Вводить обезличенные правила, которые, обеспечивая независимость всех, защищали бы каждого от произвола тех же самых властей.
Специфика V Республики - сочетание «стабильности и динамизма» посвящена особенностям полупрезидентской формы правления. По форме правления современную Францию относят к полупрезидентской республике, поскольку основные признаки данной формы правления сочетают в себе черты, присущие как президентской, так и парламентской республикам. Так, Президент Пятой Республики избирается прямым всеобщим голосованием, назначает и отзывает премьер-министра, досрочно может распустить Парламент без предварительных консультаций. Правительство во главе с премьер-министром, наделенным действительными полномочиями, несет политическую ответственность перед Парламентом. Основной функцией Парламента является законотворчество.
Пятая республика коренным образом изменила статус исполнительной власти, наполнив вторую ее составляющую политическим содержанием. Это предопределило возникновение во Франции уникальной модели управления. Выражена эта уникальность в наличии не трех, как в президентской или парламентской формах правления, а четырех ветвей власти. Наряду с классической триадой существует еще и президентская власть.
Конституция, принятая в 1958 году, была разработана под руководством генерала де Голля и группы его единомышленников. Этот документ содержит короткую преамбулу, где провозглашается приверженность французского народа к правам человека и принципам национального суверенитета. Как и в Конституции 1946 года, Франция объявлялась неделимой, светской, демократической и социальной республикой.
Современная французская модель управления обнаруживает своеобразие и в вопросе парламентского контроля. Утратив по Конституции Пятой республики первенство среди высших органов государства, французский Парламент компенсирует свою, что называется второстепенность, стремлением к контролю над управленческим спектром деятельности исполнительной власти. Парламент стремится к контролю различных сфер социальной жизни страны, создавая всевозможные парламентские агентства и службы. Однако попытки Парламента получить более широкие полномочия по контролю над администрацией решительно пресекаются Конституционным советом. Конституционный совет особенно бдителен, когда возникает угроза ограничения исполнительной власти.
Режим Пятой республики органично сочетает силу и эффективность президентской власти (элемент президентской системы) с парламентским контролем за правительством (признак парламентской республики). В структуре государственного управления доминирование исполнительной власти над законодательной достигалось учреждением сильного и независимого главы государства, который назначает правительство с согласия парламента, бицефальностью (двуглавостью) исполнительной власти, разделенной между Президентом и премьер-министром, «рационализацией» парламентского строя.
По замечанию М. Крозье, французскую административную систему блокируют централизм и стратификация, которые властвуют барьером на пути коммуникационных потоков. Централизм усугубляет расстояние между теми, кто принимает решения, и теми, для кого они предназначены. Стратификация создает заслоны и перегородки, множит иерархии и категории, между которыми плохо проходит информация. В результате «та власть, которая тяготеет к концентрации на верхушке пирамиды, есть в основном формальная власть, которая оказывается парализованной отсутствием информации и живых контактов. Те, кто принимают решения, не имеют достаточно средств для знакомства с практической стороны проблем, которыми они занимаются. Те же, кто имеют знания, не имеют права решать». По мнению Крозье, «способность к коммуникации теперь составляет одно из главных условий правильного функционирования современной организационной системы. Ее эффективность все больше зависит от того, насколько ее руководство имеет возможность, с одной стороны, быть как можно скорее и точнее информированным обо всех переменных, которые определяют их решения, а с другой стороны, быстро и во всех подробностях доводить до сведения подчиненных задачи, вытекающие из решений, нужные средства и требуемые условия реализации решений».
Долгое время эта модель считалась исключительно французским достоянием, образцом решения задач по обеспечению целостности и поддержанию эффективности государственного регулирования. Многие страны пытались заимствовать опыт государственного строительства Франции. Однако полувековая практика функционирования режима Пятой республики показала, что авторитарная президентская система, даже если она сочетается с «парламентским суверенитетом», автоматически не создает необходимых условий для стабильного и динамичного развития общества. Кроме того, смешанная модель содержит существенные недостатки, которые блокируют возможности ее постоянного обновления, ее способности ответить на вызовы времени. По - нашему мнению, это является важным аспектом, на который нам стоит обратить внимание. Россия обязательно должна учитывать опыт Франции в построении государственного управления, анализировать ее ошибки (особенно усиление авторитарной президентской власти), чтобы не допустить их в своей практике. На наш взгляд, этот аспект приобретает особую актуальность сегодня, когда в России все отчетливее прослеживается тенденция усиления президентской власти. А к чему это может привести, нам показывает опыт Франции.
