Обеспечение права на жилище как предмет муниципальной деятельности

Обеспечение права на жилище как предмет муниципальной деятельности

Контрольная работа

Обеспечение права на жилище как предмет муниципальной деятельности

Содержание

Понятие, содержание и правовое регулирование вопросов муниципальной деятельности в сфере обеспечения права на жилище

Муниципально-правовой механизм обеспечения права на жилище

Литература

Понятие, содержание и правовое регулирование вопросов муниципальной деятельности в сфере обеспечения права на жилище

Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению права граждан на жилище определяется конституционным статусом местного самоуправления, его задачами и функциями в сфере обеспечения прав человека и гражданина в рамках своих предметов ведения. Вместе с тем встаёт вопрос: в каком объёме охватывают предметы ведения местного самоуправления вопросы, связанные обеспечением права на жилище?

Вопрос о предмете муниципальной деятельности, его содержании, границах и правовом регулировании является дискуссионным. В литературе обосновываются разные подходы к его решению. Однако какой бы ответ ни давали учёные на этот вопрос, все они в той или иной степени вынуждены констатировать: муниципальная деятельность, прежде всего, связана с решением вопросов местного значения, хотя и не сводится только к этому. Именно эти вопросы прежде всего охватываются понятием "предметы ведения местного самоуправления".

Конституционно-правовая категория "вопросы местного значения" вместе с категориями "население", "муниципальное образование", как отмечает И. В. Выдрин, составляют конструкцию местного самоуправления, и в их единстве "заложена общность отношений территориального самоуправления", они "нивелируют грани различных общественных отношений территориального самоуправления". Действительно, данная правовая категория является одним из основных элементов идеи местного самоуправления и, как указывает М. А. Краснов, понятие "собственная компетенция" местного самоуправления становится декларативным, если мы не сможем выделить круг вопросов местного значения. С его точки зрения, критерий выделения "местных вопросов" состоит в том, что "государство имеет дело с гражданами, а местная власть - с жителями".

Деятельность местного самоуправления по обеспечению права на жилище осуществляется не только исключительно при решении вопросов местного значения, хотя решение этих вопросов и является основным социально-правовым предназначением местного самоуправления, основной его функцией. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления принимают участие и в решении иных вопросов, которые не относятся к вопросам местного значения, хотя, согласно положениям статей 14.1, 5.1, 16.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, могут находиться в их ведении. Как уже отмечалось, органы местного самоуправления могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Поэтому вопросы, связанные с реализацией указанных полномочий, также находятся в ведении местного самоуправления. Для анализа муниципальной деятельности по обеспечению права на жилище представляется необходимым рассмотреть понятие "предметы ведения местного самоуправления", которое охватывает все указанные выше вопросы муниципальной деятельности, в том числе и в жилищной сфере.

1.Вопрос о предметах ведения является частью более широкого вопроса о компетенции местного самоуправления (компетенции муниципальных образований, компетенции органов местного самоуправления).

Большинство авторов рассматривают предметы ведения в качестве элемента компетенции, под которым понимаются юридически определённые сферы и объекты воздействия. Вторым элементом компетенции являются полномочия (права и обязанности) местного самоуправления. Поэтому под компетенцией понимается, как правило, совокупность полномочий по определённым предметам ведения.

Предметы ведения - как элемент компетенции - определяются и как общественные отношения, в которых тот или иной орган юридически ком- петентен, и как круг дел, отнесённых к ведению органа, и как перечень законодательно установленных вопросов, решение по которым принимает соответствующий орган. Все эти подходы к определению понятия "предметы ведения" исходят изтого, что предметы ведения - это правовая категория, которая даёт представление о юридически установленном поле деятельности того или иного органа, в границах которого он реализует свои полномочия, совершает определённого вида властные действия нормоустановительного, исполнительно-распорядительного, правоохранительного характера. Эта правовая категория определяет также и конкретные объекты властного воздействия, которые могут закрепляться в нормах права по-разному. Ю. А. Тихомиров указывает, что к типичным предметам ведения как элемента компетенции относятся, в частности, материальные объекты (собственность, сооружения и т.п.), финансово-денежные средства, органы, организации. По мнению Б. М. Лазарева, тот факт, что при установлении компетенции органа управления указываются его "предметы ведения", не даёт оснований для вывода, будто компетенция включает в себя два составных элемента - предметы ведения (конкретные объекты деятельности) и определённые полномочия. Элементом компетенции, согласно позиции Б. М. Лазарева, является право и обязанность осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определённым управляемым объектам. Сами же управляемые объекты, по мнению ученого, являются элементами не компетенции, а управляемой среды той реальной жизни, на которую орган оказывает воздействие.

Можно согласиться с Б. М. Лазаревым, что "сами управляемые объекты" не могут являться элементами компетенции, как не могут ими являться и сферы общественной жизни (общественные отношения). Однако надо признать необходимость "предметов ведения" в качестве элемента компетенции, имея при этом в виду, что предметы ведения это лишь правовое выражение объектов воздействия того или иного органа, которые могут законодательно определяться в качестве подведомственных сфер жизни, круга дел, перечня вопросов.

Закрепляя те или иные полномочия органов, законодатель неизбежно в той или иной правовой форме определяет, где, в какой сфере, в каких пределах, в отношении каких объектов, в рамках какой деятельности будут реализоваться соответствующие полномочия. Поэтому порой так трудно разграничить общие полномочия, которые формулируются зачастую как функции или задачи (например, принятие и организация выполнений планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, создание условий для жилищного строительства отнесено законом к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения), и конкретные предметы ведения (например, формирование, утверждение, исполнение местного бюджета закон также относит к вопросам местного значения). Б. М. Лазарев, критически оценивая точку зрения, согласно которой предметы ведения являются элементом компетенции, вынужден был, тем не менее, признать, что термин "предметы ведения", вероятно, имеет право на существование. Он применялся много лет и вошёл в юридический обиход, однако далеко не все явления, обозначаемые этим термином, могут считаться элементами компетенции органов.

Соглашаясь с этим выводом, можно заключить, что, определяя предметы ведения в качестве элемента компетенции, следует использовать те понятия и термины, которые применяет законодатель, очерчивая границы реализации полномочий того или иного органа, устанавливая подведомственные ему вопросы и объекты воздействия. В муниципальном праве таким понятием, прежде всего, является понятие "вопросы местного значения".

2.Термин "вопросы местного значения" использовался и в советский период развития российского государства в конституционно-правовой практике регулирования компетенции местных органов государственной власти, хотя его содержание и правовое значение имели иной характер, принципиально отличающийся от современного.

Вопросы местного значения являлись государственными вопросами, решаемыми местными Советами. Местные Советы и их исполнительные комитеты, как органы государственной власти, решали местные государственные вопросы и были подотчётны и подконтрольны вышестоящим органам государственной власти, которые осуществляли руководство их деятельностью и вправе были отменять их правовые акты. Самостоятельность местных Советов в решении вопросов местного значения ограничивалась контролем со стороны партийных органов. Вместе с тем каждое звено системы местных Советов, в отличие от современной структуры местного самоуправления, имело свой собственный закон, в котором находила отражение специфика его деятельности.

