Цивільно-військові адміністрації як основна форма місцевого самоврядування в зоні конфлікту
Цивільно-військові адміністрації як основна форма місцевого самоврядування в зоні конфлікту
Тітко Е.В., к. ю. н.,
доцент кафедри міжнародного права та порівняльного правознавства, докторант
Київський університет права Національної академії наук України
Анотація
Стаття присвячена аналізу історичних передумов, етапам утворення й формування цивільно-військових адміністрацій як форми місцевого самоврядування. Розкриті особливості правового закріплення такої діяльності відповідно до норм міжнародного та національного права на територіях Далекого та Близького Сходу. Досліджена необхідність утворення такої адміністрації в зоні АТО, проаналізовано Закон України «Про військово-цивільні адміністрації».
Ключові слова: цивільно-військові адміністрації, місцеве самоврядування, органи військової адміністрації, цивільний контроль.
Статья посвящена анализу исторических предпосылок, этапам образования и формирования гражданско-военных администраций как формы местного самоуправления. Раскрыты особенности правового закрепления такой деятельности в соответствии с нормами международного и национального права на территориях Дальнего и Ближнего Востока. Исследована необходимость создания такой администрации в зоне АТО, проанализирован Закон Украины «О военно-гражданских администрациях».
Ключевые слова: гражданско-военные администрации, местное самоуправление, органы военной администрации, гражданский контроль.E.V CIVIL-MILITARY ADMINISTRATION AS THE MAIN FORM OF LOCAL GOVERNMENT IN THE CONFLICT AREAarticle deals with analyze of the historical conditions, the stage of creation and formation of civil and military administrations, as a form of local government. Topic reveals peculiarities of the legal consolidation of such activities in accordance with national and international law in the Far and Middle East. Investigated the need to create of this kind of administration in ATO area, and analysis of the Ukraines Law On civil-military administration.words: civil-military administration, local self-government bodies of military administration, civilian control.
Постановка проблеми
цивільний військовий адміністрація самоврядування
Актуальність обраної тематики обумовлена питанням урегулювання повсякденного життя й вирішення нагальних проблем, що, безумовно, існують у зоні проведення антитерористичної операції (далі - АТО), з урахування того, що на цій території триває збройний конфлікт - він не є виокремленим від проживаючого на ньому цивільного населення, яке, як і в мирний час, має свої питання, що є необхідними для їх вирішення, не кажучи вже про стан збройного конфлікту. У контексті даної тематики дослідження одразу ж виникають такі питання, як: хто має здійснювати повноваження місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування; до яких структур можна звертатися для вирішення нагальної проблеми; який їх правовий статус тощо. Саме в таких умовах і запроваджуються так звані «цивільно-військові адміністрації», що в різний період часу та в різних країнах носять різноманітні назви, але за змістом і функціональними обовязками відповідають діяльності одного органу.
На сьогоднішній день проблематика захисту цивільного населення під час збройного конфлікту є досить актуальною в системі міжнародного права. Так, значний внесок щодо розвитку засад становлення міжнародного захисту прав людини в період збройних конфліктів, міжнародного права збройних конфліктів зробили праці І.Н. Арци-басова, М.О. Баймуратова, М.В. Буроменсько го, В.Г. Буткевича, Д.Я. Гараджаєва, Н. Гордон, В.Н. Денисова, В.І. Євінтова, С.В. Ісаковича, В.О. Карташкіна, Ю.М. Колосова, Г. Лаутерпахта, І.І. Лукашука, Ф.Ф. Мартенса, Р.А. Мюллерсона, П.М. Рабиновича, В.М. Репецького, Ю.І. Римаренка, Г.І. Тункіна, М. Цюрупи, М.Ю. Черкеса тощо. Проте, проблематика ролі та значення діяльності цивільно-військових адміністрацій належить до недостатньо дослідженої тематики.
Метою статті є історичний і правовий аналіз утворення та діяльності цивільно-військових адміністрацій на окремих територіях, обраних для дослідження.
Виклад основного матеріалу
Діяльність цивільно-військових, військових, цивільних, військово-цивільних адміністрацій нараховує значну їх кількість та у різний період часу. Так, наприклад, Пакистан, Франція, Бельгія, Нігерія, Лікейські острови, територія Близького Сходу тощо зіткалися з діяльністю таких адміністрацій. Тому, на думку автора, слід здійснити аналіз утворення й діяльності таких адміністрацій.