публичный администрация французский власть
Глава 2. Высшие органы власти и их роль в государственном управлении Франции
В основу построения и функционирования системы государственных органов Франции положен принцип разделения властей. Он закреплен в ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., которая является составной частью действующей Конституции страны. Однако реализация этого принципа в условиях различных политических режимов и форм правления осуществлялась далеко не одинаковыми методами.
Современная Франция принадлежит к числу республик со смешанными формами правления. Ее зачастую называют полупрезидентской, полупарламентской или страной с рационализированным парламентаризмом.
Суть дела заключается в том, что для Пятой республики характерно заметное усиление роли исполнительной власти и ослабление роли Парламента. Иначе говоря, центр тяжести сместился от представительного органа к органу, осуществляющему исполнительную власть.
Но дело не только в этом. Чрезвычайно важной правовой характеристикой республик со смешанными формами правления является существование бицефальной исполнительной власти. Ее носителями выступают Президент Республики и Правительство.
Таким образом, государственный механизм Пятой республики претерпел существенные изменения по сравнению с тем, что имело место в предшествующей республике. Соответственно и механизм реализации принципа разделения властей также изменился.
Тем не менее, сам принцип сохраняет свое значение, и государственные институты Франции функционируют на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Три основные ветви власти представлены во Франции главой государства, Правительством, Парламентом и судами.
.1 Центральные органы исполнительной власти Франции
Президенту Республики принадлежит центральное место в системе государственных органов Пятой республики. Согласно ст. 5 Конституции он следит за соблюдением Конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных институтов, принимает меры по обеспечению национальной независимости и территориальной целостности, обеспечивает соблюдение международных соглашений и договоров.
Президент Республики - верховный главнокомандующий вооруженными силами страны, он производит назначение на высшие военные и гражданские должности. Он представляет страну в международных отношениях, ведет международные переговоры и заключает международные договоры.
К числу собственных полномочий Президента относятся такие важные, как: назначение Премьер-министра, решение о досрочном роспуске Национального собрания, использование чрезвычайных полномочий по ст. 16 Конституции и др.
Французские исследователи политической жизни страны считают, что в период правления генерала де Голля имело место своего рода вертикальное разграничение полномочий Президента и Правительства. Президент главным образом руководил осуществлением внешней и военной политикой Франции.
В постголлистский период утвердилось своего рода горизонтальное разделение полномочий и компетенций. Решение наиболее общего политического характера принимаются Президентом, вся текущая работа по управлению страной осуществляется Правительством. Однако ни та, ни другая схема практически не работают в условиях «сосуществования».
При такой ситуации Президент должен и обязан искать компромисса с Правительством, как, впрочем, ту же задачу должно решать и Правительство. В основном вопросы управления государственными делами при такой ситуации сосредотачиваются в руках Правительства. Однако большая часть единоличных полномочий Президента сохраняется в неприкосновенности.
Президент Республики - высшее должностное лицо государства, его верховный представитель во всех акутах внутриполитической и международной жизни.
Президент Республики избирается путем всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Срок полномочий - 5 лет. Ограничений для переизбрания не установлено. Кандидат в президенты должен удовлетворять всем требованиям, предъявляемым к лицам, избираемым в Парламент. Президент обладает исключительно широкими полномочиями в сфере руководства и управления государственными делами.
Президент назначает Премьер-министра и иных членов Правительства. Глава государства назначает на все высшие военные и гражданские должности.
Президент обладает широкой регламентарной властью. Ему принадлежит право законодательной инициативы в том, что касается конституционных пересмотров, передачи законопроектом на референдум, а равно право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом.
Президенту принадлежит право досрочного роспуска Национального собрания. Он обладает определенными полномочиями и в судейской сфере. Ему принадлежит право помилования.
Официальная резиденция президента - Елисейский дворец. При главе государства функционирует специализированный аппарат помощников и советников, которые образуют его личный кабинет и генеральный секретариат. Все сотрудники Елисейского дворца назначаются и увольняются Президентом по его собственному усмотрению.
