сущности референдума, мы будем иметь ввиду, прежде всего, сущность референдума как самого права народа на непосредственное участие в делах государства.
Референдум - высшая форма непосредственной демократии.
При этом непосредственная демократия - это осуществление публичной власти непосредственно народом, населением, принятие ими общеобязательных решений по вопросам государственного и местного значения.
Конституция РФ относит к формам непосредственной демократии референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан. Все формы непосредственной демократии представляют собой определенную систему. Так, референдумы представляют собой форму прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования.
Таким образом, референдум - это прямая власть народа, прямое народовластие.
Народовластие составляет главный смысл и содержание демократии в ее современном общепринятом понимании. В современном обществе демократия означает власть большинства при защите прав меньшинства, осуществление выборности основных государственных и муниципальных органов, свободу и равенство граждан, верховенство закона, конституционализм, политическое и идеологическое многообразие.
Народовластие в Российской Федерации - один из главных устоев ее конституционного строя. Конституция Российской Федерации установила, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Здесь изложены в связи понятия «народовластие» и «суверенитет народа», закрепляются основные формы осуществления народовластия.
Ряд ученых-юристов определяли народный суверенитет как политико-правовое свойство (качество) народа, выражающееся в его верховенстве и полновластии в обществе и государстве. Народ является создателем и носителем суверенитета государства, волеизъявление народа порождает государственную власть.
Народный суверенитет, по смыслу ст. 3 Конституции РФ, принадлежит не отдельным слоям населения, а многонациональному народу Российской Федерации в целом.
Народовластие в основном тождестве понятию «народный суверенитет». Само понятие «народовластие» предполагает власть народа и состоит из двух элементов: «народ» и «власть».
Согласно конституционному праву под понятием «народ» понимаются все граждане данного государства, образующие единую социально-экономическую и политическую общность независимо от деления его на какие-либо национальные общности. В Конституции РФ употребляется термин «многонациональный народ», который означает, во-первых - совокупность граждан России, во - вторых - объединение всех народов (этносов) Российской Федерации.
Согласно конституциям, входящих в состав Российской Федерации, республик, источником власти в каждой из них является народ данной республики. В других субъектах РФ в соответствии с их уставами вся власть принадлежит их населению.
«Власть» - в самом общем смысле, это способность и возможность социального субъекта осуществлять свою волю, используя различные ресурсы и технологии, включая закон, традиции, принуждение и пр.
Для определения и раскрытия народовластия следует выделить понятия «публичная власть», «государственная власть», «политическая власть».
Публичная власть, осуществляемая в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную власть, на государственную власть субъектов РФ и на власть органов местного самоуправления.
Государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляет народ (население), законодательные (представительные), исполнительные и судебные органы государственной власти.
Политическая власть во многом совпадает с публичной властью, но отличается отсутствием возможности непосредственного управления делами государства и общества, права принятия общеобязательных решений, применения методов принуждения.
Таким образом, юридическая природа референдума состоит в том, что это способность и возможность, во-первых, - совокупности граждан России, во - вторых - объединения всех народов (этносов) Российской Федерации, осуществлять свою волю, используя различные ресурсы и технологии, включая закон, традиции, принуждение и пр. в области осуществления верховного, неотчуждаемого права народа определять свою судьбу, быть единственным, ни от кого независящим носителем и выразителем верховной власти в государстве и обществе.
1.2 Содержание конституционного права граждан на участие в референдуме
Референдум является второй по частоте использования, но не по важности формой непосредственного народовластия. Однако, учитывая относительно короткую историю реального применения в Российской Федерации форм непосредственной демократии представляется необходимым проанализировать их соотношение, выявить сходства и различия, особенно если эти формы близки по процедуре проведения. Необходимо подробнее рассмотреть теоретические разногласия и их практические воплощения.
