быть введены ограничения на пользования радиотелефоном в местах массового скопления населения.

Воздействие ЭМИ базовых станций, в отличие от носимого радиотелефона, является типичным примером вынужденного экологического риска. В этом случае при регулировании воздействия ЭМИ предпочтение следует отдать административным (нормативно–правовым) механизмам регулирования [37, с. 40]. Необходимо также учитывать, что каждый оператор сотовой связи стремится обеспечить достаточный уровень электромагнитного излучения во всех местах возможного скопления населения. В этих условиях на определенные участки городской территории оказывают свое воздействие одновременно несколько базовых станций и последствия такого комплексного воздействия так же не изучены.

Зная, где расположена антенна, вы не будете за нее случайно хвататься или касаться ее при разговоре. Хорошо бы, если бы каждый производитель в руководстве пользователя указывал расположение антенны в телефоне. Также неплохо было бы указывать в руководстве, что касаться антенны во время звонка не рекомендуется. Нет, это не опасно, просто, держась за антенну при разговоре по телефону, вы ухудшаете его работу. Не вдаваясь в технические детали, можно сказать, что антенна с прижатой к ней рукой может существенно хуже работать на прием и передачу. Это приводит к тому, что радиус соты, т. е. области, где надежно работает ваш телефон, существенно уменьшается, а что бы этот эффект ликвидировать телефон увеличивает мощность передатчика. Таким образом, вы сами будете делать свой выбор на основе исчерпывающих необходимых данных.

Если в телефоне можно будет установить (ограничить) в меню максимально допустимую мощность передатчика, то каждый будет выставлять ее так, как посчитает нужным и приемлемым.

Изложенный выше общий подход к систематизации и оценке негативного влияния ЭМИ средств сотовой связи предполагается использовать при разработке соответствующих нормативно–технических документов и при принятии управленческих решений.

Так же необходимо отметить, что ЭМИ являются одними из немногих видов негативного антропогенного воздействия, в отношении которых не реализуется принцип – «загрязнитель платит». В условиях перехода к рыночной экономике крайне необходимо введение экономических механизмов регулирования ЭМИ. Введение экологического налога за воздействие ЭМИ должно быть предусмотрено Налоговым кодексом РФ. Кроме того, введение налога за воздействие ЭМИ позволит направить часть собранных средств на финансирование крайне необходимых медико–биологических исследований [32, с. 22].

4.2 Оценка последствий введения налога на ЭМИ для операторов сотовой связи

В Саратовском государственном социально – экономическом университете, а именно Сомов А.Ю. и Салахутдинов Р.З. в работе «Разработка методики применения метода анализа иерархий в задачах социально–экономического прогнозирования» [52] подвели математический метод анализа влияния вышестоящих иерархий на нижестоящие к решению прикладной задачи прогнозирования социально – экономических последствий введения экологического налога на ЭМИ для операторов сотовой связи. Проанализировав подход к работе, обстоятельность, научную обоснованность, а так же логичность ее выводов, мы посчитали необходимым включить выдержки из нее в данную работу как представляющую ценность для доказательства обоснованности и перспективности введения экологического налога на ЭМИ для операторов сотовой связи.

Учета влияния субъективных факторов, например уровень ЭМИ на стабильность общества, трудноформализуем. Для этого, как показывает практика, применение традиционных методов затруднительно. Основным источником исходной информации в таких задачах являются эксперты – специалисты в предметной области. В связи с этим актуальным является применение метода экспертных оценок и обработки результатов таких оценок.

Рассматривается задача социально–экономического прогнозирования последствий введения налога на электромагнитное загрязнение, связанное с развитием сетей сотовой телефонной связи. Для решения поставленной задачи использован метод анализа иерархических систем. Назначение метода анализа иерархий – обоснованный выбор рационального решения из допустимого множества решений. Под решениями понимается множество сценариев, каждый из которых описывает тот, или иной набор социально–экономических последствий.

