Теоретические подходы к методическому обеспечению антикоррупционной политики
Введение
В 2008 году Российская Федерация заявила о начале широкомасштабной кампании по борьбе с коррупцией. Ключевым событием для этой кампании стала ратификация Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, которая, однако, была ратифицирована частично, например, статья № 20, которая требует от государств-участниц конвенции криминализировать необоснованные доходы так и не была представлена в законодательстве. В том же году, президент Д. Медведев первым ввел в практику государственных решений исполнение Национального плана противодействия коррупции, рассчитанного на два года и описывающий все необходимые меры для борьбы с коррупцией, а также непосредственных акторов, участвующих в этой борьбе. Тем не менее, несмотря на то, что президент В. В. Путин подписал уже четвертый Национальный план противодействию коррупции в России за 2014-2015, наша страна едва ли может похвастаться сколько-либо заметными результатами данной борьбы. По данным Transparency International, крупнейшей негосударственной организации в сфере препятствованию коррупции, Россия на протяжении всего периода действия Национальных планов не смогла улучшить свои позиции в индексе восприятия коррупции (CPI) с 2008 года, получив 136-е место среди 176 государств в 2014 году. И только в 2015 году ей удалось подняться в рейтинге из 167 стран на 119 позицию, поделив её с Сьерра-Леоне, Гайаной и Азербайджаном, набрав два балла по сто бальной шкале. Даже громкие антикоррупционные расследования, как в случае с подпольными казино в Московской области, свободную деятельность которых обеспечивали представители высшего руководящего состава МВД России или, ставшее нарицательным «дело Васильевой» не смогли изменить общественной мнение. Ведь даже при наличии широкой доказательной базы и юридически закрепленным признанием вины, а также масштабным освещением в СМИ, виновные понесли несопоставимо незначительное наказание.
Кроме того, необходимое методическое обеспечение и инструментарий, требующиеся для соответствующего исполнения антикоррупционного законодательства, например, порядок предоставления сведений о доходах государственных служащих появился только в 2012 году, хотя его наличие ещё в 2008 году предусматривало основное антикоррупционное законодательство. Пожалуй, самый значительный урон экономике коррупция может нанести именно в условиях экономического кризиса, так как она становится неизбежным препятствием для развития бизнеса, особенно в сфере иностранных инвестиций, испытывающие серьезные проблемы из-за санкций против российского правительства, обусловленных агрессивной внешней политикой. Тем не менее, обнаруживается все больше и больше возможностей уличить правительство России в том, что оно не следует собственной антикоррупционной стратегии.
В экспертной среде и в рамках академического сообщества не сформировалось однозначное мнение по поводу роли мер государственного и административного регулирования в деле борьбы с коррупцией. Одни, в основном близкие к глобальным международным институтам, такими как ООН и ОЭСР, утверждают об исключительной полезности универсальных методов и инструментов антикоррупционной политики, применимых для всего разнообразия стран. Другие, наоборот, справедливо отмечают, что в разработке антикоррупционной стратегии важно учитывать особенности национальной специфики и не применять отдельные методы в силу их неэффективности, а иногда и вовсе негативному влиянию на коррупцию.
Российское законодательство в сфере борьбы с коррупцией включает в себя практически все основные ограничения, обязательства, а также акторов, которые являются общими для большинства развитых стран. Тем не менее, антикоррупционная политика демонстрирует весьма и весьма незначительные результаты в России. Существует точка зрения, что чрезмерное регулирование может привести к неудовлетворительным результатам, и единственный способ добиться успеха - это выделить как можно больше пространства для реализации альтернативных сценариев государственного управления, более гибкого и связанного с непосредственным ситуативным контекстом каждого отдельного государства.
Именно поэтому, проблема настоящего исследования заключается в том насколько регулирование (в том числе методическое обеспечение) способствует борьбе с коррупцией в стране.
Следовательно, объект исследования формулируется следующим образом: методическое обеспечение антикоррупционной политики Российской Федерации. В свою очередь, предметом настоящего исследования является влияние методического обеспечения на реализацию антикоррупционной политики. Исходя из вышеуказанного можно сформулировать следующий исследовательский вопрос: какова роль методического обеспечения в успешной реализации антикоррупционной политики в России?
Термин «методическое обеспечение» - это «методические рекомендации и другие инструктивно-методические материалы, касающиеся реализации требований федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции». С помощью подобного административного инструментария сокращаются затраты на информированность и устанавливается единый формат практик государственного управления. Обязанность разработки и распространения методического обеспечения возложена на Министерство труда и социальной защиты населения Российской Федерации, которая размещает соответствующие документы на своем сайте, в разделе «Политика в сфере противодействия коррупции - Методические материалы по вопросам противодействия коррупции», либо же направляет необходимые материалы напрямую в органы государственной власти.
Методическое обеспечение является составной частью более широкого концепта средств государственного регулирования, которое включает в себя все варианты институциональной практик, законодательных норм и даже формально закрепленных правил поведения и кодексов этики. Несмотря на кажущуюся полезность и эффективность мер государственного регулирования, академическое сообщество поделено на два противоположных лагеря: сторонников активного административного регулирования, который, по их мнению, помогает снизить уровень коррупции, и оппонентов, указывающих на то, что чрезмерное регулирование отрицательно влияет на политику по борьбе с коррупцией так, как оно лишь дезориентирует и не лишает процесс осуществления политики гибкости.
Несмотря на относительную новизну антикоррупционных исследований, Сьюзан Роуз-Акерман уже сейчас считается признанным классиком в этой области. В одной из своих ключевых работ - книге «Коррупция и правительство: причины, последствия и реформы", она особо отмечала, что законы по борьбе с коррупцией во многих странах прописываются в столь общих терминах, что их применение становится чрезвычайно трудным на практике. По ее мнению, гораздо более эффективно поощрять открытость и доступность информации о государственной службе для широкого круга общественных наблюдателей, в том числе журналистов-расследователей, профильных НКО и граждан. Другим важным аспектом антикоррупционной политики является обеспечение деятельности независимой судебной системы, которая способна снизить уровень коррупции не только путем осуществления юридического преследования, но и за счет поддержания общей атмосферы законности. Ее позиции поддерживают британские исследователи Терри Mo и Майкл Колдуэлл, которые однозначно указывают на необходимость сокращения средств контроля системы государственного управления извне, которое, по их мнению, способно улучшить государственную систему, позволит ей быть более гибкой и рациональной, иллюстрируя свой тезис примером британской политической системы.
