Внешние функции государства

Всякое государство в процессе своей жизни осуществляет ряд весьма сложных заданий и целей, развивает некоторую целесообразную деятельность. В этой деятельности нужно прежде всего различать те цели, которые ставит себе государство, и затем те средства, при помощи которых государство эти цели осуществляет. Что касается первых, то при универсальности государственной власти научное притязание на общеобязательную их классификацию представляется делом совершенно невозможным. Цели эти, с одной стороны, чрезвычайно многочисленны, с другой стороны, при их изменчивости в зависимости от исторических и культурных условий чрезвычайно разнообразны. Государство выступает и в качестве хозяина, и в качестве организатора военной силы, и в качестве охранителя безопасности, и в качестве судьи, и в качестве хранителя культурных благ и т.д. Старое патримониальное государство одной из своих целей имело организацию царской охоты, современное государство устраивает научные институты и музеи. Перечисление конкретных целей государства может составлять предмет чисто описательной дисциплины, изучающей какую-нибудь государственную единицу в определенный период ее жизни, но такое исследование не может быть предметом общей теории государства. Практически каждая государственная организация определенного типа культуры имеет некоторый постоянный круг заданий, который она принуждена бывает очертить и определить в процессе своей конкретной деятельности. В частности, государство западной культуры уже в период образования абсолютной монархии составило каталог основных направлений государственной деятельности, так называемые Ressorts, сообразно которому и были построены основные отделы государственно-правительственного аппарата[1]. Эмпирические очертания этого круга государственных деятельностей настолько вошли в привычку в современном государстве, что они даже были приняты в революционные эпохи и со стороны правительств, стремящихся построить свой организационный аппарат совершенно на новых началах. Когда, например, советская власть приступила к организации своего правительственного аппарата, она построила его, в значительной степени придерживаясь того старого каталога, который, как было указано, был составлен еще в эпоху абсолютной монархии. Ressorts коммунистической власти оказались внутренние дела, земледелие, труд, военное и морское дело, торговля и промышленность, народное просвещение, финансы, иностранные дела, юстиция, продовольствие, почта и телеграф, дела национальностей[2]. В основе таких заимствований лежат общие для современной культуры потребности, а также соображения технической целесообразности и потребность в разделении труда и в специализации.

Несколько иначе обстоит дело с изучением тех средств, при помощи которых государство выполняет эти цели. Причем под средствами мы будем разуметь:

1) материальные и технические ресурсы, необходимые при проведений в жизнь поставленных задач;

2) совокупность властных актов, к которым государство прибегает при достижении означенных целей и при применении необходимых для этого достижения средств.

Что касается первых, то они столь же разнообразны, как и государственные цели. Государство ставит цели народного образования — средством здесь является построение учебных заведений, следовательно, проведение прежде всего ряда чисто хозяйственных мер, далее подбор учителей, их подготовка, выработка планов преподавания и т.д. В процессе применения названных средств государство входит в сложный ряд деятельностей, которые также поддаются только эмпирическим классификациям. Однако государство есть властный союз — и в процессе постановки своих целей, и в приискивании средств для их осуществления оно поступает властно, оно приказывает, повелевает, распоряжается. Мы подходим здесь к средствам государственной деятельности в смысле общей формы осуществления государственных задач во всем их многообразном объеме. Таковые формы единообразны, поскольку в них всех заключается властный элемент. Во имя чего и как бы ни действовало государство — оно властвует и, следовательно, осуществляет одинаковые властные акты. Виды этих властных актов не многочисленны, и классификация их может быть построена на внутренних необходимых принципах.

В настоящее время в общей государственной теории для обозначения направления государственной деятельности применяется понятие государственной функции, причем под функцией понимают и цели, которые ставит государство, и средства, которые применяются им для осуществления этих целей, и формы властных актов[3]. Одинаково говорят и о хозяйственных функциях государства, и о функциях законодательства, хотя законодательство и не есть цель в смысле народного образования или финансов: законодательство есть один из способов выявления властвования, применяемый при осуществлении совершенно различных целей — и хозяйственных, и финансовых, и полицейских, и культурных. В последующем мы будем разуметь под функциями государства только форму его властных актов — понятие, единственно заслуживающее научного анализа в общей теории государства[4].

2. Функции и обеспечивающая их структурная организация государства

2.1. Понятие, содержание и признаки функции государства

Теория государства для описания, объяснения и прогнозирования деятельной стороны государства использует понятие функции государства - характеристики именно того, что и как государство «делает».

Функция, как и многие иные обществоведческие понятия, не является собственно юридическим и политическим понятием. Оно заимствовано из иных наук. Так, в математике, физике понятие функции выражает зависимость, когда при изменении одной величины другая величина также изменяется определенным образом.

Но таково уж свойство юридического языка — он заимствует чужие понятия и наполняет их своим смыслом, порой понятным лишь посвященным, специально обученным лицам, прежде всего юристам. Причем таким смыслом, который подчас почти утрачивает связь с первоначальным.

Вот и с понятием «функция», когда оно включается в юридический понятийный аппарат, происходит этот процесс. Функция в теории государства означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов.

Следовательно, функция государства — это рассматриваемые в комплексе предмет и содержание деятельности государства на определенном направлении и обеспечивающие ее средства и способы.

Понятие функции государства появилось и стало широко использоваться на предыдущем этапе развития отечественной теории государства и права. В рамках марксистско-ленинского подхода к государству выделялись, как уже указывалось выше, классовая сущность государства, общесоциальное и классовое назначение государства, утверждалось, что поскольку, и направление, и предмет, и содержание деятельности государства, и обеспечивающая их система структурных образований изменяются в зависимости от изменения классовой сущности и формы государства, постольку для определения этой зависимости вполне уместным является понятие именно функции.

И это понятие особенно широко было использовано для определения деятельности социалистического государства - его роли как главного орудия построения социализма, подавления эксплуататорских классов, организации народного хозяйства, поддержки национально-освободительных движений и т. п. При этом новые (социалистические) функции государства тесно увязывались с новой (социалистической) сущностью государства - социалистическая собственность, господство рабочего класса, правящая коммунистическая партия и т. п.

На современном этапе развития отечественной теории государства и права также сохраняется функциональный подход к деятельной стороне государства, но с одним существенным уточнением: расширяется и углубляется понимание социального назначения государства, отвергается провозглашаемая ранее жесткая связь между изменениями классовых характеристик государства и, соответственно, его функций. Эта связь, как показал исторический опыт, оказалась более многогранной, на функции государства оказывают определяющее влияние не столько классовые характеристики государства, сколько новые условия и проблемы современной жизнедеятельности общества, существования цивилизации (экология, ядерное вооружение, демографические, сырьевые и иные глобальные проблемы). Словом, и в функциональной характеристике государства отечественная теория также уходит от предыдущей методологической вульгаризации и догматизации, учитывает новые проблемы, но вместе с тем сохраняет и то позитивное, что было наработано в этой области на предыдущем этапе. Ценным оказалось прежде всего само понятие функции государства, ее содержание и значение как одной из важных характеристик деятельной стороны государства.

Действительно, функциональный подход позволяет более глубоко изучать длительный исторический процесс возникновения, развития, смены, разрушения, появления государств различных типов, видов, форм у разных народов, т. е. процесс формирования и эволюции государственности. Понятие государственности как раз и характеризуют наличие государственной организации общества, различные этапы, которые это общество проходит в своем историческом государственном бытии, и самое главное - различные функции, которые государство выполняет. Иными словами, только взятые в совокупности статические и динамические характеристики позволяют глубоко познать природу такого сложного социального института, как государство.

Так, государство раннеклассового общества обеспечивало, а подчас и организовывало трудовую деятельность земледельцев-общинников, ремесленников, а также жизнедеятельность города-государства и прилегающих к нему сельских общин, ирригационные работы, создание и распределение общественных фондов, охрана разных форм собственности. К функциональной деятельности государства относилась и защита населения, завоевательные походы, взимание налогов, дани, захват чужих территорий, организация внутренней и особенно внешней торговли, духовная жизнь общества: строительство храмов, поддержание религиозных верований, обычаев, а также регламентация семейно-брачных отношений - это и многое другое было предметом, направлением, содержанием деятельности раннеклассового государства, его функциональной характеристикой.

С развитием, изменением раннеклассового государства, переходом к другим типам государства («азиатского способа производства», рабовладельческому, феодальному) одни функции утрачивают свое значение, другие, наоборот, разрастаясь, наполняются новым содержанием, становятся основными. Например, основными функциями у государства «азиатского способа производства» становятся функции захвата чужих территорий, жесткой защиты государственной собственности при допущении частной собственности, организации земледельческих работ (выдача семенных ссуд, сбор и распределение урожаев, кадастровая оценка земельных угодий на всей подчас весьма обширной территории государства). На этом этапе государственности у многих обществ основной функцией государства становится поддержание социального расслоения общества, обеспечение господства различных классов, социальных групп, кланов. Государство «азиатского способа производства» охраняет господствующую идеологию, как правило, религиозную, осуществляет строительство грандиозных храмовых сооружений, гробниц, создает разветвленную судебную систему, поддерживает нормативно-правовую регламентацию, в экономике формирует и обеспечивает главным образом распределительные отношения.

Уникальные государства иного типа, возникающие на рабовладельческой основе, - государства Древней Греции и Древнего Рима - наряду с другими функциями обеспечивают насильственные захваты иностранцев, обращение и использование их в качестве рабов, а потом и обращение в рабство собственных граждан. В этих государствах развиваются не распределительные, а товарно-денежные отношения, включающие в экономический оборот и раба как товар, происходят формирование и защита правовых систем, опосредствующих рыночные товарно-денежные отношения. В основе этих отношений лежит частная собственность, которая становится особым предметом заботы и защиты государства.

В государствах Европы и Азии, опирающихся на феодальный строй, функции государства также изменяются: защита, поддержание крепостнических отношений становятся важной деятельной стороной государства. В эти отношения, как известно, входит внеэкономическое прикрепление крестьян в земле, развитие феодальной собственности, сохранение различных отношений между сеньорами и вассалами, князьями и городскими общинами, сословного состояния общества и т. п.

Наконец, многоплановое изменение функций происходит при переходе обществ к капиталистическим и социалистическим типам государственной организации. Изменяются характеристики, в том числе устройство государства, и в зависимости от этого изменяются и их функции. Например, в экономической области происходят переходы от невмешательства государства в экономическую жизнь (функция «ночного сторожа» - первоначально у буржуазного государства) до тотального регулирования производства, распределения у социалистического государства, а в социальной жизни - от защиты прав и свобод человека до полного фактического попрания этих прав и свобод под лозунгами диктатуры, подавления классовых противников, ликвидации эксплуатации (опять же у социалистического тоталитарного государства).

Все это схематическое изложение зависимости между содержательными и формальными характеристиками государства и его функциями понадобилось для того, чтобы показать, что исторический опыт действительно дает теории государства основание утверждать: с эволюцией государства меняется и деятельная сторона государства, эта деятельность наполняется новым содержанием, возникают новые структуры государства, иные средства и способы, обеспечивающие функции государства.

Да и само понятие функции уже используется в научной литературе не столько для показа ее зависимости, особенно от классовой сущности государства, сколько просто для характеристики, описания деятельности государства. Кроме того, это понятие стало использоваться и для учета связи функций государства с многими этнокультурными, идеологическими, духовными и иными факторами воздействия.

