Особенности дифференциации регионов Российской Федерации и изменения в формах социальной поддержки населения
Особенности дифференциации регионов Российской Федерации и изменения в формах социальной поддержки населения
Процессы модернизации российской экономики и переход к инновационному социально ориентированному типу развития предъявляют новые требования к повышению уровня жизни и доходов населения, а также достижению более высокой ступени экономического и социального развития, соответствующей статусу России как ведущей мировой державы. Повышение качества жизни населения является одним из важнейших приоритетов развития современного общества, которое невозможно осуществить без разработки и проведения действенной социальной политики, максимально учитывающей особенности социально-экономического развития страны в целом и ее регионов.
В настоящее время реализация социальной политики в РФ происходит в соответствии с важнейшими приоритетными стратегическими и программными документами, основное внимание в которых обращено на оказание необходимой помощи наименее защищенным слоям населения. Меры социальной защиты и социальной поддержки населения прежде всего направлены на повышение уровня жизни малообеспеченных слоев населения и нетрудоспособных членов общества, поскольку уровень доходов значительного числа граждан в нашей стране все еще находится ниже уровня прожиточного минимума.
Ключевыми ориентирами в реализации социальной политики любого демократического государства являются социальные стандарты. Социальная политика в России и субъектах РФ опирается на совокупность минимальных социальных стандартов, которые являются нижней границей удовлетворения потребностей населения, направлены на поддержание определенного уровня жизни, обеспечение государственных гарантий социальной защиты граждан. Данные стандарты представляют собой меру потребления соответствующих благ и услуг, в соответствии с которыми можно определить структуру и объем бюджетных расходов.
Следует подчеркнуть, что в силу ограниченности экономических и финансовых ресурсов государства речь идет о минимальных социальных стандартах, которые должны периодически индексироваться на величину инфляции и все более стремиться к социальным стандартам качества жизни для снижения уровня бедности и социального неравенства в стране, а также поддержания приемлемого уровня жизни социально незащищенных слоев населения.
Особенности экономического неравенства российских регионов
Как известно, значительная дифференциация развития субъектов РФ во многом обусловлена существенными различиями регионов по местоположению, площади территории, численности и качеству населения, степени обеспеченности конкурентоспособными ресурсами, структуре хозяйства, а также достигнутому уровню экономического развития. По совокупности показателей социально-экономического развития территории и ее населения выделяются как достаточно богатые, так и крайне бедные регионы. Таким образом, создается региональное неравенство в реализации социальных прав и гарантий населения, которые на равных условиях должны предоставляться гражданам и не должны зависеть от места их проживания.
Особенно наглядно это выражается в уровне бюджетной обеспеченности субъектов РФ, поскольку социальные расходы региональных бюджетов рассчитаны только на постоянно проживающее население. Высокий уровень бюджетной обеспеченности регионов позволяет органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления при наличии возможностей увеличивать установленные минимальные нормативы финансовых средств, выделяемых на оказание государственных или муниципальных услуг, повышать уровень отдельных минимальных социальных стандартов выше среднероссийского уровня, а также решать некоторые другие задачи в области социальной сферы.
Субъекты РФ, имеющие низкую бюджетную обеспеченность и получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки, при установлении заработной платы госслужащим и работникам госучреждений субъекта РФ не могут превышать размеров оплаты труда, установленных для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений1. В настоящее время именно таких финансово дотационных регионов в России подавляющее большинство.
В 2014-2015 гг. средний уровень дотационности региональных бюджетов сократился незначительно - с 20 до 18%. Величина региональной дифференциации субъектов РФ по данному показателю остается очень высокой. Слаборазвитые регионы, такие как Республика Ингушетия и Чеченская Республика, имеют уровень дотационности 83-85%, Республики Тыва и Алтай - 72-75, Республика Дагестан и Крым - 67% .
В 2014 г. только 14 субъектов РФ имели высокий уровень собственной расчетной бюджетной обеспеченности и считались финансово независимыми субъектами. В списке самодостаточных, финансово независимых субъектов РФ оказались Белгородская, Калужская, Ленинградская, Московская, Самарская, Сахалинская, Свердловская, Тюменская и Ярославская области, города Москва и Санкт-Петербург, а также Республика Татарстан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В этих регионах уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций из федерального бюджета в 2014, 2015 гг. и в расчете на 2016 г. составлял величину больше единицы.
Под самодостаточным развитием региона понимается его финансово-экономическая самостоятельность, которая складывается из эффективного ведения экономики, грамотной налогово-бюджетной и финансово-кредитной политики. Большое значение для самодостаточного развития субъектов РФ имеют наличие ресурсов, в том числе человеческих (кадровый, интеллектуальный потенциал), и производственнотехнологическая база региона.
Исследование бюджетных социальных расходов на уровне субъектов РФ позволило выявить региональные различия, складывающиеся под влиянием социально-экономического положения того или иного региона, его бюджетной обеспеченности, структуры населения, а также приоритетов политики региональных властей.
Поскольку подавляющая масса субъектов РФ являются реципиентами, получающими дотации, дотируемые территории все более ощущают зависимость от федерального центра, что в ряде случаев порождает иждивенческие настроения. При этом уровень жизни населения в этих регионах значительно ниже среднероссийского.
В то же время у самодостаточных регионов, выполняющих функции доноров, зачастую снижается мотивация для увеличения своей доходной базы и привлечения дополнительных инвестиций.
Дифференциация регионов по доходам населения
Острота проблем социально-экономических различий населения по уровню дохода в РФ связана с тем, что для нашей страны, имеющей огромную территорию с множеством регионов, характерен один из наиболее высоких уровней дифференциации. Разрыв между субъектами РФ по уровню собственной бюджетной обеспеченности крайне высок (в 2014 г. он составил 15,3 раза). Максимальный уровень бюджетной обеспеченности регионов до распределения дотаций из федерального бюджета в расчете на одного жителя был зафиксирован в Москве и составлял 2,585, а минимальный уровень - в Республике Ингушетия - 0,1691.
В этой связи особый интерес представляют вопросы изучения динамики показателей, подтверждающих дифференциацию населения России по доходам, а также особенности решения рассматриваемых проблем в российских регионах.
Имущественная дифференциация, присущая рыночной экономике, существует практически повсеместно, но если она достигает определенного уровня, то может стать угрозой общественной стабильности общества. На базе опыта западноевропейских стран были выработаны критические значения некоторых показателей дифференциации денежных доходов. Размер личных доходов населения является одним из наиболее существенных факторов социальной дифференциации, об уровне которой можно судить по значениям децильного коэффициента (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения). Оптимальными значениями децильного коэффициента считаются цифры от 5 до 7 (Германия, Австрия, Франция). Самое низкое значение данного коэффициента было зафиксировано в Дании, Финляндии и Швеции - от 3 до 4, в Японии - 6, в США по разным источникам информации - от 12 до 15 .
По мнению ряда экспертов, в том числе научного руководителя Института экономики РАН Р.С. Гринберга1, «как только децильный коэффициент в странах достигает 10, непременно появляются условия для социальных беспорядков». В Указе Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»2 при определении состояния ее основных характеристик был назван в том числе и децильный коэффициент, динамика которого за период с 1995 по 2015 г. представлена в табл. 1.1.
Следует отметить, что величина децильного коэффициента в РФ за указанный период времени имела достаточно устойчивую тенденцию к увеличению, которое составило в целом около 20%. Все это свидетельствует о том, что богатые становились богаче, а бедные - еще беднее. С 1995 по 2007 г. значение данного показателя увеличилось в 1,24 раза, т.е. почти на четверть. Затем на протяжении трех лет величина коэффициента была практически неизменной. И только с 2011 г. началось незначительное снижение данного показателя. Тем не менее децильный коэффициент в 2013 г. был равен 16,3 раза, в 2014 г. - 16,0, а по предварительным данным за 2015 г. - 15,6, что не может не настораживать, поскольку превышает обозначенный ранее критический уровень более чем в 1,5 раза.
Дифференциация денежных доходов населения в РФ (децильный коэффициент фондов и коэффициент Джини)3
Таблица 1.1
ГодДецильный коэффициент фондов, в разахКоэффициент Джини199513,50,387200013,90,395200113,90,397200214,00,397200314,50,403200415,20,409200515,20,409200615,90,415200716,70,422200816,60,421200916,60,421201016,60,421201116,20,417201216,40,420201316,30,419201416,00,4162015*15,60,412
Такой высокий уровень децильного коэффициента является крайне негативным для нашей страны. Вместе с тем, по мнению большинства независимых экспертов, данные Федеральной службы государственной статистики, касающиеся величины децильного коэффициента, являются существенно заниженными. Например, Н. В. Зубаревич, отмечая крайне низкое качество российской статистики, объясняет это высокой долей теневого сектора экономики; дополнением статистических измерений доходов населения дооценками, особенно на региональном уровне; недостаточной выборкой бюджетных обследований домохозяйств на региональном уровне; отсутствием измерений доходов населения на муниципальном уровне, за исключением данных о заработной плате по крупным и средним предприятиям, а также дифференциацией уровней цен в регионах России более чем в 3 раза, что требует их корректировки с учетом стоимости жизни1.
