совершенствование медицинской помощи матерям и детям.
На втором этапе реализации Концепции (2016-2020) предполагаются поэтапный переход к саморегулируемой системе организации медицинской помощи на основе созданных инфраструктуры и кадрового ресурса здравоохранения и информатизации отрасли, дальнейшее внедрение новых технологий, разработанных с учетом приоритетов инновационного развития здравоохранения, включение высокотехнологичной и скорой медицинской помощи в систему обязательного медицинского страхования, интеграция бюджетных инвестиций в тарифы на медицинскую помощь, создание системы лекарственного обеспечения граждан в амбулаторных условиях в рамках обязательного медицинского страхования.
Эффективное функционирование системы здравоохранения определяется основными системообразующими факторами. Указанные факторы являются взаимозависимыми и взаимоопределяющими, в связи с чем, модернизация здравоохранения требует гармоничного развития каждого из них и всей системы в целом.
Наметившаяся в последние годы тенденция снижения темпов сокращения численности населения обеспечена увеличением рождаемости и снижением смертности. «Концепция развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020», обсуждающая и регламентирующая вопросы, связанные со здоровым образом жизни, не просто актуальна, а крайне важна для сегодняшнего времени.
В целом, реализация всех направлений Концепции обеспечит к 2020 году формирование здорового образа жизни населения Российской Федерации, а также создаст систему здравоохранения, позволяющую оказывать доступную и качественную медицинскую помощь на основе единых требований и подходов с учетом передовых достижений научно-технического прогресса, которая будет являться залогом устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе.
По мнению некоторых авторов, отдельные параметры концепции нуждаются в доработках и переосмыслении. Также в «задачах» необходимо:
уточнить понятие «переход на современную систему организации медицинской помощи»;
дополнить «создание эффективной (единой для регионов и округов) модели управления финансовыми ресурсами программы государственных гарантий»;
дополнить «улучшение лекарственного обеспечения граждан в амбулаторных условиях в рамках системы обязательного медицинского страхования» путём расширения ограничительного перечня, сформированного на основе анализа клинической и экономической эффективности;
видоизменить «повышение квалификации медицинских работников и создание системы непрерывного медицинского образования с мотивацией к качественному труду»;
Пункт 4.1 «Формирования здорового образа жизни» дополнить и предложить в следующей редакции:
Для формирования здорового образа жизни необходимо внедрение системы государственных и общественных мер по:
подпункт 1) «совершенствованию медико-гигиенического образования и воспитания населения, особенно детей, подростков, молодежи, через средства массовой информации (в том числе через рекламные ролики) и обязательному внедрению соответствующих образовательных программ в учреждения дошкольного, среднего и высшего образования».
подпункт 4) «созданию системы материально-заинтересованного мотивирования граждан к ведению здорового образа жизни и участию в профилактических мероприятиях, формирования моды на здоровье, особенно среди подрастающего поколения, ведение разъяснительной работы о важности и необходимости регулярной профилактики и диспансеризации граждан по месту жительства; выделение и внедрение в амбулаторно-поликлинические ЛПУ системы медицинского обслуживания здоровых и практически здоровых граждан».
Можно сделать вывод, что в целом, скрупулезная реализация всех направлений Концепции должна обеспечить к 2020 году формирование здорового образа жизни населения Российской Федерации. И если говорить о долгосрочной перспективе, то должна быть создана система здравоохранения, позволяющая оказывать доступную и качественную медицинскую помощь на основе единых требований и подходов с учетом передовых достижений научно-технического прогресса, что и будет являться залогом устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.
здравоохранение муниципальный самоуправление
2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВНИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
.1 Взаимодействие государственной системы здравоохранения и системы местного самоуправления
Переход от командно-административной системы к рыночной экономике потребовал изменения нормативно-правового обеспечения деятельности системы здравоохранения. Для формирования правового пространства естественно был использован опыт зарубежных стран по разработке и использованию законодательства в области здравоохранения.
Процесс делегирования полномочий для здравоохранения прошел в двух направлениях: по вертикали (разделению компетенции) - государственное и муниципальное здравоохранение и по горизонтали (разделению функций) - общественное, ведомственное и частное здравоохранение. Между подсистемами нет четких границ, недостаточно конкретизированы содержание их деятельности и критерии оценки результатов.
За последние 15 лет в российском здравоохранении произошел крутой поворот от чрезмерно централизованной к фрагментарной системе. При этом не удалось обеспечить разумное разграничение полномочий и координацию действий структур власти разного уровня.
Учитывая установленную организационно-правовую связанность муниципальной системы здравоохранения с одной стороны с государственной системой здравоохранения (в субъектах Российской Федерации), с другой - с системой местного самоуправления, представляется целесообразным рассмотреть проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между указанными системами.
Необходимость в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления обусловлена следующими причинами:
Во-первых, в демократическом государстве в условиях рыночной экономики предполагается наличие достаточно ограниченных административных ресурсов. С такими ресурсами задачу управления можно эффективно решить только в том случае, если приблизить органы управления здравоохранения к объекту управления, в том числе позволив, в определённых пределах, осуществлять необходимое нормативное регулирование на местном уровне. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учётом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.
Во-вторых, муниципальные образования в РФ существенно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития, в том числе в части специальных материальных финансовых и человеческих ресурсов сферы здравоохранения. Это требует учёта в правовом регулировании, которое возможно осуществить, предоставив им полномочия и соответствующие материальные ресурсы, чтобы они сами в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством, регулировали отношения в сфере здравоохранения с учётом местной специфики.
Нормы Конституции РФ, а также нормы федеральных законов, связанных с координацией вопросов здравоохранения, позволяют, с одной стороны разграничивать, а с другой - скоординировать полномочия в сфере здравоохранения всех уровней государственной власти, в том числе субъектов РФ и муниципальных образований.
Вместе с тем, разграничение полномочий исполнительных органов в области здравоохранения определяется Конституцией РФ в самом общем виде. Поэтому, помимо Конституции РФ, правовую основу разграничения полномочий в сфере здравоохранения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также деятельности муниципальных образований по оказанию услуг в сфере здравоохранения составляют нормативные акты: «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»; «О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения» «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»; «О донорстве крови и ее компонентов»; «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»; «О лекарственных средствах» и др.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» достаточно чётко определяет перечень вопросов местного значения в области здравоохранения, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления, и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права.
В аспекте изучения проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в области здравоохранения в научных изданиях исследуется правовая природа передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возможно в двух формах - передачи и делегирования.
Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно осуществляться путем законодательного закрепления с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.
Организационно-правовой основой, передачи отдельных государственных полномочий, должно стать внедрение в практику заключение публично-правовых муниципальных договоров. В частности, в форме такого договора могут быть оформлены отношения органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.
В целом муниципальная система здравоохранения существенно отличается по своему построению от подсистем здравоохранения, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы здравоохранения. Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается муниципальная система здравоохранения, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая здравоохранение, характерны два основных признака:
их деятельность носит по преимуществу организационный характер;
население, через полномочные структуры, является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют её общую направленность.
Как правило, острые проблемы, связанные с функционированием здравоохранения, зачастую возникают из-за отсутствия системности, согласованности, противоречивости в нормативно-правовом регулировании здравоохранения на различных уровнях. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в сфере здравоохранения нередко приводит к превышению ими пределов своих полномочий, вторжению в сферу полномочий Федерации, нарушению самостоятельности местного самоуправления. Актуальными правовыми проблемами являются установление реальных гарантий самостоятельности регионов в сфере организации и функционирования здравоохранения при усилении координирующей роли центра, создание механизмов взаимной ответственности органов государственной власти всех уровней.
Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященных правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
В юридической литературе активно исследуются общие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. В медицинской литературе немало работ, посвященных вопросам улучшения лечебно-диагностического и санитарно-гигиенического дела, созданию новых организационных структур с целью уменьшения затрат на медицинскую помощь, совершенствованию экономических отношений лечебно-профилактических учреждений и др.
Однако правовые вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения до сих пор остаются неразработанными. В стране длительное время не проводятся фундаментальные комплексные, системные научные исследования по проблеме правового обеспечения разграничения полномочий органов управления, по изучению практики создания законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения РФ с учетом разного уровня компетенции.
Все же, хочется отметить то, что здравоохранение в нашей стране не стоит на одном месте и постоянно идут его преобразования.
Реформирование системы здравоохранения предопределяется государственной политикой в этой сфере, поэтому необходимо рассмотреть некоторые аспекты, касающиеся государственной политики в сфере здравоохранения.