Вместе с тем надо обратить внимание и на следующее. Теоретическое описание, обобщение выполняемых функций различными государствами позволяют отнести различные стороны деятельности государства именно к функции.

По мнению Л.А. Морозовой, к этим признакам относятся:

- прочно сложившаяся предметная деятельность государства в важнейших сферах общественной жизни — экономической, политической, социальной, духовной (идеологической, религиозной), правовой;

- непосредственная связь между сущностными, формальными характеристиками государства и его социальным назначением, которое и реализуется в деятельности государства;

- направление деятельности государства на решение крупных социально-экономических, политических и иных задач, достижение крупных, общественно значимых целей, которые встают на каждом историческом этапе развития общества;

- деятельность государства в определенных формах (чаще всего правовых) и с применением особых, в том числе властно-принудительных методов.

Совокупность этих признаков позволяет утверждать, что действительно речь идет о функциональной характеристике государства, о наличии у того или иного государства соответствующих функций.

Функциональная характеристика позволяет изучать не только государство конкретного типа, формы у того или иного народа в тот или иной конкретно-исторический период, но и государственность этого народа. Рассматривая развитие, изменение функций, можно видеть и то, как развивалась, изменялась в определенной связи и сама государственная организация общества в длительном историческом процессе.

В этом смысле, например, можно утверждать, что только изучение государственности России, отложившейся на длительной исторической шкале начиная примерно с государственных реформ Петра Первого (т. е. на протяжении примерно 300 лет), позволит понять и успешно решить современные проблемы организации и деятельности нынешнего Российского государства. Изучение этой государственности только за 80 лет, т. е. с 1917 года — социалистический этап - уже не является достаточным для решения современных сложных задач возрождения и процветания Российского государства, его новой функциональной ориентированности.

Следует еще раз подчеркнуть, что появление тех или иных новых функций на различных этапах развития государственности конкретных обществ не имеет строго предопределенного, причинно-следственного характера, не жестко детерминировано новой формой государства. Вместе с тем такая более или менее причинная зависимость все же характеризует те функции государства, которые представляют собой важнейшие направления деятельности государства в определяющих областях его существования: в экономической, политической, социальной и иных. Основные функции (наиболее важные направления деятельности государства) все же достаточно «чутки» к глобальным изменениям основных характеристик государства.

Иные же функции, как, впрочем, и основные в некоторых своих аспектах, подвергаются мощному влиянию стабильных этнокультурных пластов жизни общества, национальных, территориальных особенностей, традиций и т. п. Поэтому новый тип государства, появившийся в развитии конкретного государственно организованного общества, может в явной или скрытой форме сохранять и даже развивать некоторые старые функции. Например, фактическое имперское содержание отдельных внешнеполитических функций царской России сохранял и развивал СССР, хотя формально наличие такого функционального содержания всячески отрицалось в официальной идеологии и политике социалистического государства.

Таким образом, в государственности того или иного общества сохраняется преемственность функций, но действует и механизм обновления функций. В частности, на появление новых функций влияют самоорганизационные, субъективные и даже случайностные (синергетические) процессы, а не только та или иная степень зависимости функций от изменения основных признаков, прежде всего формы государства.

2.2. Общесоциальное, классовое и национальное в функциях государства

Наименее изменчиво и наиболее стабильно общесоциальное содержание функций государства, то, которое формируется для решения основных социальных, политических, в том числе геополитических, экономических и иных задач, затрагивающих интересы всего общества на длительном историческом пути его жизнедеятельности. Основные общесоциальные функции обеспечивают существование, благополучие, а порой и выживание самого общества.

Именно в этом смысле государственная организация общества приобретает большую социальную ценность.

Уже ранние города-государства - первоначальная государственная организация общества, появившаяся на излете присваивающей экономики как необходимая реакция на кризисное состояние человечества - берут на себя общезначимые социальные функции, о которых речь шла выше при характеристике раннеклассового государства, и прежде всего функцию обеспечения производящей экономики (земледелие, скотоводство, металлургия, металлообработка, керамика и т. п.). И тем самым демонстрируют социальную ценность государственной организации общества. Именно эта организация в значительной мере спасает человечество как биологический вид от вымирания, переводит человечество в социальную фазу развития, эволюции, создает цивилизацию.

И если вновь, как предсказывают многие ученые, человечество окажется в кризисном состоянии в XXI веке из-за действия экологического, демографического, сырьевого и иных факторов, которые могут дойти до угрожающего всему человечеству уровня, то можно предположить, что только новое развитие государственности, появление новых общесоциальных функций сможет обеспечить необходимый порядок, координацию, иные состояния, обеспечивающие существование цивилизации, ее спасение, воспроизводство.

Словом, общесоциальное содержание функций, которое сохранялось на протяжении всей истории государственности, придавало большую социальную ценность государству, хотя порой приобретало и весьма разнообразные, даже причудливые формы.

Например, к такому общесоциальному содержанию у некоторых народов относилось:

- поддержание мореплавания, морской торговли (островные государства),

- защита и воспроизводство рыбных ресурсов (некоторые северные или тихоокеанские страны).

А у иных народов именно сохранение своей языковой или религиозной самобытности становилось объективно общесоциальным содержанием деятельности государства независимо от того, какой тип это государство являло или в каких формах устройства существовало и функционировало.

Основы существования некоторых народов в конкретных условиях проживания на определенной территории, с определенными географическими, климатическими и иными характеристиками перерастали в «вечные вопросы», в вечный предмет государственной деятельности. Именно они наполняли общесоциальные функции конкретным содержанием, которое приходилось реализовывать на протяжении столетий на любом этапе государственности, чтобы обеспечить жизнедеятельность и выживание того или иного общества, того или иного народа.

Здесь же важно подчеркнуть, что именно общесоциальные функции характеризуют в наибольшей степени деятельную сторону государства, что, кстати, умалялось, а порой и вообще игнорировалось на предыдущем, марксистско-ленинском этапе отечественной теории государства и права. Неисполнение или некачественное исполнение именно этих функций государства приводило и приводит к ослаблению государства, а порой и к его распаду, разрушению и даже исчезновению.

К таким общесоциальным функциям относятся обеспечение национальной безопасности, ликвидация последствий стихийных бедствий и экологических катастроф, реализация социальных программ поддержки здравоохранения, социального обеспечения нетрудоспособных, защита прав и свобод граждан и многое другое.

Наиболее изменчивыми, жестко привязанными к социальному назначению и форме конкретного государства являются классовые функции государства. Классовую борьбу в обществе выделял еще Платон. Он же привязывал к ее различным формам, степени ожесточенности или, наоборот примирения, те или иные функции государства, само существование, судьбу, природу государства. И теоретическая мысль многие века отражает классовые функции в государственности многих народов.

Классовые функции - это те направления деятельности государства, которые в наиболее полной, яркой степени выражают классовые интересы, волю того класса, той социальной силы, группы, которые господствуют в данном обществе, захватывают и осуществляют государственную власть. Таким образом, речь идет о широком понимании классов как определенных социальных, организованных структур общества.

К классовым функциям относится прежде всего подавление господствующим классом с помощью государства (главным образом используя карательные органы государства - армию, полицию) своих классовых противников. Причем подавление на первоначальных этапах развития государственности осуществляется внеэкономическим принуждением:

- присваиваются результаты чужого труда, чужое имущество,

- используется судебное и в основном внесудебное преследование,

- осуществляется их переселение в регионы с весьма тяжелыми условиями жизни,

- и вообще классовые противники устраняются физически.

Но классовые функции могут осуществляться и экономическим путем, что характерно для последующих этапов государственности: с помощью системы налогов, сборов, пошлин, тарифов, участием государства в денежной системе, например путем эмиссий, инфляции, с помощью трудового законодательства, устанавливающего жесткую систему штрафов, ограничений в заработной плате, продолжительность рабочего дня, трудовую повинность и т. п.

Следует отметить, что именно те или иные классовые функции объявлялись на предыдущем этапе отечественной теории государства, на ее марксистско-ленинском этапе, наиболее значимыми, основными, выражающими классовую сущность государства. При этом делались попытки теоретически обосновать, что на некоторых этапах государственности, например на социалистическом, эти классовые функции являлись общесоциальными, выгодными всему обществу. Использовалась схема: классовые, функции социалистического государства выражают интересы большинства народа, трудящихся и, стало быть, являются общесоциальными.

При этом игнорировалось, что классовые функции не позволяют решать многие общесоциальные, «вечные» проблемы жизни общества и даже загоняют эти жизненно важные, общесоциальные проблемы в тупик, ведут к «банкротству государства».

Игнорировалось и то обстоятельство, что, осуществляя классовые функции, государство формирует особый слой, «номенклатуру», правящую элиту, которая с помощью династического механизма присваивает общественные и государственные должности, социальные, бытовые, медицинские привилегии, и, прикрываясь демагогической завесой служения классу, определенной социальной группе или даже обществу, народу, фактически с помощью государства обеспечивает лишь свои собственные номенклатурные, бюрократические, элитарные интересы.

Наряду с классовым содержанием функций государства большое значение всегда имело в жизнедеятельности государственно организованного общества и национальное содержание функций.

Это также очень важная характеристика государства. Она связана с той деятельностью государства, которая направлена на сохранение и развитие национальной культуры, языка, самобытности, традиций, самого существования и воспроизводства этноса, который, собственно, и выступает в государственной организованной форме как действующий субъект всемирной истории.

Национальное содержание функций государства близко к общесоциальному, но не сливается с ним. Весьма часто государственная деятельность должна обеспечивать именно национальные интересы этноса, формирующего государство, касается ли это геополитических интересов, защиты соотечественников, оказавшихся в силу тех или иных исторических, политических процессов на территории других государств, развития национального самосознания, религиозного возрождения и т. п. Сюда же входит и задача гармонизации интересов этноса и этнических меньшинств на самой территории государства, если население имеет многонациональный характер.

Отношения с диаспорой, которая формируется из соотечественников за рубежом - еще одна важная функция государства. Как правило, эти отношения должны строиться на началах поддержки диаспоры, защиты прав и свобод соотечественников. Однако история знает и функции борьбы с диаспорой, когда она формировалась после гражданской войны (эмиграция), ставила целью реставрации прежних порядков.

Национальная характеристика функций государства охватывает не только их содержание, направленность, но и то, как это содержание реализуется, т.е. в каких формах, с помощью каких способов эти функции осуществляются: в демократических или авторитарных, политических или насильственных формах.

Анализ национального содержания функций государства демонстрирует и социальную ценность государства, эффективность существования этноса в государственно организованной форме. Этот анализ показывает, почему распад, разрушение, а тем более исчезновение государства представляет собой не что иное как национальную катастрофу. Становится понятным, почему право наций на самоопределение в своем финальном содержании формулируется как право на образование собственного государства, почему эту же конечную цель имеют многие национально-освободительные движения, почему, подчас не считаясь с имущественными жертвами, человеческими жизнями, так яростно борются за формирование собственной государственности те или иные социальные и национальные силы.