Напротив, Франк Анечиарико и Джеймс Джейкобс выступают последовательными критиками подобных позиций. Согласно их исследованию, современное законодательство, в том числе в виде четко сформулированных административных правил, позволяет регулировать и фиксировать нормы поведения, соответствующие стандартам, ожидаемым от правительственных чиновников, что, в свою очередь, оказывает положительное влияние на борьбу с коррупцией. Их взгляды поддержал Эрик Усланер, который привел неоспоримые данные о влиянии факта наличия внешнего контроля на формирование так называемых «правил игры». Согласно его выводам, официальный контроль за деятельностью правительственных чиновников оказывает положительное влияние на их нормы поведения, воспроизводя "эффект наблюдателя", широко известный в социологических и психологических исследованиях.
Актуальность антикоррупционных исследований не вызывает сомнений. Тем не менее, эмпирические исследования о влиянии методологического обеспечения не представлены в научной литературе. Наиболее близкой к данной теме является исследование пакистанского политолога Наведа Ахмада, который изучал влияние государственного регулирования на уровень коррупции методом регрессионного анализа. Ему удалось выявить наличие нелинейной связи между этими показателями, что было связано с «пороговым значением» уровня государственного регулирования: как только регулирование преодолевало «порог» эффективность антикоррупционной политики снижалась практически до нуля. Однако, эти выводы, на мой взгляд, требуют дополнительной проверки, учитывая малый объем выборки и устаревшие данные.
Мишель Ман в своей диссертации указала на следующие специфические особенности России: «В России коррупция коренится в серьезных различиях между публичной и частной сферами, слабости официальных институтов, неадекватной системы регулирования, низким уровнем экономической конкуренции и слабости гражданского общества». В качестве научно обоснованных рекомендаций, она предложила расширить международное сотрудничество в сфере борьбы с коррупцией и активней вовлекать в процесс борьбы с коррупцией институты гражданского общества. Тем не менее, недавние события практически отрицают возможность таких изменений в политике.
Тем не менее, для того чтобы результаты настоящего исследования можно было применять в рамках последующих научных работ и для развертывания практической деятельности, необходимо сформулировать основную исследовательскую гипотезу, которая будет принята или опровергнута по итогам исследования: методическое обеспечение играет второстепенную роль в реализации антикоррупционной политики.
В свою очередь, для проверки гипотезы необходимо определить основную цель исследования, которая заключается в выявлении роли методического обеспечения как фактора успешной реализации антикоррупционной политики.
Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд последовательных шагов, которые можно представить, как задачи исследования:
Во-первых, определить теоретическое содержание понятия методического обеспечение, а также определить требования к качественному методическому обеспечению антикоррупционной политики;
Во-вторых, опираясь на критерии качества, проанализировать актуальное методическое обеспечение антикоррупционной политики в Российской Федерации;
В-третьих, оценить роль методического обеспечения в реализации антикоррупционной политики путем интервьюирования экспертов, выявить проблемные области антикоррупционной политики в России;
И наконец, в-четвертых, выработать рекомендации по совершенствованию методического обеспечения антикоррупционной политики.
Положения, выносимые на защиту:
Методическое обеспечение антикоррупционной политики должно соответствовать критериям качества: информативности, общедоступности, инновационности, наличия системы оценки эффективности.
Качество исполнения, а также неявные особенности реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации определяют второстепенность роли методического обеспечения в реализации антикоррупционной политики.
Методологической основой настоящего исследования выступает социологический неоинституционализм. Филип Селзник, Пол Ди Маджио и Уолтер Пауэлл внесли значительный вклад в развитие этого подхода. Согласно концепции социологического неоинституционализма, институты существуют сами по себе и для акторов являются предустановленными элементами реальности, что лучше всего описывается понятием "правил игры". В то же время, важность институтов обеспечивается не только их формальным закреплением в качестве правовых и регулирующих норм, но и их неформальной «легитимностью», которая способствует акторам в процессе принятия решений. Пол Ди Маджио внес особенно важный вклад в эту парадигму. Ему принадлежит разработка концепции и понятия "поля" - специфической общественной структуры, которая объединяет организации, разделяющих общие ценности. Сфера государственного управления может формировать подобное "поле", следовательно, государственное учреждение - Министерство труда Российской Федерации является его частью, и акторы, ответственные за разработку регулирующих норм становятся «заложниками» данного ценностного пространства. Ключ к пониманию особенностей поведения акторов в "поле" лежит в понятии изоморфизма. Изоморфизм позволяет организации адаптировать свое поведение в соответствии со стандартами, которые применяются в "поле". Следовательно, государственные служащие в процессе разработки регулирующих норм могут быть подвержены значительному влиянию ожиданий, предъявленных «полем».
В качестве методов анализа выступают: правовой анализ (анализ нормативно правовых актов) и экспертное интервью.
Структура настоящего исследования включает три главы, а также заключение и список литературы. Глава 1 посвящена определению термина «методическое обеспечение», а также требований к качественному методическому обеспечению; знакомит с моделями коррупции как объясняющих механизмов успешности антикоррупционной политики; заключает в себе обзор рекомендаций и требований ООН к методическому обеспечению антикоррупционной политики. Глава 2 посвящена анализу актуального методического обеспечения антикоррупционной политики в России на предмет соответствия критериям качества и требований, выделенных в Главе 1. Глава 3 описывает процесс сбор эмпирического материала, а также содержит в себе экспертные оценки актуального методического обеспечения. Заключение подводит итоги исследования и включает в себя выработанные рекомендации по совершенствованию методического обеспечения.
Таким образом, нам предстоит определить основные требования, выдвигаемые к качественному методическому обеспечению антикоррупционной политики, проанализировать актуальное методическое обеспечение на предмет соответствиям этим требованиям, провести сбор экспертных оценок и выработать на их основе общие рекомендации по совершенствованию методического обеспечения.
коррупция кодекс этика методический
Глава 1. Теоретические подходы к методическому обеспечению антикоррупционной политики
§ 1.1 Методическое обеспечение: определение и требования
На протяжении всей истории развития цивилизации, человеческая деятельность сталкивалась с фундаментальной проблемой практической реализации нововведений, призванных утвердить и обеспечить движение прогресса. Гениальные умы прошлого предлагали новшества, способные изменить уклад жизни общества, увеличить производительность труда, развить и модифицировать общественные отношения, улучшить системы управления и перераспределения ресурсов. Камнем преткновения и, следовательно, препятствием на пути реализации тех или иных замыслов становились именно практические аспекты осуществления предлагаемых изменений или нововведений. Вопрос: «как делать?» неизменно следовал за вопросом «что делать?», и озвучивался не только теми, в чьих компетенциях оказывалась реализация данных требований, но и теми, кто принимал непосредственное участие в разработке предложений по улучшению общественного устройства. На заре эпохи неотвратимого и поступательного прогресса, ознаменовавшийся эрой Нового Времени в истории европейской цивилизации, ответы на подобные вопросы чаще всего представлялись в форме устных рекомендаций, основываясь лишь на предвидении возможных проблем, с которыми могли столкнутся непосредственные исполнители, а иногда и вовсе не артикулировались, перекладывая ответственность за несоответствие результатов исходным задачам на исполнителей.
