задач:
- исследование истории развития института права убежища;
определение понятия права убежища, раскрытие его содержания и форм его реализации;
рассмотрение организационно-правовых основ института права убежища;
характеристика современного состояния и правового закрепления права убежища в Российской Федерации;
рассмотреть вопросы ограничения правового статуса личности, связанных с реализацией права убежища в Российской Федерации.
Методологическую основу ВКР составляет диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого применялись частнонаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системный, формально-юридический методы.
Научная новизна ВКР заключается в том, что она является комплексным правовым исследованием, в котором на основе рассмотрения многочисленных и разнообразных источников, анализа законодательства, показан процесс эволюции института убежища от сложившейся практики к определению правового принципа и его нормативного закрепления.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что она пополняет научные знания об основных направлениях развития законодательства страны, регулирующего отношения, складывающиеся в ходе реализации права убежища, а также могут быть использованы при подготовке научно-методических и учебных пособий по международному праву, а также в научно- исследовательской работе.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух разделов, заключения и списка использованных источников.
1. История развития и правовая природа права убежища
.1 История развития права убежища
Право убежища известно на всех этапах развития государства и права, межгосударственных отношений. Вместе с развитием государства оно развивается, приобретает новые черты, меняет свое содержание, выступает в различных формах.
В условиях малоразвитого общества древние обычаи и религия могли сопротивляться силе законов, существовавших лишь в пользу сильных. Преступник во многих случаях, в силу естественного права и варварских обычаев, был только невинно гонимой жертвой, стремившейся под покровительство религии и находившей в ее святилищах неприкосновенное убежище. А само существование такого права убежища служило только усилением уважения к религии.
Понятно, как несовершенна была такая защита; она давалась без различия и невинно гонимым и явным преступникам, следовательно в результате мало приносила помощи обществу: укрывая от заслуженного наказания злодеев, увеличивала число преступлений.
В рабовладельческую эпоху различаются две формы права убежища - территориальная и религиозная. Последняя, являясь институтом внутригосударственного права, получает наибольшее распространение. Интересы церкви и государства тесно переплетаются: государство закрепляет свои порядки с помощью религии, а религия, в свою очередь, поддерживается государством [34, c. 68-69].
Территориальное убежище - институт международного права и выражается в обычае оказывать покровительство беглецу со стороны того государства, которое дало ему приют и защиту от преследования отечественного государства. В основе этой формы убежища лежит существование отдельных самостоятельных государств и наличие разногласий между ними. В древних государствах убежище предоставляется как уголовным преступникам, без каких-либо ограничений, так и лицам, преследуемым по политическим мотивам.
Обе формы убежища имели и общую черту: и та, и другая носили, бесспорно, классовый характер. Убежищем обычно пользовались свободные, в отношении рабов оно фактически не применяется.
По законам Моисея было назначено несколько городов для убежища, но не всем преступникам, а только виновным в кровной мести и опасавшимся того же от родственников ими убитого. Это была попытка положить предел бесконечному развитию мести из поколения в поколение.
В Греции <#"justify">В период феодализма обычай предоставления убежища преследуемым лицам на территории другого государства получает еще более широкое распространение. Анализ практики государств в этой области свидетельствует о единообразном применении указанного обычая в большинстве феодальных государств. Убежищем, в принципе, могли пользоваться все преследуемые лица, независимо от характера совершенного деяния. Политические мотивы этих действий формально не выделяются, хотя, как правило, убежище дают тем лицам, которых господствующий класс данного государства надеялся использовать в своих интересах. Институт по-прежнему носит обычноправовой характер.
Религиозная форма убежища используется всеми мировыми религиями.
В христианской церкви в связи с появлением двух ее ветвей (восточной и западной), которые развиваются самостоятельными путями, по-разному развивается и право убежища.
В западной церкви все вопросы регламентирования права убежища находятся в руках главы церкви. Римские папы неоднократно издают буллы, в которых по своему усмотрению определяют круг лиц, пользующихся правом убежища.
В восточных странах церковь таких широких прав по регламентации права религиозного убежища не имела. Здесь эти вопросы решались главным образом монархами, и поэтому практика предоставления убежища в данных странах отличалась большим разнообразием.
В 1760 году <#"justify">Французская буржуазная революция ознаменовала рождение буржуазного международного права со своей системой основных начал и институтов. В числе последних - институт права убежища для политических эмигрантов. Право политического убежища появляется вначале как внутригосударственная норма, а затем оно переходит в международные договоры, подтверждается и закрепляется в них, получая признание на международной арене. К середине XIX в. право политического убежища стало общепризнанным институтом международного права [29, c. 12, 13].