К. Блейкмор в своей книге «Социальная политика: введение» рассматривает понятие политики здравоохранения в двух аспектах: а) в узком смысле, как совокупности действий Правительства, направленных на улучшение состояния здоровья населения путем предоставления здравоохранительных услуг и медицинского лечения; б) в широком - любые действия Правительства, оказывающие влияние на состояние здоровья или болезнь отдельных людей, а не только действия Департамента здравоохранения и государственных учреждений здравоохранения, профессионалов и предоставление медицинских услуг.
Более широкий взгляд на проблему показывает, что политика здравоохранения связана со многими другими направлениями общей политики государства. В их числе, например, находится налогообложение табачных изделий и законодательно установленный запрет курения табака в местах общественного пользования, косвенно влияющие на здоровый образ жизни населения; строгий экологический и иной контроль со стороны компетентных органов за уровнем загрязнения воздушной и водной среды; санитарно-эпидемиологический надзор за качеством пищи, контроль всевозможных служб за условиями труда и т. д. Немаловажную роль в этом процессе играют идеологические методы государственной политики, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия.
Государственная политика в здравоохранении призвана разрешить несколько групп задач. Ряд авторов выделяют политические, экономические и социальные и ряд других задач, при решении которых возможно будет создать общенациональную систему охраны здоровья населения в России и обеспечить нормальное ее функционирование. Так, по мнению этих авторов, к политическим задачам следует отнести: определение пути дальнейшего развития здравоохранения с учетом мнения персонала здравоохранения и населения; разработку и осуществление стратегии развития здравоохранения органами государственной власти и местного самоуправления; окончательное формирование нормативно-правовой базы здравоохранения и создание системы контроля над исполнением законодательства; политическую поддержку в создании и функционировании структур, выражающих корпоративные интересы медицинского персонала на федеральном и региональном уровне.
К экономическим - признание реального существования медицинской услуги в качестве экономической категории; окончательное формирование и государственное регулирование рынка медицинских услуг; приведение обязательного медицинского страхования в единые для всей страны организационные рамки; стабилизация отношений участников страхового процесса: страхователей, страховщиков, лечебных учреждений различных форм собственности, населения.
Среди социальных задач здравоохранительной политики государства следует выделить: преодоление патерналистской модели отношений «врач-пациент»; институционализацию здравоохранения (формирование, коррекцию и обеспечение действенности социальных норм и их интернационализацию); дальнейшую правовую социализацию населения; профессиональную социализацию медицинского персонала; активизацию деятельности организаций, представляющих корпоративные интересы медицинского персонала; осуществление стратегии привлечения медицинских работников в число сторонников реформ отрасли.
В приведенный перечень следует добавить задачи, направленные на создание таких условий для системы здравоохранения, которые позволят осуществлять санитарное просвещение населения, профилактику заболеваний, обеспечивать оказание качественной медицинской помощи гражданам, проводить научные исследования в области здравоохранения и подготовку медицинских и фармацевтических работников, поддерживать и развивать материально-техническую базу системы здравоохранения. Назрела необходимость принятия решений о проведении структурных и организационных преобразований в системе здравоохранения и изменении функций ряда медицинских служб с целью уделить больше внимания проведению предупредительных мероприятий, направленных на охрану здоровья населения и профилактику заболеваний.
Политика в области здравоохранения обязательно включает законодательные функции. Как было упомянуто ранее, здравоохранительная политика складывается из нескольких взаимосвязанных сфер внутренней политики государства. Поэтому, помимо вопросов здравоохранения, законодательного обеспечения требует также финансовая политика, способствующая развитию программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний с учетом, в частности, того, что расходы на здравоохранение должны постепенно увеличиваться. Законодательством должно предусматриваться и создание благоприятных экономических условий для организаций, реализующих программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний среди работников, а также для инвесторов, направляющих свои средства на улучшение социальных условий и состояния окружающей среды, способствующих здоровому образу жизни.
Неотъемлемым элементом современной политики является разработка федеральных, региональных и территориальных программ, где формируются текущие и перспективные задачи в сфере здравоохранения и меры по их реализации.
При переходе к программно-целевому управлению возрастает роль оценки результатов с использованием современных методов экономического анализа и методик оценки эффективности.
Основными критериями оценки программ в здравоохранении являются:
Экономическая эффективность программ, то есть соотношение объема предоставленных медицинских услуг определенного качества и затрат на их предоставление;
Социальный эффект программ, то есть эффективность программ с точки зрения достижения поставленных целей, достижение социального эффекта от предоставления медицинских услуг (снижение заболеваемости, инвалидности, смертности).
Сложность проведения той или иной государственной политики связана с тем, что в этом процессе задействованы все государственные органы: центральные, региональные, местные, а также затрагиваются интересы различных отраслей и ведомств, организаций, групп влияния и, наконец, отдельных лиц.
Таким образом, государственную политику здравоохранения можно определить как совокупность государственных мероприятий по проведению органами власти согласованного курса действий в системе здравоохранения, направленных на достижение поставленных задач и целей по улучшению здоровья населения.
Исходя из приведенного понятия следует, что основные направления государственной политики в сфере здравоохранения должны предусматривать:
увеличение доли финансирования здравоохранения по всем направлениям с целью повышения уровня оказания доступной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи;
укрепление и совершенствование нормативной и финансовой базы для решения поставленных задач;
совершенствование системы медицинского страхования (как обязательного, так и добровольного);
подготовку специалистов по вопросам пропаганды здорового образа жизни.
Для их реализации необходимо осуществить следующие первоочередные мероприятия:
обеспечить межведомственный и многоуровневый подход в вопросах повышения качества жизни, улучшения условий труда, быта и отдыха населения, формирования здорового образа жизни;
создать постоянно действующую информационно-пропагандистскую систему, направленную на формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний;
создать условия и обеспечить вовлечение различных групп населения в активные занятия физической культурой и спортом;
обеспечить население качественной бесплатной медицинской помощью в рамках программы государственных гарантий.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что охрана здоровья граждан является конституционной обязанностью и важнейшей функцией государства. Наиболее активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные структуры, ведомства и организации мероприятиями по охране здоровья и профилактике заболеваний населения, является здравоохранение, которое является не просто важной отраслью социальной сферы - оно представляет собой систему жизнеобеспечения, и в этом смысле здравоохранение можно рассматривать как важный фактор национальной безопасности страны.
Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации обеспечивается государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения. Комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая низкую социально-экономическую эффективность ее деятельности, становится главной движущей силой ее реформирования, которая предопределяется государственной политикой в этой отрасли. Однако, нынешняя система государственного управления, призванная реализовывать здравоохранительную политику, не справляется со своими функциями. В настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на всей системе здравоохранения. Поэтому важнейшей задачей общегосударственной политики, в общем, и здравоохранительной в частности, должно стать упрочнение позиций государственных органов, так как эффективность реализации государственной политики в сфере охраны здоровья граждан напрямую зависит от эффективности государственного управления здравоохранением.
.2 Система здравоохранения на муниципальном уровне: проблемы и перспективы развития
Одной из важнейших задач, стоящих перед местным самоуправлением, является создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения, проведение мер по социальной защите населения. Деятельность муниципальной системы здравоохранения как раз и направлена на удовлетворение жизненно важной потребности человека в медицинской помощи.
Из данной задачи вытекают функции, основные направления деятельности местного самоуправления в сфере здравоохранения: владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (имуществом муниципальных учреждений здравоохранения), содержание муниципальных учреждений здравоохранения, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (в том числе расходов на здравоохранение), комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования, включая развитие муниципальных учреждений здравоохранения.
Ряд организаций, в том числе учреждений здравоохранения, расположенных на территории муниципального образования, находится в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных организаций, регулируют цены и тарифы на их услуги, утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности. Взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
Важнейшей чертой местного самоуправления в Российской Федерации является собственная ответственность муниципальных образований. Практическое значение категории "под свою ответственность" состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий муниципальных образований, т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление. Вот почему многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значения.
Серьезной проблемой при реализации полномочий местного самоуправления является недостаточность источников формирования местного бюджета. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий..
Доходная часть местного бюджета должна содержать необходимый объем средств для финансирования минимальных расходов на решение задач местного значения. Действующим законодательством доминирующие в государстве источники доходов исключены из системы местных доходов, что приводит к недостаточности средств в муниципальных бюджетах, а принцип финансовой самостоятельности (самостоятельности бюджетов в системе местного самоуправления) не может быть реализован в полном объеме.