Законодательство о местных Советах закрепляло за ними довольно широкий круг полномочий в жилищной сфере. Например, городской Совет народных депутатов руководил жилищным хозяйством, подчинёнными Совету органами жилищного хозяйства, утверждал сводные текущие и перспективные планы развития жилищного хозяйства и контролировал их выполнение, обеспечивал надлежащее техническое состояние, капитальный и текущий ремонт жилищного фонда, находящегося в ведении Совета, обеспечивал ведение учёта граждан, нуждающихся в жильё, осуществлял контроль за состоянием учёта рабочих и служащих, нуждающихся в жильё, на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от подчинённости, распределял жилищный фонд, принадлежащий Совету, принимал решение об организации жилищно-строительных и иных кооперативов на территории города. Несмотря на то, что данные полномочия закреплялись за Советами народных депутатов, большая их часть на практике реализовывалась исполнительными комитетами.

При переходе к организации местной власти на началах самоуправления, за местным самоуправлением было признано право самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

Уже первый российской закон о местном самоуправлении, а именно Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" (далее по тексту - Закон РСФСР о местном самоуправлении), делал правильный акцент на самостоятельном (и под свою ответственность) решении населением вопросов местного значения. В данном законе нашёл своё отражение также и дифференцированный подход к закреплению компетенции местных Советов и местной администрации как органов местного самоуправления разного территориального уровня, решающих вопросы местного значения в различных сферах местной жизни той или иной территории.

Указанным законом только республикам в составе РСФСР было дано право принимать свои законы о местном самоуправлении. Однако закон достаточно полно и подробно регулировал все стороны организации и деятельности местного самоуправлении, лишая, по сути, республики в составе РСФСР возможности самостоятельно регулировать какие-либо существенные аспекты организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Закон РСФСР о местном самоуправлении не содержал также определения понятия "вопросы местного значения" и не разграничивал вопросы на собственно государственные и местные вопросы, которые самостоятельно должны решать органы местного самоуправления.

Все перечисленное не давало возможности чётко разграничить компетенцию, финансовые ресурсы, ответственность при решении указанных вопросов между органами власти различного территориального уровня управления. Например, Закон РСФСР о местном самоуправлении признавал за районный администрацией такие права, как: осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, разрешение в пределах своей компетенции земельных споров, назначение государственных приёмочных комиссий, руководство районными органами внутренних дел, руководство государственным нотариатом и другие вопросы, которые трудно признать местными вопросами. Во многом это объяснялось попыткой законодателя эволюционным путём перейти к новой модели организации публичной власти на местном уровне, не отграничивая местное самоуправление от системы государственной власти, как это произошло после принятия Конституции РФ 1993 года.

В Законе РСФСР о местном самоуправлении продолжала сказываться ещё старая советская традиция - рассматривать местные Советы и их исполнительные органы, как органы, отвечающие за состояние всех дел на местном уровне. Отсюда широкий круг их полномочий во всех сферах местной жизни (включая и жилищную сферу). Однако реализация этих полномочий затруднялась, во-первых, слабостью материально-финансовой основы деятельности органов местного самоуправления, возникших на базе прежних местных советских органов власти. Во-вторых, разрушительными процессами, которые набирали обороты в сфере экономики и финансов в тот период. В-третьих, нестабильностью в политической сфере, противоборством местных Советов и местных администраций (Советы, во многом, исходили в своей работе из принципа их полновластия, который в советский период носил формальный характер, а в период перестройки его пытались наполнить реальным содержанием). В процессе осуществления приватизации государственных предприятий на баланс местных Советов перешёл достаточно большой объём жилищного фонда приватизируемых предприятий, который в значительной мере был ветхим, и его содержание требовало значительных финансовых ресурсов, которых у органов местного самоуправления не было. Ещё одной проблемой в жилищной сфере стали очередники, которые годами стояли в очереди на получение жилья на предприятиях, где они работали, однако после приватизации предприятий они были вынуждены становиться в очередь на получение жилья уже в органах местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года обособила органы местного самоуправления в общей системе управления государством и обществом, установив, что они не входят в систему органов государственной власти (статья 132 Конституции Российской Федерации). Закрепив, что местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, Конституция Российской Федерации определила наиболее важные из них в статье 132. Так, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка.

Именно в рамках решения этих вопросов, прежде всего, осуществляется муниципальная деятельность, направленная на создание необходимых условий для реализации гражданами своих жилищных прав. Конституция Российской Федерации в статье 40 выделяет и основные направления этой деятельности: поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище, необходимость содержания муниципального жилищного фонда. Конституция Российской Федерации в статье 40 закрепляет за органами местного самоуправления также полномочия по предоставлению малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату это жилище из муниципального жилищного фонда. Данные конституционные положения являются определяющими для законодательного регулирования муниципальной деятельности в жилищной сфере.

Обеспечение права граждан на жилище теснейшим образом связано не только с решением конкретных жилищных вопросов, но также и с муниципальной деятельностью во многих других сферах местной жизни, других вопросов местного значения (бюджетных, земельных, имущественных и иных). Поэтому от того, насколько законодатель сумеет чётко очертить круг вопросов местного значения с учётом специфики местного территориального управления, правильно определяя при этом пределы государственного управления на территории муниципальных образований, принимая во внимание интересы жителей, связанные с обеспечением их жизнедеятельности, во многом будет зависеть эффективность местного самоуправления по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, включая и право на жилище.

В развитие положений Конституции Российской Федерации 1993 года был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года). Данный Закон во многом по-новому раскрыл содержание понятия "вопросы местного значения", осуществил их правовое регулирование, определил компетенцию Российской Федерации и её субъектов в сфере местного самоуправления.

Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года использовал для определения компетенции местного самоуправления понятие "предметы ведения". Статья 6 закона именовалась "Предметы ведения местного самоуправления", и в ней устанавливалось, что в ведении муниципальных образований находятся: вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Кроме того, согласно статье 6 Закона об общих принципах местного самоуправления 1995 года муниципальные образования были вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесённые к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В соответствии со статьёй 1 закона вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесённые к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим законом, законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года прямо связал вопросы местного значения с деятельностью органов местного самоуправления по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования. Закон установил, что субъекты Российской Федерации своими законами были вправе относить к вопросам местного значения и иные вопросы, которые не вошли в общефедеральный перечень вопросов местного значения, а также муниципальные образования имели право принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (статьи 1, 6 закона).

В отличие от предыдущего Закона РСФСР о местном самоуправлении, Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года очень кратко определял вопросы жилищной сферы, подведомственные местному самоуправлению.

К вопросам местного значения в указанной сфере Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года отнёс: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, создание условий для жилищного строительства, регулирование планировки и застройки территории муниципального образования и некоторые другие вопросы, связанные с жилищно-коммунальным хозяйством (статья 6 закона). При этом к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления закон отнёс ряд вопросов, которые в той или иной мере затрагивали жилищную сферу: принятие планов и программ развития муниципального образования, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утверждение местного бюджета (статья 15 закона).