Правительство - коллегиальный орган, осуществляющий наряду или совместно с Президентом исполнительную власть. Правительство обладает во Франции весьма своеобразной структурой. Оно может выступать в форме Совета министров, объединяющего всех его членов под председательством Президента, или как совокупность членов Правительства под руководством Премьер-министра. В тексте французской Конституции используется преимущественно собирательный термин - Правительство. Он присутствует в заголовках разделов III и V Конституции. Однако основной закон не уточняет само понятие. О его содержании можно судить лишь косвенно.
Так, согласно ст. 21 Конституции деятельностью Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 49 Конституции правительство ставит перед Национальным собранием вопрос о доверии правительству. Все это позволяет сделать вывод о том, что под Правительством понимается преимущественно совокупность его членов, руководимых Премьер-министром. Премьер-министр и по его представлению члены Правительства назначаются Президентом.
Внутренняя структура Правительства основана на иерархических началах. Помимо Премьер-министра оно включает государственных министров, министров, государственных секретарей и некоторые другие категории членов. Государственные секретари, выполняющие зачастую функции заместителя министра, далеко не всегда входят в состав Совета министра.
Французская Конституция не устанавливает четко фиксированной заранее структуры Правительства. Этот вопрос решается конкретно всякий раз, когда формируется Правительство или осуществляется его реорганизация.
Правительство как коллегиальный орган и его руководитель - Премьер-министр обладают широкими полномочиями, которые осуществляются либо совместно с Президентом, либо единолично Премьер-министром.
.2 Законодательная власть Франции
Парламент - высшее представительное учреждение Французской Республики. Он состоит из двух палат: Национального собрания, именуемого зачастую также нижней палатой, и Сената. Место и роль каждой из палат в системе государственных органов Франции определяется Конституцией, органическими законами, относящимися к каждой из палат, а равно их внутренними регламентами, которые вотируются каждой из палат раздельно.
Национальное собрание состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого голосования. Срок полномочий - пять лет. Состав его обновляется полностью. Ежегодно проводится одна очередная сессия Национального собрания.
Верхняя палата - Сенат. Члены этой палаты избираются сроком на девять лет, обновление происходит по третям каждые три года. Сенаторы избираются путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, в которых преобладают представители муниципальных советов коммун.
Если Национальное собрание рассматривается как орган общенационального представительства, то Сенат, согласно Конституции, представляет территориальные коллективы. Члены Парламента обладают депутатским иммунитетом.
Парламентарии в зависимости от своей партийной принадлежности образуют партийные группы (фракции). Для образования партийной группы необходимо, чтобы в нее входило не менее 14 сенаторов в верхней палате и не менее 20 депутатов - в нижней.
Каждая партийная группа обладает некоторыми имущественными и финансовыми привилегиями и правами. В ее распоряжение предоставляются специальный аппарат и помещение. Каждая партийная группа имеет право на пропорциональное представительство в бюро и комиссиях палаты.
Заседания палат открытые. В каждом зале пленарных заседаний имеются специальные галереи для публики и для прессы. Дебаты, проходящие в палатах, стенографируются. Их полный отчет публикуется в специальном издании - Журнал офисьель. Работой каждой из палат руководит бюро. Оно состоит из Председателя, вице-председателей, секретарей и квестов.
Важную роль в руководстве делами палаты при определении повестки дня и приоритетности рассмотрения тех или иных вопросов играет Конференция председателей, которая включает помимо членов бюро также председателей партийных групп и председателей постоянных комиссий.
Каждая палата создает шесть постоянных комиссий. Помимо этого для изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться временные специальные комиссии, а также комиссии по контролю и расследованию
Согласно Конституции законодательный акт считается принятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Из этой формулы можно заключить, что в осуществлении законотворческой деятельности обе палаты равноправны.
Однако это не совсем так. Если обе палаты не придут к согласию относительно обсуждаемого законодательного акта, Правительство может просить Национальное собрание вынести окончательное решение. Конечно, в данном случае решающая роль принадлежит самому Правительству, а не Парламенту. Тем не менее, при разногласиях между палатами именно Национальному собранию предоставляется возможность сказать последнее слово.
Полномочия же Парламента в целом аналогичны тем, которые традиционно осуществляет представительный орган и в других демократических странах.
Это, во-первых, законодательные полномочия, во-вторых, утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении, в третьих, контроль за деятельностью исполнительной власти, в четвертых, решение вопросов войны и мира. В государственном механизме Пятой республики Парламент уступает пальму первенства исполнительной власти.