Среди встречающихся на практике форм непосредственной демократии следует выделить референдум, плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
На наш взгляд, конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме имеет отношение ко всем вышеперечисленным формам, а не только непосредственно к референдуму, проводимому на всей территории Российской Федерации.
В мировой и российской политической и государственно-правовой теории референдум нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом. В.В. Комарова не без оснований отмечает, что практически все словари совмещают эти понятия или определяют их как различные способы голосования, но обосновывают это разделение достаточно узко и неправомерно. На наш взгляд, выявление различий референдума и плебисцита весьма затруднительно и возможно лишь в результате тщательного сопоставительного и критического анализа энциклопедических и словарных статей, справочных изданий и результатов научно-теоретических исследований в этой области.
Основными практикующимися формами непосредственного законодательства И.П. Трайнин называл референдум, народную законодательную инициативу и плебисцит. Эти формы реализации народовластия выделялись учеными еще в первой половине XX века.
Большой вклад в изучение института референдума отечественной правовой наукой внес В.Ф. Коток. Его основной заслугой является то, что он «открыл» для отечественной юридической науки институт референдума, а также высказал теоретическое предположение, что данная форма демократии может быть использована в условиях социализма. Этот ученый высказывался и по поводу сходства и различия референдума и плебисцита.
Так, например, по В.Ф. Котоку, «референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придавая ему окончательный и обязательный характер». Несмотря на всю спорность данного определения, оно, безусловно, основательнее определений, даваемых учеными прежде, так как включает в себя не только возможность принятия различных решений, но и подчеркивает его значимость по сравнению с иными решениями, принимаемыми органами государственной власти.
Недостаток, предложенного определения заключается в том, что В.Ф. Коток своим определением предопределяет положительный результат референдума. Но, поскольку голосование в ходе референдума является выражением суверенной воли народа или его части, то любое решение, в том числе и отрицательное, рассматривается как результат проявления этой воли и является юридически значимым, обязательным к выполнению.
Представляется вполне резонным замечание В.В. Комаровой о том, что «весь смысл перечисленных форм непосредственной демократии заключается в том, что их значение не исчерпывается только утверждением государственного решения». Действительно, на наш взгляд, основным их смыслом является возможность реализации народной инициативы, а также использование этих форм демократии на местном уровне, где они дают больший эффект. Как известно, в большинстве западных стран референдум проводится исключительно на местном уровне, и никогда - на общенациональном, например, в США. Видимо российская практика пойдет по этому же пути.
Таким образом, В.Ф. Коток считает, что между референдумом и плебисцитом нет никаких различий. И.П. Трайнин аналогично полагает, что эти формы демократии почти не отличаются друг от друга. В свою очередь, В.Т. Кабышев утверждает, что плебисцит - это институт международного права, и в этом заключается его отличие от референдума. Исследуя данный вопрос, он указывает на то, что отдельные формы «социалистического» референдума не обязательно должны быть связаны с голосованием. Впрочем, он также отождествляет такие формы демократии, как референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение. М.В. Баглай и В.А. Туманов отмечают, что «по своей процедуре плебисцит ничем не отличается от референдума. Сам термин «плебисцит» часто употребляется как синоним референдума». На наш взгляд, неправ был P.A. Сафаров, который еще в 60-е годы XX в. отвергал отождествление референдума плебисциту, но исходил он из того, что всенародный опрос, в отличие от референдума, есть лишь не что иное, как выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не всенародное голосование.
Мы считаем, что со всеми приведенными точками зрения трудно полностью согласиться по следующим причинам:
во-первых, принадлежность одного института к одной отрасли права, а иного - к другой не является основанием для выявления различий между ними. Разница должна быть раскрыта на основе глубокого содержательного анализа обоих институтов, их внутренних механизмов.
выборы референдум демократия местный
Глава 2. Местный референдум в РФ
.1 Понятие и особенности местного референдума
Референдум - это один из символов современного демократического общества, где власть формально принадлежит народу. Это акт прямого волеизъявления народа по важным вопросам в различных сферах. По сути, руководство страны напрямую обращается к гражданам.
