В этой связи можно предположить, что значительно более мягкий принцип политической обусловленности и отсутствие четного перечня критериев оценки (benchmarks) и итоговых ожиданий в стратегии ЕПС и планах действий, по сравнению с политикой расширения, объясняется как раз разрывом в декларируемых целях и реальным наполнением ЕПС.
Уже на первых этапах новой политики возникло ряд сложностей. Например, AP составили длинный список самых разнообразных пунктов без какой-либо видимой иерархии. Кроме того, некоторые из обязательств, принятых в ЕС в этом контексте, такие как либерализация торговли и преференции на внутреннем рынке были тяжело выполнимы. Союз неохотно открывал свой сельскохозяйственный и трудовой рынки, в то время как соседи были в основном не в состоянии (а иногда и не желали) привести свое законодательство к европейскому, а также не могли соответствовать высоким стандартам, предъявляемым к ввозимым в ЕС товарам.
Уже имевшиеся двусторонние соглашения с ЕС со странами-соседями так же являлись препятствием для успешного развертывания ЕПС: соглашениями о партнерстве и сотрудничестве с Восточной Европой и странами Южного Кавказа, а также соглашений об ассоциации с Израилем, Египтом и Ливаном. Новые проекты в рамках ЕПС пересекались с проектами в рамках былых двусторонних отношений, что приводило к задержкам и неразберихе, и в конечном счете влияло на общее положительное восприятие новой политики.
С самого начала ЕПС страдала от того, что она не являлась частью ни политики расширения, ни внешней политики и политики безопасности. В то же время, она охватывает элементы обоих. В её рамках принцип обусловленности или кондициональности (conditionallity) не мог быть столь же эффективен как при расширении, отсюда и периодические намеки на ЕПС как «облегченное» расширение, равно как и отсутствие отчетливых политических задач. Кроме того, сохраняющаяся неясность по части окончательных «границ» Союза (что особенно возмущало восточных соседей) и конкуренция за ресурсы между восточными и южными соседями (и их соответствующими наставниками внутри Союза) вряд ли цементирует ЕПС в отчетливую политику как таковую. Наконец, финансовые ресурсы, выделяемые на ЕПС через специализированный инструменты (в общей сложности € 12 млрд за период 2007-13) вряд ли могут быть существенными для выполнения амбициозных целей, поставленных в различных планах действий, которые разрабатывались в рамках ЕПС.
Подход и позиционирование ЕПС отражал дух времени, который нашел выражение также и в Европейской стратегии безопасности (ESS), разработанной примерно в то же время - а именно, уверенный в себе ЕС, который уже успешно интегрировал своих предыдущих соседей из Центральной Европы, открывал двери своим новым соседям для того, чтобы заложить основы для неизбежного их сближения с ЕС и ее нормами. При этом ЕПС распространялась на широкий спектр очень разных стран - некоторые из которых действительно являются соседями ЕС, но не Европы, а другие же страны, европейские, но не члены ЕС, наоборот могут обоснованно претендовать на бренд Европы, который присвоил ЕС. Такое упущение привело к ряду проблем ЕПС, решение которых ЕС искал в реформировании этой политики. Таким образом причины для формирования Новой политики соседства в 2015-2016 годах имеет свои глубинные причины еще в начальном формировании ЕПС.
2. Дифференциация ЕПС
европейский политика соседство средиземноморье
Учитывая различия между соседними с ЕС государствами, Европейская политика соседства, уже изначально предстояло идти в направлении дифференциации - для стран Восточной Европы, для которых сохраняется потенциальная перспектива присоединения к ЕС, хотя и отдалённая, было образовано Восточное партнёрство, для южных же соседей было образован Союз для Средиземноморья, у которых подобной перспективы нет. Значение имеет и заинтересованность отдельных стран-членов в реализации политических проектов - т.е. каждая страна продвигает ту инициативу, в которой она имеет наибольшую заинтересованность. Например, это случай Франции и Союза для Средиземноморья, а также Польши и Швеции в случае с Восточным партнёрством. Рассмотрим эти форматы подобнее:
2.I «Союз для Средиземноморья»
Предшественником ЕПС в этом регионе стал так называемый Барселонский процесс или же Евро-Средиземноморское партнерство, которое было запущенно учредительной конференцией в Барселоне в ходе встречи министров иностранных дел региона 27-28 ноября 1995 года. В рамках Барселонского процесса диалог между ЕС и Северной Африкой получил свою институционализацию, установлено приграничное сотрудничество, которое до этого момента было ограничено подписанием двусторонних соглашений между отдельными странами. Он стал площадкой двусторонних и многосторонних отношений между руководством 15 стран-членов ЕС и 12 средиземноморских стран (Алжир, Кипр, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Мальта, Марокко, Сирия, Тунис, Турция, Палестина).