С ростом рабочего движения изменяется состав эмиграции. Большую ее часть стали составлять не сторонники буржуазного строя, а представители рабочего класса, лица, борющиеся против капитализма. Буржуазия, не заинтересованная в предоставлении убежища такого рода эмигрантам, начинает ограничивать данное право. Это ограничение идет по нескольким линиям: 1) из числа политэмигрантов исключаются некоторые категории лиц - коммунисты, социалисты, анархисты и др.; 2) в понятии политического преступления различают чистое политическое преступление и смешанное, т. е. сопровождающееся уголовным преступлением (по законам буржуазных государств); 3) ограничивается въезд эмигрантов в данную страну и осуществляется высылка неугодных лиц.
В России <#"justify">Появление Советского государства знаменует новый этап в развитии права убежища.
В отличие от законодательства буржуазных стран Конституция СССР содержит точный перечень лиц, имеющих право на получение убежища. Статья 129 ее провозглашает право убежища для тех иностранных граждан, которые преследуются за защиту интересов трудящихся, научную деятельность или национально-освободительную борьбу. Такое конституционное закрепление прав политэмигрантов - весьма важный фактор реальности института права убежища.
Большое значение в деле оказания помощи политэмигрантам СССР имела секция СССР Международной организации помощи борцам революции (МОПР). В резолюциях этой организации было определено понятие политической эмиграции (резолюции от июля 1924 г., от 12 сентября 1928 г.), разработаны вопросы конкретной помощи лицам, получающим убежище в СССР.
Устав Союза обществ Красного Креста и Красного полумесяца СССР в ст. 1 п. «м» предусматривает, что этот Союз оказывает помощь иностранным гражданам, преследуемым за защиту интересов трудящихся или научную деятельность или национально-освободительную борьбу и получившим право убежища в СССР.
Политическое убежище - особый правовой статус, предоставляемый лицу, которое по определенным причинам преследуется у себя на родине; обычно, за политические, религиозные и иные убеждения, а также за действия, не квалифицируемые в международном <#"justify">1.2 Понятие права убежища, его формы и содержание
право убежище международный нормативный
Право убежища впервые получило свое нормативно-правовое закрепление более двухсот лет назад, в России более девяносто лет, но до настоящего времени оно практически не разработано, существуют различные подходы к толкованию понятия права убежища и определению его содержания.
На протяжении всего времени становления и развития право убежища не было в достаточной мере освещено в юридической и исторической литературе, в учебной литературе оно вообще не рассматривалось, появляющиеся публикации носили и носят бессистемный характер. Во всех этих работах, как справедливо указывал М. В. Баглай, имеются лишь разрозненные упоминания, связанные с институтом гражданства, правовым статусом иностранцев, беженцев, с экстрадицией, что объективно не может воссоздать целостного представления о существующем институте права убежища [24, c. 281-283].
А. Г. Бережнов и A. A. Рыжов в своих работах обращали внимание на аналогичные упущения и пробелы в теории права, в конституционном праве, имеются они и другой юридической литературе. Это вполне объяснимо так, как убежище, на протяжении десяти веков реализовывалось посредством устных договоренностей или индивидуальных актов [25, c. 74].
Право убежища регулировало отношения государства с иностранными гражданами, которые по тем или иным мотивам подвергаются преследованиям в стране своей гражданской принадлежности или стране постоянного местопребывания. Другой причиной является то, что предоставляя убежище тому или иному индивиду, государство принимает на себя определенные обязательства в отношении лица, которому предоставляется убежище и в отношении страны его постоянного местопребывания, поэтому страны, предоставляющие убежище не заинтересованы в огласке подобных фактов.
Учитывая специфику данного явления, индивидуальные в каждом рассматриваемом случае решения, принимаемые в отношении установленного круга лиц, можно утверждать, что право убежища не регулирует массовых общественных отношений. Возникновению подобного рода общественных отношений предшествует обращение конкретного лица иностранного государства с соответствующим ходатайством о предоставлении убежища или, что не исключает первого условия, предложения покровительства (защиты) со стороны государства определенному лицу. Инициатором возникновения общественных отношений, связанных с реализацией права убежища, может быть как само лицо, ищущее убежище, так и государство его предоставляющее. В данном случае имеется в виду не пассивная декларация и закрепление права убежища в нормативно-правовых документах, а активная позиция субъектов права. Право убежища регулирует возникающие отношения, связанные с обеспечением и гарантиями личной безопасности человека, сохранением его здоровья, чести, достоинства, а порой и жизни, то есть тех естественных прав, которые провозглашены высшей ценностью человека во многих странах мира.