О необходимости перевода отечественного здравоохранения на одноканальное финансирование говорят сегодня все более и более настойчиво. Раньше все потоки средств распределялись на несколько частей. Клиники обеспечивались как из бюджетов разных уровней, так и из средств фондов обязательного медицинского страхования. Теперь все деньги на деятельность больниц в полном объеме идут через обязательное медицинское страхование.
При этом первичное медицинское звено - поликлиники - становится независимым от стационаров. Переход на данную систему финансирования означает уход от сметного принципа обеспечения здравоохранения.
Таким образом, казалось бы ситуация очевидна: курс определен и надо по нему двигаться. Между тем можно предположить, что в настоящих условиях гораздо больше оснований рассматривать тему скорейшего перевода российского здравоохранения на одноканальное финансирование как некий необоснованный шаг, чем серьезно мотивированный проект.
Любые масштабные меры по реорганизации сферы охраны здоровья населения должны быть многократно предварительно просчитаны, научно и финансово обоснованы.
Именно, исходя из этой позиции, ряд исследователей озвучивают свой взгляд на подходы к введению одноканального финансирования.
Вопрос о цели перевода отрасли на одноканальное финансирование является принципиальным. При этом указанная цель должна быть проста и понятна как для врачей, так и для пациентов. Без этого невозможны объективная оценка эффективности или неэффективности предлагаемых проектов и вовремя скорректированное движение вперед. Для выбора цели предлагаем два возможных варианта.
Первый - модернизация финансового обеспечения отрасли.
Второй - повышение качества и доступности медицинской помощи для населения.
Это принципиально разные цели, так как достижение каждой их них предполагает выполнение оценки ее достижения на основе совершенно разных критериев. Очевидно, что второй вариант четко отражает интересы нашего общества, а первый - общая задача.
Определившись с целью, формулируются задачи, которые необходимо решить для того, чтобы перейти на одноканальное финансирование:
. Увеличить объемы финансирования здравоохранения, ликвидировав дефицит Программы государственных гарантий по обеспечению населения Российской Федерации бесплатной медицинской помощью.
.Отработать механизмы оплаты медицинской помощи, способствующие повышению ее качества и доступности.
.Отработать механизмы оплаты труда медицинского персонала, обеспечивающие его заинтересованность в повышении качества и доступности оказываемой медицинской помощи.
.Восстановить управляемость отраслью на основе единых организационных и финансовых принципов.
Еще одной немаловажной проблемой муниципального здравоохранения является недостаток кадров. Понятно, что без решения кадрового вопроса в первичном звене, реформу в здравоохранении провести невозможно. Для привлечения людей, надо создать оптимальные условия.
Чтобы пригласить на работу молодых специалистов, врачей из других городов и регионов нужно предоставить жилье, хотя бы служебное. Муниципалитет эту проблему решить не в состоянии.
При исследовании проблем кадрового обеспечения муниципальной системы здравоохранения нельзя обойти вниманием низкую социальную защищенность медицинских работников. Установленные законодателем гарантии являются явно недостаточными. Представляется целесообразным закрепить следующие льготы работникам здравоохранения:
бесплатный проезд на общественном транспорте для работников поликлиник, обслуживающих больных на дому;
право на пользование не реже чем через каждые 10 лет непрерывной врачебной работы длительным отпуском сроком до одного года.
Данную проблему каждый регион старается решить собственными силами, разрабатываются муниципальные целевые программы по привлечению молодых специалистов из других регионов.
Совершенствование системы здравоохранения - одно из коренных условий успешной реализации стратегии социально-экономического развития страны, а состояние здоровья населения - важнейшая цель этого развитии.
Основными управляемыми объектами муниципальной системы здравоохранения являются муниципальные медицинские учреждения.
Они как некоммерческие организации, во-первых, призваны выполнять социально-культурные функции, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Несмотря на это муниципальные медицинские учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.
В рамках муниципальной системы здравоохранения наряду с муниципальными медицинскими учреждениями функционируют и негосударственные (частные) медицинские учреждения. Особенностью их статуса является то, что влияние на них со стороны органов местного самоуправления ограничено. Они не управляют, а регулируют отдельные стороны деятельности (регистрируют, лицензируют, осуществляют нормативное регулирование, санитарно-эпидемиологический надзор и т.д.).
Центральное место в общем правовом статусе муниципальных медицинских учреждений занимает их административно-правовой статус. Именно нормы административного права придают правовую определенность и осуществляют правовое обеспечение управления деятельностью муниципального медицинского учреждения.
Административно-правовой статус медицинского учреждения можно сформулировать как установленное нормами административного права положение медицинского учреждения, т.е. его способность в пределах административной правосубъектности самостоятельно решать свойственные данному медицинскому учреждению цели и задачи, осуществлять необходимые для этого функции, быть участником правоотношений, регулируемых нормами административного права.
В процессе исследования административно-правового статуса муниципальных медицинских учреждений было выявлено отсутствие единого нормативного акта, регламентирующего деятельность медучреждений. Многочисленные нормативные акты не содержат норм, которые бы комплексно определяли все элементы административно-правового статуса, поэтому представляется необходимым разработать и принять Федеральный закон «Об основах организации и деятельности медицинских учреждений».
Следует отметить, что муниципальная служба в муниципальных органах управления здравоохранением по своему содержанию аналогична государственной службе, имеющей место в государственных органах управления здравоохранением или иных органах исполнительной власти. Это обусловлено единством параметров федеральной государственной службы, государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы, закрепленных в законодательстве.
Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяются Федеральным законом от 7 февраля 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», а так же уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Деятельность муниципальных служащих в области здравоохранения обладает определенной спецификой, зависящей от целей, задач и функций муниципального управления здравоохранением. Представляется, что проблемы муниципальной службы в указанной сфере можно подразделить на общие и «профессиональные».
К общим проблемам относятся:
) оценка деятельности персонала управления и эффективность проведения аттестаций;
) совершенствование профессиональной компетентности муниципальных служащих;
) планирование должностного роста персонала управления и индивидуальной карьеры каждого муниципального служащего (формирование резерва кадров, проведение конкурсов как профессионального отбора кандидатов на муниципальные должности);
) осуществление непрерывного образования муниципальных служащих;
) совершенствование оплаты труда муниципальных служащих.
В качестве «профессиональных» проблем муниципальной службы следует выделить такие, как:
) огромная интенсивность труда отдельных подразделений;
) наличие психологических и эмоциональных нагрузок, обусловленных постоянным общением с лицами, страдающими определенными заболеваниями, престарелыми, инвалидами;
) недостаточное финансирование муниципальных программ социального развития, препятствующее нормальному функционированию муниципального управления;
) недостаточность материальной и научно-методической базы деятельности.
Ожидаемый результат масштабных планов переустройства отечественного здравоохранения в интересах общественного и отраслевого развития может быть достигнут не столько посредством предлагаемых к реализации организационно-структурных и юридически оформленных преобразований, сколько за счет человеческого фактора, базисной основой которого является личность руководителя, видящего перспективы, понимающего поставленные цели и задачи, умеющего их реализовывать, глубоко заинтересованного в результатах деятельности и непрерывном самосовершенствовании.
Важнейшим вопросом текущего момента является кадровое обеспечение новых организационно-правовых форм, при которых приоритетными становятся творческая инициатива, управленческие умения и навыки. Эффективность функционирования организации в условиях рынка существенным образом зависит от того, насколько продуманными и сбалансированными окажутся стратегии развития медицинской организации и управления персоналом с учетом имеющихся ресурсов, компетенций медицинского персонала, предприимчивости руководителя.
Накопившийся за последние годы опыт реализации концептуальных подходов и планов реформирования здравоохранения свидетельствует о недостаточном внимании к одному из важнейших факторов внутриотраслевой эффективности - кадровому потенциалу руководителей муниципального уровня.
Расплывчатое представление о востребованном в перспективе профессионально-личностном образе медицинского работника, осуществляющего управленческие функции, отсутствие мотивации к активному изменению традиционных, зачастую откровенно устаревших методов кадровой работы становится тормозом вывода отрасли из сложившейся ситуации.
Преобразования, происходящие в области управления других сфер общественной жизни, не встречают пока должной заинтересованности у тех, кто ответственен за сохранение и укрепление здоровья нынешних и будущих поколений российских граждан, не оказывают необходимого влияния на совершенствование технологий и механизмов управления кадровым потенциалом, качественные характеристики которого далеки от параметров, необходимых для принципиального улучшения системы оказания медицинской помощи. Укоренившийся в кадровой работе механистический подход затрудняет реагирование на происходящие в здравоохранении перемены, меняющиеся приоритеты.