Сопоставление субъектов РФ по величине покупательной способности и размеру децильного коэффициента в 2008-2012 гг. показало , что наибольшее его значение было зафиксировано в самых богатых регионах РФ с высокой покупательной способностью населения, таких как Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО - Югра, Ямало-Ненецкий АО. Минимальные значения децильного коэффициента были зафиксированы в регионах с низкой покупательной способностью (Алтайский край, Республика Алтай, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Ивановская и Костромская области).
Анализ данных о размере децильного коэффициента в субъектах РФ за 2014 г.1 показал, что данная тенденция сохранилась, и наибольшие значения децильного коэффициента представлены по-прежнему в наиболее богатых российских регионах с высокой покупательной способностью: Москве, Санкт-Петербурге, Тюменской области, Ненецком и Ямало-Ненецком АО. Наименьшие значения децильного коэффициента были зарегистрированы в регионах РФ с низкой покупательной способностью: Тверской, Псковской, Костромской и Ивановской областях, в республиках Карелия и Алтай.
Другим коэффициентом, который используется для характеристики распределения совокупного дохода по группам населения, является индекс концентрации доходов (коэффициент Джини), размер которого находится в диапазоне от 0 до 1. Чем выше величина данного коэффициента, тем сильнее неравенство, т.е. тем значительнее степень дифференциации общества по уровню доходов. При снижении дифференциации в уровне доходов населения показатель уменьшается и стремится к нулю. В нашей стране размер данного коэффициента является достаточно высоким, и на протяжении целого ряда лет он имел устойчивую тенденцию к увеличению. Это лишь подтверждает высокую степень неравенства в распределении доходов населения (см. табл. 1.1), несмотря на то, что в 2011 г., а затем в 2013-2015 гг. произошло незначительное снижение данного коэффициента в целом по России.
Динамика индекса концентрации доходов по федеральным округам РФ представлена в табл. 1.2.
Динамика дифференциации населения федеральных округов
по доходам (коэффициент Джини)2
Таблица 1.2
Федеральный округ1999 г.2000 г.2005 г.2008 г.2012 г.2014 г.2014 г. к 1999 г. (+, -)Приволжский0,3320,3410,3680,3920,3980,3960,064Северо-Западный0,3240,3400,3790,3990,3990,3850,061Дальневосточный0,3280,3420,3750,3910,3960,3930,065Центральный0,3340,3420,3640,3890,3970,3880,054Северо- Кавказский0,3270,3390,3560,3710,3850,3830,056Сибирский0,3550,3590,3820,3990,3980,3870,032Южный0,3540,3480,3720,3850,3940,3940,040Уральский0,3840,4000,4150,4330,4250,4140,030
Из данных табл. 1.2 следует, что в период с 1999 по 2012 г. индекс концентрации доходов практически во всех без исключения федеральных округах имел тенденцию к увеличению. И только к 2014 г. в ряде федеральных округов произошло незначительное снижение данного показателя. Наибольший рост коэффициента Джини за весь промежуток времени произошел в трех федеральных округах: Дальневосточном, Приволжском и Северо-Западном. А самые высокие цифры индекса концентрации доходов принадлежат Уральскому федеральному округу, за счет таких субъектов РФ, как Свердловская и Тюменская области, а также Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО. Таким образом, наиболее неравномерное распределение доходов наблюдается в основном в достаточно благополучных промышленных и сырьевых нефтегазовых регионах, показатели которых в большинстве своем выше средних по стране. Такое заметное неравенство общества по доходам, подтверждаемое величиной индекса концентрации доходов, является следствием неравномерного экономического роста и распределения создаваемых благ.
В табл. 1.3 представлена динамика денежных доходов населения в регионах РФ и федеральных округах, занимающих соответственно первые и последние места в рейтинге регионов РФ. Это позволяет проследить действительную разницу между наиболее развитыми и депрессивными регионами РФ.
Динамика денежных доходов населения по федеральным округам
и субъектам РФ, занимающим первые и последние места (руб.)1
Таблица 1.3
Субъект РФ2005 г.2010 г.2011 г.2012 г.2013 г.2014 г.Место в РФ в 20052014 гг.Центральный федеральный округ10 90224 64527 08930 00633 46734 970,21Северо Кавказский Федеральный округ453713 25315 05017 16718 90020 691,68Величина дифференциации2,401,851,791,741,771,69-Ненецкий автономный округ21 502*52 27054 63262 32366 27666 490,71Республика Калмыкия23927774882910 19011 31112398,483Величина дифференциации8,96,726,16,15,855,36-
Как видно из табл. 1.3, наибольшие денежные доходы на душу населения отмечаются в регионах с высокой стоимостью жизни. Если сравнивать Центральный федеральный округ, занимающий 1-е место среди федеральных округов РФ по величине денежных доходов населения, и Северо-Кавказский федеральный округ, занимающий последнее место, то из табл. 1.3 следует, что величина дифференциации с годами постепенно сглаживается. Подобная тенденция прослеживается и при сравнении отдельных субъектов РФ, занимающих соответственно первое и последнее места среди регионов по денежным доходам населения, хотя здесь уровень дифференциации значительно выше. Например, денежные доходы на душу населения в Ненецком АО в 2014 г. составили 66 490,6 руб., а в Республике Калмыкия - 12 398,4 руб., т.е. налицо более чем пятикратный разрыв. Следовательно, несмотря на имеющуюся тенденцию к сглаживанию различий, они в настоящее время все еще очень значительные и, несомненно, отражаются на качестве жизни конкретных людей, проживающих в данных субъектах РФ.
В качестве методов оценки социально-экономического развития субъектов РФ используются системы региональных мониторингов, которые отслеживают динамику происходящих в регионах социальноэкономических процессов, определяют факторы и степень их влияния на эти процессы, выявляют основные проблемы развития и их последующее устранение для дальнейшего роста.
Рейтинговым агентством «РИА Рейтинг» в 2016 г. был составлен «Рейтинг социально-экономического положения субъектов РФ: итоги 2015 г.»1 на основе ключевых показателей регионального развития, который позволяет оценить позицию того или иного субъекта РФ и определить диспропорции в уровне регионального развития. При построении данного рейтинга были использованы объективные показатели официальной статистики, полученные на сайтах Росстата, Минфина РФ и Федерального казначейства.
Анализ результатов данного рейтинга показал, что ведущие позиции занимают финансовые и интеллектуальные центры РФ, такие как Москва и Санкт-Петербург, ряд нефтегазовых и промышленно-развитых регионов - Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Московская область и Республика Татарстан, и существенных изменений по сравнению с аналогичным рейтингом 2014 г. не произошло. Наличие прочной фундаментальной экономической базы позволяет данным регионам сохранять высокие позиции в рейтинге по большинству показателей. В первую десятку рейтинга-2015 входят также Ямало-Ненецкий автономный округ, Сахалинская, Тюменская и Свердловская области и Республика Башкортостан. На долю первых десяти регионов РФ приходится более 70% добычи нефти и 90% добычи газа.
Последние десять мест в рейтинге социально-экономического положения регионов занимают г. Севастополь, республики Адыгея, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Северная Осетия - Алания, Калмыкия, Алтай, Ингушетия, Еврейская автономная область и Республика Тыва. Здесь существенных изменений по сравнению с рейтингом 2014 г. также не произошло, за исключением улучшения положения Чеченской Республики, поднявшейся в 2015 г. на 72-е место за счет сокращения дефицита бюджета, снижения уровня безработицы и сокращения величины долговой нагрузки.
Межбюджетные отношения регионов
Задача выравнивания уровней развития различных регионов крайне важна для России, которая по масштабам экономического и социального неравенства относится к странам «догоняющего развития» . Социальная дифференциация доходов населения зависит не только от уровня экономического развития региона, но и от перераспределительной политики государства, при этом методы выравнивания социально-экономического уровня субъектов РФ могут быть различными. Выравнивание может осуществляться как за счет более интенсивного экономического развития слабых и отсталых регионов, так и в результате масштабной политики бюджетного перераспределения.
Основной целью бюджетного выравнивания регионов является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг всеми гражданами страны вне зависимости от места их проживания. В то же время в условиях экономического кризиса целью бюджетного выравнивания становится оказание регионам финансовой помощи, направленной на обеспечение первоочередных потребностей населения, на повышение платежеспособного спроса населения в регионах, на создание предпосылок для развития бизнеса и роста инвестиций.
Согласно данным аналитического доклада «Экономическая дифференциация регионов: оценки, динамика, сравнения», подготовленного в 2011 г. Департаментом стратегического анализа ФБК, в период 2000- 2010 гг. произошло существенное снижение межрегиональной дифференциации по социально-экономическим показателям, характеризующим уровень развития регионов: среднедушевым денежным доходам населения и среднемесячной номинальной начисленной заработной плате в расчете на одного работника. Например, если в 2000 г. средний уровень доходов населения в самом богатом субъекте РФ - Москве превышал средний уровень доходов в самом бедном регионе - Республике Ингушетия в 13,6 раза, то в 2010 г. данный показатель снизился более чем в 2 раза - до 6,3. Похожая ситуация происходила и со среднедушевым уровнем доходов населения по 10%-м группам самых богатых и самых бедных регионов РФ (децильный коэффициент дифференциации): в 2000 г. разница составляла 3,4 раза, а в 2010 г. она снизилась почти на 42%, до 2,4 раза. Расчеты, проведенные аудиторско-консалтинговой группой ФБК, показали, что сокращение межрегиональной дифференциации по среднедушевым денежным доходам населения в основном объяснялось не новыми возможностями регионов, а интенсивной дотационностью наиболее бедных субъектов РФ.