Метод предусматривает наличие системы оценки множества альтернативных вариантов решений, строящейся на базе множества показателей качества, имеющих иерархическую структуру. Показателями качества могут быть объекты различного типа, с разными наборами свойств, которые будем называть альтернативами. Альтернативы нижнего уровня сравниваются и получают оценки по соответствующим критериям верхнего уровня, на основе метода парного сравнения. В данном методе эксперты путем сравнения двух факторов выставляют им оценки в зависимости от их уровня влияния на развитие событий в сторону рассматриваемой альтернативы.

Были выделены следующие основные стадии решения задачи данным методом [52, с. 16]:

1)   определение множества альтернатив и построение иерархической схемы, отражающей структуру системы оценки сценариев;

2)   проведение процедуры оценивания альтернатив на всех уровнях иерархии методом экспертных оценок на основании парного сравнения альтернатив по заданному критерию;

3)   обработка экспертных оценок.

В качестве альтернатив верхнего уровня выбраны факторы, которые могут оказать воздействие на предполагаемые сценарии.

В качестве альтернатив второго уровня выбраны акторы – основные субъекты, способные оказать воздействие на сценарии. Состав акторов, определенный экспертами для решаемой задачи:

- оператор сотовой связи (оператор);

- органы государственного управления (госструктуктура);

- потребитель услуги сотовой связи (потребитель);

- производитель оборудования для сотовой связи (производитель).

Альтернативами третьего уровня в предлагаемой иерархической системе являются цели акторов.

Четвертый уровень иерархии содержит множество допустимых решений. Конкретный состав альтернатив каждого уровня определяется экспертами. На основе анализа результатов опроса экспертов предлагается структура иерархической системы, показанная на рисунке 4.1.

Рисунок 4.1 – Структура, отображающая процесс многокритериального выбора

В качестве множества допустимых решений в построенной модели предлагаются следующие сценарии [52, с. 18]:

Сценарий 1. Операторы вкладывают средства в природоохранные мероприятия и заметно изменяют экологическое воздействие с целью уменьшения экологического налога. Стабильное, умеренно быстрое развитие отрасли.

Сценарий 2. Операторы ищут экономически оптимальный вариант распределения средств между природоохранными мероприятиями и экологическими налогами. Более быстрый по сравнению со сценарием 1 рост отрасли.

Сценарий 3. Операторы не вкладывают средства в природоохранные мероприятия и платят налог. Потребители идут на сознательный риск, получая быструю, качественную, но экологически небезопасную услугу. В жилых домах вблизи базовых станций растет социальная напряженность, связанная с действительной или мнимой экологической опасностью базовых станций.

Сценарий 4. Операторы уклоняются от уплаты экологического налога всеми законными методами. Значительный рост социальной напряженности в обществе в связи с возможной экологической опасностью быстрого развития сотовой связи.

Парные сравнения экспертами проводились в терминах доминирования одного элемента модели над другим. Экспертные суждения выражались в целых числах 9 – ти балльной шкалы в соответствии с таблицей 4.1.

Таблица 4.1 – Оценочная шкала

Эксперт, сравнивая две альтернативы, относительно критерия, расположенного на вышележащем уровне иерархии, оценивает это сравнение числом из интервала 1 – 9. Эксперту задавались вопросы, выявляющие относительную степень зависимости альтернатив каждого уровня от альтернатив нижестоящего уровня. Например, “Какой из факторов имеет большее воздействие на поставленную цель”. Результатом таких опросов множества экспертов, явились веса этих факторов. При их вычислении посредством математического ожидания результата и введения индекса согласованности экспертов было достигнуто исключение субъективности их суждений.

С целью выдвижения на первый план тех свойств, которые наиболее важны для получения реалистической интерпретации решения проблемы, на каждом иерархическом уровне определили наиболее влиятельные элементы. На рисунке 4.1 такие элементы выделены жирной линией. Например, из четырех элементов А1, А2, А3, А4, находящихся на 2–м уровне и связанных с элементом Ф1 (см. рис. 4.1), далее принимаются в расчет только А1 и А3, как наиболее важные. Их веса равны, соответственно, 32.1%. и 41%.