Совершенствование системы управления кадровым потенциалом должно идти в направлении рационального планирования подготовки и распределения кадров, с акцентом на формировании руководителя нового типа, способного успешно работать в новом организационно-правовом формате. Требуется более широкое и гибкое использование мотивационных механизмов и методов социальной защиты работников, ориентация на потребителя медицинской помощи и услуг с тем, чтобы обеспечить органы и учреждения здравоохранения персоналом, способным на высоком профессиональном уровне решать задачи охраны и укрепления здоровья граждан, перспективного развития отрасли, отвечающего потребностям и растущим запросам населения.
Такой специалист, в принципе, сегодня должен владеть пониманием проблем общественного здоровья как важнейшей социально-экономической категории; четко представлять организационно-функциональную модель системы здравоохранения; знать основы методологии обеспечения качества и эффективности медицинской помощи, а соответственно и эффективности деятельности всей системы.
На практике же большинство руководителей - в прошлом, как правило, лечащие врачи или, реже, санитарные врачи, замечательные, опытные клиницисты, которые волею судеб оказались в управленческом кресле. И если их не научили науке управления раньше, в учебном заведении, то все приходиться постигать методом проб и ошибок. Существует, конечно, система последипломного образования, курсы усовершенствования и повышения квалификации, но могут ли они в полной мере ликвидировать имеющиеся пробелы, неизвестно.
Подведя итог вышесказанному, можно сделать некоторый вывод. Здравоохранение является одним из важнейших подразделений социальной инфраструктуры муниципального образования. Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской помощи и созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических условий жизнедеятельности населения предполагает структурные преобразования в системе здравоохранения, предусматривающие:
новые подходы к принятию политических решений и формированию бюджетов всех уровней с учетом приоритетности задач охраны здоровья населения;
формирование новой нормативно-правовой базы деятельности учреждений здравоохранения в условиях рыночной экономики;
приоритетность в системе здравоохранения профилактических мероприятий по снижению заболеваемости и смертности населения, угроз возникновения эпидемий;
защиту прав пациента на получение своевременной и качественной медицинской помощи как исходное условие формирования здорового образа жизни;
разработку программ и проектов по привлечению специалистов здравоохранения в регионы, где существует проблема нехватки кадров, а также создание четкой системы критериев отбора медицинских работников на руководящие должности в сфере здравоохранения.
3. ПРОЕКТ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ БАЛАКОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
.1 Анализ развития здравоохранения на территории Балаковского муниципального района. Характеристика проблемы
Качественные изменения в социально-экономических отношениях, вызванные переходом к рыночной экономике, обусловили существенные трансформации в здравоохранении, которые касаются форм собственности медицинских учреждений, состояния ресурсной базы, методов управления многоуровневой системой здравоохранения. Становление и формирование рынка медицинских услуг изменяют экономическую основу деятельности медицинских учреждений, требуют согласования интересов всех субъектов отношений по поводу производства и потребления медицинских услуг. Особенности этого общественного блага вызывают необходимость глубоких исследований роли государства в регулировании рынка услуг, определения места медицинских услуг в сфере охраны здоровья населения, оценки важнейших рыночных сегментов на региональном и локальном уровнях.
Для того чтобы говорить о развитии сферы здравоохранения и ее болевых точках в конкретном муниципальном районе, необходимо обратить внимание на общую характеристику района в целом. Сфера здравоохранения тесно взаимосвязана со всеми системами и сферами конкретной территории, так как район развивается комплексно.
Город Балаково и Балаковский муниципальный район (БМР) находится на левом берегу реки Волга, в 160 км от города Саратова, граничит с Марксовским, Пугачевским, Духовницким, Краснопартизанским, Ершовским районами.
Площадь города 66,85 км2, Балаковского района 3 тыс.км2.
Город канализован, имеет очистные сооружения, центральное водоснабжение. В сельской местности проблематичным остается водоснабжение: 31 населенный пункт пользуется подземными источниками, 9 сел - открытыми водоемами.
В городе и районе функционирует 207 промышленных и сельскохозяйственных предприятий.
Около 20% проживающего населения работает на крупных предприятиях города: филиал концерна «Росэнергоатом» Балаковская атомная станция, ОАО «Балаковорезинотехника», ОАО «Балаковские минеральные удобрения», ТЭЦ-4, ЗАО им.Маминых, Саратовская ГЭС, Европейская мебельная компания, предприятия строительной индустрии, предприятия пищевой, хлебной и молочной продукции.
На территории БМР 50 образовательных школ, в том числе 26 городских, 24 сельских, 51 - дошкольное учреждение, в том числе 30 городских, 1 школа-интернат, 2 детских дома, 3 техникума, 3 профессиональных технических лицея, 4 высших учебных заведения.
Экологическая ситуация в городе в течение ряда лет напряженная, хотя в связи с закрытием ОАО «Химические волокна» значительно улучшилась. Основными вредностями являются выбросы от транспортных средств, от химических производств (сероуглерод, сероводород, аммиак, фтористые соединения); от литейного производства вредные газы, сажа, малярные участки с применением нитрокрасок и лаков, сварочные аэрозоли, шум, вибрационные работы в строительстве и машиностроении.
За последние 3 года численность, структура населения района значительно не изменились: 90,3% составляет городское население, 9,7% - сельское; 54,7% - женщины, 45,3% -мужчины.
Численность трудоспособного населения незначительно уменьшилась на 2,3%, в основном за счет женщин (-2,7%).
Увеличилась численность населения старше трудоспособного возраста на 2,7%. Значительно (на 20,4%) уменьшилось число подростков, что связано со снижением рождаемости в 1993-96 годах.
На протяжении ряда лет низкий удельный вес детей до 18 лет - 16,6% в общей структуре населения.
В структуре женского населения 50,0% составляют женщины фертильного возраста.
Таким образом, к уровню 2010г. отмечается снижение численности населения на 0,5%, с уменьшением численности подростков на 20,4%, трудоспособного населения на 2,3% за счет старения населения.
Демографическая ситуация на территории БМР с тенденцией к стабилизации, однако характеризуется как напряженная и носит регрессивный характер. Показатель общей смертности пока превышает показатель рождаемости.
Рождаемость по сравнению с 2008-2009г. возросла на 2,3%. Общая смертность выросла на 6,3% к 2008г. по сравнению с 2009 годом возросла на 5,5%. Естественная убыль населения составила -3,7%. Благоприятным моментом является снижение естественной убыли населения за последние 5 лет на 21,3%. Ожидаемая продолжительность жизни в 2011г. - 70,1 лет и является определяющим индикатором реализации программы модернизации здравоохранения в 2011 году.
Общая смертность на территории Балаковского муниципального района в течение предыдущих трех лет имела тенденцию к стабилизации. В 2010 году отмечается рост общей смертности до 14,46 на 1000 населения и обусловлен смертностью в аномально жаркий летний период года.
Традиционно выше смертность среди мужского населения 17,5 на 1000 (удельный вес 55%), среди женского 11,9 на 1000.
По возрастному составу сохраняются прежние тенденции. Наибольшее число умерших в возрасте от 60 лет и старше.
При стабилизации общей заболеваемости на территории района и незначительном росте первичной заболеваемости, показатели остаются высокими и превышают среднеобластные в 1,2-1,5 раза.
Мощная амбулаторно-поликлиническая база, широко развитая специализированная служба дает широкую доступность населению в получение медицинской помощи, диагностического обследования и полной регистрации заболеваний.
Проводимая в рамках Национального проекта дополнительная диспансеризация позволила повысить выявляемость заболеваний эндокринной системы, мочеполовой и заболеваний глаза.
При снижении инфекционной заболеваемости напряженной остается ситуация по заболеваемости острыми кишечными инфекциями. В 70% случаев заболеваемость регистрировалась у детей.
Ситуация требует ужесточения контроля за санитарно-эпидемиологической ситуацией в дошкольных учреждениях, в том числе контроля за организацией питания.
Одной из основных задач является и работа с населением по формированию позитивного отношения к собственному здоровью, в том числе профилактическое посещение центров «Здоровья».
Численность трудовых ресурсов Балаковского муниципального района достигла к концу 2010 года - 66101 чел. или 48% от трудоспособного населения.
За 2010 год наблюдается тенденция к незначительному увеличению общего показателя заболеваемости, что связано с дополнительной диспансеризацией работающих граждан, направленной на раннее выявление социально-значимых заболеваний. При этом коэффициент общей смертности и смертности трудоспособного населения увеличился.