Но подчеркнем: на основе исторического опыта человечества встает вопрос о социальной цене, которую приходится платить народу при осуществлении национально-содержательной деятельности государства, особенно в современных условиях, когда так переплетаются национальные, политические, территориальные и иные интересы, когда появились ядерные и иные грозные средства, которые могут быть использованы для решения межнациональных, этнических конфликтов. Кроме того, следует учитывать, что на Земле в настоящее время живет более 2000 этносов, большинство из которых в своем национальном самосознании понимает социальную ценность собственной государственности. Но возможно ли существование такого числа государства на Земле, не рождает ли современное состояние государственности принципиально новые, в частности укрупненные, типы и формы государств? Появление Европейского сообщества, новая роль ООН, образование СНГ свидетельствуют, что такие самоорганизующиеся синергетические процессы в истории государственности начались и должны осмысливаться также в рамках теории государства. В предыдущей главе - о форме государства - мы уже уделили внимание некоторым из этих проблем.

Здесь же, рассматривая общие вопросы взаимосвязи между устройством и функциями государства, следует обратить внимание и на то, что не только те или иные функции государства определяются устойчивыми характеристиками государства, но и сама форма государства может определяться его функциями.

Так, если государство ставит своей целью проведение агрессивных, захватнических войн, расширение своей территории, начинает осуществлять именно такой политический курс, то и организация государственной власти приобретает авторитарный, антидемократический, подчас тоталитарный характер. И наоборот, формирование демократического политико-правового режима (господства права), опирающегося на разделение властей, народовластие, на приоритет качества жизни, прав и свобод человека, становится возможным лишь в условиях выполнения государством функций обеспечения мирного существования, благоденствия общества, социальной и правовой защищенности его граждан, их эффективной экономической и политической самостоятельности, трудовой деятельности.

Отметим также, что некоторые функции государства имеют смешанное содержание: общесоциальное, классовое, национальное. Так, общесоциальный характер может быть свойствен идеологической функции государства, когда она выражается в защите государством господствующей религии, являющейся цементирующей общество силой. Это особенно характерно для теократических государств. Но, как известно, в таких государствах дело доходит даже до физического уничтожения так называемых еретиков, неверных. И тогда уже функция защиты религии перестает быть общесоциальной, превращается в узкогрупповую.

Действительно, идеологическая функция может иметь предельно классовый, групповой характер, что, например, стало характерным в социалистических государствах тоталитарного типа, когда марксистско-ленинская идеология объявлялась государственной, находилась под специфичной защитой государства (ее полицейские органы имели своей целью непосредственную защиту господствующей марксистско-ленинской идеологии).

2.3. Эволюция функций государства

Выше уже отмечалось, что функции государства подвергаются не только влиянию собственно государственных изменений, но и изменений условий существования самого государства, т. е. изменений внешних условий, внешней среды, в которой «живет», действует государство.

Для определения этого влияния в теории государства используется понятие эволюции функций государства, которое включает развитие и изменение функций как под воздействием содержательных и формальных характеристик государства, так и под воздействием развивающейся внешней среды. И если о первом процессе (устройство государства — функции) речь шла выше, то на втором процессе, хотя бы кратко, схематично, надо остановиться специально. При этом, разумеется, следует учитывать, что оба процесса не оторваны друг от друга, хотя и характеризуются относительной самостоятельностью.

Прежде всего на функции государства оказывает определяющее влияние научно-техническое, интеллектуальное развитие всей цивилизации. Функции всех, без исключения, современных государств подвержены воздействию научно-технических достижений XX века. Причем это воздействие двоякое. С одной стороны, появляется жизненно важное направление деятельности государства: поддержка науки, особенно фундаментальной, использование ее результатов, развитие и обогащение интеллектуального потенциала общества. С другой - ограничение опасности, которая проистекает от неконтролируемого появления и использования современных научно-технических достижений. Это особенно касается ядерных технологий, генетики, медицинской биологии и т. п.

В сфере науки для государства появляется новая область деятельности -поддержка и защита интеллектуальной собственности, т. е. создание условий для успешной научной деятельности, охрана принадлежности результатов научного труда их создателям, обеспечение справедливой оценки этого труда и достойного вознаграждения за использование этих результатов.

В XX веке цивилизация подвергалась испытаниям, вызванным социальной борьбой вокруг государственной (общественной) и частной собственности (появление государств социалистического типа, возрождение частной собственности во многих государствах после крушения тоталитарного социализма, формирование в этой связи новых правовых систем и т. д.).

Но XXI век будет характеризоваться социальными столкновениями в сфере вещной и интеллектуальной собственности, а не только в сфере частной и государственной, как это было ранее.

Не менее важной является деятельность государства по ограничению вредных последствий научно-технического прогресса, особенно в таких новых областях, как генетика, медицинская биология и др. Формируется новое научное направление - биоэтика, связанная с трансплантацией органов человека, изменением полов, искусственным оплодотворением, возникают проблемы эвтаназии. И без контролирующего и регламентирующего государственного вмешательства в эту область также не обойтись.

Определяющее влияние на эволюцию функций государства оказывает и экологический фактор. Суть этого влияния заключается в том, что если каждое современное государство не возьмет на себя обязанность поддерживать условия существования людей на собственной территории, а также не станет взаимодействовать с другими государствами в сохранении общепланетарной среды существования человечества, то в самое ближайшее время неминуем общецивилизационный коллапс, глобальный кризис. Таков современный экологический императив в его государственном преломлении. Радиоактивные отходы, промышленное загрязнение водных и воздушных ресурсов, сокращение лесов - этих легких Земли, - иные неблагоприятные последствия - все это ужасающие реалии современного человеческого существования.

Человечество - особый биологический вид, который существует, создавая одновременно условия для своего уничтожения, вымирания. Эти условия -отходы жизнедеятельности человека в самом широком смысле. Защита от этой угрозы всегда выступала социальной функцией. Уже в догосударственной организации общества происходили постоянные перекочевки кланов, первобытных групп из-за загрязнения среды обитания. И только создание в древности канализационных сооружений, пусть и примитивных, позволило человечеству перейти к оседлости, образовать города, иные постоянные поселения. Но сейчас проблема значительно сложней: безотходные технологии - это одна из целей, достижение которой только и позволит человечеству существовать. Без их создания и всепланетного применения, как полагают многие ученые, человечеству не выжить.

Государственная деятельность в этом направлении - безусловное требование современности. Эволюция функций в этой области приобретает иной качественный уровень, требует иной степени обязательности, обеспеченности экономическими, административными, правовыми средствами и методами.

Интернационализация мировой экономики, всеобщее переплетение экономических интересов, появление и господство транснациональных компаний, иные экономические факторы планетного значения - еще одна сфера, оказывающая влияние на эволюцию функций. Путь от конфронтации к сотрудничеству и, наконец, к партнерству проходит большинство государств современного мира во внешнеэкономической деятельности.

К новой эволюции функций государств подталкивает и развивающаяся информатизация общества, создание баз данных, всепланетных информационных систем, формирование общепланетного информационного пространства. Но, безусловно, самое мощное влияние на эволюцию функций государств оказывает объективная потребность исключить саму возможность использования ядерного и другого оружия массового поражения, устранить опасность бесконтрольного использования ядерных, химических и иных технологий.

Указанная выше эволюция функций затрагивает в той или иной степени все, без исключения, современные государства. Вместе с тем происходит эволюция функций, затрагивающая отдельные государства, особенно в экономической области, в частности тогда, когда конкретные общества развиваются в направлении рыночной экономики, переходят от социалистических, распределительных отношений к товарно-денежным, от тоталитарных режимов к либерально-демократическим.

2.4. Классификация функций

Изучение эволюции функций государства, практическое использование научных знаний в этой области предполагает прежде всего упорядочение всего государственно-правового материала, который накопила теория государства в этой области.

Для этого, как отмечалось выше, в познании государственно-правовых явлений и процессов в теории государства и права используется метод классификации, ибо без этого метода упорядочить и сопоставить все многообразие государственно-правовых явлений и процессов попросту невозможно.

Эффективно используется метод классификации и при изучении функций государства.

Классификационные критерии, т. е. признаки (их сумма), позволяющие отнести те или иные функции к конкретному классу, группе, имеют разный характер. Выделяют, например, объекты и сферы государственной деятельности, территориальный масштаб, способ государственного воздействия на общественные отношения, взаимоотношения государств, содержание функций.

Действительно, в научных и практических целях функции государства могут быть классифицированы по разным критериям. По времени действия они делятся на постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его существования, и временные, появление которых вызвано специфическими условиями общественного развития, а прекращение - их исчезновением. По сферам политической направленности (внутренняя и внешняя политика) функции государства подразделяются на внутренние, представляющие его деятельность внутри страны, определяющие его роль в жизни данного общества, и внешние - деятельность за ее пределами, в которой проявляется роль государства во взаимоотношениях с другими государствами. Внутренние и внешние функции любого государстве тесно связаны, поскольку внешняя политика, определяющая линию поведения с другими государствами, во многом зависит от внутренних условий существования данного государства. По сферам общественной жизни функции государства могут быть разделены на экономические, социальные, политические и осуществляемые в духовной сфере.

Высказывается также мнение, что функции государства следует делить на основные и неосновные. Конечно, такое деление весьма условно, т.к. критерий такого разграничения четко не определен. Каждая функция государства является объективно необходимой для данного государства. Все виды деятельности государства равно важны, но это не исключает, конечно, возможности определения на разных этапах приоритетных направлений, на которых следует сосредоточить внимание в первую очередь. Эти направления становятся для государства основными.

К числу критериев можно отнести принцип разделения властей и классифицировать функции государства на основе этого принципа. Соответственно функции подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие, правоохранительные, в том числе судебные, и информационные. Особенность данной классификации состоит в том, что она отражает процесс реализации государственной власти. Это чисто формальная классификация, привязанная к совокупности ветвей государственной власти законодательной (представительной), исполнительной, судебной, - но тем не менее весьма часто используемая в научных и практических целях.

Следует обратить особое внимание на информационную функцию, которая характеризует деятельность четвертой власти - средств массовой информации. Она - эта функция - имеет свое содержание, способы и структуры, свое обеспечение. Специфика этой функции заключается в способах ее воздействия на общество: целенаправленная информированность населения, а подчас манипулирование общественным сознанием, другие способы передачи информации создают необходимые условия для существования и функционирования других ветвей власти, всего государства.

Классификация функций, опирающаяся на разделение властей, не у всех ученых-юристов вызывает признание. Дело в том, что это, как считают многие ученые, собственно, не функции государства, а функции осуществления государственной власти или ветвей власти: правотворчество, управление, судебная деятельность и т. д. Происходит, по их мнению, смешение функций государства и государственной власти.

Функции же государства - это деятельность государства, взятого в своей целостности, с единой политической, структурной, территориальной организацией.

Поэтому в теории государства наиболее распространено и признаваемо членение функций на внутренние и внешние, т. е. на определение деятельности государства по отношению к обществу, особой организацией которого и является государство (внутренняя функция), и по отношению к другим государственно организованным обществам, другим государством (внешняя функция).