Однако, усложнение производственных отношений и развитие научно-технического прогресса требовало, как от инициаторов преобразований, так и от исполнителей предельной конкретизации методик и практик, поскольку ценность привносимых изменений возрастала в геометрической прогрессии, а, следовательно, и увеличивался объём возможных потерь в случае неудачи. Решением данной проблемы стала разработка методического обеспечения, позволявшего вместе с вопросом «что делать?», отвечать и на вопрос «как делать?». Сейчас, для представителей общества модерна подобные вопросы кажутся неотъемлемой частью любой человеческой деятельности, и роль методического обеспечения в этом свете представляется ключевым элементом успешной реализации замыслов и преобразований.
Подобие методического обеспечения можно обнаружить уже представителей античной философской мысли. Так, например, Платон в диалоге «Государство», предлагая концепцию идеального государственного устройства - утопии, приводит ряд практик и методик, исполнение которых будет способствовать установлению и поддержанию стабильности в греческом полисе: упразднение частной собственности, описание процедур обучения мальчиков и девочек и т.д. И хотя, проект идеального государства Платона не был осуществлён на практике, проработанность его положений именно в части методического обеспечения свидетельствует о том, насколько древнегреческий философ дорожил своими идеями и надеялся на то, что найдутся люди, готовые воплотить его проект в жизнь.
Естественным образом проблема методического обеспечения связана с темой обучения отдельных личностей, поскольку прежде всего методическое обеспечение призванного несколько описать предлагаемые инструменты, сколько дать общие и частные способы применения данных инструментов для конкретных типов исполнителей.
Величайший итальянский мыслитель Никколо Макиавелли, стоящий у истоков политической науки, в своём трактате «Государь», обращенному к флорентийскому правителю Лоренцо Медичи, последовательно описывает способы захвата власти, а также принципы, руководство которыми позволит сохранять власть на протяжении долгого времени и приумножать богатства подвластных. Примечательно, что трактат, написанный ещё в 16 веке, во многих аспектах сохраняет свою актуальность и в наши дни, что свидетельствует не только о прозорливости самого мыслителя, но и об универсальности тех методических рекомендаций, которые Макиавелли предлагает использовать в отправлении государственной власти.
Методическое обеспечение может нести как явный, так и неявный характер. Во втором случае, его трудно однозначно и формально соотнести с объектом приложения данного обеспечения. Иллюстрацией подобного методического обеспечения могут служить «Записки Федералиста» за коллективным авторством Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея - сборник эссе, рассматриваемых как наиболее авторитетные комментарии к Конституции США. Хотя с правовой точки зрения их и нельзя рассматривать как полностью легальные методические рекомендации, они обладают исключительным содержанием, направленным на уточнение практических методик реализации государственной власти в формирующиеся федерации - Соединённых Штатах, которые безусловно были уникальной политической формацией для того времени.
Неудивительно, что методическое обеспечение как составляющая часть комплекса мер по обучению индивидов получило своё развитие в научной плоскости в сфере педагогики. Здесь важно отметить значительный вклад отечественной педагогической науки в данной сфере. Большинство исследований по данной тематике относятся к практическим аспектам реализации программ развития и совершенствования методического обеспечения в различных отраслях как преподавательской деятельности, так управленческой деятельности в организациях.
Российский исследователь Берденникова Н,Г. в рамках диссертации «Методическое обеспечение процесса обучения как фактор повышения качества образования в вузе» отмечает особую роль учебно-методических материалов в условиях постоянно меняющегося рынка, и, как следствие, растущих запросов работодателей по отношению к выпускникам высших учебных заведений. Согласно выводам её работы, между учебно-методическим обеспечением и качеством педагогической деятельности устанавливается устойчивая структурная связь. Кроме того, стремительная информатизация экономики, в условиях процесса модернизации, требует обязательного включения инновационных элементов в структуру методического обеспечения, поощряя будущих специалистов к процессу самостоятельного обучения и анализа данных.
В рамках диссертационного исследования «Система инновационного научно-методического обеспечения профессионального обучения студентов-политологов» Сидельникова Т.Т. выделила особую роль принципа наглядности в мультимедийном трансфере информации посредством визуализации учебно-методических материалов, опирающихся на многосенсорные тактики обучения при применении компьютерных средств обучения. Распространение мультимедийных комплексов учебно-методических материалов позволяет увеличить эффективность восприятия и улучшает усвоение материала, что положительно сказывается на итоговой подготовке специалистов-политологов.
С точки зрения объекта настоящего исследования, достаточно целесообразным представляется рассмотрение работ, посвященных связи методического обеспечения и антикоррупционной политики. К сожалению, данная сфера научной деятельности не получила достаточного освещения в отечественной и зарубежной науке именно в плоскости государственной службы. Однако, мы можем обратиться к исследованиям в области педагогики. Например, согласно выводам исследователей из Казани, институционализации антикоррупционной политики и повышению её эффективности в высшем учебном заведении способствует последовательное научно-методическое обеспечение в сфере: 1) создания антикоррупционной среды; 2) формирование у участников учебного процесса (студентов и преподавателей) устойчивой направленности на антикоррупционную деятельность; 3) разработку и преподавание специализированных антикоррупционных учебных курсов.
Таким образом, методическое обеспечение должно сопровождаться точным указанием круга целевой аудитории, к которому обращено данное методическое обеспечение, быть общедоступным, обладать исчерпывающем информационным содержанием, с указанием средств обратной связи с разработчиками. В условиях информатизации процесса государственного управления, предпочтительна изначально электронная форма распространения документа, реализованная в наиболее распространенных форматах («.doc», «.pdf», «.html»). Помимо наличия текстовых пояснений, позволительно использовать визуальные средства репрезентации информации (изображения, инфографика, блок-схемы), которые способствуют качественному усвоению информации. Кроме того, методическое обеспечение должно включать инструменты оценки эффективности реализуемых мер, например, посредством мониторинга. Главное требование, выдвигаемое к методическому обеспечению, заключается в его соответствии критериям понятности для целевой аудитории и достаточности с точки зрения предмета описываемого явления.
К объекту настоящего исследования данные требования предъявляются в полном объёме. Установить качество соответствия данным требованиям поможет как анализ непосредственных документов, так и экспертная оценка.
Однако, прежде всего необходимо установить меры антикоррупционной политики, которые является наиболее важными с точки зрения охвата целевой аудитории государственных служащих, а значит, требуют методического обеспечения в виде описания действия антикоррупционных механизмов и особенностей административного регулирования государственной службы в первую очередь.
§ 1.2 Модели коррупции и «социальная ловушка»
Успешность реализации антикоррупционной политики в научной литературе определяется через различные факторы осуществления антикоррупционной политики. Существует ряд подходов к пониманию данного концепта, которые получили своё развитие в зарубежной и отечественной научной литературе. Данное направление неразрывно с связанно с научным пониманием коррупции как негативного явления общественной и государственной жизни.