Тем не менее, ни одно сколько-нибудь важное политическое решение, а тем более требующее своего законодательного оформления, не может быть принято без участия и вопреки воле Парламента. Это предопределяет его место и роль в общей системе высших государственных органов страны.
.3 Французская судебная система
Судебная система Франции оставалась нетронутой и не переживала серьезных изменений со времен Наполеона. Современная судебная система регламентируется в разделе VIII «О судебной власти» Конституции Франции. Президент страны является гарантом независимости судебной власти, статус судей устанавливается органическим законом, а судьи несменяемы.
Французское правосудие основывается на принципах коллегиальности, профессионализма, независимости, которая обеспечивается рядом гарантий. Закон 1977 г. установил, что расходы на осуществление правосудия при рассмотрении гражданских и административных дел возлагаются на государство. Это правило не распространяется на уголовную юстицию. Также важными принципами являются равенство перед правосудием и нейтральность судей, публичное рассмотрение дела и возможность двойного рассмотрения дела. Законом предусмотрена и возможность кассационного обжалования.
Судебная система Франции многоступенчата, и ее можно разделить на три ветви - суд первой инстанции, апелляционный суд и Кассационный суд. Существуют специализированные суды, которые вписаны в данную трехуровневую систему (например, обжалование решений специализированных судов производится в обычные апелляционные суды и в кассационный суд).
Гражданские дела и уголовно наказуемые преступления рассматриваются, в зависимости от их важности, судами большой инстанции, малой инстанции (определенная часть дел), исправительными судами (правонарушения) и полицейскими судами (нарушения административных правил).
Наряду с судами общей юрисдикции, во Франции действует довольно большое количество судов, которые можно назвать специализированными. Они действуют в сфере как гражданского, так и уголовного права. В литературе можно встретить их иное название - триуналы. В большинстве гражданских судов действуют не судьи-профессионалы, а судьи, избранные или назначенные из сфер, где возникают споры, т. е. более глубоко понимающие сущность вопроса.
Трудовые споры разбираются примирительными конфликтными советами (советами прюдомов), действующими в качестве выборных органов и состоящими на паритетных началах из представителей трудящихся и работодателей.
Уголовные дела рассматриваются в суде присяжных. Эти суды состоят из председателя, двух асессоров - профессиональных судей и девяти присяжных заседателей - обычных граждан, выбранных по жребию из избирательных списков. Особенностью судов присяжных является то, что их решения не могут быть обжалованы в апелляционных инстанциях. Это может быть сделано лишь в Кассационном суде.
Вторая инстанция - это апелляционный суд. В настоящее время во Франции существуют 35 апелляционных судов, в том числе 5 вне территории Франции (например, на Таити, в городе Папеэте, во Французской Полинезии), и 2 высших апелляционных суда. Каждый суд обладает юрисдикцией в отношении нескольких департаментов (обычно от двух до четырех). Апелляционный суд всегда выносит решения коллегиально. Гражданско-правовая часть апелляционного суда состоит из двух палат: по гражданским и социальным делам. Имеется также палата по торговым делам. Есть также палата жандармерии по делам несовершеннолетних. В каждом департаменте есть суд присяжных. Кроме того, во Франции действуют судебные органы специального назначения - торговые суды и военные суды.
Кассационный суд рассматривает жалобы на постановления апелляционных судов (во Франции их 27), которые фактически и по праву пересматривают приговоры и решения, вынесенные судами первой инстанции. Последние делятся, в свою очередь, на суды по гражданским и уголовным делам. Современная структура Кассационного суда выглядит так: три палаты по гражданским делам, одна - по торговым и административным, одна - по социальным спорам и одна - по уголовным делам.
Кассационный суд - это Верховный суд Франции и ее заморских территорий. Он был создан в 1790 г. и остается «промежуточным звеном» между законом и практикой его применения, имея целью охрану закона от неоправданных толкований и иных «посягательств». Несмотря на название, этот суд не рассматривается как инстанция, главной целью которой является проверка решений нижестоящих судов. Его задача - обеспечить соблюдение ими закона.
Глава 3. Публичная администрация: структура и механизм функционирования
3.1 Государственная администрация Франции: уровни и структура
Юридические лица публичного права - это само государство, территориальные образования (административно-территориальные единицы), публичные учреждения, а также объединения в публичном интересе, появившиеся во французском законодательстве в 80-х годах (юридические лица публичного права, в состав которых входят публичные и частные юридические лица, имеющие целью совместную деятельность в области научных исследований, образования, спорта, туризма и пр.).