На протяжении последних трех лет показатель инвалидизации населения БМР впервые в 2010г. снизился на 10,3%. Первичный выход на инвалидность среди лиц трудоспособного возраста в 2010г. составил 30,2 на 10 тысяч трудоспособного населения, хотя и выше уровня 2008г., в сравнении с прошлым годом - зарегистрировано снижение данного показателя и не превышает рекомендуемый показатель министерства здравоохранения области.
Сеть лечебно-профилактических учреждений района представлена следующим образом:
- Городская больница № 1
Детская городская больница
Родильный дом
Мало-Быковская участковая больница
Центральная районная поликлиника, в состав которой входят поликлиника № 2; поликлиника № 6
Городская поликлиника № 3
Городская поликлиника № 5
Детская городская поликлиника
Стоматологическая поликлиника
Центр медицинской профилактики.
Станция скорой медицинской помощи
Комитет здравоохранения.
Оснащение медицинским оборудованием ЛПУ удовлетворительное, эффективно используется.
Лечебно-профилактические учреждения в 2010 году получили медицинского оборудования на сумму свыше 3,6 млн.рублей.
Приобретено оборудование: физиотерапевтическое, стоматологическое и комплексное оборудование с программным обеспечением в Центре здоровья для детей.
Основными направлениями работы учреждений здравоохранения БМР в 2010 году явились реализация приоритетного национального проекта «Современное здравоохранение», план мероприятий по улучшению демографической ситуации, работа по укреплению первичного звена, повышению доступности высокотехнологичной помощи, усилению профилактической направленности в здравоохранении, улучшению качества медицинской помощи.
Дополнительная диспансеризация является частью политики государства по улучшению качества жизни граждан и проводится с целью своевременного выявления заболеваний на ранних стадиях, в первую очередь сердечнососудистых и онкологических.
Во всех городских поликлиниках созданы все необходимые условия для прохождения дополнительной диспансеризации, как в лечебных учреждениях, так и с выездом бригады медицинских работников на предприятие.
В 2010 году реализовано новое направление национального проекта по здравоохранению формирование здорового образа жизни. С декабря 2009 года в рамках реализации мероприятий, направленных на формирование здорового образа жизни у граждан Российской Федерации, включая сокращение алкоголя и табака на базе МУЗ «Центр медицинской профилактики» функционирует Центр здоровья. С декабря 2010г. открыт детский Центр Здоровья на базе МУЗ «Детская городская поликлиника».
В настоящее время завершен первый этап формирования Программы модернизации - составление паспорта ЛПУ района. В соответствии с рекомендациями Министерства здравоохранения Российской Федерации ЛПУ района относятся к медучреждениям 3-4-го уровня, оказывающим как первичную, так и специализированную первичную медико-санитарную помощь, на базе которых имеются межмуниципальные центры.
Определены основные задачи муниципальной программы модернизации здравоохранения:
укрепление материально-технической базы ЛПУ;
внедрение стандартов оказания медицинской помощи;
внедрение современных информационных систем в здравоохранении.
Одним из приоритетных направлений модернизации является реализация эффективной кадровой политики. Медицинскую помощь на территории БМР оказывают 598 врачей, 2381 средний медработник. Обеспеченность врачами всех специальностей на 100000 населения составляет 27,5, средними медработниками 108,8. Коэффициент совместительства у врачей 1,8, средних 1,1.
Соотношение штатных единиц врачей к средним 1: 3,7. Запланирована оптимизация штатной численности персонала ЛПУ в части увеличения среднего медперсонала. В том числе фельдшеров, что позволит добиться оптимального распределения и соотношения врачей и средних медработников. С целью привлечения кадров продолжается целевой прием в высшие и средние образовательные медицинские учреждения. В настоящее время на различных курсах медуниверситета обучаются 37 выпускников БМР.
Несмотря на ряд положительных изменений в демографической ситуации, в настоящее время сохраняется проблема отрицательного баланса населения БМР. Смертность превышает рождаемость в 1,2 раза. Заболеваемость сердечнососудистыми заболеваниями ежегодно растет в среднем на 16%.
Решить проблему доступности первичной врачебной помощи жителям отдаленных сельских участков позволит организация работы по принципу семейного врача. Семейными врачами оказывается первичная медико-санитарная, неотложная помощь, проводится профилактическая работа среди населения: профилактические осмотры детского населения; участие в периодических осмотрах работников сельского хозяйства; проведение оздоровительных мероприятий по результатам медицинских осмотров; профилактическая иммунизация взрослого и детского населения; организация и проведение ежегодного профилактического обследования населения; проведение диспансеризации.
Внедрение современных информационных систем в здравоохранении - одно из направлений модернизации на 2011-2012г.г. Несмотря на постоянно увеличивающийся парк персональных компьютеров, потребности ЛПУ в информационных технологиях не удовлетворены:
около 40% компьютерной техники морально и физически устарело, программное обеспечение разнородное, как правило, нелицензионное и не соответствующее современным требованиям, отсутствуют высокоскоростные каналы связи, недостаточная подготовка кадров.
Основной целью данного направления Программы является совершенствование информационно - аналитической сети учреждений здравоохранения, совершенствование системы управления здравоохранением, лечебно - диагностическим процессом. Планируется внедрение персонифицированного учета оказанных медицинских услуг, электронной медицинской карты, электронной записи пациента к врачу.
Главный результат, который ожидается от реализации программы:
улучшение качества и доступности медицинской помощи;
снижение заболеваемости, смертности и увеличение продолжительности жизни населения;
- развитие амбулаторной медицинской помощи (в т.ч.неотложной);
приведение структуры коечного фонда по профилям в соответствии с потребностью населения в медицинской помощи;
обеспечение медицинской помощи на основе соблюдения стандартов;
укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения, в т.ч. повышение фондооснащенности и фондовооруженности учреждений здравоохранения;
внедрение систем электронного документооборота, ведение медицинских карт пациентов в электронном виде.
При анализе сложившейся ситуации в районе становится понятным, что проблем и болевых точек на сегодняшний момент остается достаточно много. Хотелось бы более внимательно рассмотреть такую насущную во многих районах нашей области и страны в целом проблему, как недостаток кадров в учреждениях здравоохранения.
В 2010 году по сравнению с 2009 годом показатель укомплектованности врачами - физическими лицами увеличился на 2,33% и составил 56,52%. Укомплектованность средними медицинскими работниками увеличилась на 1,8%.
Квалификационные категории имеют 415 врачей или 68,7% (при плане 94,29%).
План аттестации на 2010 год выполнен: аттестовано 58 врачей и 282 средних медработников.
Процент врачей, имеющих сертификат специалиста, по сравнению с 2009 годом повысился на 1,2 % и составил 98,8%.
В 2010 году сертификаты специалиста получили 60 врачей и 315 средних медработников.
В августе-сентябре 2010 года к работе в учреждениях здравоохранения города приступили 8 молодых специалистов. В настоящее время 4 выпускника СГМУ проходят интернатуру по различным специальностям, из них 1 будет направлен в участковую службу.
В первичном звене (участковой службе и отделениях общей врачебной практики) работают 49 врачей-терапевтов участковых, 37 врачей-педиатров участковых, 7 врачей общей практики. Укомплектованность штатных должностей врачами-терапевтами участковыми составляет 62,0% (2009 год - 54,5%), врачами-педиатрами участковыми - 92,5%, (2009 год - 100%), врачами общей практики - 46,7% (2009 год - 66,7%). Укомплектованность врачебных участков медсестрами составляет 100%. Пенсионный возраст имеют 45% участковых педиатров, 21,7% участковых терапевтов, 20,4% участковых медсестер. Все медицинские работники, состоящие в федеральном регистре, своевременно обучены и имеют сертификат специалиста.
Оплата труда медицинских работников проводится в соответствии с оценкой по разработанным критериям в каждом ЛПУ, комитете здравоохранения администрации БМР и напрямую связана с качественными показателями.
Анализируя вышесказанное, можно выделить некоторые задачи, которые необходимо решить на территории Балаковского муниципального района.
Определить приоритетными направлениями развития учреждений здравоохранения БМР на 2011 год:
улучшение качества и доступности медицинской помощи;
реализацию Концепции демографической политики на территории области на период до 2015 года, приоритетного национального проекта «Здоровье», федеральных, областных и муниципальных целевых программ;
выполнение плана мероприятий по модернизации здравоохранения БМР;
обеспечение прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи в рамках Программы государственных гарантий оказания в Саратовской области гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год и муниципального задания на 2011 год;
рациональное использование имеющихся ресурсов здравоохранения, оптимизация сети и штатов ЛПУ;
соблюдение стандартов и порядков оказания медицинской помощи;
укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения.