Разница между самым высокооплачиваемым регионом - ЯмалоНенецким АО и самым бедным регионом - Республикой Дагестан по показателю среднемесячной номинальной начисленной заработной платы в период с 2000 по 2010 г. сократилась в 2 раза - с 10,2 до 5,1. По 10%-м группам уровень дифференциации уменьшился приблизительно на 25% - с 3,6 в 2000 г. до 2,7 в 2010 г. По представленным расчетам авторов исследования, снижение дифференциации произошло в основном за счет более быстрого темпа роста величины заработной платы в отстающих субъектах РФ (как следствие политики межбюджетного выравнивания, увеличения дотаций регионам-реципиентам и др.). Например, среднегодовой темп роста размеров заработной платы в дотационной Республике Дагестан в 2000-2010 гг. составлял 28,3%, а в более благополучном Ямало-Ненецком автономном округе - только 19,7%1.
Анализ межрегиональной дифференциации населения десяти самых богатых и десяти самых бедных субъектов РФ по показателю среднемесячной номинальной начисленной заработной платы в 2010- 2014 гг. продемонстрировал, что ее среднегодовые темпы роста в отстающих регионах (от 12,75% в Саратовской области до 18,50% в Кабардино-Балкарской Республике) по-прежнему несколько выше, чем в экономически развитых субъектах РФ (от 9,75% в Ненецком АО до 17,50% в Магаданской области) - табл. 1.4. Однако разница в темпах роста номинальной начисленной заработной платы в расчете на одного работника в целом между богатыми и бедными регионами стала менее существенной. Это связано не только с замедлением ежегодного темпа роста заработной платы в бедных, дотационных регионах РФ по сравнению с периодом 2000-2010 гг., но и с достаточно высоким темпом роста заработной платы в таких благополучных регионах, как Москва (14,8%), Чукотский АО (15,7), Магаданская область (17,5%).
Таблица 1.4
Среднедушевые денежные доходы населения и среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в регионах РФ (руб. в месяц)2
Субъект РФ2010 г.2011 г.2012 г.2013 г.2014 г.Среднегодовой Прирост зарплаты %Место в РФНенецкий АО52 270 47 34954 632 50 03662 323 57 79566 276 61 76566 491 65 8169,751Ямало-Ненецкий АО43 367 52 61946 785 59 09552 585 63 69658 040 69 19261 252 74 48910,42Чукотский АО38 147 46 86643 049 53 36948 533 60 80752 695 68 26157 310 76 28515,73г. Москва44 051 38 41147 319 44 89948 935 48 830869 48554 504 61 20814,84Магаданская область27 801 36 58230 452 41 93436 620 49 66742 463 57 12145 846 62 15217,55Сахалинская область30 727 35 84832 268 38 77132 721 44 20839 971 49 00744 690 54 89613,256Ханты-Мансийский АО - Югра32 385 41 31533 926 45 49836 345 50 84139 292 54 50841 503 57 97610,07Камчатский край27 010 35 74828 965 39 32631 764 43 55235 371 48 62937 030 53 16712,28Московская область22 641 25 41725 605 28 58630 572 32 30332 739 35 69034 948 38 59812,959г. Санкт- Петербург24 824 27 19026 069 29 52227 834 32 93031 407 36 84834 724 40 69712,410Саратовская область12 147 14 55413 097 16 20514 280 18 80316 035 20 66817 941 22 01212,7574Республика Алтай536 23613 837 15 63214 283 18 26514 752 20 72217 134 22 59814,7575Чувашская Республика11 066 13 00412 083 14 89613 759 17 18715 264 19 38816 681 20 85415,076Кабардино Балкарская Республика11 290 11 663636 01213 717 16 31415 297 18 62416 619 20 32318,577Республика Марий Эл10 336 12 65111 328 14 00112 532 16 02314 517 18 36016 374 20 47315,578Республика Мордовия11 294 11 88311 948 13 30513 081 15 18714 433 18 10116 134 20 34217,7579Карачаево- Черкесская Республика878 346742 44713 388 15 51114 664 17 85816 081 19 74618,580Республика Ингушетия9630 12 85511 562 14 51312 322 18 30213 821 20 15114 346 20 99315,7581Республика Тыва10 160 17 53010 963 19 16312 014 22 23913 472 25 08714 083 27 50714,2582Республика Калмыкия7774 11 6018829 12 55910 190 15 04111 311 17 47112 398 19 34116,7583«Коэффициент размаха», разы6,7 4,636,18 4,746,11 4,235,85 3,965,36 3,94--
Расчеты ФБК по данным Федеральной службы государственной статистики, произведенные в рамках исследования «Экономическая дифференциация регионов: оценки, динамика, сравнения».
Составлена автором по данным Росстата «Регионы России. Социально-экономические показатели. 2015». Первая строка в таблице - среднедушевые денежные доходы населения, вторая - среднемесячная номинальная начисленная заработная плата.
Из данных табл. 1.4 следует, что в период с 2010 по 2014 г. разрыв между экономически развитыми регионами и депрессивными субъектами РФ по уровню номинальной начисленной заработной платы и среднедушевым доходам населения несколько сглаживается, но процесс этот идет более медленными темпами по сравнению с 2000- 2010 гг. За период с 2010 по 2014 г. по среднедушевым доходам населения он уменьшился с 6,70 до 5,36 раза, т.е. на 25%, а по номинальной начисленной заработной плате - с 4,63 до 3,94 раза, т.е. на 17%. Таким образом, разрыв между регионами все еще остается очень высоким.
В 2015 г. Правительством РФ была принята государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». На ее выполнение в проекте государственного бюджета на 2016 г. было предусмотрено более 650 млрд руб. Ожидается, что благодаря программе удастся на 5,5% увеличить дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, общий объем которых составит около 514 млрд руб.1
Тем не менее проблема остается острой. Неравномерное развитие субъектов РФ, связанное с уровнем бюджетной обеспеченности, дополняется социально-экономическим неравенством уровня жизни населения внутри самих регионов. На фоне экономической нестабильности, которая способствует дальнейшему обнищанию отдельных категорий граждан, заметно усиливается расслоение общества.
Формирование системы социальной защиты населения
Обострение социально-экономических проблем населения в постсоветский период потребовало образования и развития нового института - института социальной защиты населения. Следует отметить, что государственная политика в области социальной защиты граждан в основном сводилась к поддержке социально уязвимых слоев населения, что объяснялось дефицитом выделяемых бюджетных ресурсов и создавало невозможность полноценной реализации всех функций.
В целях усиления социальной защищенности граждан Российской Федерации Указом Президента РФ регионам предоставлялись большие права по самостоятельному определению основных форм социальной поддержки малообеспеченных слоев населения. С этой целью была разработана «Концепция социальной защиты населения»1. В регионах были созданы территориальные и республиканские фонды социальной поддержки населения. Основными формами социальной защиты населения стали различные пособия: по бедности, на приобретение продуктов питания, на оплату жилья и коммунальных услуг и др. Указом Президента РФ в 2000 г. в структуре Пенсионного фонда создается единая пенсионная система . При этом данная функция выходит из списка полномочий органов социальной защиты.
Государственные минимальные социальные стандарты в РФ впервые были введены в действие Федеральным законом от 28.08.1995 г. № 154- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 37). Федеральным законом от 05.08.2000 г. № 116-ФЗ (действующая редакция, 2016 г.) «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» институт минимальных государственных социальных стандартов был введен в бюджетное законодательство РФ.
Основная цель введения института государственных минимальных социальных стандартов заключалась в том, что их применение позволяло не только обеспечивать минимальный уровень социальных гарантий гражданам РФ через четкую систему стандартов, установленных на определенные виды и качество важнейших социальных услуг, но и рассчитывать реальные затраты бюджетов различного уровня на обеспечение этих гарантий. Однако вступление в силу Федерального закона от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ (ред. от 29.11.2014 г.) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» внесло значительные коррективы в бюджетное законодательство России. Это было связано с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», реформировавшего систему местного самоуправления в РФ.
Федеральный закон № 122-ФЗ, четко разграничив полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти, значительный объем обязательств по финансовому обеспечению социальных расходов переложил на плечи региональных и местных бюджетов1. Принятие данного Федерального закона было также началом глобальной реформы системы натуральных льгот, означавшей их замену денежными компенсациями. Система социальных льгот, действовавшая до момента вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ, нуждалась в серьезном реформировании, которое позволило бы избавить систему социальной защиты от льгот и обязательств, не обеспеченных финансированием, заменив их конкретными мерами социальной поддержки населения.