Закон не регламентировал конкретные полномочия органов местного самоуправления в сферах их ведения, включая и жилищную сферу. Соответствующие полномочия устанавливались в отраслевом законодательстве. Реализация Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года выявила целый ряд недостатков правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления, включая и то, как законодательно определялись предметы ведения местного самоуправления. В связи с этим был принят Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, который основывался на принципиально иной концепции правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года изначально расширил круг полномочий федеральных органов в сфере правового регулирования местного самоуправления, уменьшив, соответственно, круг полномочий субъектов Российской Федерации в данной сфере. В частности, субъекты Российской Федерации были лишены права определять перечень вопросов местного значения.

В отличие от ранее действовавшего закона 1995 года Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года исчерпывающим образом закрепил перечень вопросов местного значения, дифференцировав эти вопросы применительно к разным видам муниципальных образований. Ни органы власти субъектов Российской Федерации, ни сами муниципальные образования не вправе были расширять перечень вопросов местного значения - теперь это являлось исключительной прерогативой федерального законодателя.

В качестве принципов правового регулирования полномочий Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года в статье 18 закрепил следующие требования:

-перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в настоящий закон;

-финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). Закон допускает в определённых случаях дополнительное финансирование указанных обязательств за счёт федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации;

-федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объём расходов за счёт средств местных бюджетов. В 2012 году статья 18 была дополнена ещё одним принципом - недопущение возложения на органы местного самоуправления обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий. Указанная норма предназначена была, в частности, исключить вменение в обязанность органам местного самоуправления предоставления теплоснабжающим организациям компенсации межтарифной разницы, возникающей вследствие установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации тарифов на тепловую энергию на уровне ниже экономически обоснованных размеров.

В ходе реформирования муниципального законодательства в 2014 году из общего принципа, согласно которому перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в настоящий закон, был сделан ряд исключений. Вопросы местного значения двух новых видов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов - будут разграничиваться законами субъектов Российской Федерации и уставом соответствующего городского округа, исходя из необходимости обеспечения функционирования и развития единой системы городского хозяйства. Кроме того, субъекты Российской Федерации теперь вправе определять дополнительно вопросы местного значения сельских поселений из числа указанных в части 1 статьи 14 закона. Иные вопросы местного значения, предусмотренные для городских поселений, не отнесённые к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений будут решаться органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Фактически субъекты Российской Федерации распределяют вопросы местного значения между муниципальными районами и сельскими поселениями, исходя из социально-экономического уровня конкретного муниципального образования.

Таким образом, в части определения компетенции субъектов Российской Федерации в отношении вопросов местного значения наблюдается в определённой степени возврат к системе Закона об общих принципах местного самоуправления 1995 года. Это усилит влияние субъектов Российской Федерации на муниципальную деятельность. При реализации субъектами Российской Федерации новых полномочий необходимо действовать так, чтобы не пострадали конституционные гарантии местного самоуправления, и новые полномочия служили эффективному региональному и муниципальному развитию.

Нужно отметить, что федеральный законодатель достаточно часто вносит изменения и дополнения в перечень вопросов местного значения. В то же время, как констатировал К. Ф. Шеремет, предметы ведения местных органов власти выступают наиболее стабильным элементом их компетенции - "они представляют в некотором смысле постоянную основу компетенции". Этот вывод должен быть положен в основу правового регулирования предметов ведения местного самоуправления. Его реализация требует системного научно обоснованного подхода к выявлению вопросов местного значения, их закрепления (включая и то, как они формулируются) в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

Насколько оправдано отнесение тех или иных вопросов к вопросам местного значения? Что нужно принимать во внимание, утверждая перечень вопросов местного значения для различных видов муниципальных образований?

Во-первых, необходимо учитывать положения статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления о том, что местное самоуправление это не только право, но и реальная способность управлять частью публичных дел. Государство, признавая за местным самоуправлением те или иные предметы ведения, должно учитывать, насколько реально местное самоуправление может решать вопросы, отнесённые к его ведению.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года содержит весьма обширный перечень вопросов местного значения, который ещё и постоянно расширяется, уточняется, изменяется. Эффективно и профессионально управлять теми делами, которые законодательно отнесены к ведению местного самоуправления, в состоянии далеко не все муниципальные образования. В литературе отмечалось, что необходима ещё большая дифференциация муниципальных образований. Трудно понять, например, почему довольно долго городские поселения и сельские поселения имели одинаковый правовой статус, единый перечень вопросов местного значения. Как уже отмечалось, в советский период каждое звено системы местных Советов имело свой закон, в котором всё-таки находила отражение специфика его деятельности, хотя, конечно, принцип единства системы Советов во многом перечёркивал эти особенности.

На решение этой проблемы направлен Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ, с принятием которого связывают новый этап муниципальной реформы в России. В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что сельские поселения при заметном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов оказались перегружены полномочиями, осуществление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на городских территориях. Поэтому указанным законом перечень вопросов местного значения поселений был фактически разделён на два перечня: для городских поселений и для сельских поселений. Для городских поселений перечень вопросов местного значения остался в целом прежним, а вот для сельских поселений он был существенно сокращён. В частности, из числа вопросов местного значения сельских поселений были исключены полномочия в части обеспечения нуждающихся жилыми помещениями. В соответствии со статьёй 14 закона 2003 года теперь субъекты Российской Федерации вправе определять: будут жилищные вопросы решаться непосредственно сельским поселением или муниципальным районом, в состав которого входит такое поселение (в зависимости от организационной целесообразности и финансовой обеспеченности муниципального образования). муниципальный самоуправление право жилище

Во-вторых, следует учитывать конституционный принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. Вызывает сомнение, что органы местного самоуправления самостоятельно решают такие, например, вопросы, как: участие в профилактике терроризма и экстремизма, в борьбе с коррупцией, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Из формулировок Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года следует, что органы местного самоуправления лишь участвуют в решении вопросов государственного значения, а не самостоятельно решают эти вопросы.

Таким образом, можно прийти к выводу, что закрепляемый сегодня перечень вопросов местного значения требует дальнейшего совершенствования.

Анализ статей 14, 15, 16 указанного закона показывает, что основными вопросами местного значения в сфере обеспечения права на жилище для поселений и городских округов является:

-обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;

-организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда;

-создание условий для жилищного строительства.

В 2012 году этот перечень был дополнен указанием на осуществление иных полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных жилищным законодательством. Данная формулировка не очень удачна, поскольку исходя из существа понятия "компетенция", предметы ведения (к которым относятся вопросы местного значения) - это круг вопросов, решение по которым принимает уполномоченный орган, а полномочия - совокупность прав и обязанностей соответствующего органа по решению этих вопросов. Кроме того, подобная формулировка фактически означает, что перечень вопросов местного значения в жилищной сфере становится довольно размытым и не ограничивается рамками закона 2003 года.

По мнению автора, конкретный перечень вопросов местного значения, как наиболее важных вопросов местной жизни, должен содержаться в законе 2003 года. В нём необходимо более подробно конкретизировать круг вопросов местного значения в жилищной сфере, указав, в частности, что к вопросам местного значения относится учёт, формирование муниципального жилищного фонда и управление им. Ведь формирование муниципального фонда осуществляется не только путём жилищного строительства (а в законе 2003 года отражён только этот аспект), но и путём совершения иных действий, в том числе в соответствии с гражданским законодательством.

Отдельные полномочия по решению вопросов местного значения могут содержаться в отраслевом законодательстве.