3.2 Муниципальная целевая программа «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов в сфере здравоохранения Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы»
Современная ситуация в здравоохранении предполагает проведение глубоких преобразований в области управления кадровым потенциалом отрасли.
Целью кадровой политики является подготовка и переподготовка специалистов, обладающих современными знаниями и способных обеспечить экономическую и клиническую эффективность применяемых высоких медицинских технологий и новых методов профилактики, диагностики и лечения, достижение оптимального соотношения численности врачей и среднего медицинского персонала, а также устранение диспропорций в кадровом обеспечении всех уровней системы здравоохранения.
Организация кадровой политики должна быть согласована с образовательной политикой в системе непрерывного профессионального образования, а также направлена на стимулирование мотивации медицинских работников к повышению профессиональной квалификации. Основными критериями эффективности кадровой политики, медицинского образования и системы стимулирования медицинских кадров являются качество оказываемой медицинской помощи и удовлетворенность пациента.
Перспективное кадровое планирование возможно лишь при условии наличия достоверной информации о количестве медицинских работников (врачей разного профиля и среднего медицинского персонала) в каждом субъекте Российской Федерации.
Для того чтобы на всей территории Российской Федерации осуществлялась единая кадровая государственная политика в области здравоохранения необходимо, чтобы каждый регион и муниципальный район своими действиями и усилиями реализовывали необходимые мероприятия на своей территории. Целевые программы в настоящее время являются наиболее востребованным инструментом реализации политики государства с использованием программно-целевых методов.
На территории Балаковского муниципального района существует муниципальная целевая программа «Развитие кадрового потенциала работников бюджетной сферы Балаковского муниципального района на 2011 - 2013 г.г.». К социальной сфере Балаковского муниципального района относятся учреждения образования, здравоохранения, культуры, учреждения подведомственные управлению по делам молодежи, физической культуре и спорту. То есть в данной программе кадровая проблема решается комплексно, для всей бюджетной сферы в целом. По моему мнению сферы образования, здравоохранения и культуры являются социально значимыми, и каждая имеет свою тонкую специфику, поэтому необходимо разрабатывать муниципальную программу для конкретной сферы отдельно. Так как в основе моего дипломного проекта лежит сфера здравоохранения, то я предлагаю более подробно и тщательно рассмотреть проблему кадров именно здесь.
В связи с этим, я предлагаю проект муниципальной целевой программы «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов в сфере здравоохранения Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы».
Паспорт
муниципальной целевой программы «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов в сфере здравоохранения Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы»
Наименование ПрограммыМуниципальная целевая программа «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов в сфере здравоохранения Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы» (далее - Программа)Основания для разработки- Концепция развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года; - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Муниципальный заказчик ПрограммыАдминистрация Балаковского муниципального района (исполнительно-распорядительный орган) Разработчик ПрограммыКомитет здравоохранения Администрации Балаковского муниципального районаЦель ПрограммыПривлечение молодых специалистов в учреждения здравоохранения Балаковского муниципального района и создание благоприятных условий для их работы. Укомплектование лечебно-профилактических учреждений района медицинскими кадрами.Задачи Программы- Мониторинг существующей нормативно-правовой базы государственной поддержки молодых специалистов в сфере здравоохранения для выработки рекомендаций по ее совершенствованию на областном и федеральном уровнях, разработка и принятие нормативно-правовых актов в части поддержки молодых специалистов здравоохранения на территории муниципального района; -снижение административных барьеров и создание благоприятных условий на территории Балаковского муниципального района для привлечения молодых специалистов из других регионов; -создание и развитие инфраструктуры поддержки молодых специалистов здравоохранения на муниципальном уровнеОсновные мероприятия Программы- Разработка Положения о единовременной денежной выплате молодым специалистам, поступившим на работу в муниципальные медицинские учреждения Балаковского муниципального района; - Обучение, при финансовой поддержке района, уже имеющихся в лечебных учреждениях своих медицинских кадров; - Дополнительные денежные выплаты среднему медицинскому персоналу в течение первого года работы; - Дополнительные денежные выплаты специалистам, работающим на фельдшерско-акушерских пунктах в течение первых трех лет работы; - Выплата ежемесячной надбавки наставникам молодых специалистов в размере 10% от должностного оклада; - Разработка Положения о предоставлении жилья молодым специалистам на период работы в муниципальных медицинских учреждениях Балаковского муниципального района; - Субсидирование процентной ставки за ипотеку на приобретение жилья для молодых специалистов здравоохранения в Балаковском муниципальном районе; - Создание новых и поддержание имеющихся в некоторых школах района учебных классов, которые будут ориентированы на подготовку учеников для поступления в медицинские учебные заведения; - Заключение договоров с медицинскими учебными заведениями и желающими студентами о выплате им специальной стипендии во время учебы, а последние в свою очередь приедут работать в Балаковский муниципальный район на определенное количество лет. Сроки реализации Программы2011-2013 годыИсточники финансирования ПрограммыФинансирование осуществляется за счет средств районного бюджета и внебюджетных источниковИсполнители мероприятий ПрограммыКомитет здравоохранения Балаковского муниципального района; Служба занятости населенияОжидаемые результаты реализации Программы- Укомплектование муниципальных медицинских учреждений Балаковского муниципального района квалифицированными кадрами; - Улучшение качества и своевременность оказания первичной медико-санитарной помощи населению Балаковского муниципального районаОрганы, контролирующие исполнение ПрограммыКонтроль реализации Программы осуществляется муниципальным заказчиком (Администрацией Балаковского муниципального района), которым также определяется первоочередность выполнения мероприятий с учетом приоритетности направлений и наличия средств на поддержку молодых специалистов, а также структуры, обеспечивающие финансирование мероприятий Программы на конкурсной основе из бюджетных и внебюджетных источников. Муниципальный заказчик: уточняет показатели и затраты на программные мероприятия, механизм направляет в структуры, обеспечивающие финансирование программ на конкурсной основе, отчеты о ходе работ по выполнению Программы и эффективности использования финансовых средств.
1.Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами
Состояние здоровья населения является показателем социального благополучия, нормального экономического функционирования общества, важнейшей предпосылкой национальной безопасности страны.
Общеизвестно, что приоритетное место в реализации поставленных задач отводится квалифицированным медицинским кадрам.
В Балаковском муниципальном районе сложилась неблагополучная ситуация по обеспечению медицинских учреждений кадрами. Укомплектованность врачебными кадрами составляет - 56,2 %, средними медицинскими работниками - 82,8%. Остро стоит проблема укомплектования учреждений здравоохранения врачебными кадрами, особенно такими специалистами как терапевты участковые, врачи скорой медицинской помощи, акушеры-гинекологи, анестезиологи-реаниматологи.
Не укомплектованы кадрами фельдшерско-акушерские пункты. Все это влияет на качество оказания медицинской помощи. Данная проблема требует немедленных действий, так как без ее решения не возможно рассчитывать на сдвиг в сторону улучшения показателей здоровья населения района.
Ежегодно увеличивается доля врачей пенсионного возраста (2007г.-30,8%, 2008 г.-31,9%, 2009 г.-37,1% и 2010г.-36,3% /218 человек/). При этом из 46 молодых специалистов, принятых в муниципальные учреждения здравоохранения 12 уволились, имеет место тенденция уменьшения числа прибывших молодых специалистов.
В августе-сентябре 2010 года к работе в учреждениях здравоохранения города приступили 8 молодых специалистов - этого недостаточно.
.Цели и задачи программы
Основные цели программы:
·Привлечение молодых специалистов для работы в лечебно - профилактических учреждениях района;
·Улучшение качества медицинского обслуживания населения Балаковского муниципального района;
·Обеспечение доступных качественных услуг в сфере здравоохранения для населения Балаковского муниципального района;
·Повышение престижа социальной значимости профессии врача.
Для достижения поставленных целей требуется решить следующие задачи:
·Создание системы социально-экономической поддержки молодых специалистов для наиболее полного обеспечения потребности во врачебных кадрах, а также в руководящих кадрах;
·Закрепление и увеличение количества молодых специалистов в учреждениях здравоохранения Балаковского муниципального района;
·Привлечение специалистов для замещения вакантных врачебных должностей из других районов области;
·Повышение уровня жизни молодых специалистов, работающих в учреждениях здравоохранения Балаковского муниципального района;
·Также необходимо изначально работать с молодежью, прививая ей желание учиться в медицинских учреждениях и вернуться в свой район для работы. Поддерживать имеющиеся и организовывать новые учебные классы в школах, которые подготовят учеников для поступления в медицинские учебные заведения;
·Работа с высшими медицинскими учреждениями, которая позволит заинтересовать студентов и привлечь их для работы в районе.