Полностью была проведена так называемая монетизация льгот с 1 января 2005 г. только в четырех субъектах РФ: Вологодской, Тверской, Пензенской областях и Республике Татарстан. Некоторыми регионами, такими как Красноярский край, республики Северная Осетия, Хакасия и Дагестан, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, а также Калининградская и Новгородская области, была оставлена прежняя система натуральных льгот. Большинство же субъектов РФ при распределении льгот использовали смешанную форму социальной поддержки населения .
В результате реформы местного самоуправления и системы межбюджетных отношений произошло перераспределение полномочий в сфере социальной защиты населения между различными уровнями власти. Передача полномочий по развитию социальной сферы с федерального уровня власти на региональный уровень привела к снижению роли федерального бюджета и возрастанию роли регионального. Это относится и к социальным выплатам, различного рода льготам, жилищным субсидиям, а также к обеспечению населения бесплатными услугами в области образования и здравоохранения (более подробно об институциональных изменениях в данных отраслях см. главы 3 и 6 монографии).
Соответственно важнейшим механизмом социальной политики государства в настоящее время являются расходы региональных бюджетов. Главными факторами, определяющими структуру расходов региональных бюджетов, являются уровень бюджетной обеспеченности и приоритеты органов власти субъектов РФ. Например, по итогам 2014 г. консолидированные бюджеты субъектов РФ финансировали более 50% расходов на социальные цели, в том числе 70-80% расходов на здравоохранение и образование.
Данные о динамике доли социальных расходов в общей сумме расходов бюджетов субъектов РФ за 2012-2015 гг. представлены в табл. 1.5. Они демонстрируют тенденцию роста доли социальных расходов в общей сумме расходов региональных бюджетов и внебюджетных фондов субъектов РФ в период с 2012 по 2015 г. В целом по РФ рост данного показателя составил около 5% и достиг уровня 69,5% в 2015 г.
Доля социальных расходов в общей сумме расходов региональных бюджетов и внебюджетных фондов субъектов РФ, в среднем (%)2
Таблица 1.5
Среди федеральных округов наибольшая доля социальных расходов в общем объеме регионального бюджета приходится на Северо-Кавказский ФО (78,1%). Здесь увеличение составило порядка 10%, что объясняется наличием в составе данного федерального округа значительного числа дотационных республик. За ним (в порядке убывания) следуют Сибирский, Южный, Приволжский, Уральский и Северо-Западный федеральные округа, где доля расходов на социальные цели в общем объеме региональных бюджетов составляет более 70%, т.е. выше средней величины по России. Это федеральные округа со сверхвысокой долей социальных расходов, которая приводит к тому, что у регионов не остается бюджетных средств на стимулирование экономического развития.
Самая низкая доля социальных расходов в общей сумме региональных бюджетов фиксируется в Центральном ФО. Регионы данного федерального округа обладают доходами, позволяющими тратить значительные средства на развитие экономики. Даже низкая доля социальных расходов бюджетов позволяет им иметь показатели на душу населения на социальные цели выше, чем в среднем по РФ.
По данным экспертов1, динамика социальных расходов региональных бюджетов в 2014-2015 гг. свидетельствует о нарастании проблем. В результате проведения политики оптимизации бюджетных расходов регионами номинальные расходы были сокращены 31 субъектом РФ. В основном это коснулось расходов на ЖКХ. В номинальном выражении расходы региональных бюджетов на культуру сократились в среднем на 2,5% по сравнению с 2014 г., на образование - увеличились менее чем на 1,0%. Расходы субъектов РФ на здравоохранение и социальную защиту населения выросли на 5,0-6,0%, что более ощутимо. Однако с учетом инфляции, которая в 2015 г. составила 13,6%, произошло сокращение всех социальных расходов.
Имеющая место в настоящее время несбалансированность бюджетной системы РФ приводит к хроническому недофинансированию региональных и местных бюджетов в рамках исполнения переданных им полномочий и возложенных на них расходных обязательств. В результате бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты сводятся с дефицитом, не позволяя в полном объеме выполнять социальные обязательства. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики за 9 месяцев 2014 г. из девяти федеральных округов РФ три федеральных округа имеют дефицит консолидированного бюджета (Сибирский, Южный и Приволжский) .
В целях решения данной проблемы Министерством финансов РФ был издан приказ от 26.07.2013 г. № 75н, в котором были определены индикаторы оценки повышения эффективности бюджетных расходов. Появилась возможность проведения оперативного сравнительного анализа эффективности бюджетных процессов в субъектах РФ.
Полученные результаты указывали на остроту проблем. Рост консолидированного долга субъектов РФ составил на 1 января 2014 г. 1738 млрд руб. Расходы консолидированных бюджетов выросли в 74 субъектах РФ на 6%. Если в 2012 г. дефицит бюджета был зафиксирован в 67 регионах, то в 2013 г.- уже в 77. В 2014 г. дефицит бюджета был зарегистрирован в 75 субъектах РФ, в 2015 г. - в 76, что составляет порядка 90% всех субъектов РФ1.
По мнению экспертов, с которыми трудно не согласиться, возрастающий бюджетный дефицит субъектов РФ, приведший к существенному разбалансированию их бюджетов, объясняется перекладыванием бремени государственных обязательств на региональный уровень, а также реализацией «майских указов» Президента РФ 2012 г. о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы . Все это привело к увеличению социальных обязательств региональных бюджетов на фоне сокращения их доходных частей. Проблема дефицита региональных бюджетов и громадного долга остается крайне острой. Следует сказать, что дестабилизация бюджетной системы РФ усугубляется тем обстоятельством, что в 2015 г. дефицит федерального бюджета составил почти 2 трлн руб.
Постановлением Правительства РФ от 25.08.2015 г. № 886 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» были скорректированы условия предоставления бюджетных кредитов российским регионам на 2015 г., чтобы предоставить возможность погашения коммерческой задолженности регионов за счет бюджетных кредитов и произвести рефинансирование региональной задолженности по бюджетным кредитам. Реализация данного постановления должна была снизить риски нарушения условий долговых обязательств регионов таким образом, чтобы сократить долговую нагрузку на регионы и заместить дорогие рыночные кредиты дешевыми или практически бесплатными бюджетными кредитами.
Несмотря на обещанные меры помощи регионам по переструкту- рированию долга из кредитов коммерческих банков в бюджетные кредиты, изменения пока очень незначительные. Доля самых тяжелых для субъектов РФ кредитов коммерческих банков уменьшилась с начала 2015 г. лишь на 5% - с 45 до 40%, а доля бюджетных кредитов увеличилась с 31 до 36%, что не снимает остроты проблем с регионов1.
Изучение структуры доходов населения РФ показывает увеличение доли социальных трансфертов в общем объеме доходов населения, особенно в 2010-2012 гг. за счет пенсий и пособий2. Данные меры являются реакцией Правительства РФ на высокий уровень неравенства, сохраняющийся в обществе, попыткой выровнять доходную обеспеченность граждан за счет перераспределительных мер.
В 2011 г. доля трансфертов составила 18,3%3, чего не наблюдалось даже в советский период. Возрастание удельного веса социальных выплат происходит как за счет повышения пенсий, составляющих порядка 67-70% всех социальных трансфертов, так и за счет социальных пособий, в структуре которых наибольший удельный вес занимают выплаты отдельным льготным категориям граждан и пособия на поддержку семей с детьми.
Вместе с тем средний размер пенсий в России продолжает оставаться на достаточно низком уровне. Если в 2010 г. он составлял 7476,3 руб., то в 2015 г. - 11 986,0 руб., т.е. за пять лет средний размер пенсии вырос на 60%, или в среднем на 12% ежегодно (табл. 1.6). Тем не менее по сравнению со средним размером начисленной заработной платы в период с 2010 по 2015 г. средний размер пенсии составлял немногим более 30%. В 2015 г. он был на уровне 35,3%, т.е. роста данного соотношения за весь означенный период времени практически не произошло.
Данные о пенсионном обеспечении в Российской Федерации4
Таблица 1.6
Показатель2010 г.2011 г.2012 г.2013 г.2014 г.2015 г.Численность пенсионеров, тыс. чел.39 706,040 162,040 573,041 019,041 456,042 729,0Средний размер пенсий, руб.7476,38202,99040,59917,510 786,011 986,0Величина ПМ1 пенсионера, руб.4521,05032,0512305998,06617,07965,0Соотношение среднего размера пенсий с величиной ПМ, %165,4163,0176,5165,4163,0150,5Соотношение среднего размера пенсий со средним размером начисленной заработной платы, %35,735,133,933,333,235,3Реальный размер назначенных пенсий, в % по отношению к предыдущему году134,8101,2104,9102,8100,996,2
Большинство адресных программ для малообеспеченных слоев населения направлено в основном на поддержку пожилых людей, что частично компенсирует низкий уровень пенсионного обеспечения. Введение социальных доплат к пенсиям по всей стране (с 1 января 2010 г.), а также московская доплата неработающим пенсионерам в совокупности составили более половины всех затрат на социальные пособия малообеспеченных слоев населения.