Внутренние функции государства проявляют себя в экономическое, политической, социальной, идеологической сферах жизни общества. Например, в экономической области на разных этапах государственности функции могут выполнять роль «ночного сторожа» (невмешательство в экономическую жизнь), выполнять регулятивную социальную роль, осуществлять хозяйственно-организаторскую функцию, обеспечивать учет меры труда и меры потребления, планово-программное воздействие на экономику и т. п. Понятно, что та или иная функция более или менее ярко проявляется на соответствующем этапе государственности, например, учет меры труда и меры потребления («не трудящийся да не ест») в раннеклассовых, социалистических государствах.

Внешние функции - защита общества от нападений извне, мирное сотрудничество с другими государствами, обеспечение геополитических интересов и т. п. - также характеризуют деятельность государства как целостную организацию общества, но уже обращенную не внутрь, а вовне его жизнедеятельности.

Деление функций на внутренние и внешние - это определенное наследство, доставшееся современной отечественной теории государства от ее предыдущего марксистско-ленинского методологического подхода. На предыдущем этапе в теории государства классификация функций жестко привязывалась к классовой сущности государства. Внутренние функции проходили по «ведомству» классовой сущности государства, например хозяйственно-организаторская функция наиболее ярко характеризовала социалистическое государство, ведь его назначение, как декларировалось, сводилось к построению социалистической экономики. Во всех прежних учебниках неизменно подчеркивалось, что «по мере продвижения к коммунизму экономическая роль государства будет усиливаться, в связи с чем неизменно возрастает роль, объем и сложность содержания его хозяйственно-организаторской функции, поскольку она имеет целью создание материально-технической базы коммунизма».

Исторический опыт показал, что это не так. И на современном этапе как раз требуется отказ от государственного патернализма, уход от уравнительной психологии и социального иждивенчества, вытекавших из организаторско-хозяйственной функции государства.

Внешним функциям, как правило, отводилась роль общесоциальных функций: борьба за мир, обеспечение международного сотрудничества и т. п., хотя зачастую все это имело демагогический характер.

Сейчас членение функций на внутренние и внешние утратило в известной степени свое значение, т.к. многие внутренние функции приобретают внешний характер (например, экологическое направление деятельности государства), и наоборот.

Более важным становится выделение глобальных функций государства, характеризующих деятельность современного государства в экологической, демографической, сырьевой, космической сферах, в области создания и использования ядерной, информационной технологий, в области зашиты прав и свобод человека и в других современных глобальных государственных сферах деятельности, затрагивающих всю цивилизацию.

2.5. Структура государства, обеспечивающая выполнение функций

Особую проблему представляет решение вопроса о централизации и децентрализации функций государства, который имеет несколько аспектов. В условиях тоталитарного и, как правило, унитарного государства происходит чрезмерная централизация функций - большинство вопросов решается в центре. В условиях федеративного государства, создания новых государственных образований, например СНГ, с неизбежностью встают вопросы о разграничении сфер деятельности между центром и субъектами федерации, между надгосударственными органами и органами государства. При этом возникает целый ряд противоречий, касающихся раздела собственности, четкого определения границ (государственных и административных), двойного гражданства, свободы передвижения граждан и многих других вопросов.

Например, в пределах Российской Федерации возникают проблемы децентрализации функций. Необходимо разграничить сферы деятельности полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти на местах как бы трех уровней: органами власти республик, входящих в состав Российской Федерации, органами власти автономных областей и округов и органами власти краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Есть такие вопросы, при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу. Это относится к таким стратегическим вопросам, как совместная оборона, обеспечение национальной безопасности и политической стабильности, освоение космоса, обеспечение транспорта, связи и т. п. Но есть вопросы другого рода, где объективно требуется децентрализация функций государства, учет местной специфики, который может быть осуществлен только местными органами власти. Например, в процессе перехода к рыночной экономике для обеспечения стабильных рабочих мест необходимо тесное взаимодействие центральных органов и органов местного самоуправления.

2.6. Государственный аппарат. Бюрократия и функции государства. Функции государства, государственной власти, органа государства

Но проблеме децентрализации функций в Российской Федерации свойствен еще один аспект. Выше уже отмечалось, что становление многоукладной рыночной экономики влечет изменение ролей государства и человека в обществе. Формирование саморазвивающегося гражданского общества, состоящего из экономически, политически и юридически самостоятельных (автономных) субъектов, предполагает сужение роли государства, в том числе сужение его функций, и расширение роли граждан и их объединений.

В функциональную характеристику государства входит и рассмотрение тех средств и способов, которые обеспечивают выполнение государством своих функций. Такой обеспечивающей структурой является государственный аппарат - система органов государства, создаваемых специально для выполнения функций государства.

Подчеркнем, что функции государства, а не различные функции различных ветвей власти, обеспечивает государственный аппарат в целом, в комплексе, в системе. Но при этом, разумеется, каждое звено этого аппарата, каждый орган имеет и свои собственные функции, представляющие разделение труда по управлению обществом. Вот почему надо различать функции государства, функции государственной власти и функции государственных органов.

Итак, для обеспечения выполнения своих функций в любом государстве формируется специальная структурная организация, называемая государственным аппаратом. Он олицетворяет материальную силу государственной власти. Аппарат государства - это система государственных органов, взаимосвязанных общими принципами, единством конечной цели и взаимодействием, наделенных властными полномочиями, а также располагающих материально-техническими возможностями для осуществления своих функций. Государственные органы являются структурными звеньями государственного аппарата. Для образования государственного органа необходима правовая основа, т. е. издание специального нормативно-правового акта. Обычно система государственных органов устанавливается конституцией (основным законом государства). Различают представительные законодательные органы, принимающие законы (парламент, верховный совет, федеральное собрание, конгресс и т. д.), органы исполнительной власти (правительство, министерства и ведомства), - на эти органы возлагается обязанность организовывать реализацию принятых законов. И наконец, судебные органы, разрешающие различные имущественные и иные споры, контролирующие исполнение законов. Государственные органы обеспечивают осуществление сильной и эффективной государственной власти, которая не обязательно должна быть авторитарной, диктаторской. Необходима и возможна легитимная (основанная на законе) сильная власть. Государственные органы, как официальные представители государства, имеют право издавать нормативно-правовые (общего характера) либо индивидуальные правовые акты (акты применения права), обязательные для исполнения. Для государственного аппарата требуются специально подготовленные кадры чиновников-управленцев, обладающих необходимой квалификацией и профессионализмом. Слой людей, занятых на работе в аппарате государства и профессионально занимающихся управлением общественными делами, определяют как бюрократию (от греч. «бюрократ» - столоначальник, букв.: «власть стола»). Но этот термин используют и для обозначения отрицательной характеристики таких проявлений в деятельности государственного аппарата, как формализм, волокита, карьеризм, стремление к личной выгоде, коррумпированность и черствость, равнодушие к людям и их нуждам.

Для преодоления этих негативных явлений используются демократические методы и стиль работы, понимаемые не как абстрактная идея, а как целая система специально разработанных и реально действующих мер и механизмов, призванных обуздать, сдержать бюрократизацию. Таким корректирующим средством служит принцип «разделения властей», предполагающий создание системы взаимных «сдержек и противовесов». Эффективны такие меры, как замещение должностных постов по конкурсу, перевод управленческого аппарата на работу по контракту, лишение государственных служащих права участвовать в коммерческой деятельности, но одновременно установление для них высокого уровня заработной платы, обеспечивающего их заинтересованность в честной службе. Управленческий аппарат должен быть инструментом органов власти, избранных и контролируемых народом. Деятельность государственного аппарата должна осуществляться на основе принципа законности, предполагающего строгое, точное и неукоснительное соблюдение законов.

Государственный орган следует отличать от различных общественных организаций, объединений. Он наделяется властно-принудительными полномочиями для осуществления своих функций, имеет свою сферу, свою область занятий, которую именуют предметом ведения. Для функциональной характеристики государственного органа используется понятие компетенции, которое означает взятый в единстве круг и объем полномочий и обязанностей, принадлежащих этому государственному органу, а также предмет его ведения. Государственный орган может делать только то, что ему разрешено. Принцип «разрешено все, что не запрещено» не относится к деятельности государственных органов. Этот принцип действует в сфере имущественных отношений граждан, юридических лиц.

Государственный орган, как правило, реализует свою компетенцию, издавая соответствующие акты (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и т. д.). Но для определенной категории государственных органов основным является реальная хозяйственная, организационная, властная деятельность.

Государственные органы имеют определенные формы деятельности, иерархию, например, выделяют центральные и местные органы. Такие отрасли юридической науки, как наука государственного права, наука административного права, осуществляют специальное изучение государственного органа, государственного аппарата.

В теории государства задача ставится более скромная: определить взаимосвязь функций государства и обеспечивающих их выполнение структур, т. е. государственных органов.

Подчеркнем практическое значение правильного теоретического решения этого вопроса. Так, государственный орган следует создавать под ту или иную функцию, а не наоборот - создавать орган, а потом находить ему занятие, функцию. Впрочем, необязательно и создание отдельного государственного органа под каждую новую функцию государства. Уже имеющиеся в государственном аппарате органы могут взять на себя и новые функции, их компетенция может быть расширена.

Эти положения, когда они соблюдаются в государственной жизни, приобретают большое значение для практической организации наиболее эффективной деятельности государства, выполнения его социального назначения. Напротив, недопустимо дублирование одних и тех же функций разными органами.

В теоретическом плане очень важно отметить, что именно государственные органы как раз характеризуют формирование в государстве особого слоя людей, физически оторванного от материального производства, но выполняющего весьма важные управленческие функции. Этот слой известен под разными наименованиями: чиновники, бюрократы, управленцы, функционеры, номенклатура, менеджеры и т. д. Он представляет собой объединение профессионалов, занятых управленческим трудом - это особая и важная профессия.

Как правило, этот слой людей обеспечивает выполнение функций государства, государственной власти, государственных органов в интересах общества, народа. Но в определенной исторической обстановке функционеры могут стать на путь обеспечения собственных интересов. Тогда-то и возникают ситуации, когда для тех или иных лиц создают специальные органы (синекуру) или ищут этим органам новые функции и т. п.

Таким образом, орган государства - это специально созданная структура, составляющая часть государственного аппарата, наделенная компетенцией, необходимой для осуществления функций.

Построение аппарата государства должно идти от функций к органу, а не наоборот, и на строгой правовой основе.

Отметим также, что понятие органа государства используется в широком и узком смысле. В широком - это орган государственной власти, а в узком - это орган, ориентированный на специальную функцию, необходимую для жизнедеятельности общества. Наконец, иерархия государственных органов предусматривает подотчетность и подконтрольность одних органов другим.

Некоторые иные важные вопросы этой темы (бюрократический и демократический централизм, слом «государственного аппарата», конфликты личных и общественных интересов на государственной службе и др.) будут рассмотрены в главе восьмой применительно к функционированию и эволюции Российского государства. Так, эти теоретические проблемы можно будет усвоить лучше, используя конкретный и предметный материал, которым так богата наша сегодняшняя политико-правовая действительность[5].

3. Функции Российского государства на современном этапе

3.1. Понятие и содержание функций государства

В юридической науке под функциями государства принято понимать основные направления его деятельности, в которых выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и методах.