Результатом реализации данного подхода явилось формирование обобщенного сценария, который представляет собой композицию или смесь возможных сценариев развития изучаемого процесса. Вклад каждого из сценариев в обобщенный сценарий определяется в соответствии с их весовыми коэффициентами [52, с. 21].

В результате проведенного компьютерного анализа модели выявлено, что в обобщенном сценарии будут доминировать сценарии 1 и 2, так как их суммарный вес составляет почти 73% (37.1 % + 35.7 %). Социально экономические последствия, охватываемые сценарием 3, по значимости существенно превосходят последствия сценария 4 (18.9 % и 8.3 % соответственно), но их суммарная значимость значительно меньше суммарной значимости сценариев 1 и 2. Перейдем к формированию обобщенного сценария, учитывая количественные оценки значимости локальных сценариев.

Высокая значимость сценариев 1 и 2 получена в результате существенной значимости экономического фактора (61.8 %) и степени его влияния на оператора (44 %) и госструктуру (56 %). При этом для оператора приоритетной целью является прибыль (31 %), которая в свою очередь делает более значимой реализацию сценария 2 (48%). Для актора госструктура приоритетной целью является стабильность общества (31%), которая приводит к доминированию сценария 1 (50 %).

Второй значимый фактор – социальный (23.1 %) влияет преимущественно на потребителя (57 %) и госструктуру (43 %). Приоритетная цель потребителя – удовлетворение потребностей (42 %) , равнозначно проявляется в сценариях 1 – 3 (36 %, 27 % и 26 % соответственно). Однако это не приводит к существенному повышению значимости сценария 3 по сравнению со сценариями 1 и 2 вследствие относительно малого веса социального фактора.

Исходя из проведенного анализа, обобщенный сценарий можно сформулировать следующим образом [52, с. 23].

Введение экологического налога на электромагнитное излучение, основанного на экономическом анализе различных возможных локальных сценариев поведения основных действующих субъектов приведет к тому, что операторы сотовой связи будут вкладывать средства в природоохранные мероприятия и это заметно уменьшит вредное экологическое воздействие. Степень проявления данной тенденции будет существенно зависеть от действий актора госструктура. При этом будет наблюдаться стабильное, умеренно быстрое развитие отрасли. Возможность того, что операторы не будут вкладывать средства в природоохранные мероприятия, а будут только платить налог, невелика. На данном этапе население, уже ни при каких условиях не откажется от услуг мобильной связи. Однако вероятность того, что потребители, имея достоверную информацию, пойдут на сознательный риск, мала. В этом случае наоборот более вероятно нарастание социальной напряженности, связанной с опасностью базовых и абонентских станций.

Практически не реализуется ситуация, когда операторы будут уклоняться от уплаты экологического налога, а в обществе будет происходить рост социальной напряженности связанный с возможной экологической опасностью быстрого развития сотовой связи.

Таким образом, метод анализа иерархий прогнозирования социально – экономических последствий введения экологического налога на ЭМИ для операторов сотовой связи позволяет сделать вывод об обоснованности его введения [52, с. 28].

4.3   Дополнительные меры в области нормирования ЭМИ

В настоящее время для определения и обоснования гигиенических критериев безопасного использования сотовых телефонов не имеется достаточного объема отечественных и зарубежных научных материалов. К тому же возможность для переноса результатов исследований зарубежных ученых и элементов зарубежных стандартов безопасности разработаны не в полной мере. Объясняется это тем, что основные принципы и санитарно–гигиенического законодательства, и нормирования в России отличны от принципов других национальных систем. Отличие заключается как в организационно–правовом статусе, так и в принципах определения ПДУ.

Главное отличие СанПиН России, а также всех стран, входивших ранее в СССР, от стандартов других рассматриваемых стран в различном подходе к определению предельного уровня воздействия, что это обусловлено различными критериями в оценке биоэффектов воздействия ЭМП [49, с. 63].

В России в качестве основного критерия определения ПДУ ЭМП принято положение, что воздействие не должно вызывать у человека даже временного нарушения гомеостаза (включая репродуктивную функцию), а также напряжения защитных и адаптационно–компенсаторных механизмов ни в ближайшем, ни в отдаленном периоде времени.