Например, пенсионер, проживающий в регионе, прожиточный минимум в котором не превышает федерального уровня, получает доплату к пенсии из средств федерального бюджета. В случае если общая сумма материального обеспечения пенсионера ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, который выше федерального уровня, то ему полагается региональная социальная доплата, которую устанавливают органы социальной защиты соответствующего региона. Так, минимальная пенсия по старости в Москве с 01.03.2016 г. составляет 14 500 руб. Столичные пенсионеры, у которых пенсия ниже этой суммы, имеют право на доплату. Данные правила распространяются на неработающих пенсионеров, проживающих в Москве не менее десяти лет.
С 2007 г. мерой государственной социальной поддержки семьям, в которых рождается второй или последующий ребенок, является материнский капитал. Всего было выдано 6,7 млн сертификатов на материнский капитал. Первоначально величина материнского капитала составляла 250 тыс. руб., к 2015 г. она выросла на 81% - до 453 026 руб.1 Однако, несмотря на значительный рост величины материнского капитала, он отстает от роста инфляции в стране.
Многие субъекты РФ в рамках развития региональных программ помощи молодым семьям за счет собственных средств выплачивают региональный материнский капитал за рождение третьего и последующего ребенка в дополнение к материнскому капиталу, выплачиваемому в соответствии с федеральным законодательством. В разных субъектах РФ данные региональные программы имеют свои особенности (табл. 1.7). Выплачиваемые суммы в основном значительно ниже федеральной помощи и зависят от финансовых возможностей бюджетов субъектов РФ и исторических особенностей регионов.
Таблица 1.7
Примеры использования материнского капитала в регионах РФ2
Срок введенияСубъект РФСумма, руб.Условия выплаты1 января 2011 г.Амурская область250 000Третий и последующий ребенок1 января 2012 г.Иркутская область100 000Третий и последующий ребенок1 января 2011 г.Калининградская100 000Третий и последующийобласть200 000ребенок Пятый и последующий ребенок1 января 2011 г.Камчатский край100 000Третий ребенок150 000Четвертый ребенок200 000Пятый ребенок250000Шестой и последующий ребенок1 января 2012 г.Магаданская область110 000Третий и последующий ребенок1 июля 2012 г.Московская область100 000Второй и последующий ребенок1 января 2011 г.Орловская область100 000Третий и последующий ребенок1 января 2008 г.Смоленская область155 442Третий и последующий ребенок1 января 2012 г.Томская область100 000Третий и последующий ребенок1 января 2011 г.Республика Тыва50 000Пятый и последующий ребенок1 января 2012 г.Ульяновская область50 000Второй ребенок100 000Третий ребенок150 000Четвертый ребенок200 000Пятый ребенок250 000Шестой ребенок700 000Седьмой и последующий ребенок1 января 2011 г.Ярославская область50 000Третий и последующий ребенок
Одной из новых форм поддержки малообеспеченных слоев населения является принятая Правительством РФ новая редакция Государственной программы «Социальная поддержка граждан»1 на период до 31 декабря 2020 г., ответственным исполнителем которой выступает Министерство труда и социальной защиты РФ. Основной целью данной программы является снижение уровня бедности среди отдельных категорий граждан, являющихся получателями мер социальной поддержки в условиях расширения адресного принципа ее предоставления и практики использования социального контракта.
Заключить социальный контракт с органами социальной защиты по месту жительства могут граждане, проживающие во всех субъектах РФ и имеющие доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в регионе. На основании социального контракта малообеспеченные граждане получают различного рода помощь, в том числе материальную, средний уровень которой составляет порядка 33 тыс. руб. В зависимости от целей и условий социального контракта предусмотрено содействие в трудоустройстве, профессиональной подготовке и переподготовке, в развитии личного подсобного хозяйства или собственного дела. Всего за 2014 г. социальные контракты были заключены с 46,5 тыс. малообеспеченных семей .
Минимальные социальные стандарты являются нижней границей удовлетворения потребностей населения, а также одним из основных методов регулирования социальной сферы в субъектах РФ, гарантиями получения доходов гражданами не ниже прожиточного минимума, а также служат минимальным уровнем при индексации доходов населения. Данные инструменты регулирования могут использоваться в качестве основы при определении мер по повышению уровня жизни населения и его выравниванию в региональном разрезе.
Минимальные социальные нормативы, утверждаемые в законодательном порядке в РФ и оказывающие существенное влияние на доходы населения, являются основой для оценки уровня жизни населения и входят в систему основных социальных гарантий граждан. К ним относятся прожиточный минимум, минимальный размер оплаты труда (МРОТ), потребительская корзина и др. Изучение уровня оплаты труда и его дифференциации является одним из наиболее важных вопросов, поскольку заработная плата нередко выступает основным, а иногда и единственным источником дохода малоимущих граждан.
Особенности установления минимальной заработной платы в российских регионах
пенсионный регион доход
Минимальный размер оплаты труда устанавливается в соответствии с Федеральным законом «О минимальном размере оплаты труда»1 одновременно на всей территории России и является одним из наиболее важных минимальных социальных стандартов в нашей стране. Он должен быть не ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека. Однако за 16 лет, истекшие с момента выхода данного Федерального закона, величина МРОТ все еще не достигла уровня прожиточного минимума, что является одной из главных проблем правового регулирования данного социального стандарта .
В соответствии с изменениями, внесенными в Трудовой кодекс РФ в конце 2006 г., и в целях учета региональных особенностей субъектам РФ предоставлено право установления региональных размеров минимальной заработной платы на своей территории, которые не могут быть ниже федерального значения МРОТ. Размер минимальной заработной платы в субъектах РФ устанавливается для всех работников организаций, финансируемых за счет средств регионального, местного бюджетов или собственных средств работодателей, за исключением организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета.
Повышение МРОТ и минимальной заработной платы в регионах способствует росту доходов самых низкооплачиваемых групп населения и в связи с этим сокращению численности граждан с доходами ниже величины прожиточного минимума, а также снижению имущественной дифференциации различных категорий граждан. Кроме того, повышение данных минимальных социальных стандартов ведет к значительному сокращению теневых выплат работникам, что гарантирует защиту их трудовых прав, прав на пенсионное обеспечение, социальное страхование, а также способствует росту фонда оплаты труда и отчислений в государственные внебюджетные фонды.
Следует отметить, что региональные величины минимальной заработной платы в основном устанавливаются субъектами РФ с наиболее благополучной обстановкой на рынке труда и экономической ситуацией в целом. Однако опыт применения данного регионального минимума в последние годы показал, что он устанавливался в том числе и в регионах с высокой напряженностью на рынке труда1. При росте минимальной заработной платы в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры в стране возможны негативные реакции рынков труда, выражающиеся в замедлении или снижении темпов роста занятости, а также в увеличении безработицы и повышении занятости в неформальном секторе экономики.
По мнению экспертов , резкое увеличение минимальной заработной платы будет способствовать выталкиванию работников с низкой производительностью труда из сферы формальной занятости, которые в условиях крайне невысоких пособий по безработице будут переходить в неформальный сектор. Такое влияние минимальной заработной платы на региональные рынки труда особенно явно прослеживалось в период с 2007 по 2010 г., во время двух наиболее значительных повышений федерального размера МРОТ (на 109% и 88% соответственно), во время которых субъекты РФ дополнительно имели возможность устанавливать региональные минимумы заработной платы выше федерального уровня. С другой стороны, более высокий размер минимальной оплаты труда в формальном секторе будет притягивать к себе работников с низкой производительностью труда из неформальной сферы занятости.
В развитых европейских странах соотношение МРОТ и средней заработной платы находится в диапазоне от 41 до 73%. В РФ данное соотношение значительно ниже и составляет менее 22,4%'.
По мнению Минтруда России, действующий в настоящее время уровень МРОТ, не соответствует тому уровню социальной ответственности, на который ориентируются правительство нашей страны и ответственные работодатели. В рамках решения данной проблемы в соответствии с Федеральным законом от 02.06.2016 г. № 164-ФЗ было произведено увеличение МРОТ на 21% - до 7500 руб. в месяц, которое в целом затронуло около 1 млн работников, в основном занятых в бюджетной сфере.
Предполагаемое повышение МРОТ с 1 июля 2017 г. на прогнозный уровень инфляции, равный 4%, до 7800 руб. в месяц, по заявлению Министерства труда и социальной защиты РФ, коснется 0,89 млн работников, из которых 72% - заняты в государственных и муниципальных учреждениях . Менее значительные повышения МРОТ не так заметно отражаются на соотношении минимального и среднего уровней оплаты труда и практически не оказывают влияния на динамику неформальной занятости.
Наглядными примерами установления региональных размеров минимальной заработной платы в субъектах РФ могут служить Москва и Санкт-Петербург.
Например, Правительство Москвы, московские объединения профсоюзов и московские объединения работодателей подписали Соглашение о минимальной заработной плате в г. Москве на 2015 г., в рамках которого предусмотрели повышение минимальной заработной платы с 1 января 2015 г. до 14 500 руб. в месяц, с 1 апреля - до 15 000 руб., с 1 июня - до 16 500 руб. и с 1 ноября 2015 г. - до 17 300 руб. в месяц. Это самая высокая минимальная заработная плата в субъекте РФ. Ее величина превышает уровень МРОТ в целом по РФ почти в 3 раза.