. Сроки реализации Программы
Реализация Программы осуществляется в 2011 - 2013 годах.
.Система программных мероприятий
Комитет здравоохранения Балаковского муниципального района обеспечивает подбор, привлечение, обучение медицинских кадров. Для этих целей проводит:
профориентацию среди учащихся школ района по привлечению выпускников к поступлению в высшие и средние медицинские учебные заведения;
дополнительные выплаты специалистам с высшим и средним медицинским образованием в течение года после окончания обучения, на основании заключенных договоров;
дополнительные выплаты медицинским работникам со средним специальным образованием приглашенных для работы на ФАПах в течение первых трех лет;
оплата обучения в ординатуре по направлению Комитета здравоохранения Балаковского муниципального района.
.Ресурсное обеспечение программы
Планируется привлечение всех возможных источников финансирования: бюджеты федерального, областного, муниципального уровней, внебюджетные источники.
Расходы на реализацию программных мероприятий за счет средств местного бюджета подлежат ежегодному уточнению при формировании районного бюджета на соответствующий год, исходя из его возможностей.
.Механизм реализации программы
Механизм реализации программы определяется заказчиком - Администрацией Балаковского муниципального района.
Комитет здравоохранения Балаковского муниципального района является ответственным за подготовку и реализацию программы.
Механизм реализации программы включает в себя мероприятия за счет источников финансирования:
организационные мероприятия, обеспечивающие планирование, реализацию и контроль исполнения;
мероприятия, обеспечивающие практическую реализацию программы.
Все затраты на выполнение программы осуществляются в соответствии со статьями бюджетной классификации целевого финансирования.
Администрация района, как заказчик программы, обеспечивает своевременное финансирование программы с учетом ранее выделенных на реализацию программы финансовых средств, фактических затрат на программные мероприятия и достижение целевых показателей.
Комитет здравоохранения Балаковского муниципального района как исполнитель программы заключает договора со студентами высших и средних учебных заведений, а также с молодыми специалистами.
.Организация управление программой и контроль за ходом ее реализации
Администрация Балаковского муниципального района (исполнительно-распорядительный орган) является заказчиком Программы, определяет первоочередность выполнения мероприятий с учетом приоритетных направлений и наличия финансовых средств, выделяющихся на эти цели.
Реализация Программы осуществляется посредством взаимных действий органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, составляющих инфраструктуру Балаковского муниципального района.
Контроль за исполнением мероприятий Программы и целевым использованием средств осуществляется:
·муниципальным заказчиком (Администрацией муниципального района), которым также определяется первоочередность выполнения мероприятий с учетом приоритетности направлений и наличия средств на поддержку молодых специалистов в сфере здравоохранения;
·а также структурами, обеспечивающими финансирование мероприятий Программы на конкурсной основе из бюджетных и внебюджетных источников.
.Оценка социально - экономической эффективности программы
Оценка эффективности будет определяться по качественным и количественным показателям в медицинском и экономическом аспекте.
Реализация мероприятий программы, привлечение для работы в лечебные учреждения медицинских кадров позволит повысить качество и доступность медицинской помощи жителям Балаковского муниципального района, увеличить объем профилактических мероприятий, даст положительный экономический эффект.
Ожидаемые конечные результаты реализации программы:
доступность медицинской помощи для населения района;
коэффициент совместительства врачей 1,3, средний медицинский персонал 1,0.
Обеспечить лечебно-профилактические учреждения района врачебными кадрами до 70%, средним медицинским персоналом до 95%.
Таким образом, мне бы хотелось сделать вывод, что муниципальная Программа поддержки молодых специалистов сферы здравоохранения должна быть взаимоувязана с существующими на территории района программами социально-экономического развития.
Инициатором разработки программы должны стать администрация Балаковского муниципального района, Комитет здравоохранения. К разработке программы необходимо привлечь специалистов органов местного самоуправления, представителей науки, специалистов службы занятости.
Программа должна разрабатываться на основе результатов анализа социально-экономической ситуации на территории Балаковского муниципального района, оценки состояния системы здравоохранения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключение проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Социальная функция является главной, определяющей для муниципального управления, среди всех остальных. Целью социальной политики является последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ и, прежде всего, качественного образования, медицинского и социального обслуживания.
Анализ современного состояния муниципального здравоохранения Российской Федерации позволил определить приоритетные направления его развития, связанные с:
формированием муниципальной политики в области здравоохранении и повышением ответственности всех органов власти за ее реализацию;
обеспечением адекватности финансовых ресурсов государственным гарантиям в сфере здравоохранения;
поэтапным повышением доли средств, направляемых на финансирование здравоохранения;
развитием негосударственного сектора в здравоохранении;
совершенствованием правового регулирования деятельности в сфере здравоохранения.
Внутренняя эволюция самой системы здравоохранения и методы регулирования ее жизнедеятельности подчинены законам общественного развития. Именно исходя из этих объективных законов, определяющих, с одной стороны, сущность системы здравоохранения, как специфической отрасли государственного устройства, с другой - формирующих научно обоснованные методы регулирования ее жизнедеятельности, возможно обеспечение и практическое осуществление конкретных планов развития системы.
Не признание основополагающей сущности здравоохранения как целостной, органической, самостоятельно развивающейся системы - исключает обоснование ее развития в соответствии с объективными общественными законами, а, следовательно, делает невозможным всякое регулирование, в том числе и методами прямого и косвенного управления.
Понимание объективной формы и сущности современной системы здравоохранения, вскрытие объективных законов ее жизнедеятельности позволяет не только воздействовать на систему в соответствии с необходимыми задачами управления, но и в принципе реализовать метод научного прогнозирования вариантов развития системы охраны здоровья.
Система здравоохранения, в результате действия общественных и экономических законов и закономерностей функционирования и развития, приобретая характер живого социального организма, весьма чувствительного ко всем происходящим в ней процессам. Регулирование жизнедеятельности такого общественного организма - дело не такое простое, как может показаться на первый взгляд.
Правовой анализ показал, что значительное количество управленческих решений по развитию муниципального здравоохранения направлено на совершенствование организации и деятельности муниципальных органов управления здравоохранением, которое объективно выделилось в самостоятельно существующую управленческую функцию.
На основе исследования вопросов нормативного разграничения компетенции в системе муниципального здравоохранения между органами
местного самоуправления и муниципальными органами управления здравоохранением установлено, что при формулировании компетенции органов местного самоуправления в области здравоохранения акцент должен быть на нормативно-контролирующую составляющую, а к компетенции вторых следует отнести непосредственное руководство деятельностью муниципальных медицинских учреждений и мониторинг здоровья населения.
Поскольку эффективность реформ находится в зоне повышенного внимания общественности, в ряде территорий накапливается опыт по оценке организационных и экономических нововведений в здравоохранении на качества медицинской помощи.
Имеющиеся факты и опыт показывают, что качество медицинской помощи является управляемым объектом, а изменение его состояния может анализироваться не только в связи с изменениями финансирования, но и в процессе реструктуризации любых частей отрасли. Это свидетельствует о том, что вместо деклараций об улучшении качества медицинской помощи обществу могут предъявляться доказательства целенаправленного движения к данной цели.
Оптимальным путем создания системы управления качеством медицинской помощи является разработка на федеральном и региональном уровнях целевых комплексных программ обеспечения надлежащего качества медицинской помощи.
Говоря о здоровье населения, невозможно не подчеркнуть, что путь к нему лежит через формирование здорового образа жизни. А это, прежде всего, работа с молодежью, развитие детско-юношеского спорта, расширение сети спортивных школ и коллективов физической культуры.
В этом же ряду задач - развитие базы массового оздоровления и увеличение числа граждан всех возрастов, регулярно занимающихся физкультурой и спортом. Нужно продолжить строительство спортивных сооружений, реконструкцию стадионов, поддержку спортивного движения.
Обращает на себя внимание такая проблема, как нехватка медицинского персонала, данную проблему призвана решить кадровая политика в сфере здравоохранения. Стратегия кадровой политики в здравоохранении зависит от степени социальной ориентированности государства, признания обществом высокой экономической значимости здоровья как важной составляющей трудового потенциала страны.