В зарубежных стандартах при определении безопасного уровня исходят из значений интенсивности ЭМП, при превышении которых возникают доказуемо опасные последствия воздействия. Уменьшением этого уровня на коэффициент надежности, который различается для профессионалов и населения, определяют ПДУ.

Разные принципы в определении ПДУ приводит к установлению различных нормируемых критериев стандартов, т.е. физических величин, в которых выражается ПДУ и которые подлежат измерению или расчету.

Несогласованность национальных и международных норм безопасности, отсутствие согласования по методикам проведения измерений нормируемых параметров приводит, в частности, к тому, что сертифицированные в одной стране промышленные изделия могут не соответствовать санитарно–гигиеническим требованиям в других странах. Это подтверждено на международном уровне еще в сентябре 1999 года руководитель программы «Электромагнитные поля и здоровье человека» Всемирной Организации Здравоохранения доктором Майкл Репачоли заявившим на пресс–конференции в Москве, что сотовые телефоны в России продаются незаконно, поскольку излучаемые ими электромагнитные поля заведомо превышают в 5–10 раз установленные в России же предельно–допустимые уровни электромагнитного поля.

Очевидно, что сложившаяся в настоящее время ситуация с нормативным обеспечением санитарно–гигиенической оценки ЭМИ диктует необходимость скорейшей разработки Санитарных правил и норм «Электромагнитное поле сотовых радиотелефонов». А так же, в связи с распространяющимся ЭМП различных сетей мобильной сотовой и спутниковой связи – «Предельно допустимые уровни электромагнитных воздействий на объекты животного мира» [49, с. 64].

В ходе НИР по подготовке указанных документов необходимо решить две основные задачи:

а) получить данные о возможном биологическом действии на организм пользователя ЭМП сотовых телефонов, достаточные для определения безопасного предельно допустимый уровня ЭМП сотового телефона;

б)   в ходе широкомасштабных исследований влияния ЭМИ на объекты животного и растительного мира выявить наиболее чувствительные тест – объекты флоры и фауны.

Однозначные критерии санитарно–гигиенической оценки ЭМП сотовых телефонов могут быть разработаны только на основании результатов медико–биологических исследований. При этом необходимо использовать методики, учитывающие специфику изделия и соответствующие современным международным требованиям к проведению медико–биологических исследований, обработке и предоставлению результатов исследований. Необходимо проводить исследования с привлечением добровольцев, акцентируя внимание на реакции критических органов, находящихся в зоне воздействия, а также на общую физиологическую реакцию организма. В ходе работ необходимо сформулировать ответы на наиболее актуальные вопросы прогноза медико–биологических последствий, в том числе относительно возможности развития онкологических заболеваний, прежде всего головного мозга, последствий изменения функционального состояния и влияния на работу головного мозга, влияние на репродуктивную функцию, влияние на растущий организм, в частности, на формирование головного мозга. При этом актуальным является вопрос последействия ЭМП, возможного развития компенсаторных реакций организма и кумуляции биоэффекта.

Экологические последствия увеличивающегося уровня ЭМП в биосфере пока неизвестны. Надо сказать, что величину воздействия ЭМП на биосферу достаточно сложно оценить, это возможно только при системном подходе. Заключается он в тесной взаимосвязи всех составляющих понятия «природа», необходимо обладать обширными знаниями как в анатомии, зоологии так и ботанике с микробиологией.

Методологический анализ воздействия ЭМП на экосистему в целом, должен состоять из изучения чувствительности основных ее элементов (растений, насекомых, животных, почвенного микробиоценоза) влияния ЭМП с целью определения экологических тест – объектов – биоиндикаторов – по показаниям выживаемости и продуктивности, помимо этого, установление наиболее уязвимых тест–систем. Определив тест – объекты и тест – системы, мы сможем значительно сократить расходы на определение ПДУ с сохранением объективности [37, с. 40].