Органы муниципального района решают соответствующие вопросы в жилищной сфере на межселенных территориях, а также на территориях сельских поселений (если сельские поселения не осуществляют их самостоятельно). Следует обратить внимание, что в отличие от других видов муниципальных образований, закон 2003 года не содержит вопросов местного значения муниципального района непосредственно в жилищной сфере. Круг этих вопросов более-менее может быть определён через отсылочные нормы закона 2003 года.

Вопросы местного значения, в том числе в сфере обеспечения права на жилище, закрепляемые за внутригородскими муниципальными образованиями городов федерального значения, определяются законами соответствующих субъектов Российской Федерации, которые, в целях сохранения единства городского хозяйства, оставляют, как правило, решение подавляющего большинства этих вопросов в ведении органов государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

Одно время Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" относил к ведению внутригородских муниципальных образований вопросы, которые имели лишь косвенное отношение к проблемам реализации гражданами права на жилище: участие в проведении публичных слушаний по вопросам градостроительства; взаимодействие с органами жилищного самоуправления; внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы предложений к проектам градостроительного плана развития территории района города Москвы, градостроительного плана развития территории административного округа города Москвы, Генерального плана города Москвы в части вопросов развития территории внутригородского муниципального образования. Однако впоследствии в этот перечень было включено и обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в муниципальном жилищном фонде в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Таким образом, наметилась тенденция к дальнейшему расширению вопросов местного значения в данных муниципальных образованиях, в том числе в сфере жилищных отношений.

В 2014 году в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года появилась статья 16.2, закрепляющая вопросы местного значения нового вида муниципального образования - внутригородского района, который создаётся по решению субъекта Российской Федерации на части территории городского округа с внутригородским делением. Однако закреплённый в законе перечень не затрагивает жилищную сферу для данного вида муниципального образования, хотя дополнительно вопросы местного значения могут быть закреплены за ним законом субъекта Российской Федерации и уставом городского округа. Что опять-таки порождает проблему возможности участия данных муниципальных образований в обеспечении права на жилище.

3.Зарубежная и отечественная практика правового регулирования предметов ведения местного самоуправления свидетельствует, что помимо закрепления обязательного перечня вопросов в ведении органами местного самоуправления, также допускается возможность принятия органами местного самоуправления к своему ведению иных вопросов, которые не попали в перечень обязательных вопросов компетенции местного самоуправления. Это было характерно для практики правового регулирования земского и городского самоуправления в дореволюционной России. Так, согласно Положению о губернских и уездных учреждениях 1864 года, круг вопросов, очерченный в статье 2 Положения, содержал занятия земства в принципе возможные, но не всегда обязательные.

Законодательство о местном самоуправлении зарубежных стран в самом общем виде обычно подразделяет предметы ведения на обязательные и факультативные (добровольные). К обязательным относят вопросы, которым придаётся общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке (транспорт, здравоохранение, водоснабжение и т. д.). К факультативным вопросам компетенции органов местного самоуправления, как правило, относятся различные социальные функции, функции, связанные с культурными мероприятиями. Эти вопросы решаются органами местного самоуправления по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей.

Данный подход характерен и для современной российской практики законодательного урегулирования предметов ведения муниципальных образований. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года (статьи 14.1, 15.1, 16.1.) органы местного самоуправления вправе решать вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения. К ним относятся:

-перечень конкретных вопросов, прямо указанных в законе, некоторые из которых являются, по существу, вопросами местного значения (например, создание музеев поселения, предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования), другие - предполагают участие органов местного самоуправления в деятельности, являющейся, по сути, государственной (например, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству);

-иные вопросы, связанные с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных в установленном законом порядке, но если такое участие предусмотрено федеральными законами. При этом перечня таких вопросов закон не содержит;

-вопросы, не отнесённые к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключённые из их компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года устанавливает, что решение всех перечисленных вопросов осуществляется только за счёт собственных доходов местных бюджетов (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).

Оценивая этот перечень вопросов, можно отметить следующее. В перечень включены вопросы, которые, по сути, являются государственными вопросами (участие в деятельности по опеке и попечительству, совершение нотариальных действий и др.). Почему необходимо было специально выделять отдельные вопросы, прямо указывая их, а о других вопросах говорить лишь в общей форме, без их конкретизации? Может потому, что государство заинтересовано в участии органов местного самоуправления в их решении? Тогда при правовом регулировании данных вопросов следовало бы использовать конституционную гарантию, согласно которой местное самоуправление имеет право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти (статья 132 Конституции Российской Федерации).

4.В круг предметов ведения местного самоуправления входят также вопросы, которые связаны с реализацией органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий. В соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Достаточно большим объёмом государственных полномочий могут наделяться органы местного самоуправления в жилищной сфере. Как показывает практика, в этой сфере органам местного самоуправления делегируются полномочия по обеспечению жильём отдельных категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в том числе по обеспечению жильём детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов, военнослужащих; по предоставлению жилищных субсидий гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей; по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; по оказанию мер социальной поддержки по освобождению отдельных категорий граждан от платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Поэтому в целях настоящего исследования важно определить, насколько оптимально урегулирован вопрос делегирования государственных полномочий Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

Закон РСФСР о местном самоуправлении (1991 год) фактически признавал, что наряду с вопросами местного значения органы местного самоуправления осуществляют и целый ряд государственных полномочий на местном уровне. Закон не разграничивал, как это сделала позднее Конституция Российской Федерации, государственные вопросы и вопросы местного значения.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (1995 год) устанавливал, что наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов (статья 6 закона). Закон также закреплял ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами (статья 49 закона). Однако закон не определял порядок делегирования отдельных государственных полномочий и обеспечение их выполнения соответствующими материальными и финансовыми средствами, а также порядок и формы контроля за тем, как реализуются эти полномочия органами местного самоуправления. Законом предусматривалось, что условия и порядок контроля за осуществлением указанных полномочий должны определяться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Первоначально планировалось также принятие специального федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, однако такой закон так и не был принят.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года данные вопросы решил иначе: в главе 4 закона - "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" - определён и порядок делегирования данных полномочий (статья 19), и порядок их осуществления (статья 20), и государственный контроль за их осуществлением (статья 21). Кроме того, закон установил и порядок финансирования переданных государственных полномочий (статья 63), и ответственность за ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (статья 72 и др.).

Как отмечает М. Ю. Дитяковский, существенное значение для развития федерального законодательства в указанной сфере имело соответствующее законодательство субъектов Российской Федерации. Именно из законодательства субъектов Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выросла глава 4 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, во-первых, по предметам ведения Российской Федерации (федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации, если это прямо предусмотрено федеральными законами), во-вторых, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае и порядке, предусмотренными федеральными законами), в-третьих, по предметам ведения субъектов Российской Федерации (законами субъектов Российской Федерации). Как показывает практика, государственные полномочия передаются органам местного самоуправления, как правило, законами субъектов Российской Федерации. Так, целый ряд субъектов Российской Федерации принял законы о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в сфере жилищных отношений. С учётом последних изменений в статью 20 ЖК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять уполномоченные органы местного самоуправления отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.