Таким образом, функции государства можно определить как основные направления его деятельности по управлению обществом, включая механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов. Существенными признаками функций государства являются:

1) устойчиво сложившаяся предметная деятельность государства в той или иной сфере общественной жизни;

2) непосредственная связь между сущностью государства и его социальным

назначением, которая реализуется посредством соответствующих функций;

3) направленность функций государства на выполнение конкретных задач и достижение тех или иных целей, которые встают на каждом историческом этапе развития общества;

4) реализация функций осуществляется в определенных формах (чаще всего правовых) и особыми методами, присущими государственной власти.

Сущность государства и его социальное назначение являются решающими факторами в определении направленности деятельности государства, в постановке его целей и задач на соответствующем этапе развития общества.

Функции государства многоплановы, их формирование происходит в процессе становления, укрепления и развития государства. Последовательность возникновения функции зависит от очередности задач, которые встают перед обществом в его историческом развитии, целей, которые оно преследует. Эти задачи и цели не могут быть произвольными. Они зависят от реальных условий, важнейшие из которых: экономические возможности общества, потребности и интересы населения, отдельных социальных слоев и групп, возможности партнерства между ними, нравственный и культурный уровень общества, профессионализм государственных структур и др.

В разные исторические периоды приоритетное значение приобретают те или иные задачи, цели государства, а следовательно, и различные его функции. На одних этапах центр тяжести переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция, в других - в область политики, отсюда - повышенное внимание к реализации функций государственной власти и т.д. Исчезают одни функции, возникают другие.

Каждая функция государства имеет определенное содержание, поскольку

предполагает деятельность в конкретной сфере общественной жизни. Содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают. Содержание функций не остается неизменным на всех этапах развития общества и государства. Особенно существенно различие в содержании функций у государств, принадлежащих к различным общественно-экономическим формациям, например у рабовладельческого и феодального, феодального и буржуазного государств. Большим своеобразием отличаются функции государства в периоды радикальных социальных перемен, переходных состояний общества, революционных потрясений.

В силу тесной связи функции государства с его сущностью и социальным назначением в содержании функций любого государства присутствуют как классовые, так и общесоциальные начала. В обществе, где социальная структура носит ярко выраженный классовый характер, где классы или другие социальные группы противостоят друг другу прежде всего по экономическому признаку, по своему отношению к средствам производства, государство выступает в качестве политической организации экономически господствующего класса (классов). Оно обслуживает прежде всего интересы господствующего или доминирующего класса и осуществляет организованное насилие в отношении своих классовых противников. Отсюда - функции государства в классово-антагонистическом обществе имеют четкую классовую характеристику. Это особенно заметно в обществе, где складывается особая классовая напряженность, где сильно политическое противоборство классов. Такое состояние государственности было присуще, в частности, формирующемуся буржуазному обществу середины XIX в. (доиндустриальному), а в нашей стране - в период после Октября 1917 г., когда предпринимались попытки строительства социалистического общества. Так, в первом Основном Законе Советского государства - Конституции 1918 г., главная задача государства определялась как установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма... (ст. 9).

Долгое время господствовавший в общественных науках классовый подход к функциям государства привел к искаженному представлению об управлении государством общими делами, т.е. выполнении общественно значимых функций. Считалось, что эти функции также имеют классовую направленность, так как осуществляются эксплуататорским государством в силу необходимости и в интересах господствующего класса. Поэтому в обществе, разделенном на классы, у государства якобы нет и не может быть надклассовых функций. Однако даже общество, разделенное на классы, представляет собой единый социальный организм, государственную общность, где сосуществуют и даже сотрудничают противостоящие классы, социальные группы, слои населения. Помимо классовых интересов и потребностей здесь присутствуют общесоциальные, общечеловеческие связи и отношения. Поэтому государство, будучи механизмом управления обществом, осуществляет общесоциальную деятельность, выступает представителем интересов всего общества, всех классов, групп и слоев населения. К таким направлениям деятельности государства можно отнести, например, перераспределение национального дохода для обеспечения социальной защищенности человека в период экономического спада и кризисных явлений, использование стимулов материальной заинтересованности для развития наиболее важных отраслей экономики и сфер общественной жизни, поддержание цивилизованного порядка, борьба с преступностью, использование государственно-правовых средства для разрешения конфликтов между отдельными социальными группами, в том числе для устранения межнациональных конфликтов, экологическая функция и т.д.

Общесоциальная деятельность государства обеспечивает определенную степень устойчивости отношений и связей внутри общества, его целостность и единение на базе общесоциальных интересов (экономических, культурных, национальных и др.). Чем больший удельный вес общесоциального в функциях государства, тем выше роль государства как инструмента преодоления противоречий, средства достижения общественного компромисса, стабилизации общественных связей. Такая роль государства вынуждает его отказываться в своей практической деятельности от использования исключительно методов насилия, принуждения. Все чаще ему приходится обращаться к авторитету общедемократических, гуманистических институтов и идей, например к идее правового государства, господства права в общественной и политической жизни, соблюдения прав человека, защиты национальных меньшинств, к различным формам участия населения в государственной деятельности, к поддержке начал самоуправления, обеспечению свободы печати и гласности, судебной защиты прав и законных интересов гражданина и др.

Престиж государства, политической власти, ее поддержка населением (легитимность власти) непосредственно зависят от демократического содержания его функций, умения и желания считаться и учитывать в своей деятельности многообразные классовые, групповые, национально-этнические и другие социальные интересы, опираться на общечеловеческие ценности. Государство, откровенно попирающее права человека, игнорирующее его неотъемлемые, естественные права и свободы, осуществляющее репрессии в отношении своего народа или отдельных национальных групп, препятствующее контактам между людьми и организациями разных стран, не может считаться цивилизованным. Оно не вправе рассчитывать на нормальное сотрудничество с другими государствами, на благоприятное общественное мнение мирового общества.

Свою приверженность гуманистическим и демократическим принципам Российская Федерация подтвердила принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина (1991 г.), в которой нашли закрепление общепризнанные международным сообществом права и свободы человека, в том числе право на жизнь, на личную неприкосновенность, право на уважение и защиту своей чести и достоинства, неприкосновенность жилища, свободу передвижения, на свободу мысли, слова, на беспрепятственное выражение своих убеждений и т.д.

В государственной целостности общества важное значение имеет его национальное единство. И хотя в современном мире практически нет однонациональных (мононациональных) государств, а чаще в пределах одного государства проживают несколько наций, национальная принадлежность выступает цементирующим звеном в государственно организованном обществе. Национальное единство укрепляет государство, поскольку политическая общность дополняется этнокультурными узами (язык, морально-нравственные традиции, национальное сознание и т.п.). И даже в обществе с противостоящими классами классовые интересы нередко нивелируются интересами национальными. Об этом свидетельствует современная мировая практика. В наши дни межнациональные конфликты стали более частым явлением, чем классовые. Идет борьба за суверенитет, территории, возможность этнокультурного развития, за размежевание и воссоединение, расстановку национальных кадров и т.д.

Ситуация, как правило, усугубляется в многонациональном государстве, где возникает проблема регулирования отношений между различными нациями и народами. В период существования многонационального Советского Союза действовал принцип национального нигилизма, который нередко выдавался за интернационализм. Национальный нигилизм ставил интересы социализма выше интересов той или иной нации. В результате национальные интересы поглощались интересами государства. Последнее выступало в роли великой державы и трактовалось как высшее благо всего народа, в жертву которому должны быть принесены местные, региональные и национальные интересы. Причины многих современных межнациональных конфликтов в нашей стране обусловлены именно порочностью национальной политики, проводимой в годы Советской власти, и как следствие - стремление народов обрести свою национальную государственность. А это, в свою очередь, ведет к национальной разобщенности людей.

Любое государство, особенно многонациональное, во избежание распада ₍государственной общности народов, проживающих на его территории, должно выявлять и согласовывать национальные интересы, учитывать национальный фактор в процессе принятия решений, своевременно выявлять источники обострения напряженности в национальных отношениях и использовать государственно-правовые механизмы для разрешения демократическим путем национальных противоречий.

Конфликтное состояние общества возможно в результате ущемления прав национальных меньшинств, неурегулированности их статуса, взаимоотношений с коренным населением. Эта проблема касается всех государств. В основе ее решения должно лежать признание приоритета прав человека, полного равенства всех народов и национальностей независимо от их численности, политического статуса, характера расселения.

Итак, в деятельности цивилизованного, демократически организованного государства приоритетное значение приобретают общесоциальные начала, гуманистические и демократические принципы, разумное сочетание национальных и интернациональных элементов. Само же государство выступает как организация, представляющая общий интерес и управляющая обществом от его имени.

3.2. Классификация и эволюция функций Российского государства

В юридической науке существует множественность классификаций функций государства. Это объясняется различными классификационными критериями. В качестве оснований классификации нередко избираются объекты и сферы государственной деятельности, территориальный масштаб, способ государственного воздействия на общественные отношения и т.д.

К числу основных можно отнести классификацию функций государства, базирующуюся на принципе разделения властей. Соответственно функции подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные. Особенность данной классификации состоит в том, что она отражает механизм реализации государственной власти. Каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью органов, принадлежащих к определенной ветви власти - законодательной (представительной), исполнительной, судебной.

Марксистско-ленинская доктрина исходила из понимания социалистической государственной власти как единой, объединяющий законодательные и управленческие функции в одном органе, и отвергала принцип разделения властей из-за его якобы буржуазной принадлежности. Такой подход был воспринят практикой советской государственности, так как в условиях административно-командной системы он позволял камуфлировать принадлежность власти в стране: в Конституции декларировалось, что властью обладает народ, в действительности ею безраздельно владела партийно-государственная верхушка.

В Конституции РФ разделение властей закреплено в качестве одного из основополагающих принципов конституционного строя страны. Таким образом, указанная классификация функций государства получает конституционное обоснование. Общепринятой классификацией является выделение внутренних и внешних, функций государства.

Если внутренние функции характеризуют цели и задачи государства внутри данной страны, то внешние раскрывают специфику его интересов в межгосударственных отношениях в международном общении. Системы внешних и внутренних функций тесно связаны между собой, взаимодействуют в определенном единстве, дополняя друг друга.

Эволюцию функций современного Российского государства можно наглядно показать, сравнив их с основными направлениями деятельности государства на этапе диктатуры пролетариата.

К внешним функциям Советского государства относились:

- оборона страны;

- взаимопомощь и братское сотрудничество государств мировой системы социализма;

- борьба за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами;

- поддержка национально-освободительных движений и сотрудничество с развивающимися странами.

Уже в названиях этих функций раскрываются их классовая направленность и содержание, поэтому нет необходимости в подробном их освещении.

С переходом нашей страны к рыночным отношениям, свободному предпринимательству и конкуренции, признанием права каждого быть собственником, с проведением политической реформы и утверждением демократической государственности происходит эволюция как внутренних, так и внешних функций Российского государства.

По мнению Ю.А. Тихомирова, генеральной тенденцией в развитии современных функций государства являются саморегулирование, начала самоорганизации и самодеятельности. Государство выполняет теперь меньший по объему, но обновленный набор функций. При этом регулирование некоторых общественных процессов государство осуществляет жесткими императивными мерами, например налоговой политикой, установлением правил конкуренции, ответственности за нарушение экологической безопасности населения и др. В других же сферах используются более мягкие средства, например поддержка развития науки, культуры и т.д. Иначе говоря, теперь нет, как на предыдущих этапах, прямого монопольного вмешательства государства во все сферы жизни общества, подчинения ее своей воле, волюнтаристской регламентации общественных отношений.