В соответствии с Соглашением о минимальной заработной плате, заключенным Правительством Санкт-Петербурга, региональными объединениями профсоюзов и региональным объединением работодателей, она составила с 15 августа 2015 г. 11 000 руб.1, а с 1 января 2016 г. - 11 700 руб., что почти в 1,5 раза ниже, чем минимальная заработная плата в Москве.
Данные о количестве субъектов РФ, установивших региональную минимальную заработную плату в период с 2008 по 2015 г., представлены в табл. 1.8.
Таблица 1.8
Количество субъектов РФ, установивших региональную минимальную заработную плату в период с 2008 по 2015 г.
2008 г.2009 г.2010 г.2011 г.2012 г.2013 г.2015 г.Количество субъектов РФ45313228324036
В 2008 г. правом введения региональной заработной платы на своей территории воспользовались 45 регионов, т.е. чуть более половины всех субъектов РФ. В 2009 г. количество субъектов РФ, установивших региональную минимальную заработную плату, снизилось, что было связано с финансовым кризисом и его влиянием на российскую экономику. Далее пошел постепенный рост числа регионов, устанавливающих региональные минимумы, за исключением 2011 г. Нынешний кризис вновь отразился на социально-экономических возможностях субъектов РФ по установлению регионального минимума, и их число снизилось до 36 в 2015 г.
Важно отметить, что в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 54-ФЗ утратила силу ч. 2 ст. 129 Трудового кодекса РФ о том, что величина МРОТ не включает в себя компенсационные, стимулирующие и иные социальные выплаты. Таким образом, включение в минимальную заработную плату компенсационных, стимулирующих и иных социальных выплат влечет за собой реальное снижение темпов роста одного из самых важных минимальных социальных стандартов в стране.
Несмотря на рост минимального размера оплаты труда (5965 руб. - в IV квартале 2015 г. по сравнению с 5554 руб. в IV квартале 2014 г.), его отношение к величине прожиточного минимума для трудоспособного населения в IV квартале 2014 г. составляло 62,5%, а в IV квартале 2015 г. снизилось до 58,6%, что было связано с ростом инфляции в стране в связи с кризисом и способствовало увеличению числа граждан, живущих за чертой бедности, а также дальнейшему сохранению в нашей стране существенной дифференциации по уровню денежных доходов населения.
В связи с этим по-прежнему сохраняется высокая степень социального неравенства в распределении денежных доходов граждан. Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума с 2008 по 2013 г. имела устойчивую тенденцию к снижению1, но темпы данного снижения были недостаточны, так как в 2013 г. 15,5 млн человек (т.е. 10,8% населения) находилось за чертой бедности. Высокие темпы инфляции последних двух лет привели к тому, что по итогам I квартала 2015 г. количество граждан РФ с доходами ниже величины прожиточного минимума достигло 22,9 млн человек, увеличившись на 3,1 млн человек по сравнению с I кварталом 2014 г.2, а уровень бедности в стране вырос на 2,1 процентного пункта и стал равен 15,9%. Таким образом, значительная часть населения по уровню доходов по- прежнему находится за чертой бедности. Это свидетельство того, что механизмы перераспределения общественного богатства в нашей стране являются недостаточно эффективными, а социальное неравенство в России уже давно зафиксировалось на достаточно высоком уровне.
По данным Федеральной службы государственной статистики РФ, в 2013-2015 гг. наблюдалась существенная дифференциация в регионах по доле населения с доходами ниже величины прожиточного минимума. В табл. 1.9 представлено 10 субъектов РФ, являющихся лидерами по доле населения, живущего за чертой бедности, и 10 субъектов РФ, являющихся аутсайдерами по доле населения с доходами ниже величины прожиточного минимума.
Таблица 1.9
Субъекты РФ, имеющие наименьшую и наибольшую доли населения с доходами ниже величины прожиточного минимума в 2013-2015 гг. (%)3
Субъекты РФ - лидеры2013 г.2015 г.Субъекты РФ - аутсайдеры2013 г.2015 г.Ямало-Ненецкий АО6,68,2Республика Калмыкия35,433,6Республика Татарстан7,27,6Республика Тыва33,438,8Белгородская область7,48,6Республика Алтай20,924,3Московская область7,68,6Еврейская автономная область20,924,8Липецкая область7,99,1Чеченская Республика19,716,0Ненецкий АО7,99,7Республика Ингушетия19,535,1г. Санкт-Петербург8,08,1Карачаево-Черкесская Республика19,522,0Тамбовская область8,210,8Республика Марий Эл19,523,7Свердловская область8,29,7Кабардино-Балкарская Республика18,621,2Чукотский АО8,39,9Республика Мордовия18,220,1
Из таблицы следует, что среди регионов, имеющих невысокую долю населения с доходами ниже величины прожиточного минимума, в основном представлены регионы с богатыми месторождениями углеводородов, а также благополучные, промышленные и финансово независимые субъекты РФ. В списке субъектов-аутсайдеров находятся в основном проблемные регионы, не обладающие достаточным уровнем собственных доходов для развития и имеющих высокую степень зависимости от федерального центра.
При этом практически во всех субъектах РФ в 2015 г. наблюдался рост доли населения с доходами ниже величины прожиточного минимума, что связано с кризисными явлениями в экономике и ростом инфляции в стране. Исключение составляют: Чеченская Республика, где произошло сокращение доли населения с доходами ниже величины прожиточного минимума с 19,7% в 2013 г. до 16,0% в 2015 г., и Республика Калмыкия (с 35,4 до 33,6%), уступившая первое место среди ре- гионов-аутсайдеров в 2015 г. Республике Тыва (38,8%).
В настоящее время в условиях отсутствия законодательного регулирования минимальной заработной платы в субъектах РФ вся ответственность за ее установление в регионах возлагается на трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, роль и значение которых в связи с этим возрастает. Тем не менее наличие закона субъекта РФ позволило бы гарантированно устанавливать минимальную заработную плату в регионах на основе экономически обоснованного размера и в соответствии с реальными возможностями субъектов РФ.
Следует отметить, что в настоящее время реальным минимальным потребностям человека в полной мере не соответствуют ни МРОТ, ни прожиточный минимум. Поэтому доведение минимальной заработной платы в регионах России до уровня прожиточного минимума, на наш взгляд, не является решением данной проблемы в полной мере, так как уровень прожиточного минимума не может обеспечить приемлемых условий жизни населению РФ.
Прожиточный минимум в регионах РФ
Федеральным законом от 24.10.1997 г. № 134-ФЗ (ред. от 03.12.2012 г.) «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» была установлена правовая основа для применения прожиточного минимума в России, который представляет собой основной показатель, характеризующий объем и структуру потребления населением страны важнейших материальных благ и услуг на минимально допустимом уровне. Согласно данному Федеральному закону прожиточный минимум, установленный в целом по РФ, должен служить государственной гарантией получения гражданами минимальной величины денежных доходов, а также других мер социальной защиты.
Институт прожиточного минимума был установлен Правительством РФ в качестве критерия бедности населения. Граждане РФ, получающие доход ниже этой величины в субъекте РФ, признаются малоимущими людьми, живущими за чертой бедности, и имеют право на получение государственной социальной помощи в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».
В соответствии с Федеральным законом от 24.10.1997 г. № 134-ФЗ (ред. от 03.12.2012 г.) «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» с помощью прожиточного минимума в целом по РФ оценивается уровень жизни населения при разработке и реализации социальной политики, федеральных социальных программ; на федеральном уровне обосновывается величина МРОТ, определяются размеры стипендий, пособий, социальных выплат, а также формируется федеральный бюджет. Следует отметить, что начиная с 2000 г. расчеты величины прожиточного минимума в субъектах РФ на душу населения и для основных социально-демографических групп населения устанавливаются ежеквартально органами исполнительной власти субъектов РФ.
По данным Росстата , самыми дешевыми для проживания регионами России в расчете на душу населения в III квартале 2013 г. являлись Тамбовская область (5120 руб.), Липецкая область (5997 руб.), Курская область (6019 руб.), Воронежская область (6077 руб.) и Пензенская область (6118 руб.). В этих субъектах РФ один из самых низких прожиточных минимумов в стране. Самыми дорогими для проживания регионами РФ (с максимальным размером прожиточного минимума) за этот же период времени являлись Ненецкий автономный округ (15 689 руб.), Камчатский край (14 301 руб.), Магаданская область (14 013 руб.) и Чукотский автономный округ (13 092 руб.). Таким образом, разница между максимальной и минимальной величинами прожиточного минимума в субъектах РФ довольно значительная и составляла чуть более 3 раз (табл. 1.10).