Государство - юридическое лицо особого рода. Собственно, сам признак юридического лица не является для государства основным. Ввиду проводимой во Франции реформы децентрализации список территориальных образований расширился. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию 28 марта 2003 года, территориальные образования теперь - это коммуны, департаменты, регионы, территории с особым статусом (Корсика, Париж и парижский регион) и заморские территории.
После первой мировой войны в судебной практике были установлены критерии разграничения юридических лиц частного и публичного права. Это:
) основание учреждения лица - как правило, по публичной инициативе, хотя бывает и частная (Институт политической учебы);
) правила устройства, функционирования и контроля - устанавливаются публичной властью;
) способ финансирования - учреждение может получать публичные субвенции или обязательные платежи. Иногда сюда относят наличие прерогатив публичной власти.
Это нестабильное разнообразие критериев именуется «faisceau dindices» (пучок признаков). Применяются они судьей, когда необходимо решить вопрос о природе того или иного юридического лица, поскольку при создании юридического лица публичного права его публичный статус почти никогда не оговаривается. «Пучок признаков» означает, что нужно рассматривать все критерии вкупе. При этом все равно остаются «гибриды», принадлежность которых трудно определить.
Так, наиболее сложная категория в этом плане - публичные учреждения. Они могут быть традиционными (то есть административными, научными и культурными), а также коммерческими (торгово-промышленными). Коммерческие публичные учреждения подчинены режиму публичного права, но по некоторым вопросам - режиму частного права. Это, безусловно, создает сложности на практике.
Чтобы лучше осознать разницу между юридическими лицами частного и публичного права, представим строение французской администрации. Государство как публичное юридическое лицо объединяет множество органов: центральные службы (Президент и Премьер-министр с их службами, министерства), локальные службы (префекты с их службами, деконцентрированные службы министерств - их представительства в регионах). Ни один из этих органов не имеет собственной юридической личности, выступая от имени государства. В последнее время сюда добавились и такие образования, как независимые административные органы (независимые органы административной власти).
Министерства и ведомства являются важнейшим элементом центральной администрации, «главными пружинами» административного аппарата во Франции.
Характерной чертой французского министерства является отождествление министра с министерством, практически полная зависимость организации министерства от воли возглавляющего его министра. Французская административно-правовая наука, определяя центральную администрацию, определяет ее структурным элементом не министерства, а министров. Само же министерство рассматривается, скорее, как совокупность административных служб, обеспечивающих деятельность министра.
Часто встречается во французской литературе утверждение о том, что министерство составляют три основных элемента - министр, персонал и кредиты (бюджет министерства). При этом неизменно отмечается, что министерство существует «исключительно» для министра, который ответственен за свое министерство. В этой связи примечательно, что декреты, которыми регулируется министерское звено управление, говорят о компетенциях и функциях министров, а не министерств.
Франция пошла по пути отказа от законодательного закрепления структуры министерского звена управления и компетенции министров. Если в период Третьей республики министерства создавались и упразднялись через принятие соответствующих законов, то впоследствии, во времена Четвертой и Пятой республик, эти вопросы регулировались через принятие правительственных декретов.
В настоящее время количество и компетенция министерств во Франции не являются стабильными. Соответствующих норм нет ни в законах, ни тем более в конституции. Перечень министерств устанавливается премьер-министром при формировании правительства. Такое решение может приниматься с учетом как технических, так и политических соображений (например, оно может ставиться в зависимость от соотношения различных политических партий в коалиционных кабинетах).
.2 Территориальные коллективы
В соответствии со ст. 72 Конституции Франции, основу территориальной дифференциации составляют так называемые территориальные коллективы. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Французское административное право относит к территориальным, коллективам общности, располагающие тремя признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Главной особенностью французской модели организации местного самоуправления является его тесная привязка к центральной власти.
Президент Генерального Совета является исполнительным органом департамента. Он избирается среди членов Совета на первом заседании после каждого обновления состава Ассамблеи, которое происходит раз в три года. Продолжительность его мандата - три года с правом переизбрания. Постоянная комиссия, среди членов которой избираются вице-президенты, ассистирует Президенту Генерального Совета в его работе.