Анализ реальной действительности позволяет сделать вывод, что современному Российскому государству присущи следующие внутренние функции:

- обеспечение народовластия;

- экономическая, социальная функции;

- налогообложение;

- экологическая функция;

- функция охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка.

К внешним функциям следует отнести

- функции интеграции в мировую экономику;

- внешнеэкономического партнерства и государственной поддержки иностранных инвестиций;

- обороны страны;

- поддержки мирового правопорядка;

- сотрудничества с другими государствами в решении глобальных проблем современности (экологической, сырьевой, энергетической, демографической и др.)

Рассматривая внешние функции государства, следует отметить, что интеграция России в мировое сообщество существенно изменила ее внешнюю политику и побудила к признанию ряда гуманистических в общедемократических норм и принципов в межгосударственных отношениях. И если ранее официальная позиция нашего государства исходила из того, что соблюдение прав человека - сугубо внутреннее его дело и не подпадает под действие международного права, то на современном этапе Россия сотрудничает с другими странами по вопросам защиты прав человека, а также в решении глобальных проблем мирового значения. При этом провозглашается, что общепризнанные нормы международного права составляют часть российского права; установлен приоритет международного договора перед внутригосударственным законом.

Осуществление функции интеграции в мировую экономику стало возможным с ослаблением напряженности между государствами и переходом России к рыночным отношениям. Эта функция основывается на признание экономической взаимозависимости государств в современном мире.

Проблема экономической интеграции играет важную роль в сохранении мирового порядка и установлении стабильных отношений между государствами. Поэтому стремление России к интеграции в мировую экономику привело к созданию в нашей стране нового механизма внешнеэкономической деятельности. Государство отказалось от сверхцентрализованного управления в указанной сфере и от приоритета внешнеполитических интересов перед экономическими, что препятствовало развитию нормальных торгово-экономических отношений с другими государствами. В настоящее время право на осуществление внешнеэкономической деятельности принадлежит всем организациям и предприятиям независимо от форм собственности. Каждое из них свободно определяет своего контрагента в любом государстве.

Однако отсутствие в нашей стране сложившейся рыночной экономики в универсальном понимании (рынок капитала, рынок рабочей силы и рынок товаров) затрудняет интеграцию России в мировую экономику. Потребуются определенное время и большие усилия, главным образом экономического характера, чтобы снять барьеры на пути к интеграции.

Функция внешнеэкономического партнерства и государственной поддержки иностранных инвестиций тесно связана с функцией интеграции в мировую экономику и по существу является ее конкретизацией.

Несовместимость экономических систем различных типов общества, а также ограничения торговли с нашей страной, устанавливаемые в прошлом западным миром по политическим соображениям, не позволяли наладить отношения партнерства. Переход к партнерству во внешнеэкономических отношениях поставил перед Россией новые проблемы государственно-правового характера. Наиболее важные из них: защита права собственности и иностранных инвестиций в России. В области защиты права собственности изданы такие важные законы, как Закон о собственности, Патентный закон, Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности и др. Однако до сих пор не урегулирован законодательным путем вопрос об охране коммерческой тайны как надежной защите права собственности.

С 1 сентября 1991 г. вступил в силу Закон об иностранных инвестициях в РСФСР от 4 июля 1991 г., который имеет целью привлечение и эффективное использование в экономике России и в других сферах общественной жизни иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой зарубежной техники и технологий, а также управленческого опыта.

Определяя условия и порядок деятельности на территории Российской Федерации предприятий с иностранными инвестициями, законодатель предоставляет, как правило, им те же права и возлагает те же обязанности, что и на отечественных предпринимателей, а в ряде случаев предусматривает льготы для предприятий, действующих в приоритетных отраслях экономики или в так называемых свободных экономических зонах. Например, для иностранных инвесторов в этих зонах действуют упрощенный порядок их регистрации, льготный налоговый и таможенный режимы, пониженные ставки платы за пользование землей и иными природными ресурсами, безвизовый въезд и выезд иностранных граждан.

В настоящее время широкое распространение получили совместные предприятия с иностранными капиталовложениями, которые стали основной формой привлечения в страну иностранных инвестиций.

Что касается функции обороны, то ранее, как известно, ее необходимость объяснялась постоянной угрозой агрессии, исходящей от империалистических государств. Отсюда главное ее содержание определялось неуклонной заботой о военной мощи страны с целью предупреждения и отражения вооруженной агрессии и организации борьбы против подрывной деятельности империалистических разведок. Функция обороны современного Российского государства базируется на принципе поддержания достаточного уровня обороноспособности страны, отвечающего требованиям национальной безопасности России, а ее Вооруженные Силы предназначаются исключительно для защиты независимости и территориальной целостности государства, а также для выполнения международных обязательств. Изменение ориентиров в военной политике нашего государства обусловлено тем, что в современном мире усиливаются процессы взаимной интеграции экономики различных стран, сотрудничества в предотвращении угрозы развязывания мировых войн и военных конфликтов и как следствие - укрепляется международная безопасность. Это позволяет значительно сократить военные расходы России, постепенно перейти на контрактную систему прохождения воинской службы, осуществить в больших объемах конверсию оборонной промышленности.

В России принят специальный Закон об обороне от 24 сентября 1992 г., в котором определены основы организации обороны страны и подчеркивается, что оборона является элементом безопасности и одной из важнейший функций государства.

Функция поддержки мирового порядка предполагает деятельность по сохранению мира, предотвращению войны, разоружению, ликвидации ядерного оружия. Процесс оздоровления международной обстановки, укрепление доверия между государствами сделали возможным достичь реального разоружения и договоренности об ограничении ядерных испытаний и др. Обеспечению мирового правопорядка способствует сотрудничество нашего государства с другими государствами в таких сферах, как борьба с организованной преступностью, в частности с контрабандой, наркобизнесом, терроризмом. Здесь трудно бороться государству в одиночку, а требуется межгосударственное объединение усилий.

Функция поддержки мирового порядка охватывает и такую сферу, как участие мирового сообщества в регулировании межнациональных конфликтов. Это обусловлено тем, что такого рода конфликты сопровождаются нарушением прав человека, особенно в отношении национальных меньшинств, что требует международного вмешательства. События в Югославии, конфликт между Арменией и Азербайджаном - яркие примеры участия мирового сообщества в качестве посредников в урегулировании межэтнических конфликтов.

Функция сотрудничества с другими государствами в решении глобальных проблем появилась в постконфронтационный период отношений между различными странами. Ее фундамент составляет поиск взаимоприемлемых решений проблем, которые затрагивают интересы каждого народа и человечества в целом и требуют международного реагирования.

К числу таких глобальных проблем относится, например, всеобщая заинтересованность мирового сообщества в предотвращении крупных экологических катастроф, подобных аварии на Чернобыльской АЭС, которая переросла территориальные пределы одного государства. Объединение международных усилий в этой области осуществляется для

а) предупреждения промышленных аварий;

б) готовности к чрезвычайным ситуациям и для раннего оповещения о них; в) снижения серьезных последствий катастроф.

Мировое сообщество заинтересовано также во всеобщей охране природных ресурсов и окружающей среды от крупномасштабного вреда, причиняемого токсичными выбросами промышленного производства, утечкой нефти из танкеров и нефтепроводов, загрязнением радиоактивными отходами и др. Всеобщая озабоченность в сохранении сырьевых и энергетических ресурсов привели к международно-правовой договоренности о согласовании национальной политики отдельных стран в области энергетики и ископаемого топлива.

Наша страна сотрудничает с другими государствами в вопросах сохранения и защиты благоприятного глобального климата как на двусторонней, так и многосторонней основе, а также через соответствующие международные организации.

Таким образом, сотрудничество России с другими государствами на международной арене обусловлено взаимозависимостью всех стран мира и признанием человеческих ценностей в качестве главных ориентиров в межгосударственном общении.

Высказанные в настоящей статье соображения о функциях Российского государства в современный период могут быть отнесены ко всем постсоциалистическим странам с учетом, однако, национальных, исторических и иных традиций и специфики каждой из них[6].

4. Учение о государственных функциях

Учение о государственных функциях сложилось в западном государствоведении под исключительным влиянием культа законности в государстве. Это чисто политическое учение требовало, чтобы основной и главной деятельностью государства было издание законов как общих норм. Все остальные деятельности государства должны быть подзаконными и, следовательно, не должны играть какой-либо самостоятельной роли. Таким образом, получилась чрезвычайно упрощенная классификация, государственных функций, которая классически была сформулирована Монтескье в XI гл. его «Духа законов», и отсюда перешла как общее место в западную теорию государства, где она господствует и доныне. Согласно этой классификации государственные функции разделялись:

1) на законодательные,

Причем в качестве некоторой поправки допускалось, что исполнительная деятельность может быть разбита на два вида:

а) на исполнение в тесном смысле слова,

б) на судебную деятельность.

Только политическими мотивами можно объяснить господство этой классификации, теоретические несовершенства которой прямо поразительны. Ведь всякий знает, что в целом ряде государств, и в частности в республиканском Риме, судья (римский претор) был в то же время и законодателем, то есть обладал правом выносить отдельные решения с повышенной нормативной силой, не уступающей силе закона. И это имело место во всех государствах, где господствует так называемое свободное право, и в частности в Англии, где официальные установления были почти исключительно выработаны в судебных прецедентах. Каким же образом судебную деятельность можно относить к «исполнительной»? Ясно, что западное государствоведение делало это из чисто политических целей, считая, что так должно быть в нормальном государстве, ибо не могло же оно не знать, что классификация совершенно не соответствует действительности. И далее, смешивать все остальные государственные акты под именем «исполнительных», это значит опять-таки не обобщать того, что было и что есть, а требовать, что должно быть. Всем известно, что в абсолютных и даже «умеренно» конституционных монархиях, которые существовали в течение всего XIX века, когда сложилась современная государственная теория, сфера управления верховного отнюдь не была чисто «исполнительной» и подзаконной. Напротив, в этих государствах зачастую управление стояло наравне с законодательством, иногда даже доминировало над ним. Таким образом, и здесь классификация приносит в жертву теоретический интерес политическому.

В настоящее время исключительный культ закона миновал уже и на западе, и даже в стране, которая особо предавалась этому культу, — во Франции[7]. Новые требования жизни выдвинули требование подвижности законов и привели к течению свободного права, которое является возвращением к римскому преторскому праву, где судья был первым законодателем. Одновременно с этим пробудилась, особенно во время войны и в период послевоенного восстановления жизни, активность начала управления в государстве. Фашизм на Западе открыто провозгласил приоритет управления над законодательством. То же самое провозгласила и советская система, для которой революционная законность, поскольку она соблюдается, есть господство закона, подвижного, гибкого, подчиняющегося требованиям жизни. Все эти явления даже и с политической стороны противоречат классификации Монтескье. Она оказывается не только теоретически неверной, но и политически устарелой. Учение о функциях государства требует нового изложения.