Что же такое право убежища? Возникновение нового вида общественных отношений было обусловлено исторической необходимостью. Лицо, подвергаясь преследованию или гонению, когда возникала реальная угроза жизни и здоровья, искало убежище, пытаясь обеспечить тем самым свою безопасность.
Понятия права убежища, как и самого права, на первоначальном этапе правоустановления - правообразования, включающем в себя формирование нового вида общественных отношений, выделение наиболее типичных его черт, не существовало [63, c. 139-140]. Содержание убежища сводилось к сохранению жизни, нахождению места, где можно укрыться, спрятаться. Это в полной мере соответствует определению убежища, которое предложил С. И. Ожегов: «Убежище - место, где можно укрыться, найти приют, спасение от чего-нибудь». Места убежища зависели от страны и формы реализации права убежища. Круг субъектов данного права был определен и ограничен. По мере развития отношения претерпели существенные изменения, при этом с увеличением практики предоставления убежища в основном менялся круг субъектов данного права, на которых распространяли воздействие данные отношения, подход к его пониманию и содержанию оставался тем же.
Необходимо обратить внимание на то, что убежище предоставлялось и раньше, то есть лица, пытавшиеся сохранить свою жизнь, искали убежище, просили покровительства у тех, кто их мог защитить, кто мог обеспечить им безопасность, хотя бы и временную. Можно обоснованно утверждать, что первоначально в Древней Руси убежище не было привязано ни к религиозным местам, ни к определенной территории. Индивид обеспечивал свою безопасность до тех пор, пока был рядом с покровителем, пользовался его благосклонностью (фактически полностью находясь в его власти, «покровитель» мог сделать все, что хотел - лишить защиты, выгнать, продать, убить). «Беглец» пользовался только теми правами и привилегиями, которые ему устанавливал его «покровитель». Постепенно, подобного рода складывающиеся отношения, как в отдельности, так и в своей совокупности сформировали определенные правила поведения, на развитие которых существенно повлияла рецепция основных положений права убежища, сложившихся в странах Древнего мира. Данные процессы проходили параллельно с развитием институтов государства и религии. В соответствии с этим выделились религиозная и территориальная формы убежища.
Религиозная форма убежища - это возможность воспользоваться убежищем в храмах или «святых» местах. При религиозной форме реализации убежища человек ничего не требовал, не просил, не искал защиты от неправомерных действий другой стороны правоотношений, он своими собственными действиями приобретал его. Процесс получения убежища был формален. Основу религиозной формы убежища составляла религия, вера в то, что за нарушение установленных канонов неминуемо наступит расплата. Таким образом, основным субъектом при реализации религиозной формы убежища становился человек, его ищущий. Государство же, на территории которого он его получал, принимало опосредованное участие в данном процессе - не вмешивалось и не регулировало данные процессы.
Территориальная форма убежища - покровительство, предоставление государством какому - либо лицу возможность укрыться от преследований на определенной территории. Предоставление убежища рассматривалось исключительно как прерогатива государства или лица, наделенного властью (монарха, князя и т.д.).
Никакой ответственности ни при религиозной, ни территориальной формах убежища «принимающая сторона» не несла и никаких гарантий безопасности не предоставляла. Данный подход к рассмотрению убежища в течение почти двух веков был характерен практически для всех стран.
В период интенсивного развития международных отношений между государствами, обмена дипломатическими представительствами, становления профессиональной дипломатической службы в России, которое происходило по мере расширения и укрепления централизованного государства, стала выделяться иная форма реализации убежища - дипломатическая. Ф. Ф. Мартенс писал «...как совокупность определенных юридических правил для дипломатических сношений, право посольства могло возникнуть только с сознанием государствами, что они члены международного общения и что сношения между ними необходимы. До этого же времени если посольства и существовали, то о них никак нельзя говорить, как о нормальном и юридическом международном институте» [53, c. 14].
Выделение дипломатической формы убежища было обусловлено рядом факторов. Объективно - создание дипломатических или консульских представительств на территории других государств и наделение их правом экс - территориальности. Субъективно - использование данной формы для неотложного решения возникающих проблем, связанных с защитой человека, несмотря на возможное противоборство со стороны государства, на территории которого расположено данное представительство. Существенным представляется то обстоятельство, что в древности дипломатические сношения имели четко выраженный религиозный характер, посол во многих странах считался «... лицом, которое находится под особенным покровительством божества» [44].