Представляя исполнительную власть, Президент Генерального Совета готовит и исполняет решения Совета. Он является распорядителем кредитов департамента и следит за исполнением доходной части бюджета. Президент Генерального Совета представляет ежегодный отчет о ситуации в департаменте.
Он является «единственным уполномоченным администрации», поэтому возглавляет все службы департамента. Однако, в случае необходимости, он может прибегать к помощи децентрализованных государственных служб. Президент управляет делами департамента. В этой связи он обладает особыми полицейскими полномочиями, в частности, в сфере регулирования дорожного движения. Президент Генерального Совета регламентирует заседания департаментской ассамблеи, обеспечивая поддержание общественного порядка в ходе ее проведения.
Президент может передать Вице-Президентам, как мэр своим заместителям, выполнение части возложенных на него полномочий. Вместе они образуют Бюро.
Должность префектов была учреждена Наполеоном в 1800 году. В результате процесса децентрализации их роль претерпела существенные изменения. До 1982 года они выполняли двойную задачу, возглавляя департаменты: являлись одновременно представителями государства и обладали исполнительной властью. В 1982 году они уступили эту власть органам местного самоуправления. Их полномочия были заново определены и зафиксированы в законе от 6 февраля 1992, а также в декрете от 29 апреля 2004 года.
Префект остается «представителем государственной власти в департаменте». Он несет ответственность за обеспечение общественного порядка, обладая полицейскими полномочиями, которые наделяют его «властью административной полиции». Префект является прямым представителем Премьер-Министра и каждого министра в департаменте. Он реализует государственную политику развития и обустройства территории на уровне департамента. Являясь главой администрации префектуры, он имеет аппарат и генеральный секретариат.
Типовая организация префектуры включает три Управления (Регламентация, децентрализованные дела, государственная деятельность). В каждом округе у префекта есть свой заместитель, субпрефект. В обязанности префекта входит осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Ранее префект осуществлял контроль за деятельностью органов местного самоуправления «a priori». Этот вид контроля был упразднен законом от 2 марта 1982 года. Отныне, он контролирует их деятельность «a posteriori» и может лишь передавать акты контролируемых им властей в административный суд, которому предстоит принять решение об отмене тех или иных актов как «противоречащих правосудию». На практике же количество дел, возбужденных административным судом, невелико (ежегодно приблизительно 2 000 актов, переданных префектом, на более 6 миллионов актов).
К сфере традиционных функций коммуны относится регистрация актов гражданского состояния, проведение выборов, поддержание общественного порядка; в ее ведении находятся объекты социальной сферы (ясли, дома престарелых и пр.), начальные школы, пути сообщения и др. В результате децентрализации к коммунам перешел также ряд функций государства: градостроительство (коммуна разрабатывает местные планы городской застройки, и мэр выдает разрешения на нее от имени коммуны, а не от имени государства); вопросы социального найма жилья; образование (государственные школы находятся в собственности коммуны, она вправе вносить изменения в образовательные программы); экономическая поддержка предприятий (прямая или косвенная); содержание портов для прогулочных судов и гражданских аэродромов (в порядке эксперимента); санитарные меры; содержание культурных объектов; создание туристических агентств и т. д.
Возглавляют коммуну муниципальный совет и мэр, который выполняет функции одновременно и представителя государства (он подчинен префекту и прокурору Республики), и главы местной исполнительной власти. Члены муниципального совета избираются прямым общим голосованием в два тура (с некоторыми различиями, в зависимости от числа жителей коммуны). В коммунах со сравнительно большим числом жителей (более 3 500) голосование возможно только списком, причем число кандидатов мужского и женского пола не может различаться более чем на единицу.
Все территориальные образования имеют ограниченную автономию и собственный бюджет. Принцип их самоуправления записан в Конституции, действующей с 28 марта 2003 года, и является обязательным для законодателя и всех административных структур. Территориальные образования имеют статус юридического лица. Их независимость обеспечивается выборностью руководящих органов; правом принятия самостоятельных, независимых от центральной власти решений (в рамках своей компетенции и при условии соблюдения Конституции и законов); наличием средств, гарантированных принципом финансовой автономии, а также самостоятельным подбором и расстановкой кадров.
Наряду с тремя формами территориальных образований во Франции в последнее время развивается упомянутая выше новая форма самоуправления: межкоммунальные структуры на основе межмуниципального сотрудничества. Кооперация коммун впервые получила отражение в законе еще более столетия назад (в 1890 году), однако в 1992-1999 годах эта тенденция стала резко усиливаться - за этот период число объединений увеличилось в шесть раз - и получила законодательное оформление.