При этом, как правильно указывает В. С. Мокрый, "во многих субъектах Российской Федерации есть совершенно разные картины по делегированным государственным полномочиям. Некоторые субъекты Российской Федерации активно используют эту форму и передают больше полномочий, некоторые субъекты, наоборот, в последние текущие годы практикуют принятие большей степени полномочий на государственный уровень". Позитивным моментом, например, является отход от повсеместного делегирования органам местного самоуправления полномочий по обеспечению жильём детей-сирот.

Тем не менее, практика реализации переданных государственных полномочий требует своего совершенствования. В частности, возникает вопрос: в каких случаях, при наличии каких условий и обстоятельств должно осуществляться подобное делегирование? Деятельность органов местного самоуправления по реализации делегированных государственных полномочий не должна занимать в общей муниципальной деятельности такое место, столько времени и средств, чтобы отодвигать собственно муниципальную деятельность по решению вопросов местного значения на второй план. Поэтому надо определиться: какой процент от общей деятельности муниципальных образований должна занимать деятельность, связанная с обеспечением делегированных государственных полномочий? Желательно было бы определить, каким критериям и признакам должны отвечать государственные полномочия для того, чтобы их можно было бы делегировать органам местного самоуправления.

Мунципально-правовой механизм обеспечения права на жилище

К вопросу обеспечения конституционного права на жилище необходимо подходить системно, учитывая, что государственная и муниципальная деятельность в данной сфере осуществляется в рамках единой системы публичной власти. Публично-правовой механизм обеспечения права граждан на жилище с учётом конституционных уровней публичной власти включает государственный механизм и муниципальный механизм организационно-правового, финансово-экономического гарантирования прав граждан в сфере жилищных отношений. При этом Конституция Российской Федерации и принимаемые в её развитие федеральные законы обеспечивают первичное, базовое регулирование гарантий защиты и обеспечения жилищных прав граждан. Свой вклад в обеспечение права граждан на жилище вносят и субъекты Российской Федерации с учётом того, что вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Однако они не должны при этом вторгаться в предметы ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), а также в предметы ведения муниципальных образований, которые согласно статье 18 Конституции Российской Федерации не могут исключаться из публично-правового механизма обеспечения прав и свобод человекаигражданина.Какпоказываетпрактикафункционированияпублично- правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина, основной проблемой продолжает оставаться проблема наиболее оптимального разграничения вопросов ведения, а также финансовых и материальных ресурсов разных уровней публичной власти.

Под муниципально-правовым механизмом обеспечения права на жилище следует понимать совокупность взаимосвязанных организационно-правовых, финансово-экономических, информационных и контрольных институтов и форм муниципальной деятельности, с помощью которых органы муниципальных образований решают следующие задачи:

-формирование и содержание муниципального жилищного фонда;

-предоставление малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, жилых помещений бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда;

-создание условий для осуществления права на жилище;

-поощрение жилищного строительства на территории муниципального образования;

-а также иные задачи в жилищной сфере.

Муниципально-правовой механизм обеспечения права граждан на жилище включает в себя:

1)материальные и финансовые ресурсы муниципального образования, используемые в целях обеспечения права граждан на жилище;

2)муниципальные планы и программы, реализуемые в жилищной сфере;

3)организацию управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом, жилищно-коммунальным хозяйством;

4)систему муниципального и общественного контроля в жилищной сфере;

5)муниципальные правовые акты, регулирующие жилищные отношения.

1.Важнейшим элементом этого механизма являются материальные и финансовые ресурсы, которыми обладают муниципальные образования и которые служат финансово-экономическим обеспечением права граждан на жилище наряду с государственными и частными ресурсами, используемые в этих же целях. К ним относятся находящееся в муниципальной собственности имущество, а также средства местного бюджета.

Конечно, финансово-экономический потенциал муниципальных образований разного вида (городских и сельских поселений, муниципальных районов и др.) различается. Большинство муниципальных образований - дотационные, то есть получают существенную финансовую помощь из вышестоящих бюджетов. Муниципальное хозяйство, социальная инфраструктура и экономические возможности, например, городских округов значительно отличаются от социально-экономического потенциала сельских поселений. Муниципальные образования должны эффективно использовать все имеющие у них организационно-управленческие, финансовые и экономические возможности для укрепления своей материальной базы.

До 2014 года Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года устанавливал исчерпывающий перечень видов имущества, которое могло находиться в муниципальной собственности. Данный подход нельзя было признать эффективным, поскольку он лишал муниципальные образования важных инструментов для решения задач комплексного социально-экономического развития, а также сводил к минимуму неналоговые источники доходов местных бюджетов. Установление в статье 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года закрытого перечня муниципального имущества не учитывало особенности современного периода, а также не отвечало потребностям развития местного самоуправления. Так, например, ЖК РФ разрешал органам местного самоуправления иметь жилые помещения специализированного жилищного фонда (к нему относятся служебные жилые помещения и т. д.), однако такое имущество не упоминалось в перечне Закона, определяющем муниципальное имущество, которое может находиться у муниципальных образований. В настоящее время эта проблема законодателем решена. Новая редакция статьи 50 позволяет находиться в муниципальной собственности любому имуществу, необходимому для решения вопросов, отнесённых к предметам ведения органов местного самоуправления, обеспечения муниципальной деятельности.

В соответствии со статьёй 40 Конституции Российской Федерации в ведении местного самоуправления должен находиться муниципальный жилищный фонд, из которого в установленном законом порядке малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жильё, жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату.

Муниципальный жилищный фонд - один из основных объектов права муниципальной собственности, предназначен для удовлетворения потребностей населения данной территории в жилище. Муниципальный жилищный фонд представляет собой составную часть жилищного фонда, который согласно ЖК РФ включает в себя совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации (статья 19 ЖК РФ).

В зависимости от формы собственности ЖК РФ выделяет три вида жилищного фонда:

1)частный (находящийся в собственности граждан и юридических лиц);

2)государственный (принадлежащий на праве собственности: Российской Федерации - жилищный фонд Российской Федерации, субъектам Российской Федерации - жилищный фонд субъектов Российской Федерации);

3)муниципальный (находящийся в собственности муниципальных образований).

В зависимости от целей использования ЖК РФ выделяет:

-жилищный фонд социального использования (предоставляемые гражданам по договорам социального найма жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов, а также предоставляемые гражданам по договорам найма жилищного фонда социального использования жилых помещений государственного, муниципального и частного жилищных фондов);

-специализированный жилищный фонд;

-индивидуальный жилищный фонд;

-жилищный фонд коммерческого использования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, определяя круг вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований (статьи 14, 15, 16 закона), установил, что к ведению городских и сельских поселений, а также городских округов относится организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда. Закон, определяя в статье 50 перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований различного вида, закрепил, что в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для обеспечения деятельности по решению вопросов ведения органов местного самоуправления. Положительно следует оценить, что законодатель ушёл от перечисления конкретных видов имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности. Однако существующее правовое регулирование всё же порождает ряд вопросов.

Во-первых, вправе ли муниципальные районы иметь в собственности муниципальный жилищный фонд? Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года прямо не предусматривает такую возможность для муниципальных районов. При этом муниципально-правовая практика показывает, что муниципальные районы, основываясь на положениях ЖК РФ о полномочиях органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений, а также законодательстве субъектов Российской Федерации в жилищной сфере, формируют свой муниципальный жилищный фонд, принимают положения об этом фонде.