Наиболее распространенной теоретической моделью коррупции является принципал-агентская модель, которая была популяризована работами Р. Клитгаарда, С. Роуз-Аккерман, Р. Вильямса (1999) и модифицирована Т. Персоном и Г. Табелини в 2000 году. В основе данной модели лежит разграничение между «принципалами» и «агентами». В качестве «принципалов» выступают, так называемые «правители» - высшие выборные лица или элементы гражданского общества, в том числе и обособленные граждане, которые направляют свои запросы «агентам». «Агенты», в свою очередь зачастую понимаются как государственные служащие, представители бюрократии. Основанием возникновения коррупционных ситуаций в рамках данной политэкономической модели является информационная асимметрия. Как правило, агенты располагают бόльшим объёмом информации в сравнении с «принципалом» при заключении контракта на указание услуг со стороны «агента», что позволяет ему манипулировать ресурсом, переданным «принципалом» для реализации поставленных задач, в личных корыстных интересах. Подобное нарушение условий «контракта» в рамках данной модели трактуется как коррупционное поведение. В контексте построения антикоррупционной политики «принципалы» должны использовать все доступные методики для ограничения информационной асимметрии и снижения исходных мотиваций «агентов» следовать оппортунистическому поведению.
Существенным ограничением данной модели является базовое предположение о том, что к оппортунистическому поведению склонны только «агенты», а задачи и стремления «принципалов» сводятся к развертыванию системы институтов, ограничивающих проявления «предательства» контрактов. Однако, как справедливо отметили Дж. К. Андвиг и О. Фьелдстад в статье 2001 года, принципал-агентская модель перестает быть эффективным аналитическим инструментом, так как в зависимости от культурных особенностей каждой страны, «агенты» также могут быть коррумпированы.
Данный тезис был подтверждён на российском эмпирическом материале Г.Л. Сатаровым в рамках научной статьи 2004 года, посвященной интерпретации результатов исследования «Диагностика российской коррупции». Согласно выводам российского исследователя, коррупционный сговор, возникающий между гражданами-принципалами и чиновниками-агентами, характеризуется патрон-клиентскими отношениями дарения, нежели ощущением «несправедливой сделки». Важно отметить, что значимые различия в понимании данной ситуации у обычных граждан и предпринимателей отсутствуют. Просвещение, по мнению Г.Л. Сатарова, является одной из эффективной и действенных мер по реализации антикоррупционной политики в данной сфере.
Так как ограничения принципал-агентской модели снижают её объясняющую мощность как аналитического инструмента, целесообразно рассмотреть другие модели коррупции, в которых учитываются культурные особенности потенциальных участников коррупционных отношений. Например, в рамках модели теории коллективного действия, стремления «принципалов» ограничивать «агентов», а «агентов» - использовать информационную асимметрию в личных интересах, объединяется в допущении, что все акторы: и бюрократы, и «правители», и граждане стремится максимизировать свою пользу. Однако, это не означает, что все акторы в рамках данной модели коррумпированы. Напротив, как рациональные индивиды, акторы принимают стратегическое решение - уклоняться от исполнения контракта или подчиняться установленным «правилам игры», в зависимости от ожидаемых платежей. При этом, индивид определяет свои ожидаемые платежи, исходя из того, насколько коррупционное поведение приемлемо в рамках общества, к которому он принадлежит.
Как отметила Р. Карклинс, даже если индивиды обладают полной и совершенной информацией, а коррупционное поведение является общественно порицаемым, если ожидается что все остальные индивиды склонны к коррупции, то действительно, все будут коррумпированы. В контексте антикоррупционной политики на эту проблему обратила внимание исследователь Э. Остром, обозначив её проблемой коллективного действия второго порядка. Таким образом, возвращаясь к логике принципал-агентской модели, если в обществе не находится акторов, готовых взять на себя ответственность за контроль бюрократии, то любые антикоррупционные реформы скорей всего покажут свою неэффективность в рамках данного общества.
Используя модель теории коллективного действия, команда ученых из Университета Гётенберга объяснила «провалы» антикоррупционной политики в Кении и Уганде именно с точки зрения отсутствия достаточно мотивированных акторов, несмотря на активный импорт институтов. Традиционная и рекомендуемая международными организациями (ООН, ОЭСР, Мировой Банк) к применению принципал-агентская модель оказалась недееспособной в условиях африканского общества. Примеры Кении и Уганды наглядное показывают, что неподготовленное общество неспособно положительно воспринять реформы, направленные на противодействие коррупции, которые заключаются в повышении информированности общественности, экономической либерализации, упрощения налогообложения и демонополизации, перехода к меритократическому подходу в государственном управлении и децентрализации. Этому не способствует ни развитие системы верховенства закона совместно с правовыми реформами, ни усиление гражданского контроля и независимости СМИ.
Таким образом, коррупция становится своего рода «социальной ловушкой» из которой невозможно выбраться, опираясь только лишь на импорт институтов. Данная ситуация весьма схожа с российской. Именно поэтому в рамках настоящего исследования было принято решение опираться на теорию коллективного действия коррупции, а значит и подхода к оценке инструментария антикоррупционной политики, собственно, методического обеспечения. Важно отметить, что данная теория не противоречит общей методологической рамке социологического неоинституционализм, которая уделяет особое внимание наличию внутренних взаимосвязей между участниками государственного управления, формируя так называемое «социальное поле», определяющее поведение его элементов.
§ 1.3 Требования к методическому обеспечению антикоррупционной политики
Основным международным документом в сфере антикоррупционной политики государств является Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, которая была ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году. Данной Конвенцией особенно поощряется работа по развертыванию мер противодействия коррупции в собственных юрисдикциях, а также международное сотрудничество стран-участниц в основных направлениях предупреждения коррупции, как негативного явления, и обеспечения мер по преследованию лиц, уличенных в коррупции.
В соответствии с положениями Конвенции, страны-участницы принимают на себя ряд обязательств по совершенствованию антикоррупционной политики. Здесь, в контексте настоящего исследования, нам особенно интересно обратить внимание на требования пункта 4 статьи 7 и пунктов 2 и 5 статьи 8.
В первом случае, стране-участнику предлагается создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов в соответствии с базовыми принципами её правовой системы и законодательства.
Во втором случае, странам-участникам предлагается создавать кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, также исходя из правой основы внутреннего законодательства.
В третьем случае, странам-участникам рекомендовано устанавливать меры и системы, в соответствии с которыми на публичных должностных лиц накладывается обязанность по предоставлению деклараций о активах и инвестициях, а также о внеслужебной деятельности и подарках. Данные требования, носящие скорей рекомендательный характер, нашли своё отражение в российском законодательстве.