Під час Другої світової війни гостро стояло питання Далекого Сходу та закріплення територій цього регіону за певною країною, а особливо таких територій, як: о. Рюкю, о. Лікейських (Окінава - найбільший острів Рюкю). Так у 1943 р. на конференції, що проходила в Каїрі, Ф. Рузвельт домігся прийняття відповідної декларації по Далекому Сходу, в якій заявлялося про намір союзників повністю ліквідувати Японську імперію. Відповідно до даного документу було домовлено провести кілька військових операцій під егідою США, Великої Британії та Китаю для того, щоб зупинити й покарати агресію Японії. Також у даному документі було зазначено, що великі держави не прагнуть до жодних завоювань для самих себе, не думають про територіальну експансію. їх метою є те, щоб Японія позбавилась усіх островів у Тихому океані, які вона захопила або окупувала з початку Першої світової війни у 1914 р. [7].
У контексті даного питання особливу увагу слід звернути на Сан-Франциський мирний договір 1951 р. У роботі над договором щодо встановлення миру з Японією взяли участь 51 держава, 48 держав підписали даний документ, за виключенням СРСР, Польщі й Чехословаччини. Так, відповідно до положень даного документу, а саме ст. 3, зазначалось, що Японія погоджується з будь-якою пропозицією США в Організації Обєднаних Націй щодо передачі під систему опіки ООН, зі Сполученими Штатами в якості єдиної керуючої влади. Особливо слід звернути увагу на те, що в межах даного договору було передбачено, що саме до внесення такої пропозиції та прийняття по ній позитивного рішення США будуть мати право здійснювати всю адміністративну, законодавчу й судову владу над територією та мешканцями цих островів, включаючи їх територіальні води. У контексті питання цивільно-військової адміністрації необхідно звернути увагу на пункт Ь ст. 4, що вказує на те, що Японія визнає законність рішень щодо власності Японії та японських громадян, прийнятих Військовою адміністрацією Сполучених Штатів або відповідно до її директив у будь-якому з районів, на які робиться посилання у ст.ст. 2 та 3, що вказують на прямий контроль США над вищезгаданими територіями [15]. Тобто, відповідно до даних положень, чітко простежується формування такої одиниці, яка називалась військова адміністрація Сполучених Штатів. Також слід зазначити, що під час обговорення й прийняття Сан-Францизького Договору в сенаті США стало питання про обговорення й прийняття односторонньої резолюція (№ 541), яка містила застереження щодо умов цього Договору в частині того, що прийняття Сан-Францизького Договору не означатиме визнання за Радянським Союзом яких би то не було прав або претензій на території, що належали Японії станом на 7 грудня 1941 р., а також не визнаватимуться які би то не були положення на користь СРСР щодо Японії, що містяться в Ялтинській угоді [9]. У квітні 1952 р. була відновлена незалежність Японії, але острови Рюкю залишилися під контролем США, що вказує на те, що до 1950 р. Рюкю адмініструвався призначеним із США військовим урядом. Із 1952 р. його змінила американська цивільна адміністрація та обмежене місцеве виборне самоврядування з дорадчими функціями. Американська цивільна адміністрація Рюкю була підпорядкована силам Сполучених Штатів і могла скасувати всі рішення, прийняті урядом Рюкю. Військова й Цивільна адміністрації проіснували до 1972 р., коли острів Окінава був повернутий до Японії. Адміністрація очолювалась генералами США (1950-1957 рр.), першим керівником такої адміністрації став відомий генерал армії США Дуглас МакАртур. Із 1957 по 1972 рр. цей пост очолювали генерали-лейтенанти США.