Отношения государств к использованию дипломатического убежища с момента его возникновения и до настоящего времени остается неоднозначным. Универсальных соглашений о дипломатическом убежище, несмотря на долгую историю его функционирования, не существует. Предпринимались определенные попытки провести классификацию государств по отношению к реализации дипломатического убежища, более полная была предложена в 60-е г. XX в. JI. H. Галенской, которая выделила четыре основные группы государств:
) государства, которые не признают дипломатическое убежище. Большинство стран считает неприемлемым и неправомерным институт дипломатического убежища (Россия, Германия и т.д.).
2)государства, которые сами предоставляют дипломатическое убежище и разрешают его предоставление на своей территории (в эту группу в основном входят латиноамериканские страны);
3)государства, которые предоставляют убежище за рубежом, но не разрешают его предоставление на своей территории (США, Великобритания, Франция);
4)государства, которые сами не предоставляют дипломатического убежища, но разрешают его предоставление на своей территории (некоторые государства Латинской Америки, Греция) [37, c. 94].
В практике государств имеют место случаи, когда убежище предоставляется в зданиях дипломатических представительств, на бортах военных кораблей и воздушных судов, на территориях военных баз. Если некоторые западные государства, (например, Бельгия, Франция) официально допускают предоставление дипломатического убежища, но только в признающих его латиноамериканских странах4, то другие (например, США, Великобритания), укрывая в помещениях дипломатических представительств местных граждан, официально заявляют, как было сказано выше, о непризнании ими этого института.
Следует отметить, что нередко смешивают (иногда даже законодательно) понятия «убежище» и «укрытие». В таком случае, что же вкладывается в понятие - дипломатическое убежище? В большом юридическом словаре, под редакцией А. Я. Сухарева определено: «Дипломатическое убежище - это предоставление, какому - либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле» [28]. Выделение данной формы реализации убежища в самостоятельную форму неоднократно подвергалось критике. Существует множество факторов характеризующих ее с негативной точки зрения.
Во-первых, международное право отрицает возможность такой формы убежища и расценивается как использование помещений представительства в целях несовместимых с дипломатическими функциями. Предоставление дипломатического убежища противоречит п. 3 ст. 41 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. «... помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания» [66]. В случаях, когда дипломатические представительства, не исполняют вышеуказанную норму, преступают запрет, то данные факты нужно классифицировать как злоупотребление ими дипломатическим иммунитетом, вмешательство во внутренние дела государства, на территории которого они находятся с вытекающими отсюда правовыми последствиями.
В соответствии с принципом экс - территориальности сотрудники, представляющие государство, помещение дипломатического представительства считаются неприкосновенными. В случае предоставления убежища возникает своеобразная дилемма: с одной стороны факт укрывательства является актом недружелюбного отношения к государству, на территории которого располагается это представительство, с другой стороны любое государство имеет полное право защищать себя всеми доступными способами. Арест лица, находящегося на территории дипломатического представительства, скрывающегося по тем или иным мотивам, будет не большим нарушением, чем его укрытие там.
Во-вторых, выделение дипломатической формы убежища представляется не совсем правильным. Учитывая, что помещения дипломатических представительств являются юрисдикционной территорией страны, которую они представляют, необходимо дипломатическую форму убежища рассматривать как своеобразную форму территориального убежища, представляемую с определенными ограничениями.
В-третьих, реализация данного права на территории другого государства представляется не обоснованной, за исключением случаев, когда международное право допускает это. В случае форс-мажорных обстоятельств в помещениях дипломатических представительств может предоставляться укрытие, а не убежище, в понятие которого вкладывается совершенно другой смысл. О таких ситуациях писал американский профессор Ч. Ч. Хайд «... помещения дипломатического представительства могут быть местом укрытия в районе, подвергающемся бомбардировке». После переворота в Чили в сентябре 1973 г. около пяти тысяч чилийских граждан было спасено, они получили дипломатическое укрытие в иностранных посольствах.
Необходимо различать дипломатическое убежище и временное укрытие, которое может применяться в любой стране с соблюдением установленных ограничений:
1)укрытие может быть предоставлено только в том случае, если жизнь ищущего его человека находится в непосредственной опасности;
2)укрытие не может быть предоставлено или обещано заранее, в предвидении будущей потребности, опасности;
3) укрытие может предоставляться только как временное средство для спасения человеческой жизни.