В результате скоординированных усилий Управления Организации Объединенных Наций по борьбе с наркотиками и преступностью и Межрегионального научно-исследовательского института Организации Объединенных Наций по вопросам преступности и правосудия (ЮНИКРИ) было разработано Техническое руководство по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, целью которого являлось оказание содействия государствами-участниками в имплементации требований Конвенции с точки зрения практических и технических аспектов. Данное руководство фокусируется на предоставлении практикующим специалистам и компетентным органам, ответственным за противодействие коррупции, полезных технических рекомендаций, инструментов и примеров передовой практики в целях активного применения положений Конвенции.
Данным техническим руководством выдвигается ряд требований, которым в обязательном порядке должна соответствовать процедура раскрытия информации о активах:
охват всех типов доходов и активов должностных лиц (а также их родственников);
имелась возможность сравнивать финансовые положение должностного лица с предыдущим годом;
процедура раскрытия предотвращала возможность сокрытия активов (в том числе зарубежных активов и активов, находящимся в доверительном управлении);
наличие системы контроля доходов и активов всех физических и юридических лиц, которые тесно связаны с должностными лицами (налоговая служба);
соблюдение обязательства по обоснованию или подтверждению источников доходов;
исключение возможности декларирования несуществующих активов;
обеспечение достаточными кадровыми ресурсами и техническим потенциалом органов контроля;
наличие сдерживающих санкций за нарушения предъявляемых требований.
В отношении конфликта интересов или «коллизии интересов» (именно такой термин используется в русской версии Технического руководства) данным Техническим руководством приведен ряд рекомендаций, применение которых предлагается государствам-участникам. Прежде всего, рекомендуется разработать соответствующие подзаконные акты, которые охватывали бы все основные типы конфликта интересов, а также круг лиц (государственные и выборные должности), которые могут оказаться в ситуации конфликта интересов. Дополнительно необходимо разработать процедуры по урегулированию конфликта интересов, когда он уже наблюдаем, или существует вероятность его возникновения. Для малых сообществ (общинах, муниципалитетах) там, где конфликт интересов практически неизбежен рекомендуется руководствоваться принципом примата общественной пользы, но не в ущерб функциям управления. Должностные лица должны знать, понимать и принимать концепцию конфликта интересов, а также процедуры по его урегулированию. Одной из рекомендаций выступает использования механизма неформальных консультаций, которые устраняли бы сомнения должностных лиц по факту наличия конфликта интересов. Также, рекомендуется назначение контрольных органов и закрепление мер ответственности за несоблюдение установленных правил. Кроме того, весь объём методического обеспечения должен быть доступен не только должностным лицам, но и широкой общественности.
Кодексы поведения, по мнению авторов руководства, должны поощрять такие качества публичных должностных лиц как неподкупность, честность, ответственность, а также закреплять стандарты поведения и универсальные ценности: служение общественным интересам на основе компетентности, эффективности, объективности, прозрачности и беспристрастности, а также стремления к совершенству; демонстрация уважения и вежливости при общении с гражданами и с коллегами. В кодексах желательно освещать и требования, связанные с мерами антикоррупционной политики (раскрытие информации, правила обращения с подарками и т.п.). Допускается разработка различных кодексов с учетом специфики секторов государственной службы на основе единого общенационального документа. Помимо этого, процесс принятия кодекса должен сопровождаться максимально инклюзивным обсуждением должностными лицами, на которых впоследствии будет распространятся кодекс, а также принятие программы мониторинга и оценки усвояемости кодекса. Как отмечают авторы руководства, критически важно приложить все усилия к тому, чтобы кодекс не воспринимался служащими как формальность, а являлся основным регламентирующим документом во всех аспектах их деятельности. Наконец, необходимо определить орган, который будет ответственен за мониторинг исполнения кодекса, а также воспользоваться всеми доступными каналами (в том числе, и через поддержку высшими государственными лицами) и распространить информацию о кодексе среди граждан.
В настоящем исследовании мы концентрируемся именно на выделенных ранее трёх аспектах мер антикоррупционной политики: декларирование сведений о активах, регулирования ситуаций конфликта (коллизии) интересов, и закрепления этических норм государственных служащих в форме Кодекса этики. Следует пояснить, что в данные меры носят прежде всего превентивный характер и направлены на формирование у государственных служащих понимания их особого статуса. Так, декларирование сведений о активах позволяет по крайней мере ежегодно напоминать государственным служащим о публичном характере их деятельности, включение их в процесс регулирования конфликта интересов обеспечивает постоянный самоанализ государственных служащих в процессе осуществления ими функций по государственному управлению, а законодательное закрепление этических норм помогает сформировать у государственных служащих особое отношение к их деятельности, основанное на принципах открытости, подотчётности и честности.
Обеспечение работы в улучшении именно этих составляющих, в условиях среднего доверия граждан к представителям гражданской службы, представляется нам наиболее эффективным инструментом в преодолении ситуации «социальной ловушки» в рамках теории коллективного действия. Только через снижение мотивации к коррупционному поведению, применяя так называемый «непрямой» подход можно улучшить качество реализации антикоррупционной политики, что в долгосрочной перспективе представляется нам обязательным условием построения правового государства, ориентированного на максимальное раскрытие потенциала всех его граждан.
Глава 2. Методическое обеспечение антикоррупционной политики в Российской Федерации
Методическое обеспечение неразрывно связано с собственно антикоррупционной политикой Российской Федерации, которая находит своё отражение в нормативно-правовых актах, посвященных противодействию коррупции, Национальных планах по противодействию коррупции и Национальной стратегии, а также в подзаконных нормативных правовых актов, которые выступают в роли дополнительных регулирующих средств.
Основополагающим документом в данной сфере является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный Закон № 273-ФЗ). Данным Федеральным Законом № 273-ФЗ последовательно устанавливаются требования о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера непосредственно государственными служащими, включенными в соответствующие перечни, а также членами их семей: супругами и несовершеннолетними детьми (статья 8), а также освещается процедура представления сведений о расходах лицами, включенных в соответствующие перечни (статья 8.1). Помимо этого, Федеральным законом № 273-ФЗ устанавливается порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов, определяется мера дисциплинарной ответственности (увольнение в связи с утратой доверия) в случае, если лицом, являющимся стороной конфликта интересов, не было предпринято попыток по урегулированию его в установленном порядке (статья 11). В указанном Федеральном Законе не содержится положений о кодексе поведения, равно как и о кодексе этики государственных служащих, хотя в пункте 1 статьи 12.5 указывается, что в целях противодействия коррупции нормативно правовыми актами различных уровней могут устанавливаться иные правила служебного поведения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 5 настоящего Федерального закона № 273-ФЗ Президент Российской Федерации «определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции». Данное положение реализуется путём составления и имплементации Национальных Планов по противодействию коррупции, действующих в течение двух лет. Наиболее актуальными примерами подобных Планов являются: Национальный План по противодействию коррупции на 2014-2015 гг., утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226, и Национальный План по противодействию коррупции на 2016-2017 гг., утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147.