Таблица 1.10
Данные о величине прожиточного минимума на душу населения в субъектах Российской Федерации в 2013-2016 гг. (руб.)1*
Прожиточный минимум
Субъект РФIII кв. 2013 г.IV кв. 2014 г.III кв. 2015 г.I кв. 2016 г.Тамбовская область5120(83)6850 (79)8315(80)Липецкая область5997 (82)Курская область6019 (81)6754(83)Воронежская область6077 (80)8161(81)Пензенская область6118 (79)6839 (81)7941 (81)Чеченская Республика6771 (82)7838(82)Белгородская область6842(80)Республика Татарстан7646(83)8012(82)Республика Мордовия7985(80)7911 (83)Ставропольский край8075 (79)8346(79)Ненецкий автономный округ15 689 (1)16 593 (1)18 885(1)19 758 (1)Камчатский край14 301 (2)15 786 (2)18 187 (2)18 737 (2)Магаданская область14 013 (3)15415(3)17 314 (3)17 901 (3)Чукотский автономный округ13 092 (4)13 571 (5)16 739 (4)17 647 (4)Ямало-Ненецкий автономный округ14 241 (4)16 004 (5)Республика Саха (Якутия)15 958 (5)* Без учета Крымского федерального округа.
Из данных табл. 1.10 следует, что наиболее дорогие для проживания субъекты РФ, имеющие самый высокий уровень прожиточного мини- 1 мума на душу населения в стране на протяжении 2013-2016 гг., остаются практически неизменными. Исключение составляет 2016 г., когда вместо Ямало-Ненецкого автономного округа пятую строчку в рейтинге заняла Республика Саха (Якутия). Таким образом, самый высокий уровень прожиточного минимума был зафиксирован в Северо-Западном федеральном округе, поскольку большая часть территории Ненецкого АО расположена за Северным полярным кругом. Далее следуют Дальневосточный федеральный округ, что обусловлено труднодоступно- стью регионов, входящих в данный федеральный округ и, безусловно, отражается на величине прожиточного минимума, и Уральский федеральный округ.
Что касается самых дешевых для проживания регионов, то здесь есть некоторые изменения. Из субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень прожиточного минимума в 2013 г., только три региона - Тамбовская, Курская и Пензенская области - оказались в последней пятерке в 2014 г., но при этом поменялись местами и к ним присоединились Чеченская Республика и Белгородская область. В 2015 г. самый низкий уровень прожиточного минимума на душу населения оказался в Республике Татарстан, Чеченской Республике, Пензенской области, Республике Мордовия и Ставропольском крае. В 2016 г. аутсайдерами оказались республики Мордовия и Татарстан, Воронежская и Тамбовская области, а также Ставропольский край. Уровень дифференциации в 2014-2016 гг. составлял порядка 2,5 раза, т.е. имелось небольшое снижение по сравнению с 2013 г.
Как было отмечено выше, величины прожиточного минимума в регионах РФ существенно отличаются друг от друга. Так, например, в Москве во II квартале 2015 г.1 она составляла: в расчете на душу населения - 15 141 руб.; для трудоспособного населения - 17 296 руб.; для пенсионеров - 10 670 руб.; для детей - 13 080 руб. Таким образом, величина прожиточного минимума в Москве в расчете на душу населения в 1,5 раза выше, чем аналогичный показатель (10 017 руб.) по России в целом. Величина прожиточного минимума в Санкт-Петербурге несколько ниже, чем в Москве, и во II квартале 2015 г. составила: в расчете на душу населения - 9987 руб., что на 30 руб. меньше среднего показателя по РФ. Для трудоспособного населения - 10 962 руб.; для пенсионеров - 7967 руб.; для детей - 9587 руб.
Расчет потребительской корзины в субъектах РФ
Министерство труда и социальной защиты РФ выполняет расчеты величины прожиточного минимума в целом по РФ на основании потребительской корзины1 и данных, полученных от Федеральной службы государственной статистики.
Органы государственной статистики осуществляют наблюдение за уровнем потребительских цен во всех субъектах РФ на продовольственные товары (в соответствии с Перечнем продуктов питания-представителей2), а также на непродовольственные товары и услуги. В соответствии с Федеральным законом № 233-ФЗ3 разработкой потребительской корзины в субъектах РФ занимаются комиссии по регулированию социально-трудовых отношений субъектов РФ. Методика определения потребительской корзины обеспечивает единый методологический подход как в целом по РФ, так и в регионах.
В соответствии с произошедшими в последние годы изменениями по фактическому потреблению продуктов питания различными группами населения и нормами их физиологических потребностей были внесены изменения в объемы продуктов питания, которые рекомендуется включать в состав потребительской корзины в субъектах РФ, разделенных на десять зон в зависимости от особенностей потребления продовольственных продуктов. Изменились химический состав и энергетическая ценность продуктов питания, которые должны стать более качественными и полезными, чтобы приблизиться к нормам здорового питания.
Объем непродовольственных товаров и услуг, входящих в состав потребительской корзины субъекта РФ, теперь устанавливается в процентном отношении от стоимости продуктов питания и составляет от 40 до 60% в зависимости от распределения регионов по трем климатическим1 зонам. На основании региональной потребительской корзины рассчитывается прожиточный минимум в субъекте РФ, который используется для определения размеров пособий и других социальных выплат малоимущим гражданам.
Следует отметить, что при относительном равенстве объема продуктов, которые заложены в потребительские корзины для России в целом и для субъектов РФ, стоимость этих корзин имеет существенные различия в связи с межрегиональной дифференциацией уровней потребительских цен.
Выступая составляющим элементом прожиточного минимума, установленного в целом по РФ, стоимость минимального набора продуктов питания в то же время не является компонентом прожиточного минимума в субъекте РФ, поскольку при его расчете используются объемы потребления, составленные на базе зонирования субъектов РФ. Динамика стоимости минимального набора продуктов питания в федеральных округах, а также в двух субъектах РФ - Москве и Санкт- Петербурге - представлена в табл. 1.11.
Из табл. 1.11 следует, что, по данным Федеральной службы государственной статистики, в Москве стоимость минимального набора продуктов питания в январе 2015 г. была равна 4307,22 руб., а увеличение по сравнению с январем 2006 г. за десять лет составило 2,5 раза. В Санкт- Петербурге стоимость минимального продуктового набора повысилась за тот же период времени почти в 2,9 раза и составила в январе 2015 г. 4241,26 руб. Стоимость минимального набора в Москве с января 2015 г. по январь 2016 г. практически не изменилась и составила 4308,10 руб., в Санкт-Петербурге увеличение составило порядка 2,70%, а минимальный набор стал стоить 4355,50 руб.
Самая высокая стоимость минимального набора продуктов питания в 2015 г. сложилась в Дальневосточном федеральном округе - 4925,96 руб., что на 37% выше, чем аналогичная стоимость по РФ. Все десять лет данный округ заним т первое место по стоимости продуктовой потребительской корзины, опережая все субъекты РФ. Это обуслов
лено в значительной мере труднодоступностью регионов, входящих в данный федеральный округ. На втором месте стоит Северо-Западный федеральный округ со стоимостью минимального набора в 2015 г. 4126,35 руб., что на 15% выше среднего уровня по РФ. Самая низкая стоимость продуктового набора сложилась в Приволжском федеральном округе - 3301,20 руб.1 Это на 8% ниже стоимости минимального набора продуктов питания в среднем по РФ. Данные о дифференциации стоимости минимального набора продуктов питания в субъектах РФ представлены в табл. 1.12.
Таблица 1.11
Динамика стоимости минимального набора продуктов питания
по федеральным округам и двум субъектам РФ (руб. ае)
Субъект РФ2006 г.2007 г.2008 г.2009 г.2010 г.2011г.2012 г.2013 г.2014 г.2015 г.Российская Федерация1406,651506,781879,992159,422192,722768,692437,442662,152922,883592,51г. Москва1719,091796,362119,682400,082516,003226,952877,033168,793450,414307,22г. Санкт-Петербург1482,291630,631997,982332,872416,673051,842822,642968,353295,404241,26Центральный ФО1425,281503,551870,092150,542197,862848,032454,842709,922982,053714,00Северо-Западный ФО1474,811613,912020,702364,092444,972999,022738,482930,453253,014126,35Южный ФО1335,891426,351788,822042,032073,472652,362303,612473,002732,223410,60Северо-Кавказский ФО2042,682079,352673,752363,212550,152775,623364,59Сибирский ФО1404,341537,311887,612157,712174,002674,172444,592754,502943,813547,37Дальневосточный ФО1958,282137,622534,213001,323165,893588,423647,213898,234345,864925,96Крымский ФО3183,26Уральский ФО1452,481580,691968,612320,792280,362991,242605,542930,183116,133783,15Приволжский ФО1274,371347,391727,561936,151931,272613,252201,842386,992659,913301,20
Таблица 1.12
Данные о стоимости минимального набора продуктов питания в регионах РФ2 в январе 2016 г.3
Максимальная стоимость минимального набора продуктов питания среди субъектов РФМинимальная стоимость минимального набора продуктов питания среди субъектов РФСубъект РФРуб.Субъект РФРуб.Чукотский автономный округ8904,7Курская область2937,7Магаданская область6525,0Саратовская область2997,8Республика Саха (Якутия)6102,5Республика Мордовия3001,9Камчатский край5886,9Белгородская область3022,3Сахалинская область5355,8Пензенская область3040,7
Самая высокая стоимость минимального набора продуктов питания среди всех субъектов РФ в январе 2016 г. была зафиксирована в Чукотском автономном округе (8904,7 руб.). По сравнению со стоимостью данного набора в среднем по РФ за этот же период времени (3627,1 руб.) превышение составило почти 2,5 раза. Самая низкая стоимость минимального набора имела место в Курской области - 2937,7 руб., что на 23% ниже среднероссийского показателя. Данная стоимость является отражением межрегиональной дифференциации уровней потребительских цен на продукты питания, входящих в этот минимальный набор. Расчет стоимости производится при использовании единых, установленных в целом по РФ, условных объемов потребления продуктов питания и средних потребительских цен на них по субъектам РФ. Таким образом, разброс цен на продукты питания, входящие в состав данного минимального набора, по субъектам РФ составляет более 3 раз.