Государство есть прежде всего организованное общество, и его властные акты имеют в виду создание властной организации, ее конструирование. Таким образом, нужно в первую очередь назвать те властные акты, при помощи которых образуются официальные носители власти в государстве как верховные, так и подчиненные. Это и будут организационные функции государства, учение о которых в современной теории излагается в отделе о подзаконных организационных указах. Между тем в государстве зачастую наблюдается организационная деятельность предзаконного, дозаконного характера. Происшедшие во время и после войны революции дают нам примеры таких предзаконных организационных функций. Образование временных правительств после крушения старого строя всегда является организационным актом, в основе которого не лежит предшествующий ему закон. В значительной степени неподзаконно и образование Учредительных собраний и т.д.

4.1. Самопровозглашение

Самопровозглашение является тем наиболее первичным властным актом, посредством которого устанавливается существование верховных официальных носителей государственной власти. Так самопровозглашает себя главой государства отдельный человек, явившийся родоначальником вновь возникшей монархии. Так самопровозгласили себя императорами Наполеон I и Наполеон III, так самопровозгласил себя великий князь Московский государем всей России. Но так же самопровозглашает себя и та совокупность лиц, которая становится официальным органом государства под именем «голосующего корпуса граждан». Тщетно пытаться обосновать иначе власть этого первичного верховного органа современной демократии, который совершенно так же, как и первичный верховный носитель власти в монархии, «конституируется произвольно, на основе известного положения и в силу самоопределения, согласно которому люди утверждают себя носителями голоса и представителями нации». Представители эти сами себя «называют таковыми по праву автономии»[8]. Функциональная форма провозглашения остается поэтому всегда одной и той же, разница только в том, кто считается в тот или иной исторический период имеющим право на провозглашение себя верховным носителем официальной власти: один человек или известная группа лиц (все, достигшие известного возраста, оседлые и обладающие известным имуществом мужчины) или большинство всех взрослых людей обоего пола. Путем самопровозглашения было образовано «рабоче-крестьянское» правительство в России после октябрьского переворота 1917 года. По тогдашней официальной терминологии, это был «разрыв» с обманчивыми формами буржуазно-демократического парламентаризма. В результате такого разрыва октябрьская революция провозгласила советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов единственной организацией, способной «руководить борьбой угнетенных классов» «за их полное освобождение». Расхождения между сторонниками Учредительного собрания и сторонниками советов сводились к спору о том, кто более имеет право провозгласить себя верховной властью — голосующий ли корпус граждан, состоящий из совокупности отдельных индивидуумов, или рабочее население, стремящееся к организации в Советы.

4.2. Назначение и выборы

Это суть организационные формы властной деятельности, посредством которых образуются вторичные носители власти в государстве: назначать или выбирать может только некто, уже обладающий верховной властью и к тому управомоченный. Там, где нет первичного носителя власти, не может быть выполнен ни акт назначения, ни акт выборов. Теория новейшего западного демократического государства придала этим двум актам смысл некоторой принципиальной противоположности, отделяющей государство народное от государства автократического. Первое все покоится на избрании, второе — на назначении. Оттого борьба демократии против монархии и символизировалась в форме борьбы избирательных учреждений с назначаемой бюрократией. Тем самым избирательные учреждения приобрели особую роль в жизни новейшего демократического государства: они образуют собою «народное представительство», которое противопоставляет себя всем другим органам государства как нечто особенное, исключительное. По весьма распространенной теории, народные представители суть «поверенные» народа, а не обычный орган государства. И акт избрания есть нечто бесконечно более существенное и важное, чем акт назначения. На самом деле и тот, и другой акт имеют совершенно тождественную природу и представляют собою только способы наделения известных лиц способностью быть носителями официальной власти. Разница между ними сводится к тому, что избрание есть облечение некоторых лиц властью на основе голосования многих, на то управомоченных, а назначение есть изъявление индивидуальной воли одного человека или коллектива, облекающей некоторых лиц общественной властью. В демократическом государстве, в котором отсутствуют прерогатив монарха, и избранные, и назначенные одинаково являются официальными носителями власти. Вопрос о преимуществах той или иной формы не есть вопрос принципиальный, но только технический. Равным образом, на основании технических соображений должен быть решен вопрос о иерархических отношениях избранных и назначенных носителей власти. В заключение нужно прибавить, что практика западного демократического государства в настоящее время значительно отступила от преимущественного выдвижения принципа избрания перед назначением. Прежде всего она выработала целый ряд переходных форм организационных актов, совмещающих в себе начало избрания с началом назначения. Так, например, кабинет министров в современных парламентарных государствах образуется не при помощи избрания палатами, но посредством сложной системы сговора партий при участии назначения со стороны главы государства. Депутаты в парламентах, при господстве партийной системы, сначала «выдвигаются» партийными организациями, а потом уже голосуются населением.

4.3. Функции верховного управления

Деятельность управления в государстве новой европейской культуры имеет строго подзаконный характер, и юридическая теория государства обычно не знает никакого самостоятельного понятия управления как совокупности внезаконных или надзаконных властных государственных актов. Современная теория государства не замечает условно исторического характера того различия, которое проводится в этом отношении между деятельностью управления и законом. Различие это совершенно отсутствовало в государствах других эпох и других культур. Уже учреждения абсолютной монархии могут убедить, что в пределах ее деятельность управления нельзя считать простым исполнением законов, так как в названной исторической форме государства не создалось еще точного закона и не выкристализировались еще отличия между законом и подзаконным указом. Вообще говоря, если взять государство в широких исторических перспективах, то для властных проявлений его деятельности характерно отнюдь не издание каких-либо норм, будь то нормы общие или нормы частные, изданные по поводу какого-либо определенного индивидуального жизненного случая, для властной деятельности государства характерно, скорее, издание единичных приказов, которые только в довольно условном смысле могут быть названы «нормами». Объявление войны, например, этот исторически обычный в практике властный акт — вовсе не есть норма. Не есть «норма» и заключение мира. Когда старая государственная власть в лице ее носителей приказывала, например, не восстанавливать разрушенных замков или не взимать пошлин разве все это были нормы в смысле современной юридической теории государства — законы или указы?[9] Для обозначения первоначальных властных актов, которые еще не дошли до различения между общим и частным и не имеют в виду ни создания правил, ни определения исключений, но просто содержат выявление властной активности, может быть лучше всего применено созданное Л. И. Петражицким понятие нормативного факта (или еще точнее нормативного акта). Под нормативным же фактом он понимает различные повеления, запреты и иные изречения, которые не суть законодательные нормы, но особого рода действия и поступки людей, имеющие быстро преходящий, исчезающий характер. Нормативные факты как бы уже не существуют после произнесения соответствующих слов или подписания соответственного документа, тогда как нормы представляются как нечто длительное или постоянно существующее. Нормативные факты, сами не будучи нормами, могут вызвать в жизни целый ряд норм различного содержания, например акт объявления войны — целый ряд законов, касающихся уголовных, гражданских, полицейских, хозяйственных отношений[10].

Наиболее обычной формой нормативных актов являются приказы. По содержанию своему приказы или предписывают какие-либо положительные действия, например уплату известной суммы денег или доставление каких-либо иных предметов, совершение каких-либо работ и т.п.; или предписывают воздержание от чего-либо, например от посягательств на чужую жизнь, здоровье, честь, имущество; или, наконец, приказы могут состоять из предписаний терпения, безропотного перенесения чужих действий, например, использования собственником его собственности, терпение чужого устного или печатного слова, пропаганды чужих мнений и т.п.[11]. В двух последних случаях приказы содержат в себе известные предоставления другим лицам прав, например неприкосновенности личности, неприкосновенности имущества, прав свободы или известных притязаний на получения, на уплату денег. Вся государственная история всех времен и народов полна примерами таких приказов, к изданию которых и сводилась обычно деятельность правительств и отдельных правителей. Причем, ранее, чем принять форму каких-либо общих законов, подобные приказы издавались в совершенно конкретной форме, в виде обращения к определенным лицам или группам лиц, в виде отдельных привилегий или изъятий, в виде частных поручений и предоставлений. Однако форма приказа не является единственной формой, в которой проявляются нормативные акты, исходящие от государства. Государство может объявлять свою волю также в виде торжественного обещания, договора, соглашения и т.п.

4.4. Законодательные функции

Законодательные функции о которых мы имели случай говорить, когда излагали теорию закона и которые сводятся к изданию различных установлений особо повышенной силы действия. Издавая такие положения, государство как бы особо подчеркивает связанность своей воли тем, что ею было принято и положено. Поэтому начало законности в государстве и осуществляется прежде всего тогда, когда граждане чувствуют, что изданные постановления обязывают не только их самих, но и тех, кто их издал. Законность противопоставляется произволу, при господстве которого исчезает чувство связанности и начинает преобладать ощущение непрочности установленного порядка, который может быть изменен в любой момент и без всяких на то серьезных мотивов. Фактическое проведение законности в государстве требует не столько торжественных деклараций о «ненарушимости» законов, сколько создания кадра лиц, которые действительно уважали бы закон и считали бы себя его служителями. Так, например, в эпоху Российской Империи власть многократно, со времени Петра I, провозглашала господство начала законности, а между тем в жизни господствовал административный произвол, объясняющийся тем, что исполнительный аппарат был плох и не способен к уважению закона. От общего смысла, лежащего в основе законности, нужно отличать те формы, при помощи которых осуществляется господство в государстве имеющих повышенную силу установлений. Господствующая на Европейском континенте теория закона обычно упускает из вида, что формы эти могут быть разными и далеко не совпадающими с политическими установлениями, выработанными современным конституционным правом. Современная теория считает, что единственным способом издания государственного акта повышенной силы является тот, который сводится к четырем моментам:

а) инициативе или почину со стороны уполномоченных лиц,

б) обсуждению в парламенте,

в) санкций главой государства,

г) публикации в установленном порядке.

Между тем если даже ограничиться европейскими государствами, то можно указать на Англию, в которой начало законности очень развито, между тем большинство важнейших установлений создано вовсе не в описанном порядке, при помощи парламентских актов, а путем прецедентов, обычаев и отдельных случаев, освященных уважением к традиции или известным консервативным формализмом, свойственным англосаксонской жизни. В Англии повышенную силу действия имеет любой приговор суда, который связывает государство не менее, чем парламентский акт. Можно противопоставлять, таким образом, французскую систему форм законности и английскую. Первая основана на том, что государство создает для актов повышенной силы особую, искусственную форму издания. Закон и отличается от указа тем, что он требует особой формы, отсутствующей при издании указов. Вторая не считает нужным прибегать к искусственным формам и считает, что акты, изданные некоторыми определенными носителями власти, именно в силу того, что они от них проистекают, пользуются повышенной силой и связывают государственную волю. Французские и английские юристы спорят, какая из этих «законностей» лучше, что является уже вопросом политическим. С точки зрения теории государства нужно утвердить мысль, что формы осуществления законности могут быть весьма различны, существо же этого начала, заключающееся в идее связанности и в отрицании произвола, должно быть присуще каждому государству.

4.5. Функции, обусловленные главенством закона в государстве

Закон, как было уже сказано, есть изданный в особо торжественной форме государственный акт. Необходимость издания особо торжественных актов объясняется желанием особо закрепить некоторые государственные волеизъявления, придать им особо ненарушимый характер и тем самым создать прочные устои для государственной жизни. Так как в значительном количестве случаев подобная потребность лучше всего удовлетворяется путем издания общих по своему содержанию норм, то законы весьма часто имеют характер общности, которая, по выражению Лаванда, составляет naturale, а не essentiale законов (то есть признак, обоснованный фактически, но не логически необходимый)[12].