В нем были определены три корзины на которых фокусировалось евро-средиземноморского партнерство: политическая стабильность и безопасность, экономическое и финансовое сотрудничество, а также сотрудничество по социальным, культурным и гуманитарным вопросам. Эти цели должны были быть отражены в рабочей повестке Процесса. ЕС оказывал финансовую и техническую помощь для ее реализации посредством программы MEDA и за счет кредитов Европейского инвестиционного банка, все это подкреплялось принципом обусловленности, т.е. в обмен на преобразования.
Программой MEDA финансировались образовательные проекты в области прав человека и демократии, информационно-просветительских кампании, средства массовой информации. Однако, политическая составляющая Барселонского процесса стала главной проблемой. В частности, ЕС отказался финансировать группы, которые считались исламскими, несмотря на то, что по крайней мере, некоторые из этих групп являются краеугольным камнем гражданского общества в арабском мире (Bicchi 2006). Кроме того, трудности ЕС с продвижением демократии на Ближнем Востоке и его внутренние противоречия стали особенно очевидными, когда террористическая организация ХАМАС выиграла демократические выборы в Палестине в 2006 году.
В дальнейшем, этот формат стал основой для другой инициативы. В мае 2007 года французский президент Николя Саркози выдвинул идею охвата всех прибрежных государств Средиземноморья в едином политическом сообществе (только стран, имеющих прямой выход на Средиземное море). Такая идея возникла несмотря на уже существующий Барселонский процесс, и отражала, в первую очередь, устремления Франции на роль ведущей региональной державы в обозначенном регионе. С таким подходом не была согласная Германия, которая настояла на включении в этот формат всех стран ЕС, так как каждая страна ЕС должна иметь право голоса в проектах, которые спонсируются через инструменты ЕПС.
Официальное открытие Союза произошло 13 июля 2008 года в Париже. Уже на следующий день, Саркози, совместно с лидерами ряда стран Средиземноморья Беном Али, Хосни Мубараком, Муаммаром Каддафи и Башаром Асадом, принимал традиционный военный парад на Елисейских полях в честь дня взятия Бастилии.
Говоря о содержании СДС, в отличии от Барселонского процесса в новом образовании вопросы политического характера стали отклонятся по разным основаниям и перешли на роль вторичных задач. В парижской декларации по итогам саммита Союза, было обозначено 4 направления деятельности:
политическое сотрудничество;
торгово-экономическая интенсификация отношений;
социально-культурное взаимодействие;
миграционные вопросы и безопасность
Так как основным проблемным местом Барселонского процесса являлось отсутствие реального партнерства, было введено специальное понятие - «co-ownership» (некое чувство совместного участия). Т.е. ЕС прилагал усилия придать новому формату сотрудничества элементы реального партнерства, хотя бы на уровне риторики и политического лексикона.
Для CДС была использована формула «ЕС-28+1», и фактически ЕС отходил от многостороннего формата Барселонского процесса в сторону двусторонних отношений в рамках Средиземноморского Союза:
появился институт двойного председательства - один председатель от страны ЕС и второй от партнеров по СДС;
предполагалось проводить саммиты высших должностных лиц стран участниц (изначально раз в 2 года, но следующим после Парижского в 2008 году стал Вильнюский в 2013);
был учрежден Секретариат организации.
Арабская весна стала сложным испытанием для средиземноморской политики Евросоюза. На фоне возросших миграционных потоков в Италию из охваченных революцией арабских стран, ярко проявила себя проблема согласования общего ответа стран ЕС на изменившуюся ситуацию в странах соседства. Промежуточным ответом стало развертывание операцию по пограничному контролю с Ливией на итальянском острове Лампедуза - FRONTEX Joint Operation Hermes 2011.
Поворотными же стали кризис в Ливии весной 2011 г. и ответная реакция ЕС. По итогам саммита ЕС в марте 2011 году, была определена дальнейшая стратегия взаимодействий со странами СДС. ЕС использовал возможность ввести экономические санкции против режима Каддафи, начал активную поддержку повстанческих сил, одобрил резолюции Совета Безопасности ООН № 1970 и № 1973 и единогласно проголосовал за отставку М. Каддафи. При этом, Евросоюз все же не смог прийти к консолидированной позиции участия в военной операции в Ливии.
В марте 2011 года была объявлена программа «Партнёрства для демократии и общего процветания с южным Средиземноморьем», а в дальнейшем подходы, озвученные в ней, стали основой для обновленной политики соседства - его текущей версии, которая вновь оказалась в процессе трансформации.