Еще одним очень важным показателем покупательной способности населения в субъектах РФ является фиксированный набор товаров и услуг, разработанный Росстатом с целью наблюдения за ценами для определения покупательной способности населения в разных регионах РФ. Данный набор состоит из 83 наименований товаров и услуг, которые, по наблюдениям специалистов территориальных органов Росстата, являются наиболее популярными у большей части населения того или иного субъекта РФ. Динамика стоимости данного фиксированного набора, установленного в различных федеральных округах России в 2005-2013 гг., представлена в табл. 1.13.
Таблица 1.13
Стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг в федеральных округах в 2005-2013 гг.
Федеральный округЕдиница измерения2005 г.2010 г.2011 г.2012 г.2013 г.Центральныйруб.5059,99471,010 182,110 985,511 986,0в % к среднероссийской стоимости107109111111112Северо Западныйруб.4915,19227,09525,610 220,311 046,6в % к среднероссийской стоимости104106104104103Южныйруб.4381,68393,18528,39099,69834,9в % к среднероссийской стоимости9396939292Северо Кавказскийруб.4222,97919,88220,88987,59572,1в % к среднероссийской стоимости9091909189Приволжскийруб.4225,17766,98180,78874,99671,5в % к среднероссийской стоимости9089899090Уральскийруб.4728,58878,79393,610 122,410 954,7в % к среднероссийской стоимости100102102103102Сибирскийруб.4525,48072,28446,99185,510 023,4в % к среднероссийской стоимости9693929393Дальне восточныйруб.6380,111 108,711 958,612 840,314 022,5в % к среднероссийской стоимости135128130130131
Самая высокая стоимость данного набора зафиксирована в Дальневосточном федеральном округе за весь период времени, которая на 30% выше среднего по РФ. На втором месте стоит Центральный федеральный округ с показателем выше среднероссийского уровня на 12%. Далее следуют два округа: Северо-Западный и Уральский со стоимостью фиксированного набора соответственно на 3% и 2% выше среднероссийского показателя. В остальных федеральных округах стоимость фиксированного набора ниже среднероссийского уровня от 7 до 11%.
В этой связи заслуживает внимания «Рейтинг социально-экономического положения субъектов РФ по итогам 2012 года». С точки зрения оценки уровня жизни населения, а также уровня покупательной способности в регионах России хотелось бы остановиться на его результатах по критерию «Отношение доходов населения к стоимости фиксированного набора товаров и услуг»1.
Рейтинг субъектов РФ по критерию «Отношение денежных доходов населения к стоимости
фиксированного набора товаров и услуг по итогам 2012 г.»2
Таблица 1.14
Субъект РФОтношение доходов населения к стоимости фиксированного набора товаров и услуг, разСубъект РФОтношение доходов населения к стоимости фиксированного набора товаров и услуг, разНенецкий АО3,93 (1)Чувашская Республика1,66 (74)г. Москва3,59 (2)Кабардино Балкарская Республика1,65 (75)ЯмалоНенецкий АО3,23 (3)Республика Ингушетия1,53 (76)Республика Татарстан2,88 (4)Еврейская автономная область1,59 (77)Свердловская область2,85 (5)Республика Марий Эл1,56 (78)Московская область2,81 (6)Республика Мордовия1,54 (79)Тюменская область2,74 (7)Карачаево- Черкесская Республика1,52 (80)Ханты- Мансийский АО - Югра2,74 (8)Республика Алтай1,45 (81)г. Санкт- Петербург2,68 (9)Республика Тыва1,29 (82)Белгородская область2,62 (10)Республика Калмыкия1,14 (83)Источник: составлено автором по данным «Рейтинга социально-экономического положения субъектов РФ по итогам 2012 г.». В скобках указано место в рейтинге среди субъектов РФ.
В табл. 1.14 представлены регионы, занимающие первые и последние десять мест среди всех субъектов РФ. Уровень дифференциации по данному критерию, отражающему уровень жизни населения регионов, составляет 3,44 раза, т.е. величина доходов в субъектах РФ, занимающих первые места в рейтинге, почти в 3,5 раза выше, чем в регионах, занимающих последние строчки рейтинга. Первые позиции в рейтинге занимают: Ненецкий АО, Москва, Ямало-Ненецкий АО - субъекты РФ, являющиеся экономически развитыми регионами и занимающие прочные позиции по многим социально-экономическим показателям. На последних местах рейтинга расположились республики Алтай, Тыва и Калмыкия. Эти регионы не обладают достаточным уровнем собственных доходов, у них высокая степень зависимости от федерального бюджета. Например, доля собственных доходов бюджета Республики Тыва - всего 25%.
Выводы
В современных условиях развитие человеческого потенциала означает существенное расширение возможностей выбора, что связано с повышением уровня жизни и доходов населения, которые напрямую зависят от бюджетно-налоговой политики государства, использующей функцию перераспределения ресурсов и доходов, что способствует уменьшению дифференциации в доходах, а также снижению бедности населения.
Для России важной задачей перехода к устойчивому развитию является сокращение дифференциации в развитии регионов. Так, за период с 2005 по 2013 г. благодаря масштабной перераспределительной политике государства региональная дифференциация в доходах населения несколько сократилась. Удалось смягчить и региональное неравенство по уровню бедности. В целом социальное неравенство регионов постепенно сокращается.
Основной задачей социальной политики на современном этапе является повышение уровня жизни населения посредством индексации доходов - меры по повышению реального содержания заработной платы, пенсий, стипендий граждан в связи с инфляционными процессами, а также обеспечение основных минимальных социальных гарантий по доходам, среди которых все еще учитывается величина прожиточного минимума, поскольку она является мерой для получения социальной помощи от государства.
Подводя итоги анализа изменений в доходах и потреблении населения за последние 10-15 лет, следует подчеркнуть, что величина доходов населения, структура потребления и динамика уровня бедности свидетельствуют о постепенном переходе к стандарту потребления более высокого уровня, когда у населения появляется возможность приобретения не только предметов и услуг первой необходимости, но и организации досуга, вложений в человеческий капитал, а также покупки товаров, имеющих существенное значение для расширения возможностей своего развития.
В этой связи заслуживает внимания точка зрения о том, что необходимо «оставить регулирование доходов по прожиточному минимуму для государственных иждивенцев», а для «экономически активного населения ввести новый критерий государственного регулирования доходов - материальный достаток на базовом уровне потребления среднего класса - стандарт экономической устойчивости семьи, который в 2,5 раза выше прожиточного минимума».
В результате передачи значительного числа полномочий по развитию социальной сферы с федерального уровня власти на региональный уровень формирование института социальных стандартов в РФ в настоящее время осуществляется также на региональном уровне бюджетной системы. Следует сказать, что, несмотря на то, что ряд субъектов РФ разрабатывают и реализуют отдельные социальные стандарты на своей территории, региональных систем социальных стандартов, эффективно выполняющих функции управления социальным развитием регионов, пока нет.
Состояние бюджетов субъектов РФ, напрямую зависящее от уровня и динамики доходов и расходов, а также их сбалансированности, в последние годы было крайне нестабильным. Бюджетные проблемы усугубились из-за роста расходов региональных бюджетов, связанных с выполнением указов Президента РФ о повышении заработной платы работникам бюджетного сектора, а также признаками стагнации экономики и замедления роста доходов региональных бюджетов, что зачастую приводит к разбалансированности и дефициту консолидированных бюджетов регионов и муниципальных образований.
Несмотря на кризис региональных бюджетов, социальные расходы в номинальном выражении на здравоохранение и социальную защиту населения, а также на образование продолжали увеличиваться, однако с учетом инфляции 2015 г. произошло сокращение социальных расходов. В 2014 г. ряд субъектов РФ, имеющих большие долги, сократил расходы бюджетов для получения более дешевых и долгосрочных бюджетных кредитов Минфина, чтобы осуществить замещение коммерческих кредитов банков, хотя это пока не стало существенным фактором для решения проблемы в целом.
На наш взгляд, развитие социальной политики и социальной поддержки населения в РФ в настоящее время должно подчиняться основному принципу: переходу от борьбы с бедностью и социальным неравенством населения в обществе к стандарту потребления более высокого уровня.