В Национальном Плане на 2014-2015 гг. важными с точки зрения настоящего исследования оказались возложенная на Правительство РФ обязанность организовать внедрение специального программного обеспечения «Справки БК» и «Справки ГС» в работу структурных подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений, с целью упрощения процесса мониторинга и анализа представляемых сведений, а также подготовить предложения по совершенствованию Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих.
Программные комплексы «Справки БК» и «Справки ГС» совместно с методическими рекомендациями по работе в данных системах размещены на сайте Минтруда России. Указаны средства обратной связи, а также приводится список часто задаваемых вопросов. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих также размещен в соответствующем подразделе сайта.
Действующий Национальный План на 2016-2017 гг. включает в себя дальнейшее распространение программных комплексов «Справки БК» и «Справки ГС» в органах государственной власти на постоянной основе, с применением практик межведомственного информационного взаимодействия. Примечательно, что согласно данному Плану на Правительство РФ (следовательно, на Минтруд) возложена обязанность разработки целого ряда методических рекомендаций в области урегулирования конфликта интересов: рассмотрение типовых ситуаций, вопросы привлечения мер к юридической ответственности, порядок соблюдения требований статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ. Но, пожалуй, наиболее значимой задачей является создание и обеспечение деятельности специализированного информационно-методического ресурса, посвященного тематики противодействия коррупции.
Впервые полномочиями по оказанию консультативной и методической помощи органам государственной власти в реализации требований нормативно правовых актов, посвященных противодействию коррупции, Минтруд России был наделен Указом Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции». Позднее, в марте 2015 года, Минтруд России получил возможность самостоятельно издавать методические рекомендации и инструктивно-методические материалы. Однако, ещё в сентябре 2012 года Минтруд распространял Методические рекомендации, которые представляли собой свод требований и запретов по отношению к государственным служащим, а также рекомендации по заполнению справок о доходах и урегулированию конфликта интересов. Тем не менее, подобная попытка «объять необъятное» сильно сказалась на качестве самих методических рекомендаций.
Состояние системы антикоррупционного декларирования было подробно проанализировано в рамках экспертного доклада «О развитии системы антикоррупционного декларирования в России». Коллектив авторов в лице А. Конова и А. Яковлева, отмечали, что действующий антикоррупционный механизм во многом несовершенен и нуждается в значительном структурном реформировании. Кроме того, они отмечали и явную недостаточность методической поддержки данного механизма, ведь на момент публикации доклада не существовало официального документа, который бы разъяснял как работать с данным инструментом.
Исследователи из Института законодательства и сравнительного правоприменения обратили внимание на серьезную проблему на уровне местного самоуправления. Согласно их данным, зачастую, методическое обеспечение деятельности по профилактике коррупции в регионах подменяется прямым администрированием со стороны территориальных органов исполнительной власти. Это, в свою очередь ведет к снижению эффективности и качества реализации антикоррупционной политики на региональном уровне.
На данный момент самым качественным примером методического обеспечения антикоррупционной политики являются Методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки. Они отвечают требованиям, заявленным к методическому обеспечению в первой главе, в части определения целевой аудитории, использования различных инструментов репрезентации данных (имеется инфографика), также они являются общедоступными и опубликованы в популярном формате .pdf. Однако, внутреннее содержание исполнено посредством «сухого» формалистического языка, свойственного российскому бюрократизму. Документ обладает внутренней структурой, соответствующей разделам справки о доходах, имеется аппарат сквозной навигации. К сожалению, не удалось обнаружить средств мониторинга оценки эффективности их применения. Скорей всего, эти данные можно получить из косвенных источников путём сопоставления содержания обращений граждан и организаций в уполномоченное подразделение Минтруда России и материала самой «методички».
Методическому обеспечению антикоррупционной политики в сфере регулирования конфликта интересов уделяется гораздо меньше внимания со времен принятия верхового законодательства. В этой сфере мы обнаруживаем только один пример: Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования. Внутреннее содержание обзора лишено инфографики, целевая аудитории определена через выдержки из нормативно правовых актов, сам документ представляет собой сплошной текст в формате .doc и также использует стилистически формалистический язык российского бюрократизма. Обзор включает в себя 21 типовую ситуацию, разбитые на 7 тематических блоков:
·выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;
·выполнение иной оплачиваемой работы;
·владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
·получение подарков и услуг;
·имущественные обязательства и судебные разбирательства;
·взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;
·явное нарушение установленных запретов.
Каждая ситуация сопровождается предлагаемым механизмом урегулирования, выраженной в рекомендуемых действиях работодателей и сотрудников. В отдельных случаях к типовым ситуациям имеются комментарии, которые содержат в себе мотивированную часть предлагаемых мер по урегулированию. Важно отметить, что пояснение самой ситуации конфликта интересов как неизбежной в процессе жизнедеятельности не приводится, что является одним из важнейших элементов успешного регулирования с точки зрения рекомендаций Технического руководства ООН.
В действующей редакции Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих был одобрен президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в конце 2010 года. Данный документ является правовым ориентиром для всех ведомств и территориальных органов власти при утверждении соответствующих кодексов этики. Он включает себя основные принципы и правила поведения служащих и рекомендуемые этические правила служебного поведения. Целевая аудитория определена в достаточной степени, имеются положения о недопущении конфликта интересов и соблюдения норм законодательства по противодействию коррупции, в том числе декларирования доходов. Также, в качестве базовых ценностей выделяется профессионализм и стремление обеспечить соблюдение и защиту прав граждан. Единственным минусом является отсутствие системы мониторинга и самооценивания данного инструмента.
Таким образом, в результате проведенного анализа примеров актуального методического обеспечения антикоррупционной политики можно сделать вывод о значительной недостаточности методического обеспечения, и в отдельных случаях (всё, что касается регулирования конфликта интересов) и низком качестве. Общей «болезнью» методического обеспечения российской антикоррупции является отсутствие внятных механизмов мониторинга оценка эффективности данных инструментов, а также использование строгого бюрократического языка, что естественным образом влияет на понимание и усвоение предлагаемых механизмов конечной целевой аудитории - государственных служащих.
Если методические рекомендации в сфере декларирования и регулирования этики разработаны достаточно хорошо, к тому же происходит непрерывная работа по совершенствованию данных документов с учетом изменения законодательства, то сфера регулирования конфликтов интересов практически не затронута методическим обеспечением, и как показывает содержание Национального Плана на 2016-2017 гг. работа в этой сфере ожидается в ближайшее время.