2.II Восточное Партнерство
С середины 1990-х годов ЕС принял двуединый подход к бывшим социалистическим государствам Центральной и Восточной Европы. Некоторым из них были предложена перспектива вступления в ЕС и «европейские соглашения», призванные приблизить эти страны в лоно ЕС, в то время как другим было предложено сближаться с ЕС, но не вступление в Союз. Это предложение приняло форму партнерства и соглашения о сотрудничестве, подписанного между 1994 и 1996 годах с Украиной, Молдовой, Беларусью, Грузией, Азербайджаном и Арменией, Россией.за
Вслед за инициативой по созданию Союза для Средиземноморья для южных соседей, возникла идея формата для восточных соседей - Восточного партнерства (ВП), которую в 2008 году представили министры иностранных дел Швеции и Польши - Карл Бильдт и Радослав Сикорский.
Идея ВП уходит корнями в более ранний документ «Восточное измерение общей внешней политики и политики в области безопасности Европейского союза» (EU Common Foreign & Security Policy), который когда-то продвигала Польша во время подготовки ко вступлению в ЕС в 2002-2004 гг. Польская сторона в данном случае перенимала опыт Финляндии, которая вскоре после вступления в ЕС, предложила в 1997 году идею «Северного измерения». По замыслу финской стороны, новое «измерение» политики ЕС должно было перехватить инициативу в отношениях Европы с Россией, что сделало бы Финляндию значимым игроком на данном направлении внешней политики Союза. Польша также желала усилить свое значение для ЕС, будучи неким посредником во взаимоотношениях с новой восточной периферией Евросоюза.
Начало Восточному партнерству было положено в мае 2009 года в Праге. В рамках ВП стали проводиться регулярные саммиты на высоком уровне. В ходе первой министерской встречи участников Восточного партнерства (8 декабря 2009 г.) был сделан акцент на двусторонние отношения стран Восточного партнерства. В ВП вошли страны-члены Союза, а также Армения, Азербайджан, Грузия, Украина, Беларусь, Молдова. ВП полностью полагалось на ресурсы ЕПС, но сообщение было ясно - шесть восточноевропейских стран имеют право на специальный форум и диалог, отличный от других, неевропейских соседей, включенных в Средиземноморье.
ВП стало инструментом активного продвижения интересов и влияния ЕС на постсоветском пространстве как пространстве «общего соседства» ЕС с Россией. Опираясь на опыт европеизации государств Центральной и Восточной Европы (трансформации этих стран по образу стран ЕС), ЕС предполагал сформировать новые субрегионы в рамках заявленной в 2003 году «Большой Европы» - т.е. новую Восточную Европу (Белоруссия, Молдавия, Украина) и Южный Кавказ (Азербайджан, Армения, Грузия). Здесь ЕС намеревался выстроить новую идентичность посредством горизонтальных связей в многостороннем формате взаимодействия, чтобы связать их с ЕС.
Расширение двустороннего сотрудничество ЕС и стран партнерства осуществляется посредством Соглашений об ассоциации с ЕС, которое дополняется созданием углублённой и всеобъемлющей зоны свободной торговли (DCFTA). При этом, данные соглашения включают не только отраслевое сотрудничество, но также юридически обязывают страны ВП осуществлять демократизацию государства и заниматься структурными реформами. И это при прямом контроле со стороны ЕС, с конкретными сроками и в соответствии критериям, заданных Союзом.
Соглашения ассоциации позиционируются как адекватная замена полноправного членства в Союзе для стран партнерства. Фактически, ЕС, настаивая на демократических реформах, еще и с внешним управлением, взамен предлагает относительную небольшую финансовую помощь. При этом размер финансовой помощи рассчитывается в соответствии с оценками и возможностями ЕС, а не реальными потребностями соседей при проведении ими структурных реформ государственного управления и секторов экономики. К примеру, Грузия, Армения и Молдова получили грант по 87 млн.евро в 2013 на проведение реформ.
В дальнейшем выяснилось, что шесть стран постсоветского пространства могут иметь отличные от ЕС взгляды на дальнейшее развитие отношений. Если Грузия, Молдова и Украина в конечном счете связывают своё будущее с объединённой Европой, то руководство Азербайджана, Армении и Беларуси декларировали отличную позицию. В таких условиях, ЕС расширил, изначально предназначавшеюся для южных стран, программу нового подхода и на ВП, что и составило общую реформу ЕПС в 2011 году.
Уже во время третьего саммита ВП в Вильнюсе в ноябре 2013 стал очевидным внутренний раскол стран в рамках формата. Страны Восточного партнерства оказались на пересечении двух интеграционных трендов - евразийского и европейского. Учитывая, что ЕС или ТС / ЕАЭТ не имели механизмов взаимодействия и регулирования между собой и их зоной свободной торговли. В таких условиях эти страны были вынуждены выбирать между двумя интеграциями.
Четвертый саммит Восточного партнерства в Риге 2015 года проходил на фоне украинского кризиса и общем негативном фоне, а его итогом стало осознание того, что ВП находится в глубоком кризисе, который требует более широких реформ, что и нашло отражение в развертывании новой ревизии ЕПС - new ЕПС.