Референдум - это официальная процедура, порядок проведения которой регулируется конституционными и законодательными актами, а ее результаты имеют юридическую силу. Однако, несмотря на это, результаты референдумов нередко игнорируются органами государственной власти.
Существуют следующие виды референдумов (в зависимости от основания для проведения).
. По признаку масштабности они делятся на общенациональные (то есть проводятся на территории всей страны), региональные (на территории одного либо нескольких субъектов) и местные (проводимые на уровне местного муниципалитета).
. По содержанию делятся на конституционные (то есть по вопросам принятия новой Конституции или поправок к старой), законодательные (принятие проектов новых законов) и консультативные (по вопросам направления деятельности органов высшей, региональной или местной власти).
. По степени обязательности проведения: обязательные (проведение которых регулируется Конституцией страны), либо факультативные (проводимые по инициативе правящих органов или народа).
. По степени важности: решающие (когда от результатов всенародного голосования зависит судьба того или иного законопроекта), и консультативные (по своей сути представляющие широкомасштабные опросы населения и не имеющие юридической силы).
. По времени проведения: допарламентские (уточняется мнение народа по тому или иному вопросу до принятия соответствующего закона), послепарламентские (после принятия закона) и внепарламентские (когда судьба того или иного проекта решается напрямую на народном голосовании).
Референдум - это мероприятие, практикующееся с довольно давних времен. Еще в Древнем Риме зародилось такое понятие как плебисцит (то есть голосование плебеев по различным вопросам). Сначала Сенат, состоящий из патрициев, игнорировал результаты плебисцита, однако, с принятием соответствующих законов (в 5-4 вв до н.э.) эта процедура получила официальный государственный статус и стала синонимом слова «закон».
В новейшей истории проведение всенародных референдумов - также не редкость. 25 апреля 1993 года состоялся первый референдум РФ, где обсуждались вопросы, касающиеся порядка избрания Президента и Совета Народных Депутатов, а также вопросов проводившейся тогда социальной политики. Чуть позже (в этом самом году) на референдуме была принята Конституция нового государства.
В истории СССР опросов населения как таковых не было, все вопросы решались на высшем партийном уровне в узком кругу доверенных лиц. Первый и последний советский референдум - это мероприятие, состоявшееся 17 марта 1991 года («О вопросе сохранения обновленного союза дружественных республик»), где «ЗА» высказалось более половины населения, но, несмотря на это, огромная страна исчезла с географических карт.
В Федеральном законе определен перечень вопросов, которые запрещены к вынесению для решения этим институтом.
К ним, в частности, относят вопросы о:
Досрочном продлении или прекращении срока полномочий государственных органов власти в субъекте РФ, на территории муниципального образования.
Вопросы о проведении досрочного голосования в них или об отсрочке его проведения в субъекте или муниципальном образовании.
Персональном составе указанных выше органов.
Избрании любых должностных лиц и депутатов, утверждении, освобождении или назначении на должность, даче согласия на освобождение или назначение на должность.
Принятии срочных и чрезвычайных мер по обеспечению безопасности и сохранению здоровья граждан.
Об изменении или принятии соответствующего бюджета, изменении и исполнении финансовых обязательств муниципального образования, субъекта РФ.
Представительные органы от местного самоуправления принимают решение о созыве местных референдумов.
Необоснованный отказ указанных органов о созыве института может быть обжалован в установленном законом судебном порядке и посредством прокурорского надзора. Решение о созыве референдума публикуется в СМИ или обнародуется любыми другими способами в течение пяти дней.
Если муниципальное образование не имеет своего выборного органа самоуправления, то указанный институт формируется в соответствии с указанием главы администрации города или муниципального образования, а также по инициативе населения района.
Местный референдум созывается и проводится на всей области, находящейся в ведении органов самоуправления.