Кадровая политика должна включать три взаимосвязанных направления:
планирование и оптимизация численности и структуры кадров;
совершенствование подготовки кадров;
управление человеческими ресурсами здравоохранения.
Основная цель кадровой политики на ближайшую перспективу состоит в развитии системы управления кадровым потенциалом отрасли, основанной на рациональном планировании подготовки и трудоустройства кадров, использовании современных образовательных технологий и эффективных мотивационных механизмов, позволяющих обеспечить органы и учреждения здравоохранения персоналом, способным на высоком профессиональном уровне решать задачи повышения качества медицинской и лекарственной помощи населению.
Практической реализацией данного дипломного проекта является рассмотрение кадровой проблемы на территории Балаковского муниципального района и разработка рекомендаций для ее решения.
На территории Балаковского муниципального района существует муниципальная целевая программа «Развитие кадрового потенциала работников бюджетной сферы Балаковского муниципального района на 2011 - 2013 г.г.». В данной программе кадровая проблема решается комплексно, для всей бюджетной сферы в целом, но так как все данные сферы являются социально значимыми, и каждая имеет свою тонкую специфику, я считаю необходимо разрабатывать муниципальную программу для конкретной сферы отдельно.
В связи с этим, я предлагаю проект муниципальной целевой программы «Социально-экономическая поддержка молодых специалистов в сфере здравоохранения Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы».
Разрабатывая данную программу, мной был рассмотрен опыт других муниципальных районов нашей страны, которые прошли этап кризиса в кадровом обеспечении учреждений здравоохранения. Сопоставив данные Балаковского муниципального района и других районов, можно увидеть, что проблема нехватки кадров стоит достаточно остро и требует немедленного разрешения.
Конечно, главными вопросами в реализации муниципальной программы станут - предоставление жилья и повышение заработной платы молодым специалистам, с целью их привлечения в лечебные учреждения района.
Ожидаемые конечные результаты реализации программы:
доступность медицинской помощи для населения района;
Обеспечение лечебно-профилактических учреждений района врачебными кадрами до 70%, средним медицинским персоналом до 95%.
Государственная политика на территории Балаковского муниципального района представлена реализацией направлений приоритетного Национального проекта «Современное здравоохранение». Активно ведется работа по реализации программы «Родовый сертификат».
Также запланирован ряд мероприятий по модернизации здравоохранения БМР на 2011-2012г.г.
Учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод, что совершенствование механизмов реализации государственной политики в сфере здравоохранения на муниципальном уровне является актуальным процессом в наши дни и, особенно в нашей стране. Нельзя оставлять без внимания такие важные аспекты, как здоровье человека и нации в целом, государство должно четко регламентировать и поддерживать здравоохранение на всех уровнях власти и делать его доступным и открытым для всех слоев населения, но при этом закрытым и недосягаемым для теневых структур, которые способны подорвать развитие современного российского здравоохранения.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1.Нормативно-правовые акты
1.Конституция Российской Федерации / принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., Новосибирск 2009;
2.Бюджетный Кодекс РФ от 31 июля 1998 № 145-ФЗ (в ред. Федеральных законов) от 27.07.2010 №223-ФЗ;
.Федеральный закон «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22.07.1993 г. N 5487-I (ред. от 27.12.2009 № 365-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 640;
.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10. 2003 № 131-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822;
5.Федеральный закон <http://www.minzdravsoc.ru/docs/laws/31> «О внесении изменений в основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 25.11. 2009 г. № 267-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3739;
.Указ Президента РФ "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" от 9.10.2007 г. № 1351;
.Постановление Правительства Российской Федерации "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год" от 04.10. 2010 г. № 782;
.Концепция развития здравоохранения РФ до 2020 года <http://www.zdravo2020.ru/>;
.Закон Саратовской области «Об областной целевой программе "Содействие занятости населения и развитие кадрового потенциала Саратовской области» на 2009-2011 годы» от 04.12.2008 №330-ЗСО (с изменениями от 9 сентября, 30 декабря 2009 г.);
.Постановление Администрации Балаковского муниципального района № 4090 от 2 ноября 2010 г. "Об утверждении муниципальной целевой программы "Развитие кадрового потенциала работников бюджетной сферы Балаковского муниципального района на 2011-2013 годы" <http://www.admbal.ru/images/stories/docs/prav/021110_4090.doc>
2. Учебные и справочные пособия, монографии
1.Вялков А.И. Оценка эффективности деятельности медицинских организаций. Москва, 2004;
2.Гонтмахер Е.М. Социальная политика в России. Москва, 2002;
.Елизаров В.В. Демографическая политика России: от размышлений к действию. Аналитический доклад. Москва. 2008;
4.Линденбратен А.Л. Современные очерки об общественном здоровье и здравоохранении/Под ред. О.П. Щепина. Москва, 2005;
5.Найговзина Н.Б. и Ковалевский М.А. Системы здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. Москва, 2005;
6.Полтерович В.М., Старков О.Ю. Человек в мире экономики: социальная проекция программы развития России. Москва. 2009;
7.Рафикова А.Р., Ганчерёнок И.И., Лосева И.И.. Профессиональное здоровье руководителя. Монография. 2009;
8.Рубенштейн А.Я. Социальная политика в контексте «Нормативной теории государства». Москва, 2009;
.Тобес Брижит. Право на здоровье. Теория и практика. Москва, 2009;
10.Чубарова Т.В. Экономика здравоохранения: теоретические аспекты. Научный доклад. 2008;
.Шейман И.М. Экономика здравоохранения. Москва, 2008.
. Статьи в периодических изданиях
.Алексеев Н.А. Анализ эффективности деятельности ЛПУ//Здравоохранение РФ 2008, №5;
.Анисимов В.Н. Правовая база социального компромисса // Человек и труд 2009, № 12;
3.Бояринцев Б.И. Рынок и здравоохранение // Экономика здравоохранения 2006, № 2;
.Герасименко Н.Ф., Александрова О.Ю., Груздева И.В. Муниципальная система здравоохранения - проблема собственных полномочий местного самоуправления// Менеджер здравоохранения 2009, № 10;
.Григорьева Н.С. Гражданин и общество в контексте реформы здравоохранения // Государственное управление 2010, № 4;
6.Дудов А.С. Совершенствование деятельности продуцентов платных медицинских услуг в контексте развития муниципального здравоохранения //Управление экономическими системами: электронный научный журнал 2010, № 4;
.Елманова Т.В. Организационно-правовое обеспечение муниципального здравоохранения в современных условиях //Главврач 2009, №1;
.Кадыров Ф.Н. Методы оценки эффективности деятельности медицинских учреждений // Менеджер здравоохранения 2010, № 7;
9.Кучеренко В.З. Реформирование здравоохранения в мире как общественный процесс // Проблемы управления здравоохранением 2008, №4;
.Пивень Д.В., Дудин П.Е. Обсуждение проекта концепции развития здравоохранения до 2020 года. Одноканальное финансирование - миф или реальность?//Менеджер здравоохранения 2008, № 11;
11.Пидде А., Кривошеев Г., Киселев А. Проблемы выхода из кризиса российского здравоохранения. // Общество и экономика. 2007, № 1;
12.Раскин Д.И. Несостоявшаяся реформа управления здравоохранением // Вопросы истории 2008, № 4;
.Семенова В.Г., Варавикова Е.А. Необходимость нового подхода к определению приоритетных проблем здоровья населения России // Обозреватель (Еженедельник РАУ-Корпорации) 2007, № 11;
14.Сибурина Т.А., Аттаева Л.Ж. Повышение эффективности управления здравоохранением на основе использования современных персонал-технологий // Кремлевская медицина. Клинический вестник 2009, №1;
15.Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования 2009, №8;
.Фатуллаев, Г.Г. Совершенствование организационной структуры -особая функция муниципальных органов управления здравоохранением // Современное право 2006, № 1;
.Фатуллаев, Г.Г. О компетенции муниципальных органов управления здравоохранением // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. Серия «Юриспруденция» 2006, № 60;
.Хальфин Р.А. Приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения: результаты и перспективы // Экономика здравоохранения 2009, №11.
4. Интернет-ресурсы
.Сайт Администрации Балаковского муниципального района // www.admbal.ru
2.Информационный сайт Администрации Балаковского муниципального района // balakovoinfo.ru/tags/Балаковский район/
3.www.saratov.gov.ru <http://www.saratov.gov.ru>
.www.kzabmr.balv.ru <http://www.kzabmr.balv.ru>
5.Медицинский журнал справочник medasia ru.
6.www. duma.tomsk.ru
7.www.rosmedstrah.ru
.www.zdravo2020.ru