Таким образом, предоставление временного укрытия это крайняя мера, скорее исключение из правил, чем само правило. Временное укрытие защищает беженца лишь от непосредственной расправы, но не от юрисдикции государства пребывания. При получении представительством гарантий справедливого судебного рассмотрения дела, беженец должен быть передан местным властям. Однако на практике это не всегда обстоит именно так, нередко государства оставляют за собой право решать, восстановлен или нет закон в стране пребывания и, следовательно, возможна или нет выдача беженца для судебного преследования. Дипломатические представительства, заняв позицию наблюдателя и аналитика одновременно, вмешиваются во внутренние дела государства, требуя при этом от него соблюдения в отношении себя дипломатической неприкосновенности. Например, 15 сентября 1980 г. Государственный департамент США объявил, что советский солдат попросил политическое убежище в посольстве США в Кабуле (Афганистан) и ему было предоставлено «временное укрытие» в ожидании результатов расследования.
В 1927 г. в СССР было принято Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР, согласно ст. 4 которого «... помещения, занимаемые дипломатическими представительствами, а равно помещения, в которых проживают лица, являются неприкосновенными. Неприкосновенность этих помещений не дает права никого в них принудительно задерживать или предоставлять в них убежище лицам, в отношении которых имеются постановления уполномоченных на то органов Союза СССР и союзных республик об их аресте» [75, c. 46]. Советские политологи утверждали, что из-за непризнания СССР дипломатического убежища, дипломатические представительства оказываются в невыгодном с политической точки зрения положении. Подобная постановка данного вопроса представляется достаточно спорной. Ф. Ф. Мартенс писал: «Право консула выставить на своем доме государственный флаг и герб не делает его жилище неприкосновенным и не дает право убежища». В XIX в. А. - В. Гефтер утверждал: «Посланник не имеет никакого права укрывать в своем жилище или экипаже, каких - либо лиц, ищущих убежище» [38, c. 393]. В. Э. Грабарь подтверждал это: «Свобода посольского дома не заключает в себе право убежища» [52, c. 156]. «В настоящее время нельзя считать дипломатическими агентов, пользующихся правом убежища», - указывал Н. Захаров [44, c. 271]. Более жесткая позиция была у Е. Коровина, когда он констатировал «... современным понятиям чуждо превращение посольства в убежище от преследуемых» [46, c. 85]. В. Дурденевский дополнял «... иммунитет не влечет права задерживать в помещении представительства какого-либо лица против его воли или предоставлять возможность скрыться кому-либо от местных властей» [43, c. 299].
В конце 70-х г. Советский Союз столкнулся с новой в практическом отношении разновидностью укрытия, которое предоставляли советским гражданам аккредитованные в нашей стране иностранные дипломатические представительства. Отдельные лица из числа советских граждан укрывались в помещениях дипломатических представительств не с целью получения убежища, а используя это как средство удовлетворения своих претензий. В международной практике этот, по словам бельгийского юриста J.A. Salmon «забавный обычай» известен давно и получил наименование «бест» («best» или «sit-in» в американских юридических документах). В СССР «best» использовался главным образом лицами, которые пытались добиться получения разрешения на выезд за границу на постоянное жительство.
Применение с целью вывода лиц из помещений дипломатического представительства ответных мер - репрессалий в качестве общего правила, нельзя признать обоснованным, прежде всего в силу отсутствия какого-либо правового регулирования вопросов, относящихся к институту «best». Следует учитывать, что дипломатические представительства, часто сами заинтересованы в удалении укрывшихся лиц и готовы предоставить такую возможность местным властям.
Выработка дефиниции права убежища совпала в основном с развитием ее территориальной формы. «Политическим беглецам каждое государство может свободно давать убежище. Чужое государство не обязано высылать или выдавать их по требованию преследующего государства», - утверждал швейцарский юрист И. К. Блюнчли [27, c. 247]. «Право убежища - это право государства гостеприимно принимать чужеземцев, изгнанников и беглецов, доставлять им убежище в своих владениях. Это право государство применяет так, как оно находит нужным: оно может интернировать политических беглецов; указывать им определенное место жительства; подчинять их особому надзору. Кроме того, иностранец может быть выдан» [68, c. 130]. В данном подходе к пониманию права убежища А. Ривье полностью исключив индивида из правоотношений, поставил его в безоговорочную зависимость от государственной воли. Тем самым предоставление убежища им было сведено к существенному ограничению прав и свобод индивида и полному контролю за ним, доходящему до произвола со стороны государства. «Политическое убежище - есть не что иное, как компетенция государства, вытекающая из его территориального верховенства, разрешать иностранцу, подвергающемуся преследованию, въезд и пребывание на своей территории, и тем самым предоставить ему убежище», - писал Л. Оппенгейм [67].