Питання діяльності цивільно-військової адміністрації не оминуло й конфлікту на Близькому Сході. Довгі десятиліття тривають суперечки між єврейським та палестинським народами, що стосуються західного берега річки Йордан. Зроблено незліченну кількість спроб урегулювати цей кровопролитний конфлікт мирним шляхом. Питання обговорювалось і під час діяльності Ліги Націй та ООН. Особливо слід згадати Резолюцію ГА ООН № А/ЯЕ8/181 (II) від 29 листопада 1947 р. [13] та Резолюцію ГА ООН 194 (ІІІ) від 27 листопада 1948 р. [14]. Такий міжнародно-правовий процес урегулювання конфлікту привів до початку ескалації дій на Близькому Сходу: арабо-ізраїльської війни 1948-1949 рр., Шестиденної війни 05.06.-10.06.1967 р. На кінець цих війн однією з отриманих перемог стало захоплення та встановлення контролю Ізраїлю над Західним берегом ріки Йордан. Також гостро стояли питання щодо відносин з Єгиптом, від якого під контроль Ізраїлю перейшли Синайський півострів і сектор Гази. Питання утворення Ізраїльської цивільної адміністрації на Західному березі та в секторі Газа було включено до Кемп-Девідської угоди, підписаної Єгиптом і Ізраїлем у 1978 р. Відповідно до положень даного документу, пункту «А» Західний берег та Газа, зазначено, що Єгипет та Ізраїль домовилися, що для того, щоб забезпечити мирну та впорядковану передачу влади, а також з урахуванням інтересів безпеки всіх сторін, повинні бути створені відповідні перехідні механізми для Західного берега та сектора Газа на термін, що не перевищує пяти років. Для того, щоб забезпечити таку повну автономію мешканців даного регіону в рамках цих домовленостей, ізраїльський військовий уряд та ізраїльська цивільна адміністрація будуть зняті як тільки самоврядна влада зможе вільно обиратися мешканцями цих районів для заміни існуючої адміністрації [6].
Тобто, ізраїльська цивільна адміністрація була ізраїльським керівним органом, що працювала на Західному березі, яка була заснована урядом Ізраїлю в 1981 р. для того, щоб виконувати поставлені завдання в межах територій, що були захоплених Ізраїлем у 1967 р. Безпосередньо характер і діяльність даного органу була визначена військовим наказом № 947 щодо створення цивільної адміністрації 1981 р. Відповідно до даного документу визначається термін «голова громадянської адміністрації», якому надавалось право видавати відповідні акти, що мали бути частиною законодавства, але не в якості закону, відповідно до яких він мав право діяти для врегулювання існуючого проблемного питання даної території. Безпосередньо мета його діяльності була прописана у другому пункті даного документу, де зазначено, що така діяльність має бути направлена на благополуччя, встановлення блага населенню, для постачання й реалізації цивільних послуг, а також надання підтримки впорядкованому управлінню та громадському порядку в даному регіоні [11]. Також голові цивільної адміністрації надавалось право призначати посадових осіб у цивільній адміністрації, дозволялось уповноважувати будь-яку особу щодо такої діяльності, але вона мала діяти відповідно до закону та положень безпеки. Голова цивільної адміністрації призначався Головнокомандувачем збройних сил Ізраїлю.
Ситуація, що склалася на Сході України починаючи з 2014 р., також не змогла обійти стороною питання про необхідність у функціонуванні цивільно-військової адміністрації. Ураховуючи військову перевагу Російської Федерації та гібридний характер неоголошеної війни проти України, з метою недопущення подальшого введення регулярних російських військ на територію України, 14 квітня 2014 р. в.о. Президента України О.В. Турчинов видав Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 р. «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і забезпечення територіальної цілісності України» [5]. Таким чином в Україні була розпочата операція без уведення воєнного стану із залучення Збройних Сил України, що стала називатись «антитерористична операція» (далі - АТО). Слід відмітити, що в районах проведення АТО виникла проблема, яка полягала в тому, що органи місцевого самоврядування в даних районах фактично припинили діяльність щодо здійснення своїх прямих повноваження. У цих умовах стає зрозумілим, що в результаті такої досить напруженої ситуації необхідно виконувати адміністративні повноваження, а особливо коли мова йде про райони, що наближені до бойових дій, а взяти на себе таку відповідальність не кожен зможе. Саме тому відсутність виконавчої влади в районах проведення антитерористичної операції призводила до значних негативних наслідків, таких як значний підрив безпеки та отримання необхідного мінімуму для життєдіяльності населення в даних районах.