Однако, мы не будем останавливаться на достигнутом и в рамках следующей главы проведем сбор и обобщение экспертных мнений по данному вопросу, с целью выяснить какую роль оказывает методическое обеспечение на реализацию антикоррупционной политики в Российской Федерации.
Глава 3. Экспертная оценка методического обеспечения
§ 3.1 Подготовка эмпирической базы
Для успешной реализации заявленной цели настоящей дипломной работы был осуществлён сбор и обработка эмпирического материала в виде ряда экспертных интервью с представителями государственной гражданской службы на федеральном уровне, ответственным за разработку актуального методического обеспечения антикоррупционной политики, представителями отечественного научного сообщества, обладающими исключительными компетенциями в сфере антикоррупционной политики, а также представителями некоммерческих организаций, являющихся элементами гражданского общества, чей профиль деятельности неразрывно связан с мониторингом осуществления государственной политики в области противодействия коррупции, а также антикоррупционными расследованиями.
Круг экспертов определялся путем учета компетентного мнения научного руководителя настоящей дипломной работы, анализа публикаций, связанных с объектом изучения, а также методом «снежного кома» - уточнение возможных рекомендаций по дополнительной экспертной оценке со стороны тех экспертов, которые участвовали в процессе проведения интервьюирования. На мой взгляд, подобный подход к формированию круга экспертов является достаточным с точки зрения заявленной цели исследования, поскольку позволяет охватить разнообразие экспертных оценок, учитывая характер аффилированности отдельных категорий экспертов (представителей государственной гражданской службы) с непосредственным объектом исследования, а также позволяет выявить те сферы методического обеспечения антикоррупционной политики, по которым не обнаруживается консенсуса в экспертной среде. Отсутствие консенсуса в данном случае является индикатором повышенной проблемности той или иной сферы методического обеспечения, которая позволяет не только сконцентрироваться на глубинном анализе данных явлений, но и стать критерием для идентификации областей будущих исследований.
В ниже приведенной таблице (таблица 1) приведен ряд экспертов, участие которых было желательно в рамках данной работы:
Таблица 1
Категория экспертаЭкспертСфера деятельности экспертаУчастие в исследованииГосударственная гражданская службаМихайлов В.И.Управление по вопросам противодействия коррупции Администрации Президента Российской Федерации; заместитель начальника УправленияНе ответил на запрос об интервьюированииКовалькова Е.А.Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - Департамент Минтруда России); заместитель директора ДепартаментаОчное интервьюКазьмин А.С.Отдел политики в сфере противодействия коррупции на государственной службе и в организациях Департамента Минтруда России; заместитель начальника отделаОчное интервьюГорбачева Н.С.Отдел политики в сфере противодействия коррупции на государственной службе и в организациях Департамента Минтруда России; старший специалист-экспертЗаочное анкетированиеНаучное сообществоПархоменко С.А.Факультет социальных наук НИУ ВШЭ; доцент кафедры публичной политикиОчное интервьюАнонимный экспертФакультет социальных наук НИУ ВШЭЗаочное анкетированиеКонов А.В.Научно-образовательный центр противодействия коррупции РАНХиГС; директорОчное интервьюЦирин А.М.Отдел методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ; начальник отделаНе ответил на запрос об интервьюированииНекоммерческие организацииЖвирблис А.А.Трансперенси Интернешнл Россия; руководитель проекта «Декларатор»Очное интервьюШуманов И.В.Трансперенси Интернешнл Россия; заместитель директораОчное интервью
Особое внимание уделялось экспертам из среды государственной гражданской службы, поскольку в их компетенции входят как разработка методического обеспечения антикоррупционной политики, так и мониторинг эффективности мер по противодействию коррупции в Российской Федерации. Их мнения являются исключительно ценными с точки зрения особенностей институционального устройства и логики осуществления государственной власти в Российской Федерации. Фактически, данная категория экспертов позволяет проникнуть во внутреннюю сферу «институциональной кухни». Так, Ковалькова Е.А. участвовала разработке Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», и уже долгое время курирует вопросы разработки методического обеспечения в указанном Департаменте Минтруда России. Казьмин А.С., помимо активной работы по наполнению методических рекомендаций, лично разрабатывал проект типового кодекса этики для государственных и муниципальных служащих.
С другой стороны, позиции представителей некоммерческих организаций можно с известной степенью доверия отнести к независимым, так как они не встроены в систему государственной власти и выступают в качестве отражения мнения элементов гражданского общества. В этой связи, критические и резкие оценки экспертов следует принимать в качестве опоры при идентификации особо проблемных зон актуального методического обеспечения. В качестве экспертов здесь выступили: Жвирблис А.А., который руководит проектом «Декларатор», целью которого является формирование единой базы данных деклараций сведений о доходах государственных служащих, а также Шуманов И.В., который руководил региональным отделением Трансперенси-Интернешнл в Калининградской области, профилем деятельности которого являлся конфликт интересов на государственной службе.
Представители научного сообщества, помимо особых профессиональных компетенций, свойственным практикующим исследователям, также обладают повышенными знаниями в области международного опыта противодействия коррупции, а значит их мнение можно смело относить к наиболее объективным и релевантным в данной сфере. Здесь особо выделяется мнение Конова А.В., на которого часто ссылались сами эксперты. В 2012 году, совместно с А. Яковлевым, им был подготовлен упоминавшийся ранее доклад, посвященный состоянию системы антикоррупционного декларирования, а также Конов А.В. является автором обучающих курсов для повышения квалификации сотрудников подразделений по профилактике коррупции. Пархоменко С.А. является научным сотрудником НИУ ВШЭ и принимает участие в качестве независимого эксперта в комиссиях по урегулированию конфликта интересов, автор нескольких научных публикаций по данной теме
Таким образом, круг экспертов в представленном формате обладает достаточными знаниями в области методического обеспечения антикоррупционной политики, что позволяет положительно оценить качество собранной эмпирической базы и рассчитывать на релевантность полученных выводов, соответствующих критериями научного исследования.
В рамках подготовительной работы был составлен стандартизованный гайд интервью (См. Приложение 1), в котором последовательно излагались вопросы, адресованные экспертам. На основе данного гайда также была составлена анкета вопросов (См. Приложение 2), использовавшаяся при проведении заочного анкетирования.
Сбор эмпирической базы проходил путем очного интервьюирования экспертов в формате полуструктурированных интервью. В ходе бесед допускались незначительные отхождения от темы, поощрялись иллюстрирование обсуждаемых проблем из личной практики или известного опыта коллег. Данный подход позволял установить доверительные отношения с собеседником, поддерживать инициативу, а также стимулировал эксперта к максимально широкому рассмотрению обсуждаемой проблемы, и, как следствие, получению наиболее качественной и объективной оценки.
Указанный гайд состоял из преамбулы, вступительной части, трёх смысловых блоков, посвященных разным проблемным полям исследуемого объекта, и заключения.