Коммуны могут объединяться либо для конкретных видов деятельности (сбор бытовых отходов, городской транспорт и пр.), либо для разработки проектов экономического, хозяйственного или городского развития. Межкоммунальные структуры, в отличие от территориальных образований, имеют специализированную компетенцию, но вправе принимать решения (в установленных рамках) и исполнять их.
Более того, в соответствии с законом от 13 августа 2004 года эти органы, по их просьбе, могут выполнять некоторые функции региона или департамента (с согласия последних). Существуют две формы таких структур: гибкая, или ассоциативная (без собственного налогообложения), которая финансируется за счет коммун-членов, и углубленная, или федеративная (с собственным налогообложением), для которой характерна четкая сфера компетенции и наличие средств. Каждая из этих форм имеет свои подвиды, в зависимости от целей и состава участников: например, смешанные синдикаты позволяют коммунам объединять свои действия с департаментами и регионами.
Таким образом, необходимость межмуниципального сотрудничества во Франции объясняется большим количеством коммун на территории Франции, о котором говорилось выше. Кроме того что они многочисленны, французские коммуны также обычно небольшого размера с малым количеством жителей. В среднем площадь французской коммуны - 14,88 км², численность населения - 1722 человека. Кроме того, 31927 из 36682 французских коммун (т.е. 87 %) насчитывают менее 2000 жителей. Как следствие, эти структуры, прежде всего мелкие сельские коммуны, не в состоянии самостоятельно решать такие вопросы как управление отходами, снабжение питьевой водой, строительство крупных объектов (бассейны, например). Межмуниципальное сотрудничество дает возможность коммунам образовать сообщество, позволяющее совместно реализовывать некоторые полномочия, сокращая количество уровней управления.
Межмуниципальное сотрудничество было нормативно закреплено государством через принятие нескольких законов в течение последних двух десятилетий:
·закон об управлении территориальными образованиями от 1992 г. закрепляет понятия «сообщество коммун» и «городское сообщество», чем укрепляет процесс межмуниципального сотрудничества;
·закон Шевенмана 1999 г. рационализирует процесс межмуниципального сотрудничества с созданием трех публично-правовых структур межмуниципального сотрудничества (ПСМС) с собственным налоговым режимом: сообщество коммун, сообщество агломерации, городское сообщество.
Таким образом, межмуниципальное сотрудничество продолжает развиваться во Франции с учетом многочисленных критических замечаний в своей адрес. Оно является важной частью реформы территориальных образований, проводимой во Франции, которая должна привести к упразднению муниципального уровня.
Реформа территориальных образований показывает, что французская модель межмуниципального сотрудничества будет меняться, становясь более прозрачной и рациональной. В случае если депутаты межмуниципальных структур будут избираться прямым всеобщим голосованием, можно предположить, что межмуниципальный уровень заменит собой коммуны. Французские коммуны, многовековые структуры, размер которых больше не соответствует современным задачам, обречены на сохранение за собой исключительно символических функций, таких как регистрация актов гражданского состояния и муниципальная полиция.
Заключение
Система государственного управления любого государства, являясь отражением характера и уровня политического и социокультурного развития общества, его административной культуры, детерминирована самыми различными факторами. Франция - республика, сочетающая в себе элементы парламентской и президентской форм правления при ведущей роли последней. Согласно статье 1 действующей Конституции, Франция является «единой и неделимой» республикой - унитарным государством. Вместе с тем в последние десятилетия здесь происходит бурный процесс децентрализации, оказывающий поистине революционное воздействие на государство и общество. Этот процесс рассматривается как одно из важных демократических завоеваний, позволяющих максимально быстро и адекватно реагировать на запросы и потребности граждан с учетом всего разнообразия местных условий. В результате последнего пересмотра Конституции (28 марта 2003 года) ее первая статья была дополнена новым определением государственного устройства Франции: «децентрализованная» республика.