Отже, для вирішення цієї досить важливої проблеми та з метою створення певних умов для забезпечення життєдіяльності відповідних територіальних громад, вирішення питань місцевого значення шляхом установлення особливого порядку здійснення окремих повноважень органів місцевого самоврядування в районі проведення Антитерористичної операції у разі, коли відповідні органи місцевого самоврядування такі повноваження не здійснюють або самоусунулися від їх виконання, 25 січня 2015 р. Радою національної безпеки й оборони України була висунута пропозиція щодо утворення відповідних військово-цивільних адміністрацій, що би могли виконувати функції, покладені на місцеві органи влади у разі їх відсутності для забезпечення безпеки й життєдіяльності населення цих територій [1]. 26.01.2015 р. у результаті проведення вищезгаданого засідання було проведено ще одне засідання РНБОУ із представниками фракцій коаліції Верховної Ради щодо цього питання, де Президент України Петро Порошенко зазначив, що утворення військово-цивільних адміністрацій дозволить вирішити питання відсутності влади на звільнених територіях, коли фактично втекли всі обрані депутати місцевих рад, які займали сепаратистські позиції та скоювали злочини. Водночас призначатися на посади в цих адміністраціях можуть не лише військові, але й цивільні особи, які мають господарчий досвід і можуть відповідати за вирішення безпекових і гуманітарних проблем людей, які живуть на звільнених територіях [2].
Наслідок такої діяльності стало прийняття ЗУ «Про військово-цивільні адміністрації» від 3 лютого 2015 р. Згідно з цим законом, його дія поширюється на період проведення Антитерористичної операції та на шість місяців після її завершення, але не більше ніж на три роки із дня набрання ним чинності. Основною метою утворення військово-цивільних адміністрацій є проведення тимчасового вимушеного заходу, з елементами військової організації управління, для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі проведення АТО, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування. Відповідно до першої статті даного документу визначено поняття військово-цивільної адміністрації, що означає тимчасові державні органи в селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України та призначені для забезпечення дії Конституції й законів України, забезпечення безпеки й нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції. Також визначенні поняття військово-цивільні адміністрації району, області та населених пунктів. Також зазначено, що військово-цивільні адміністрації утворюються в разі потреби за рішенням Президента України (ст. 3) з метою виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в районі проведення АТО. У результаті вищенаведеного можна виокремити головні ознаки, що характерні для військово-цивільних адміністрацій відповідно до чинного законодавства, такі як: тимчасовий характер даного органу; орган є юридичною особою публічного права; маєофіційне найменування та повноваження у сфері державного управління [3].
Слід відмітити, що військово-цивільні адміністрації (населених пунктів, районні, обласні) формуються з військовослужбовців військових формувань, утворених відповідно до законодавства, осіб рядового й начальницького складу правоохоронних органів, які відряджаються до них у встановленому законодавством порядку для виконання завдань в інтересах оборони держави та її безпеки, із залишенням на військовій службі, службі в правоохоронних органах без виключення зі списків особового складу, а також працівників, які уклали з Антитерористичним центром при СБУ трудовий договір.
Законом (у 48 пунктах ст. 4) визначені повноваження військово-цивільних адміністрацій (населених пунктів, районних та обласних), а саме: підготовка й затвердження програм соціально-економічного, культурного розвитку, цільових програм і залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності до участі в комплексному розвитку сіл, селищ, міст; забезпечення збалансованого економічного й соціального розвитку, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів; складання, затвердження й забезпечення виконання місцевого бюджету; управління обєктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту й звязку та сприяння розширенню житлового будівництва, надання громадянам, які мають потребу в житлі, допомоги в будівництві та відновленні житла; управління закладами освіти, охорони здоровя, культури, фізичної культури й спорту, оздоровчими закладами; здійснення заходів щодо створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через державний кордон України; сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, Національної поліції, адвокатури, Національного антикорупційного бюро України й Державної кримінально-виконавчої служби України; прийняття в межах, визначених законом, рішень із питань боротьби зі стихійними лихами, епідеміями, епізоотіями тощо [3].