Литература
1.A New Response to a Changing Neighbourhood. // Joint Communication by the High Representative of The Union For Foreign Affairs And Security Policy and the European Commission, Brussels 25 May 2011. <http://eeas.europa>.eu/enp/pdf/pdf/com_11_303_en.pdf (accessed 12 May 2016).
.A Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean // European Commission. High Representative of the EU for Foreign Affairs and Security Policy/ Brussels, 08.03.2011. Available at: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/speeches-statements/ pdf/20110308_en.pdf
.A secure Europe in a better world: European security strategy //Brussels, 12 December 2003. Available at http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf
.A strong European neighbourhood policy // COM(2007)774, European Commission 2007.
.Barcelona Process: Union for the Mediterranean // Communication from the European Comission to the European Parliament and the Council / Brussels, 20/05/08. Available at: http://www.eeas.europa.eu/ euromed/docs/com08_319_en.pdf
.Commission proposal for a Regulation laying down general provisions establishing a European neighborhood and partnership Instrument // Com(2004)628 final, 2004. 29.09. (accessed 12 May 2016).
.Communication From The Commission. European Neighbourhood Policy. Strategy Paper // COM (2004) 373 final, Brussels 12.05.2004 <http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf>
.Council Decision 2011/210/CFSP of 1 April 2011 on a European Union military operation in support of humanitarian assistance operations in response to the crisis situation in Libya (EUFOR Libya) // Official Journal of the European Union. Available at: <http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/sede/dv/sede240511cd2102011_/sede240511cd2102011_en.pdf>
.Delivering on a new European Neighbourhood Policy // European Commission. High Representative of the EU for Foreign Affairs and Security Policy/ Brussels, 15.05.2012. Available at: http://ec.europa.eu/world/enp/docs/2012_enp_pack/delivering_new_enp_en.pdf
.EEAS review / Brussels: European External Action Service, 2013 http://eeas.europa.eu/library/publications/2013/3/2013_eeas_review_en.pdf
.ENP Action Plans and Country Reports 2004-2005 http://eeas.europa.eu/enp/documents/action-plans/index_en.htm
.EU-Commission. Press Release: Review of the European Neighbourhood Policy (ENP): Stronger Partnerships for a Stronger Neighbourhood, 18 Nov. // Brussels: European Commission, 2015
.European Neighbourhood Policy // European External Action Service/ Brussels, 2016.
.European Neighbourhood Policy: Working towards a Stronger Partnership // European Commission. High Representative of the EU for Foreign Affairs and Security Policy/ Brussels, 20.03.2013. Available at: http:// ec.europa.eu/world/enp/docs/2013_enp_pack/2013_comm_conjoint_en.pdf
.Hahn J. European Union - key partner for all countries in our neighbourhood // European Commission, March 18, 2015. Available at: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-4623_en.htm?locale=en
.Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit, Riga, 21-22 May 2015. Available at: http://www.consilium.europa.eu/workarea/downloadAsset.aspx?id=40802196824
.Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit, Vilnius, 28-29 November 2013 //Eastern Partnership: the way ahead. Available at: <http://static.eu2013.lt/uploads/documents/Programos_12/131129%20Vilnius%20Summit%20Declaration.pdf>
.Joint Declaration of the Paris Summit for the Mediterranean // Union for the Mediterranean. Paris, 13 July 2008. Available at: http://ufmsecretariat.org/wp-content/uploads/2012/09/ufm_paris_declaration1.pdf
.Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit // Prague, 7 May 2009. Available at: http://www. consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf (access date 12.05.2016).
.Joint communication to the European parliament, The Council, The European economic and social committee and The Committee of the regions // JOIN (2015) 50 final, Brussels 18.11.2015. Available at: http://eeas.europa.eu/enp/documents/2015/151118_joint-communication_review-of-the-enp_en.pdf (accessed 12 May 2016).
.Joint letter on Wider Europe by Commissioner Chris Patten and High Representative Solana // 8 August 2002/ Official web-site of the European Commission. URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/_0130163334_001_en.pdf (access date: 12.05.2016).
.Joint press conference by High Representative/Vice-President Federica Mogherini and Commissioner Johannes Hahn on European Neighbourhood Policy Review // European Commission, March 4, 2015. Available at: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-4553_en.htm
.On strengthening the European neighbourhood policy // COM(2006)726, European Commission, 2006.
.Situation in Egypt //European Parliament, P7_TAPROV(2011)0064/ Brussels: European Parliament Resolution, 7 April 2011. Available at: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2011-0154&language=EN
.The EUs neighbouring economies: coping with new challenges // Occasional Papers 86. November, European Commission. 2011.