«Право убежища - право государства предоставить возможность въезда на его территорию для поселения на ней преследуемому политическому эмигранту и отказать выдачу последнего». В этом случае право убежища сведено к невысылке и невыдаче политических эмигрантов.
Аналогично к понятию права убежища подходили в Советском государстве. Единственным субъектом права убежища признавалось и рассматривалось государство. «Право убежища - это право государства, на территории которого укрылся преследуемый иностранный гражданин, отказать властям преследующего государства в просьбах о выдаче укрывшегося». М. Д. Шаргородский писал: «Право убежища - это право государства предоставлять лицу, преследуемому в другом государстве за совершение преступления право проживания на своей территории без привлечения его к уголовной ответственности». Данный подход обуславливался рядом факторов: во-первых, существующей общественно-политической системой; во-вторых, тем, что в данной общественно-политической системе человек не рассматривался ни в качестве субъекта внутригосударственного, ни в качестве субъекта международного права. Аналогичная позиция была у С. П. Мокринского, который рассматривал политическое убежище через невыдачу политических преступников [60, c. 108]. «Право убежища, - писала Е. А. Шибаева, - право государства предоставлять возможность въезда на его территорию для поселения на ней преследуемому политическому эмигранту и отказать выдачу последнего» [76, c 10].
Более «широкое» определение права убежища дал В. И. Лисовский: «Право политического убежища является исключительно правом государства, а не эмигранта» [51, c 133]. В 60-70-е гг. Л. Н. Галенская предложила рассматривать право политического убежища не только как право государства, но и как право человека. «Право политического убежища как международно-правовой институт составляет право государства, а как институт внутригосударственного права - право индивида» [55, c. 16]. Это была первая попытка официального признания индивида в качестве субъекта права. Из предложенной JI. H. Галенской формулировки определения права убежища следовало, что признавая человека в качестве субъекта права убежища, автор не рассматривал его в качестве субъекта международного права. В отношении института международного права, право политического убежища определялось как предоставление государством покровительства иностранцу (с ограничениями, вытекающими из норм международного права), которое заключается в невыдаче, невысылке его на родину и возможности использования основных прав человека. В данном случае субъективные права человека, как субъекта внутригосударственного права состоят в том, что он может искать и просить другое государство предоставления ему убежища. На этом его права заканчиваются. Это подтверждается положениями Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в которой говорится о праве искать убежище, о праве разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве, возможности просить любое государство о предоставлении ему покровительства [56, c. 386].
А. Ш. Войцехович, обобщая и анализируя труды ряда ученых, предложил свое определение права убежища. «Право убежища - это совокупность правовых норм, регулирующих суверенное право государств предоставлять на своей территории убежища иностранцам, преследуемым по политическим мотивам (с ограничениями, вытекающими из норм международного права), а также регламентирующих право индивидов искать убежище в других странах при гарантии невыдачи и невысылки - политических эмигрантов и предоставлении им демократических прав и основных свобод без какой-либо дискриминации» [33, c. 98]. В данном подходе сделан акцент на ограничения, связанные с нормами международного права, а также закреплен принцип, в соответствии с которым вообще может существовать данное право - принцип невыдачи.
В словаре А. Я. Сухарева право политического убежища определено как «...право государства разрешать въезд и пребывание на своей территории иностранцам, преследуемым за их политическую или иную научную деятельность». Подобная точка зрения разделялась рядом других авторов, которые рассматривали право политического убежища как «...предоставление государством возможности въезда на его территорию лицам, преследуемым по политическим мотивам» [28, c. 276].
Сложность и неоднозначность права убежища обусловила множество подходов к определению и выявлению его сущности. Межотраслевой характер повлиял на определение его места и назначение в системе правового регулирования общественных отношений, которые определяются как объем возможной самостоятельности лица по отношению к другому лицу или объекту, или как свобода действий, юридическая власть человека, «...индивидуальные возможности иметь право и действовать в соответствии и в границах установленных императивов» [61, c. 58].