Это, главным образом, связано с тем, что вопросы, решаемые при помощи этого института, затрагивают интересы всех граждан, проживающих или временно находящихся на территории муниципального образования.
Кроме того, местный референдум - это форма непосредственной демократии, отличающаяся от всех других своим обязательным характером. Другими словами, решения не требуют утверждения, а результаты считаются для всего населения обязательными.
Последнее положение относится как к гражданам, проживающим, так и временно находящимся на территории определенного муниципального образования. В связи с этим, участие в местном референдуме должны принимать все жители муниципального образования, а не только представители от той или другой его области.
2.2 Документальное оформление местного референдума
Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Согласно ч. 3 той же статьи высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
В преамбуле к Федеральному конституционному закону от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» отмечается, что референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме.
Если для современного россиянина выборы на всех уровнях публичной власти стали делом давно привычным, то такой инструмент правотворчества, как референдум, до настоящего времени используется крайне редко. Автору представляется, что использование референдума способно обеспечить должную меру влияния непосредственной демократии как при строительстве правовой системы современного российского государства, так и при решении сугубо практических вопросов.
Повышенную важность на современном этапе строения демократии и правового государства приобретает местный референдум, который в силу объективных причин (сравнительно небольшая численность населения муниципальных образований и малые размеры их территорий) лишен основных недостатков референдумов, проводимых на общегосударственном и региональном уровнях (высокие финансовые и организационные затраты). Ввиду большого количества муниципальных образований, сформированных на территории Российской Федерации, и наличия предмета исключительного ведения местной власти проведение референдумов в городах и поселках, иных муниципальных образованиях играет важную роль в нормативно-правовом и правоприменительно-документальном обеспечении жизни и деятельности населения.
Однако до настоящего времени, к сожалению, местный референдум не получил на практике должного применения. Такая форма народовластия, не теряя потенциальной популярности во всех слоях общества, используется крайне редко. Основной причиной такого неоправданного игнорирования столь действенного средства общественного регулирования, как местный референдум, выступает сложность его юридического оформления.
Если при проведении общероссийского референдума его правовое и организационное сопровождение поручается избирательной комиссии, в достаточной мере укомплектованной высококвалифицированными специалистами в области права государственного управления, то подобное утверждение справедливо при снижении территориального охвата плебисцитарной деятельности только до уровня субъектов Российской Федерации, имеющих в обязательном порядке юридические службы либо департаменты.
Однако уже на уровне таких муниципальных образований, как города, вести речь о возможности высокого качества документального обеспечения проведения референдума можно со значительными исключениями. Если города, являющиеся центрами субъектов федерации, еще способны поддерживать высокий уровень своих юридических служб, то города районного значения не всегда прилагают для этого достаточно усердия. Более мелкие муниципальные образования зачастую не только не имеют кадровых муниципальных служб, но и среди их населения может не быть квалифицированных юристов.
Процедура проведения местного референдума закреплена в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Виды и содержание документов, которые необходимо оформить для успешного и легитимного проведения местного референдума, различаются в зависимости от инициатора такой деятельности и особенностей системы местных органов власти и управления (исполнительных и представительных). Как правило, перечень оформляемых документов выглядит следующим образом:
постановление главы муниципального образования;
регистрационный лист;
протокол принятия решения местного представительного органа;
решение местного представительного органа;
акт утверждения бланков для проведения референдума;
бюллетень для голосования;
акт подсчета итогов проведения референдума.
2.3 Вопросы местных референдумов
На местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: 1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; 2) о персональном составе органов местного самоуправления; 3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от нее; 4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Вопросы, выносимые на референдум, должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятых по ним решений.
Приведенные положения означают, что компетенция местных референдумов ограничена. И это правильно. Вряд ли разумно, например, выносить на референдум такие сложные вопросы, как утверждение местных бюджетов. Однако особо следует оговорить: перечень законодательно установленных изъятий из компетенции местных референдумов является исчерпывающим и не может толковаться расширительно.