Також не менш важливим аспектом діяльності військо-цивільної адміністрації, відповідно до даного Закону (ст. 5), є визначення їх прав. Ці адміністрації на відповідній території, за погодженням з Антитерористичним центром при СБУ, мають право: встановлювати обмеження щодо перебування в певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без визначених документів; тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях, дорогах і ділянках місцевості; організовувати перевірку документів, що посвідчують особу, у фізичних осіб, а в разі потреби - огляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, крім обмежень, що установлені Конституцією України тощо [3]. Слід відмітити, що перелік посад у військово-цивільних адміністраціях населених пунктів, на які призначаються особи із числа військовослужбовців військових формувань, утворених відповідно до законів України, осіб рядового й начальницького складу правоохоронних органів, а також перелік посад, що можуть бути заміщені військовослужбовцями військових формувань, утворених відповідно до законів України, особами рядового й начальницького складу правоохоронних органів у районній, обласній військово-цивільній адміністрації, затверджуються Президентом України за поданням керівника Антитерористичного центру при СБУ. Саме тому, відповідно до Рішення РНБОУ від 26 травня 2015 р., уведеного Указом Президента України № 286/2015 «Про призначення керівників військово-цивільних адміністрацій», відбулося призначення наступних осіб керівниками таких військово-цивільних адміністрацій: О.П. Ліванчук, майор міліції (м. Красногорівка Марїнського р-ну Донецької області); П.В. Малихін, полковник (м. Авдіївка Донецької області); А.Ю. Сілич (м. Вугледар Донецької області); В.Л. Деревянко (с. Кримське Новоайдарського р-ну Луганської області); Г.В. Пригеб (с. Трьохізбенка, Кряківка, Лобачеве, Лопаскине та Оріхове-Донецьке Новоайдарського р-ну Луганської області); С.В. Шакун (сел. Новотошківське та с. Жолобок Попаснянського р-ну Луганської області); В.М. Шведов (с. Троїцьке та Новозванівка Попаснянського р-ну Луганської області) [4].
Висновок
Можна констатувати, що утворення таких адміністрацій є необхідним для врегулювання існуючих проблем серед цивільного населення, яке проживає на даних територіях. Слід зазначити, під задачами такого органу також можуть бути завуальовані «власні» політичні задачі держави, яка здійснює контроль. В умовах збройного конфлікту на Сході України, діяльність такого органу не стала виключенням. Прийняття у 2015 р. відповідного закону щодо утворення військово-цивільної адміністрації стало логічним і правильним рішенням, бо в умовах проведення АТО стає потрібним виконання відповідних обовязків, покладених на органи місцевого самоврядування, для забезпечення нормалізації життєдіяльності місцевого населення. Слід також відмітити, що даний Закон має ряд неточностей і порушень, можливо, це наслідок того, що прийняття Закону проходило досить швидко.
Література
1.Відомості офіційного веб-ресуру РНБОУ щодо засідання РНБОУ від 25.01.2015 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.mbo.gov.ua/news/1990.html.
2.Відомості офіційного веб-ресуру РНБОУ щодо внесення змін в законодавство щодо утворення військово-цивільних адміністрацій в населених пунктах Донеччини та Луганщини від 26.01.2015 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. mbo.gov. ua/news/1992.html.
.Про військово-цивільні адміністрації: Закон України від 03.02.2015 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/141-19.
.Про призначення керівників військово-цивільних адміністрацій: Рішення РНБОУ від 26 травня 2015 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/ laws/show/n0010525-15.
.Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України: Указ Президента України Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/405/2014.
.Camp David Accords 1978 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/peace/ guide/pages/camp20david20accords.aspx.
7.Cairo Communiqué 1943 [Електронний ресурс]. -
Режим доступу:http://www.ndl.go.jp/constitution/e/
shiryo/01/002_46/002_46tx.html.
.Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements 1993 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://web.archive.org/web/200211151/http://knesset.gov.il/ process/docs/oslo_eng.htm.
9.Foreign relations of The United States, 1952-1954, China and Japan, volume XIV, part 2, 1951 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://history.state.gov/historicaldocuments/ frus1952-54v14p2/d541.
11.Israel Military Order No. 947 Concerning the Establishment
of a Civilian Administration 1981 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://www.geocities.ws/savepalestinenow/
israelmilitaryorders/fulltext/mo0947.htm.
12.Israeli-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip 1995 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://web.archive.org/web/200211/http://knesset.gov.il/ process/docs/heskemb_eng.htm.
13.Resolution № A/RES/181 1947 (II) UN [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://documents-dds-ny. un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/038/88/IMG/NR003888. pdf?OpenElement.
14.Resolution № A/RES/194 (Ш) 1948 UN [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://documents-dds-ny. un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/043/65/IMG/NR004365. pdf?OpenElement.
15.Treaty of Peace with Japan (Treaty of San Francisco) 1951 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://treaties. un.org/doc/publication/unts/volume%20136/volume-136-i-1832- english.pdf.