Общепризнанной является точка зрения, в соответствии с которой «...права и свободы, прежде всего, означают определенную для субъектов юридическую возможность поступать установленным законом образом». Именно категория возможности является тем универсальным средством, которое позволяет раскрыть сущность любого субъективного права. В этом случае верный вывод сделал Н. И. Матузов: «Как бы не рассматривали и не определяли субъективное право, несомненным и бесспорным остается одно - оно всегда означает для лица определенную правовую возможность, дозволенность, управомоченность, особое разрешение или полномочие, исходящее от государства и гарантированное им» [54, c. 97]. Этот признак является общим для всех типов субъективного права, разница лишь в объеме, характере и степени гарантированности этих возможностей.
Советское государство не признавало индивида субъектом международного права, рассматривая регулирование прав и свобод человека, как исключительно внутреннее дело государства. На это обстоятельство указывал в своей работе A. A. Рыжов. Попытки исследовать эти вопросы на международно-правовом уровне до 90-х г. XX в. квалифицировались как вмешательство во внутренние дела государства. Поэтому вполне обоснованно, что авторы, рассматривающие человека как субъекта права политического убежища, подвергались критике. В 1981 г. A. M. Войцехович писал: «Американский юрист М. Гарсия-Мора, рассматривал право убежища исключительно как право человека, такой подход к проблеме использовал для того, чтобы обосновать с его помощью необходимость создания надгосударственных международных органов по защите прав человека, в том числе права убежища» [33, c. 13]. В качестве индивидуальных субъектов данных правоотношений лиц, ищущих убежище, стали признавать, начиная с 90-х г. XX в. Данный факт нашел отражение в дефиниции права убежища предложенной М. В. Баглаем: «Право убежища является одним из элементов правового статуса личности, с точки зрения его рассмотрения представителями науки конституционного права» [24, c. 281]. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунов дополняли его «...право политического убежища - это юридически закрепленная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве» [56, c. 386].
Проведенный анализ свидетельствует, что на современном этапе большее число представителей российской юридической науки рассматривают индивида в качестве особого субъекта права.
В установленной процедуре предоставления политического убежища, лицо лично обращается с просьбой о предоставлении ему убежища (в случае ходатайства о признании беженцем, предусмотрено обращение через представителя), на основании которого выносится конкретное индивидуальное решение. Принимая во внимание, что право убежища регулирует отношения, возникающие между Россией и иностранным гражданином или лицом без гражданства, исследуемое право можно обоснованно рассматривать как особое право конкретного лица.
Существуют различные подходы к пониманию содержания правомочий данного субъективного права. Со ссылками на действующее законодательство высказываются мнения о том, что в зависимости от его вида перечень правомочий, составляющих его содержание, может быть различным. В общей теории права и государства они составляют традиционно выделяемую систему прав: право на собственные действия, право на требование и право на защиту. Иногда, и как представляется вполне обоснованно, в содержание субъективного права включают правомочие обладать определенным благом, например, владеть, пользоваться и распоряжаться собственностью [63, c. 145]. Социальное благо в современной юридической литературе определяется многогранно, как структурный элемент содержания субъективного права, как цель, достигаемая благодаря реализации субъективного права. По мнению A. A. Рыжова «социальное благо вряд ли можно рассматривать в качестве одного из правомочий содержания субъективного права». C. B. Игонин и A. A. Рыжов утверждали, «...должно произойти смешивание правомочий содержания субъективного права с социальным благом, достижение которого как раз и обеспечивается благодаря реализации этих правомочий» [45, c. 32]. Но каким образом это возможно в полном объеме? Ведь социальное благо - это совокупность основных прав и свобод, гарантируемых субъекту, в данном случае на территории другого государства. Можно ли достигнуть обозначенного социального блага благодаря реализации вышеуказанных правомочий? Предоставлением личной безопасности можно гарантировать основные права и свободы индивидов, однако содержание понятия безопасности при предоставлении убежища будет ограничено.
Обязательным условием, предъявляемым к лицам, включенным в механизм права убежища, является наличие реального преследования в стране гражданской принадлежности или постоянного пребывания, угрозы или опасности жизни, здоровью, другим естественным правам человека со стороны государства, чьим гражданином он является. Если такое преследование или угроза отсутствуют и индивиду ничего не угрожает, то с одной стороны теряется смысл поиска убежища, с другой стороны нет условий, а следовательно и необходимости и для «принимающей стороны» рассматривать данное обращение. Зачем такому лицу предоставлять убежище? В таком случае речь идет о разрешении других вопросов и реализации других прав, например, смене гражданства, приобретении второго гражданства, следовательно, должны включаться и действовать другие государственные органы и механизмы. Предъявляемые условия, что лицо должно подвергаться преследованию, только по политическим или религиозным мотивам выглядит не совсем понятным. А если мотив преследования другой, например, экономический и данному индивиду угрожает реальная опасность - убежище предоставлено быть не может? В современное время порой не так-то просто отличить политические амбиции от экономических притязаний, тем более в условиях все более усиливающейся интеграции. Фактически такой подход существовал ранее, до момента юридического закрепления права убежища, именно тогда праву убежища был придан политический характер, что для Советского государства было вполне закономерно, других причин предоставления убежища не существовало и не могло существовать. Противостояние двух антагонистических систем, социалистической и капиталистической, не допустимость инакомыслия, отсутствие плюрализма, все это не могло не привести к тому, что право убежища было политизировано.