К настоящему времени число жителей России, использующих сотовые телефоны, превысило 120 миллионов человек и продолжает возрастать в мире эту цифра уже более 3 миллиардов. ЭМП передвижной сухопутной мобильной связи покрыли уже более 40% суши нашей планеты. Все это не пройдет бесследно. Вопрос лишь в том, какое наследие мы сможем сохранить нашим потомкам. Это касается и состояния окружающей среды и наличия модификационной изменчивости в геноме человека.

В рамках предупредительной стратегии ВОЗ в отношении сотовой связи Российский комитет по защите от неионизирующих излучений разработал ряд рекомендаций для населения. Среди которых: не использовать сотовые телефоны детям и подросткам до 16 лет, беременным, лицам, страдающим заболеваниями неврологического характера. А также ограничить продолжительность разговоров до 3 минут, максимально увеличивать период между двумя разговорами (минимум 15 минут), во время разговора снимать очки с металлической оправой, так как наличие подобной оправы, играющей роль вторичного излучателя, может привести к увеличению интенсивности ЭМП, падающего на определенные участки головы пользователя, по сравнению со стандартной ситуацией, и преимущественно использовать сотовые телефоны с гарнитурами и системами «свободные руки» («hands free»).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Термин “электромагнитное загрязнение окружающей среды” объективно отражает новые экологические условия, сложившиеся на Земле в условиях воздействия электромагнитных полей на человека и все элементы биосферы.

В настоящее время проблема электромагнитной безопасности и защиты окружающей природной среды от воздействия ЭМП приобрела большую актуальность и социальную значимость, в том числе на международном уровне.

Технологическое развитие информационного общества привело к тому, что в условиях постоянного воздействия ЭМП находится значительная часть экосистем, особенно в условиях городов, на прилегающих к городам территориях, а также локально в практически незаселенных условиях. Анализ опубликованных данных, собственный опыт наблюдения и измерений ЭМП в условиях различных местностей показывает наличие высоких уровней ЭМП, в том числе тепловых значений, в местах недоступных для человека, но заселенных представителями флоры и фауны. Однако нормирование ЭМП как физического фактора внешней среды проводится только с целью его санитарно–гигиенической оценки для человека, а экологические нормативы для источников ЭМП в нашей стране отсутствуют.

Проведенный анализ экспериментальных работ показывают, что ЭМП является весьма чувствительным фактором для всех элементов биоэкосистем от человека до простейших.

Для регулирования воздействия ЭМП антропогенного происхождения на окружающую среду с целью предотвращения деградации основных компонентов природных экосистем, включая сокращение биоразнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции необходимо осуществление следующих мероприятий:

а) организовать исчерпывающие исследования действия ЭМИ как на организм человека, так и на других представителей флоры и фауны для определения приемлемо безопасного предельно допустимого уровня ЭМИ;

б)   обязать операторов сотовой связи и производителей мобильных аппаратов предупреждать абонентов о возможном вреде здоровью. Снабдить аппараты функцией контроля и ограничения излучаемого ЭМИ;

в)   ввести ограничения на пользования радиотелефоном в местах массового скопления населения;

г) разработка методов введения и исчисления платежей, или это будет экологический налог за нанесенный ущерб окружающей среде от ЭМП.

Надо учитывать, что уже есть позитивный опыт национальных программ других государств по вопросам электромагнитного влияния на окружающую среду, необходимо наладить контакт и заниматься изучением совместно.

Связь – наиболее динамично развивающаяся отрасль, со значительным привлечением капитала и инвестиций. В связи с чем, необходимо участие полномочного органа государственной координации, для применения властных полномочий, при невозможности решения проблемы с помощью экономических, стимулирующих методов.

При нынешней тенденции применения ЭМИ в хозяйственной деятельности человека и современный уровень государственного регулирования деятельности в области охраны окружающей среды, позволяет предположить продолжение роста электромагнитного загрязнения. В связи с чем, необходимо доработать и усовершенствовать нормативно – правовые и экономические регуляторы электромагнитного загрязнения, что, несомненно, благоприятно отразиться и создаст предпосылки для приостановления деградации среды обитания и сокращение видового разнообразия живых существ. Таким образом, мы, осознавая себя частью мирового сообщества, внесем важный вклад в сохранение окружающей среды для нынешнего и будущего поколений.