История убеждает, что жизнь государств, достигших прочного порядка, всегда бывает построена на законе: начало законности имеет в них особый, превалирующий характер, закон в них первенствует и царствует. Государства западной культуры уже много столетий тому назад построили свою жизнь на преобладании начала законности, которое в настоящее время составляет едва ли не главную отличительную черту европейского государственного быта.

Первенство закона в государстве оказывает особое влияние на все проявления государственной деятельности. Проявления эти получают характер актов, обусловленных в той или иной степени законом, связанных законом и вытекающих из закона. Рассматривая проявления государственной активности с точки зрения отношений их к закону, необходимо различать следующие категории государственных подзаконных функций:

а) Закон прежде всего требует исполнения, и начало законности в государстве создает особый род исполнительной деятельности как подзаконной области управления. Есть два рода такой подзаконной деятельности государства — свободная и связанная. Закон может, с одной стороны, ограничиваться выставлением некоторых общих принципов деятельности, предоставив исполнителям некоторый бланкет в исполнении частностей. Так возникают исполнительные функции, основанные на свободном усмотрении в пределах, положенных законом. Например, ст. 48 германской конституции предоставляет президенту республики пользоваться военной силой в целях принуждения в тех случаях, когда отдельные земли не выполняют обязанностей, возложенных на них законами. Равным образом президент, в случаях нарушения общественного порядка и спокойствия, имеет право прибегать к чрезвычайным мерам, включая пользование военной силой. Хотя мероприятия эти и подлежат докладу рейхстагу и могут быть им отменены, однако они обнаруживают ту сферу свободной деятельности управления, которая предоставляется законами главе государства.

Но закон может точно установить, что должны делать исполнители, лишив их свободы усмотрения и предусмотрев отдельные детали их поведения. Такое предусмотрение всегда имеет свои пределы и не может быть проведено безгранично. Закон не может предусмотреть всех подробностей той деятельности, которую принуждены проводить исполнители. Как бы далеко ни шли его отдельные предписания, он всегда оставляет некоторое место свободному усмотрению, которое должен выявить всякий, даже самый незначительный, агент государственной власти. Поэтому, если говорить о функциях подзаконных, то проводимое в их пределах различие свободной и связанной деятельности всегда имеет несколько условный характер. Дело здесь идет о «более» и «менее», а не о каких-либо абсолютных различиях.

б) Закон требует, далее, восстановления нарушенного порядка тогда, когда закон не соблюдается. Это составляет вид государственной деятельности, которая называется судебной. Она должна быть выделена в особую категорию, потому что для нее существенен момент реакции на нарушение закона, который отсутствует в исполнительных актах. Суд имеет дело не с проведением в жизнь непосредственной воли закона, но с утверждением этой воли по особому, частному случаю — по случаю несоблюдения этой воли. Поэтому судебный приговор и имеет характер такого властного акта, который как бы подтверждает закон, констатирует его и изъясняет. Судебные акты суть как бы особый вспомогательный род деятельности по отношению к законодательству. По отношению к простой исполнительной деятельности судебный приговор зачастую имеет значение руководящее, поскольку исполнители должны считаться не только с текстом законов, но и с теми применениями, которые установил суд по поводу различных конкретных правонарушений. В этом смысле судебные акты могут быть очень близки к актам законодательным, создавая как бы особое субсидиарное законодательство, построенное на принципах, выработанных в официальном законе. Такова, например, практика верховных судов, которым предоставлено право окончательного толкования законов. Отдельные толкования этих судов, особенно в случаях пробелов в официальном праве, могут иметь законодательный характер. Но и в судах низшей инстанции, если им предоставляется право свободного толкования, судья может выступать в роли законодателя, каковым был, например, римский претор, каковым является современный английский судья, в известных пределах судья советский и каковым должен быть всякий судья по учению школы «свободного права». Нужно всегда помнить, что какова бы ни была свобода судебного усмотрения, все же мы имеем здесь дело с подзаконными государственными функциями, ибо усмотрение это присваивается судье законом. Равным образом в применении такого усмотрения судья связан самой конституцией суда, которая только и делает возможной отправление его судебных функций.

Особую категорию подзаконных актов составляют акты контрольные. К ним принадлежит проверка, приостановка и отмена одних государственных актов другими. Само собою, разумеется, что такие акты становятся возможными только при значительном упрочении начала законности в государстве; чтобы контролировать, необходимо сначала выработать надлежащий порядок нормального исполнения. Если нет идеи установившегося законного порядка, то не может быть и идеи контроля. Контрольные акты находят свое применение в разнообразных проявлениях государственной жизни. В процессе законодательства они осуществляются в форме veto над постановлениями законодательных органов, которое может принадлежать или главе государства, или народу. В сфере исполнительной мы наблюдали их в виде институтов так называемой политической ответственности агентов управления в виде запросов, в виде отозвания агентов исполнения и т.п. В сфере судебной они осуществляются в формах отмены приговоров судов низшей инстанции судами высшей инстанции (кассация и апелляция).

в) Наконец, с особой формой подзаконной деятельности мы имеем дело тогда, когда закон устанавливает известный порядок для пересмотра и изменения самих принципов, положенных в основание какого-либо государственного строя. Это учредительные функции, которые следует отличать от простых законодательных. Законодательство имеет дело с изменением законов в установленном порядке, а учредительные акты имеют в виду изменение самого порядка издания законов. Таким образом, учредительные акты изменяют самое понятие закона в формальном смысле этого слова в данном государственном строе, проводят новые границы между законодательством и управлением, словом, меняют основное для данного государства распределение функций. Учредительные акты можно назвать также актами изменения конституции данного государства. Учредительные акты суть, таким образом, проявления присущего каждому государству права на самоопределение и самоорганизацию. Учение об учредительных функциях развилось преимущественно во французской публицистической доктрине в связи с теорией об учредительных правах народа, которые находят свое выражение в народном восстании против установленной власти и в учреждении нового правительства. Германская юридическая теория государства обычно не содержит учения об учредительных функциях, хотя соответствующие явления и излагаются германской теорией обыкновенно под видом учения о неограниченной власти государства, о способности государства произвольно менять любой правопорядок и т.п. Специфический характер учредительных актов заставляет выделить их в особую категорию властных изъявлений государственной активности, стоящую наряду с деятельностью государства по законодательству, управлению, суду и контролю[13].

5. Заключение

Деятельность государства широка и многообразна. Для того чтобы охватить, охарактеризовать ее в целом, требуется высокий уровень научной абстракции и соответствующие ему понятия. Они позволяют увидеть, что с момента возникновения и до настоящих дней задачи государства не остаются не измененными. Одни осуществляются до конца, на смену им приходят другие, более сложные.

Таким образом, на основаниии всего вышеперечисленного можно сделать вывод: внешние функции государства многоплановы, их формирование происходит в процессе становления и развития государства. В разные исторические периоды приоритетное значение приобретают те или иные задачи, цели государства, а следовательно, и различные его функции. На одних этапах центр тяжести переностися в сферу экономики, поэтому в деятельности государства приоритетное место занимает экономическая функция, в других - в область политики, отсюда - повышенное внимание к реализации функции государственной власти и т.д. Исчезают одни функции, возникают другие. Поэтому, классификация функций, которая приведена в данной курсовой работе не является конечной для Российского государства.

Конечно, такая тема как “внешние функции государства” будет актуальной и через несколько десятков и даже сотен лет, пока существует такой институт как государство. По данной теме существует множество вопросов, часть из которых я попыталась раскрыть в данной работе. Это такие как: более подробная проработка каждой из приведенных в классификации функций, анализ различных теорий классификации функций государства, обработка и анализ материалов последних лет относительно данной темы и многие другие. Я думаю, что данная тема еще не “исчерпала” себя, и еще будет подвергнута всестороннему анализу в различных рефератах и научных работах.

В будущем будут возникать и новые функции, а вместе с ними и определенные трудности, которые необходимо будет решать.

Таким образом, из рассмотренных нами функций, мы видим, что государство является не только аппаратом подавления, представителем интересов господствующего класса, но и организацией выражающей интересы всего общества.

6. Библиография

1. Декрет II Всероссийского Съезда Советов от 28 октября 1917, Собрание Узаконений, № 1.

2. G. Моrin, La loi et le contrat. La decadence de leur souverainete, 1927.

3. Hauriou, La Souverainete nationale, 1912.

4. Laband, Arch, fur offentliches Recht, Bd. I.

Traite, II.

5. К. Zeugler, Quellensammlung zur Geschichte der deutschen Reichsverfassung, 1913, № 18,28,31,32 и др.

6. М. Lеrоу, La Loi, essai sur la theorie de 1'autorite dans la democratic, 1908.

7. Саrrе de Malberg, Theorie generate de PEtat, 1920,1,

8. Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. – М.: Аграф. – 1998.

9. Венгеров А.В. Теория государства и права. – М.: Юриспруденция. – 1999.

10. Петражицкий, О.с.,II,стр.36.

11. Л.А. Морозова. Функции Российского государства на современном этапе. // Государство и право. – 1993. - №6.

[1] Ressorts, то есть области управления.

[2] Декрет II Всероссийского Съезда Советов от 28 октября 1917, Собрание Узаконений, № 1.

[3] Понятие государственной функции в формальном смысле не вполне совпадает с нашим понятием формы властных актов. Формальной функцией называется специальная деятельность какого-либо органа, между тем как мы анализируем властные акты вне всякой связи с условной закрепленностью их за какими-либо носителями государственной власти. Дюги называет функциями «1'activite juridique des gouvernants».

Это — справедливо, если только освободить понятие функции от юридического смысла. См. Traite, II, стр. 14. Очень близко к нашему понятию стоит Сагге de Malberg, Theorie generate de PEtat, 1920,1, который определяет функцию как активность государства, поскольку она выражается в различных способах проявления государственной власти. От функции он отличает атрибуты государства — то, что мы называем целями и средствами.

[4] Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. – М.: Аграф. – 1998. – с. 549-562.

[5] Венгеров А.В. Теория государства и права. – М.: Юриспруденция. – 1999. – с. 140-157.

[6] Л.А. Морозова. Функции Российского государства на современном этапе. // Государство и право. – 1993. - №6. – с. 98-108.

[7] Характерным явлением в этом отношении можно считать книгу М. Lеrоу, La Loi, essai sur la theorie de 1'autorite dans la democratic, 1908. Из более новых литературных явлений ср. G. Моrin, La loi et le contrat. La decadence de leur souverainete, 1927.

[8] Hauriou, La Souverainete nationale, 1912, стр. 103,153.

[9] Имеются в виду, например, акты средневековых государств, о которых см. К. Zeugler, Quellensammlung zur Geschichte der deutschen Reichsverfassung, 1913, № 18,28,31,32 и др.

[10] Петражицкий, О.с.,II,стр.36.

[11] Ibid, I, стр. 71; II, стр. 442.

[12] Laband, Arch, fur offentliches Recht, Bd. I.

[13] Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. – М.: Аграф. – 1998. – с. 562-573.

Внешние функции государства

Внешние функции государства

Похожие работы на - Внешние функции государства