Несмотря на то, что административное устройство Франции характеризуется множеством структур, необходимо отметить, что принципы их функционирования едины. Так, в отличие от других стран, например России, территориальные образования каждого уровня структурированы единообразно на всей территории страны. Так, коммуна, департамент и регион имеют одинаковый статус независимо от месторасположения (одинаковые объективные признаки: органы, полномочия и др.), за крайне редким исключением (например, г. Париж, а также заморские территории)
Для этой страны всегда была характерна высокая степень централизации местного управления. Там сложилась бюрократическая субординация центра и провинций. В распоряжении центральной власти находятся разнообразные средства давления на местное управление. Единственная цель центра - жестко подчинить деятельность местных сообществ. Сложившаяся во Франции та форма системы местного самоуправления, что действует сейчас, стала формироваться в период Пятой республики на базе создания публично-правовых учреждений, подменяющих местные представительские органы. Любопытно, что термин «самоуправление» не используется вообще - вместо него широко применяются названия «муниципальная власть» (pouvoir municipal) и «децентрализация».
Децентрализация означает передачу части полномочий государства юридическим лицам (в данном случае - территориальным образованиям). Процесс децентрализации направлен на приближение процесса принятия решения к гражданину. Наделяя территориальные образования новыми полномочиями, граждане могут рассчитывать на увеличение своего влияния на решение вопросов местного значения через свое участие в работе органов местного самоуправления, избранных демократическим путем. В этом состоит логика местной демократии, которая лежит в основе процесса децентрализации.
Опыт Франции, по-нашему мнению, ценен для России в условиях реформирования. Он необходим, прежде всего, для предвидения и предотвращения негативных последствий усиления президентской власти, что с каждым днем прослеживается все отчетливее в России.
И подытоживая выводы исследования, нам представляется важным подчеркнуть, что опыт разумного государственного управления, накопленный в России за ее многовековую историю, как и опыт многих передовых стран, должен быть предметом постоянного и серьезного изучения и использования для укрепления институтов власти нашей страны с учетом постоянно изменяющейся геополитической ситуации в мире.
Список использованной литературы
1.Конституция Французской республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: <http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm>
.Декларации прав человека и гражданина 1789 г. // Французская Республика: Конституция и законодательные акты. - М.: Политиздат, 1989. - С. 26-29.
.Административное право зарубежных стран / под ред. В. Кикотя, Г. Василевича. - М.: Юнити - Дана, 2011. - 432 с.
.Бёф Ж.-Л., Маньян Н. Территориальные образования и децентрализация Отечественные записки. - 2006. - №5. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: <http://www.strana-oz.ru/2006/5/territorialnye-obrazovaniya-i-decentralizaciya>
.Василенко И.А. Государственное и муниципальное управления. - М.: Юрайт, 2013. -496 с.
.Ипполитов К.Х. Идеология Национальной Безопасности. Проблема госустройства [Электронный ресурс]. - Режим доступа: <http://lib.rin.ru/doc/i/151139p5.html>
.Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления. М.: Экзамен, 2006. - 416 с.
.Козырин А.Н. Министерское звено управления во Франции [Электронный ресурс]. - Режим доступа: <http://www.kozyrin.ru/userfiles/documents/articleak.pdf>
.Козырин А.Н. Правовое регулирование деятельности правительства Франции // Известия высших учебных заведений. Правоведение. - 2006. - №6. - С. 198 - 213.
.Колесников В.А. Принципы и особенности государственного и местного управления во Франции. - Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2011. - 111
.Комкова Г.Н., Колесников Е.В., Афанасьева О.В. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юрайт, 2013. - 416 с.
.Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. - М.: РАГС, 1994. Вып.1. - С. 41-57.
.Лезина Е.П., Виляйкин А.В.. Судебная система Франции Вестник Мордовского университета. - 2009. - №4. - С. 94 - 96.
.Маняк Н.И. Организация правосудия во Франции Современное право. 2012. - №9. - С. 140 - 143.
.Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М.: Статут, 2013. - 520 с.
.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. - М.: Юнити - Дана, 2012. - 575 с.
.Переходов В.А. Зарубежные модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: сравнительный анализ // Вестник ПАГС. - 2012. - С. 22 - 28.
.Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. - СПб: Питер, 2007. - 368 с.
.Пилипенко А.Н. Франция: усиление роли Парламента Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2010. - №5. С. 45 - 50.
.Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня Ежегодник сравнительного правоведения. - М.: Норма, 2004. - С. 136 - 151.
.Фальшина Н.А. От парламентской к полупрезидентской республике: Опыт Франции (III - V республики): [Текст]: автореф. дисс. … канд. юр. наук: 12.00.01. - Ростов - н/Д., 2007. - 26 с.