Имеет место и практика, когда муниципальный район, на основании части 4 статьи 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, принимает от муниципальных образований, входящих в состав муниципального района, на определённый срок часть полномочий по решению вопросов местного значения по обеспечению жилыми помещениями граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, по содержанию муниципального жилищного фонда. Такая передача полномочий осуществляется за счёт субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального образования в бюджет муниципального района. В этом случае муниципальный район, не формируя своего жилищного фонда, осуществляет предусмотренные ЖК РФ полномочия для органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений.

В настоящее время муниципальный район может осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения в жилищной сфере на территории сельских поселений, входящих в состав района. Таким образом, муниципальный район может иметь жилищный фонд для обеспечения жилищных потребностей сельских поселений. Законом об общих принципах организации местного самоуправления (часть 2 статьи 15) предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях. Таким образом, из совокупного толкования части 2 статьи 15 закона, статьи 14 закона, а также положений ЖК РФ, следует, что муниципальный район может иметь жилищный фонд на межселенных территориях.

Однако, как указывалось выше, прямое законодательное регулирование этого вопроса отсутствует. Кроме того, представляется, что муниципальный район должен иметь жилищный фонд не только применительно к межселенным территориям, сельским поселениям, но и для собственных нужд, в частности для того, чтобы иметь возможность предоставлять своим служащим служебные жилые помещения из принадлежащего ему жилищного фонда.

Во-вторых, вправе ли муниципальные образования в своём муниципальном жилищном фонде выделять жилищный фонд коммерческого использования?

Жилищный фонд коммерческого использования в статье 19 ЖК РФ определён как совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование. ЖК РФ говорит о собственнике таких помещений, не называя прямо муниципальные образования.

Следует согласиться с мнением, высказанным в литературе, что "отсутствие дозволения предоставлять жилые помещения из муниципального жилищного фонда по договорам коммерческого найма вряд ли является целесообразным и может на корню загубить идею доходных домов в их позитивном значении, а именно их функционирования для решения жилищных проблем граждан".

Муниципальным образованиям следует дать возможность иметь дополнительные источники доходов для местных бюджетов, дополнительные ресурсы для решения жилищной проблемы на территории муниципального образования. В 2014 году в ЖК РФ было введено понятие "наёмный дом", жилые помещения в котором предоставляются по договорам найма. Причём наёмные дома могут быть как социального использования, так и коммерческого использования и находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Таким образом, идея "доходных домов" нашла своё воплощение в современном жилищном законодательстве. Сегодня муниципальное образование может иметь в собственности любое имущество, необходимое для осуществления предусмотренных полномочий по предметам ведения, а также обеспечения муниципальной деятельности.

Таким образом, следует констатировать, что вопрос о возможности нахождения в муниципальной собственности коммерческого жилищного фонда, во всяком случае, наёмных домов коммерческого использования следует решать положительно. Однако вопрос о законной возможности муниципальных образований иметь в собственности помимо наёмных домов иные объекты жилищного фонда коммерческого использования остаётся открытым. При этом на практике многие муниципальные образования имеют такой фонд, принимают положения о нём. Следует отметить, что наличие коммерческого жилищного фонда не должно приводить к нарушению социальных жилищных обязательств, возложенных на органы местного самоуправления.

Важным материальным компонентом муниципально-правового механизма обеспечения права граждан на жилище являются находящееся в муниципальной собственности имущество, необходимое для содержания и эксплуатации муниципального жилищного фонда, имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и т. д. (статья 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года). Кроме того, в собственности муниципальных образований могут находиться муниципальные предприятия и учреждения, необходимые для ведения жилищного строительства, ремонта жилых помещений. Муниципальные образования имеют в своей собственности и земельные участки, на которых может осуществляться как муниципальное, так и частное жилищное строительство.

Процесс формирования муниципальной собственности по-прежнему сталкивается с проблемами, связанными с необходимостью перераспределения имущества между уровнями публичной власти.

В связи с принятием федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ актуальным является установление принципов разграничения доходов и формирования межбюджетных отношений между городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами, а также между данными муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации. В материалах заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы от 9 июля 2014 года отмечена необходимость проработать вопросы об установлении особенностей закрепления за бюджетами внутригородских районов собственных источников доходов, необходимых для решения закреплённых за ними полномочий и вопросов местного значения, об уточнении принципов выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских, сельских поселений из бюджетов вышестоящего уровня, а также закреплении за муниципальными районами дополнительных источников доходов в связи с сокращением перечня вопросов местного значения сельских поселений по отношению к городским поселениям, а также отнесением к компетенции муниципальных районов решение иных вопросов местного значения на территориях сельских поселений, предусмотренных для городских поселений.

Дополнительной гарантией эффективного выполнения своих задач органами местного самоуправления городских округов с внутригородским делением является то, что законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением только с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. Состав муниципального имущества внутригородских районов определяется законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами городских округов с внутригородским делением и уставами внутригородских районов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для внутригородских районов.

2.Муниципальное планирование в жилищной сфере является необходимым условием реализации муниципальной жилищной политики, направленной на оказание жителям муниципальных образований различного рода услуг в жилищной сфере. Оно выступает в силу этого необходимым элементом муниципально-правового механизма обеспечения права граждан на жилище.

Муниципальные программы и планы в жилищной сфере основываются на соответствующих федеральных и региональных программах. Так, Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы предусматривала участие в её реализации субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Участие муниципальных образований предполагало, в частности, разработку и реализацию соответствующих муниципальных программ. Муниципальные образования принимали:

-муниципальные целевые программы "Муниципальное жильё на 20072010 годы";

-муниципальные целевые программы "Обеспечение жильём молодых семей";

-долгосрочные целевые программы "Строительство муниципального жилья";

-целевые программы "Обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями по договорам социального найма";

-целевые программы кредитования на приобретение жилых помещений, а также и другие программы.

В частности, муниципальные образования принимали муниципальные адресные программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда и капитальному ремонту многоквартирных домов.

На основании этих программ и при соблюдении предусмотренных законом условий муниципальные образования получали финансовую поддержку за счёт средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на безвозвратной и безвозмездной основе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда.

За период реализации федеральной программы наряду с определёнными положительными результатами не удалось обеспечить существенного улучшения ситуации в жилищной сфере.

Не удовлетворительны были темпы обеспечения жильём граждан, принятых на учёт в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального использования в 2009 году составило 8 лет, в 2010 году - 5-7 лет.

Задачами утверждённой в 2010 году Федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы стали: создание условий для развития массового строительства жилья эконом-класса; повышение уровня обеспеченности населения жильём путём увеличения объёмов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья. Основным критерием участия муниципальных образований в реализации данной программы и входящих в её состав подпрограмм названы проведение необходимых преобразований на их территориях, включая развитие нормативной правовой базы: о ликвидации аварийного жилого фонда, поддержке молодых семей и строительства жилья и т. п. Разрабатываются адресные программы по развитию территорий муниципальных образований путём жилищного строительства. В целом, муниципальные образования довольно активно осуществляют планирование, участвуют в прошлой и нынешней федеральных целевых программах "Жилище".