Преамбула и вступительная часть содержала в себе предполагаемый план проведению интервью с обозначением ключевых вопросов к эксперту, уточнений его отношения к предлагаемой анонимности участия в исследовании, предполагаемой продолжительности интервью, а также приведению примеров известного методического обеспечения антикоррупционной политики.
Первый блок был посвящен проблеме методического обеспечения в сфере декларирования доходов государственных служащих. Здесь, по условию стандартизации, блок был разделен на категории «представители государственной службы и научного сообщества» и «представители НКО». Основанием подобного деления послужила значительная проработанность данной сферы методического обеспечения антикоррупционной политики на этапе предварительного анализа ситуации. Кроме того, среди опрошенных экспертов из числа представителей НКО фигурировали лица, занимающиеся исключительно темой декларирования доходов государственных служащих.
В рамках данного блока экспертам предлагалась оценить роль актуального методического обеспечения на ход реализации антикоррупционной политики, а также обозначить траектории возможного развития методического обеспечения в будущем. Кроме того, исследовалось их отношение к форме представления методических рекомендаций в исторической перспективе развития методического обеспечения антикоррупционной политики, а также обсуждался вопрос допустимости подготовки различных форм методических рекомендаций в зависимости от ранга государственного служащего. Отдельно обсуждался вопрос о размещении сведений о доходах государственных служащих в сети «Интернет» для выявления экспертной оценки значимости раскрытия данных о благосостоянии государственных служащих, как инструмента антикоррупционной политики.
Второй смысловой блок касался тематики регулирования конфликта интересов на государственной службе. Учитывая особенности понимания и спорности трактовок данного явления в российской действительности, экспертам предлагалось сначала дать собственной определение конфликта интересов, а также проиллюстрировать данное определение примером из личной практики. Примечательно, что представители категории «государственная гражданская служба» указывали на отсутствие такого в личной практике.
В рамках данного блока экспертам предлагалось обозначить примеры существующего методического обеспечения в данной области государственной политики, а также оценить их роль в реализации антикоррупционной политики. Помимо этого, экспертам предлагалось оценить эффективность института комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в условиях российской действительности. Отдельный вопрос касался связи между резонансными коррупционными делами последнего времени и активизацией деятельности по разработке методического обеспечения. Таким образом, была предпринята попытка узнать экспертную оценку влияния гражданского общества на развитие антикоррупционной политики в Российской Федерации.
Третий смысловой блок рассматривал проблему этического регулирования деятельности государственных служащих. В рамках данного блока экспертам предлагалось оценить сущностную необходимость подобного регулирования в российских реалиях, уточнялось их ознакомление с проектом типового кодекса этики и служебного поведения. Также обсуждался вопрос принятия общегосударственных документов подобного формата, учитывая федеративное устройство нашего государства и значительные различия в этической составляющей самих государственных служащих различных субъектов Российской Федерации. Оценка эффективности формализации ценностей поведения государственных служащих раскрывалась с помощью вопроса об институте присяги для гражданских служащих.
Заключительная часть гайда была посвящена вопросами дальнейшего методического обеспечения антикоррупционной политики в широком смысле, а также общим перспективам реализации данной политики. Кроме того, экспертам предлагалось по желанию уточнить своё мнение или добавить нечто, что не было затронуто в ходе обсуждения, а также указать представителей экспертного сообщества из данной сферы.
Средняя продолжительность интервью составляла порядка 60 минут. Эксперты отвечали развернуто, иногда уточняли вопросы. Охотно обсуждали тематику регулирования конфликта интересов и демонстрировали обширные познания в области нормативно правовых актов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.
Указанные тематические блоки в равной степени были освящены в анкете, созданной на базе гайда. Кроме того, в анкете экспертам предлагалось в рамках каждого блока дополнительно указать релевантную информацию, необходимую для более детального раскрытия экспертного мнения.
Далее приводится детальное рассмотрение каждого тематического блока, а также заключительной части интервью и анкет с выявлением экспертных оценок актуального методического обеспечения антикоррупционной политики, его влияния на ход реализации данной политики, а также предлагаемых траекторий развития методического обеспечения, с использованием цитат из собранного эмпирического материала и обобщения полученных оценок в виде содержательных выводов и рекомендаций.
§ 3.2 Декларирование доходов
Общим знаменателем для всех экспертов стало их знакомство с Методическими рекомендациями по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки. Также упоминались другие документы методического характера: «Разъяснения практики применения статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», «Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования», «Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций», «Комплекс мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции».
Эксперты категории «государственная гражданская служба» отмечали, что практика применения методических рекомендаций по вопросам представления сведений о доходах на начальных этапах сталкивалась с проблемами восприятия со стороны чиновников, для которых и были разработаны данные рекомендации.
«Отношение к методическим рекомендациям сейчас уже больше положительное, чем отрицательное, хотя в первый год было очень сложно».
Частичная солидарность экспертов прослеживается и в их положительной оценке роли методических рекомендаций в осуществлении мер по противодействию коррупции, учитывая, что декларирование сведений о доходах, как инструмент антикоррупционной политики, несёт превентивный характер.
«Да. По крайней мере удалось донести до всей страны, что было бы здорово, если бы вы одинаково заполняли справку»
«Конечно, они улучшили качество представляемых деклараций служащими… выход каждых методических рекомендаций является безусловно положительным моментом, который улучшает формирование правоприменительной практики».
«Приказ Минтруда, который привел к хотя бы более-менее приличному формату… Методичка, наверное, не очень сильно повлияла, а вот сам приказ повлиял очень сильно».
«Я не уверен, что именно методические рекомендации повысили качество, хотя те рекомендации, которые выпустил Минтруд в принципе полезны».
Предложение о разработке различных форм методических рекомендаций для разных уровней государственных должностей не встретило поддержки со стороны экспертов. В качестве аргументов приводились положения о нецелесообразности подобного подхода в условиях единого формата процедуры декларирования, а также об опасности «перегрузки» системы государственного управления. Тем не менее, эксперты допускали переход к подобной системе в будущем, а также высказывали предложения о модификации системы декларирования в отношении высших должностных лиц, учитывая их особый статус и, как следствие, повышенную коррупциогенность должности.
«Высшие должностные лица, скажем ТОП-1000 человек, несут такую серьезную ответственность и имеют такие полномочия, что их декларации должны хранится вечно».
«Совершенствование методического обеспечения должно учитывать различные категории декларирующих».
«В принципе мы должны выделять каждый тип пользователей, который есть вокруг каждого антикоррупционного инструмента и готовить отдельное обеспечение для них».
Эксперты однозначно оценили важность размещения сведений о доходах в сети «Интернет», ссылаясь, как и на формальные требования законодательства, так и значимость подобной процедуры с точки зрения общественного контроля. Однако, было высказано мнение в отношении необходимости публикации данных сведений у чиновников низших рангов.
«