К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления отнесено федеральным законодателем принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.
Однако эту норму надо толковать ограничительно: как право муниципального образования в своем уставе на основании федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации определять исчерпывающий перечень вопросов, нормативные акты по которым не могут принимать ни население на референдуме, ни исполнительные органы местного самоуправления.
Принципы проведения референдумов. Право гражданина на участие в референдуме строится на тех же принципах, что и право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Граждане участвуют в референдуме свободно, непосредственно, лично на основе всеобщего права, равенства, тайны голосования. Аналогом принципа прямых выборов является принцип непосредственного участия граждан в принятии решений по всем вопросам местного самоуправления, которые могут выноситься на референдумы.
В основном совпадают также принципы организации выборов и референдумов. Так, при проведении референдумов используется территориальный принцип. Территория муниципального образования структурируется под нужды голосования и разбивается на участки для голосования. Граждане осуществляют свое право участия в референдуме по месту своего проживания на соответствующих участках для голосования. Последние, как правило, совпадают с избирательными участками.
Обязательным для процедуры референдумов является принцип гласности. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросов, выносимых на референдум, доводятся до сведения жителей, в том числе путем официального опубликования упомянутых решений средствами массовой информации.
Обстоятельства, исключающие проведение референдума. Местные референдумы не могут назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на той территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после его отмены. Законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса, что и на предыдущем референдуме, не проводятся. Указанный срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов предыдущего референдума.
Заключение
В зависимости от характера поставленных вопросов, референдум может быть конституционным (в этом случае рассматривается возможность внесения поправок в Конституцию или принятие ее другой версии) и законодательным (причиной голосования является законопроект). При этом формулировка проблемы должна быть четкой, вопрос и предоставленные варианты ответов не могут быть двоякими. Проявить инициативу, чтобы было проведено всенародное голосование, имеет право Конституционный суд или граждане РФ, которые знают, что такое референдум и имеют право принимать в нем участие. В последнем случае инициативу должно проявить не менее 2 млн. людей, что будет подтверждаться подписями каждого человека. Законодательством, в котором расписано, что такое референдум, предусмотрено, что этот способ волеизъявления может быть общенациональным или местным, то есть проводиться на территории всей страны или в отдельно взятом муниципальном округе. В последнем случае участие в нем могут принимать только жители региона, в котором он проводится. Так, на местное голосование могут выноситься вопросы, которые касаются принятия устава округа, структуры органов самоуправления, изменения границ территории, вопросы досрочного прекращения полномочий местного главы самоуправления или представительного органа.
Таким образом, местный референдум, обладает рядом достоинств: дает возможность гражданам высказываться по поставленным вопросам и направлять деятельность органов местной власти, является средством проявления общественно-политической активности населения муниципального образования, служит школой местного самоуправления и способствует укреплению местного сообщества. Вместе с тем именно местный референдум, являясь высшей формой волеизъявления населения, способствует развитию местного самоуправления.
Список литературы
1.Конституция Российской Федерации от 12.12.1993
.Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
.Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 04.10.2010) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
.Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5(ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации»
.Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2012. С. 264.
.Морозов В.И. Местный референдум. М., 2014
.Бондарь Н.С. и др. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Закон и право, 2012. - 559 с.
.Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства. // Российская юстиция. 2015. № 6. С.16-18.
.Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов н./Д.: Феникс, 2015. - 416 с.
.Ковешников Е.М. Муниципальное право. М.: НОРМА, 2015. - 284 с.
.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2015. - 428 с.
.Муниципальное право Российской Федерации. / Под ред. Е.В.Белоусова. - М.: Юристъ, 2015. - 544 с.
.Мухаев Р.Т. Теория государства и права. Хрестоматия. М.: ПРИОР, 2015. - 416 с.
.Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2015. - 352 с.