3.Муниципальное управление в жилищной сфере осуществляется в определённых организационно-правовых формах, предполагает наличие соответствующих организационных структур. Следует иметь в виду принцип, закрепляемый в статье 6 Европейской хартии местного самоуправления: органы местного самоуправления должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Этот принцип имеет и конституционное закрепление: согласно статье 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года закрепляет в статье 34 перечень обязательных органов местного самоуправления, которые должны создаваться муниципальными образованиями: представительный орган муниципального образования, местная администрация и глава муниципального образования.

Внесённые в 2014 году изменения в статью 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года позволяют субъекту Российской Федерации определять порядок избрания главы муниципального образования - избирается ли он населением или представительным органом из своего состава, его место в системе органов местного самоуправления (возглавляет он представительный орган или является главой местной администрации). При этом закон не предполагает проведение каких- либо консультаций с органами местного самоуправления либо мероприятий по выявлению и учёту мнения населения по этому вопросу. Федеральный законодатель, возлагая такие полномочия на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, безусловно, исходит из того, что данные полномочия будут реализовываться с учётом местной специфики и, прежде всего, в интересах местных сообществ.

Непосредственное управление жилищной сферой муниципального образования осуществляет местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.

Муниципальные образования, решая вопросы оперативного управления, должны организовать работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования в целом, а также с развитием жилищно-коммунального комплекса в частности. Поэтому муниципальный механизм обеспечения права граждан на жилище должен иметь блок перспективного, стратегического управления, а также блок оперативного и текущего управления. На практике это достигается, во-первых, путём разграничения полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, и, во-вторых, созданием в организационной структуре местной администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования играет важную роль в формировании системы муниципального управления во всех сферах местной жизни, включая и сферу жилищно-коммунального хозяйства. К исключительному ведению представительного органа муниципального образования Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года относит принятие устава муниципального образования, в котором определяется структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочия выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления и т. д. В исключительном ведении представительного органа находятся также вопросы, связанные с определением порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и др.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (статья 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года). Вопрос о структурных подразделениях местной администрации, её органах решается в разных муниципальных образованиях по-разному, с учётом территории муниципального образования, численности населения, сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а также других факторов.

Структурными подразделениями местной администрации могут быть её органы: функциональные, отраслевые, территориальные. Они именуются по-разному: комитеты, департаменты, управления, отделы и т.д. В соответствии со статьёй 41 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года основанием для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц является решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждении положения о нём.

Наиболее крупные муниципальные образования (как правило, городские округа, муниципальные районы) имеют достаточно разветвлённую структуру управления, в том числе, и в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Так, согласно решению Курского городского Собрания от 19 марта 2008 года № 8-4-РС администрации города Курска включает отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города, входящие в блоки управления: архитектурно-строительный блок, социальный блок, финансово-экономический блок, блок городского хозяйства, блок земельно-имущественных отношений и блок административно-хозяйственной деятельности.

Другие муниципальные образования, как правило, менее крупные предусматривают в структуре местной администрации подразделения, которые объединяют ещё большее количество функций, несколько отраслей муниципального хозяйства.

Существенно различается структура администрации муниципальных районов. Одни из них, с учётом особенностей своих предметов ведения в жилищной сфере, предусматривают в структуре администрации отдел жилищно-коммунального хозяйства и отдел жилищных субсидий, другие - отдел промышленности, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и газоснабжения, третьи - предусматривают в структуре районной администрации комплекс по жилищно-коммунальному хозяйству.

Структура администрации сельских поселений, как правило, не представляет собой разветвлённый перечень структурных подразделений. Не выделяются в ней, обычно, и специальные подразделения, занимающиеся только жилищно-коммунальным хозяйством. При этом сельские поселения, объединяющие несколько населённых пунктов, как правило, создают территориальные структурные подразделения администрации.

Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

4.Одним из существенных элементов муниципального механизма обеспечения права граждан на жилище являются институты муниципального и общественного контроля.

Контрольная деятельность присуща всем субъектам управления. Каждый из них контролирует выполнение решений, осуществление плановых заданий, соблюдение законности как применительно к своей внутренней структуре, так и вовне её. Контроль позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактическом положении дел в той или иной сфере принимать меры по устранению недостатков в работе различных органов и должностных лиц, "отклонений" от заданных целей.

Действенный муниципальный и общественный контроль является необходимым условием реализации муниципальной деятельности, основанной на собственной ответственности населения муниципальных образований. Именно на муниципальном уровне публичной власти, "где каждый имеет право принять в ней участие", наиболее эффективным становится сочетание и взаимодействие публично-властных и общественных форм контроля за обеспечением прав и свобод человека и гражданина.

Система муниципального контроля включает в себя, прежде всего, представительный орган муниципального образования, который согласно закону осуществляет контрольные полномочия. Согласно статье 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года в исключительной компетенции представительного органа находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Представительные органы местного самоуправления, как показывает муниципально-правовая практика, используют следующие формы контроля: заслушивание отчётов, направление депутатских запросов, проведение депутатских расследований, истребование информации, рассмотрение вопроса о недоверии должностному лицу местной администрации, в согласовании назначения на должность которого представительный орган принимал участие и др.

Регламенты представительных органов многих муниципальных образований содержат специальный раздел (главу), посвящённую осуществлению контрольных функций. Например, глава 4 регламента Благовещенской городской Думы, утверждённого решением Думы от 30 марта 2006 года № 12/46, называется "Осуществление городской Думой контрольных функций". В соответствии с регламентом контрольные функции осуществляются через получение городской Думой, комитетами, депутатами информации по вопросам местного значения, находящимся в компетенции городской Думы, и вопросам депутатской деятельности на обращения городской Думы, обращения депутатских комиссий, обращения депутатов (группы депутатов), депутатские запросы (статья 36).

Некоторые представительные органы местного самоуправления предусматривают в своей структуре формирование отделов по обеспечению деятельности представительного органа и возлагают на этот отдел функции, связанные с контролем за исполнением решений представительного органа. Например, Регламент работы Совета депутатов Красногорского муниципального района Московской области закрепляет, что учёт решений Совета депутатов и текущей информации об их исполнении ведётся в отделе по обеспечению деятельности Совета депутатов. Ответственность за учёт принятых решений Совета, а также за снятие с контроля выполненных решений несёт начальник отдела по обеспечению деятельности Совета депутатов.

Представляется интересным и заслуживающим распространения опыт тех представительных органов местного самоуправления, которые принимают специальные положения о порядке осуществления муниципального контроля. Так, например, своим решением от 24 ноября 2006 года № 361 Хабаровская городская Дума утвердила положение "О порядке осуществления контроля Хабаровской городской Думой". Контрольная деятельность Думы, её постоянных комитетов (комиссий) осуществляется в соответствии с планом работы Думы, её комитетов (комиссий).

Важную роль в осуществлении контрольных полномочий представительных органов, в том числе и в жилищной сфере, играют постоянные комитеты (комиссии), формируемые представительными органами местного самоуправления из числа депутатов. Кроме того, представительные органы муниципальных образований принимают положения о муниципальном земельном контроле, о муниципальном финансовом контроле и др. Все эти формы и способы контроля распространяются и на жилищную сферу, обеспечивая контроль за соблюдением жилищных прав граждан.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года в статье 38 предусматривает возможность формирования в структуре органов местного самоуправления контрольного органа (контрольно-счётной палаты, ревизионной комиссии и др.), который образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчёта о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган может формироваться на муниципальных выборах или представительным органом, что, как правило, и происходит на практике. Учитывая значение контроля за расходованием бюджетных средств, распоряжением муниципальным имуществом, представляется целесообразным законодательно закрепить обязательное формирование контрольного органа в муниципальных районах и городских округах, как наиболее крупных муниципальных образованиях.

Контрольную функцию, в том числе и в жилищной сфере осуществляет местная администрация, её органы и структурные подразделения (управление жилищно-коммунального хозяйства, жилищный отдел и др.). В структуре местной администрации могут формироваться специальные контрольные органы, действующие в жилищно-коммунальной сфере, тесно взаимодействующие с государственными жилищными инспекторами.

Полномочиями в сфере жилищного контроля (надзора) до недавнего времени обладали исключительно органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В 2012 году в статье 20 ЖК РФ введено понятие "муниципальный жилищный контроль", осуществляемый органами местного самоуправления в отношении муниципального жилищного фонда. Муниципальные образования осуществляют муниципальный жилищный контроль на основании Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", муниципальных нормативных правовых актов. Например, муниципальный жилищный контроль за соблюдением обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда на территории городского округа - города Барнаула осуществляется комитетом жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула на основании положения о муниципальном жилищном контроле на территории городского округа - города Барнаула.

Кроме того, часть 1.1 статьи 165 ЖК РФ предусмотрены дополнительные контрольные полномочия, которые должны осуществляться органами местного самоуправления независимо от наличия в многоквартирных домах жилых помещений муниципального жилищного фонда. Так, орган местного самоуправления на основании обращения собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, иных указанных в законе лиц о невыполнении управляющей организацией своих обязательств перед жителями, в пятидневный срок проводит внеплановую проверку деятельности управляющей организации.

В случае, если по результатам указанной проверки выявлено невыполнение управляющей организацией условий договора управления многоквартирным домом, орган местного самоуправления не позднее чем через пятнадцать дней со дня соответствующего обращения созывает собрание собственников помещений в данном доме для решения вопросов о расторжении договора с такой управляющей организацией и о выборе новой управляющей организации или об изменении способа управления данным домом. Соответствующая проверка является внеплановой и подпадает под действие федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ.

Муниципальная деятельность должна осуществляться на основе принципов публичности, гласности, участия населения в выработке и принятии муниципальных правовых актов, что является необходимым условием осуществления общественного контроля в сфере обеспечения права граждан на жилище. Осуществление этих принципов в муниципальной деятельности создаёт необходимые условия для развития различных форм общественного контроля, многие из которых закрепляет Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года. К ним относятся публичные слушания, которые проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Закон требует, чтобы в обязательном порядке на публичные слушания выносились проекты устава муниципального образования, местного бюджета, планов и программ развития муниципального образования, правил землепользования и застройки, планировки и межевания территорий и другие вопросы, которые позволяют жителям выражать своё мнение по многим проблемам содержания, ремонта и развития муниципального жилищного фонда, жилищного строительства и т. д.

Кроме того, Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года предусматривает проведение собраний граждан для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления; проведение конференций граждан (собраний делегатов); опросы граждан и другие формы муниципальной демократии, обеспечивающие возможности реализации гражданами общественного контроля за деятельностью органов публичной власти на территории муниципального образования, в том числе и в жилищной сфере. Одним из инструментов вовлечения граждан в общественную деятельность по осуществлению местного самоуправления должно являться, по замыслу законодателя, признание внутригородских районов, образованных на территории городского округа, самостоятельными муниципальными образованиями.

К формам общественного контроля, которые должны активно использоваться жителями муниципальных образований, относятся общественные палаты (советы) муниципальных образований, правовой статус которых определяется Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Правовые возможности, которые закрепляет закон в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, используются сегодня не очень эффективно. Сказывается недостаточная развитость институтов гражданского общества на местном уровне, недостаточная активность самих жителей муниципальных образований. Область жилищных отношений - это одна из наиболее значимых для жителей муниципального образования сфер местной жизни, которая должна находиться под постоянным контролем населения, институтов гражданского общества.

5.Местное самоуправление вносит значительный вклад в формирование правовых основ реализации прав и свобод граждан на местном уровне.

Природа вопросов местного значения, специфика муниципального управления таковы, что деятельность местного самоуправления во многом ориентирована на гарантирование прав и свобод граждан, создание надлежащих условий их реализации. Поэтому реализация прав и свобод на местном уровне предполагает не только муниципальную правоприменительную деятельность, но и, неизбежно, муниципально-правовую нормотворческую деятельность.

Эта деятельность связана, в частности, с установлением муниципальных льгот и гарантий для наименее защищённых в социальном плане групп населения муниципальных образований, конкретизацией организационно-правового механизма реализации обеспечения прав граждан на территории соответствующего муниципального образования. Важнейшим элементом муниципально-правового механизма обеспечения права граждан на жилище являются муниципальные правовые акты, конкретизирующие и развивающие нормы федерального и регионального законодательства, устанавливающие правовые условия реализации прав граждан.

Подводя итог, следует отметить, что эффективность муниципально-правового механизма обеспечения права граждан на жилище зависит во многом от умелого, профессионального распоряжения финансово-экономическим потенциалом муниципальных образований, уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих, руководителей структурных подразделений местной администрации, действенного контроля за управленческими органами местного самоуправления со стороны представительных органов местного самоуправления, а также от состояния нормативно-правовой основы муниципальной деятельности в жилищной сфере. Внесённые федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ изменения в правовом регулировании муниципальной деятельности, безусловно, окажут влияние на функционирование этого механизма. Реальный эффект этих новелл можно будет оценить в ходе формирования региональной и муниципально-правовой практики их применения.

Литература

Алексикова О.Е. Конституционное право на жилище в современной России: содержание, обеспечение, защита: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Белгород, 2013.

Бадулина Е. В. Обеспечение конституционного права граждан на жилище органами местного самоуправления: автореф. дис. . канд. юрид. наук. - М., 2010.

Власов А. В. Ипотечное кредитование как способ реализации конституционного права человека и гражданина в Российской Федерации на жилище: автореф. дис. . канд. юрид. наук. - М., 2008.

Дитяковский М. Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципальноправовой теории и практики: автореф. дисс. докт. юрид. наук. - Омск, 2008.

Крюкова Е. С. Прекращение прав на жилые помещения в связи со сносом жилого дома: автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006.

Лазарева Е. В. Конституционно-правовые основы социальной защиты молодых семей в Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2010.

Маслей С. Э. Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере: Муниципально-правовое исследование: автореф. дис. . канд. юрид. наук - Омск, 2006.

Нечай И. В. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере: автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Белгород, 2009.

Подгорбунских А. В. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище: авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2010.

Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): автореф. дис. . докт. юрид. наук. - М., 2008.

Тюрин П. Ю. Конституционное право человека и гражданина на неприкосновенность жилища в Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2003.