События 90-х гг. XX в., приведшие к коренному перевороту в жизни общества, ликвидации существующего общественного и политического строя, принятию Конституции 1993 г. расставили другие акценты в понимании права убежища. Право убежища было приведено в соответствии с общепризнанными нормами международного права, начиная с 1993 г. убежище на территории Российской Федерации предоставляется в трех формах: признание беженцем, предоставление политического убежища и предоставление временного убежища. Выделение данных форм представляется вполне закономерным.
Лицо, подвергающееся преследованию в стране своего постоянного местожительства или пребывания, в соответствии с установленными нормами международного права обращается с ходатайством о предоставлении убежища к иностранному государству. Вследствие чего возникают правоотношения между лицом, ищущим убежище и Российской Федерацией, при продолжающихся внутригосударственных отношениях между этим лицом и страной его постоянного пребывания или местожительства, а также между Российской Федерацией и страной постоянного местопребывания данного лица. Возникновение отношений между Российской Федерацией и страной - гражданской принадлежности индивида фактически ничем не обусловлены и не обязательны.
Рассмотренные в совокупности правомочия субъекта направлены на получение безопасности, которая в соответствии с законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» определяется как «...обеспечение состояния защищенности совокупности потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Безопасность сложное и очень емкое понятие, все виды которой можно классифицировать по основным объектам: личность - ее права, обязанности и свободы; общество - его, материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Выделяя, в первую очередь, личность, ее права и свободы, законодатель тем самым закрепил, что гарантии безопасности каждой личности в отдельности предопределяет безопасность общества и государства в целом [62, c. 99-102]. Понятие личной безопасности представляет достаточно большую совокупность составляющих: физическая (гарантии соблюдения естественных прав человека и гражданина на жизнь, честь, достоинство, свободу и т.п.); имущественная; политическая (свобода политических взглядов, идеологическое многообразие, свобода слова, печати и т.п.); экономическая (гарантии свободного предпринимательства, не, вмешательство государства сверх установленных, пределов и т.д.); медицинская (от незаконного помещения в, психиатрическую больницу, заражения; болезнями в медицинских учреждениях, нарушения врачебной тайны, проведения медицинских опытов); экологическая (благоприятная окружающая среда, защита от радиации, излучений, шумов, вибрации, ядовитых веществ); юридическая: (от незаконного вмешательства правоохранительных й других органов в личную жизнь); религиозная безопасность (свобода совести, свобода вероисповедования); военная безопасность (от войн, различных региональных и межнациональных конфликтов и т.п.); безопасность в интимной жизни (от вмешательства государства в данную сферу жизни); профессиональная (от опасных для здоровья и жизни особенностей осуществления профессиональной деятельности); информационная (достоверность информации, отсутствие информационного вакуума, не распространение информации порочащей честь и достоинство) [72, c. 34].
Гарантии личной безопасности при предоставлении политического убежища в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» заключаются в защите «...от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права» [17]. Учитывая то, что преследования и гонения осуществляются посредством соответствующих компетентных органов, как правило, правоохранительных, основной целью, обеспечиваемой правом убежища необходимо признать физическую безопасность, то есть безопасность от посягательств этих органов в первую очередь на жизнь, свободу и здоровье индивида.
В заключение хотелось бы дать следующее определение: «Право убежища - это международный, межотраслевой, демократический институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания искать, просить и получить на территории другого государства в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права личную безопасность и исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом».
2. Современное состояние права убежища в Российской Федерации
.1 Правовое закрепление права убежища в Российской Федерации
Распад социалистического лагеря в 90-е годы XX в., признание принципов и норм международного права в качестве составной части правовой системы РФ, вхождение государства в международную систему защиты прав и свобод человека, потребовали критического переосмысления и выработки совершенно нового подхода в отношении функционирования института убежища в России.
В современном мире государства гарантируют соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина. При не выполнении этих гарантий, подвергаясь гонению и преследованиям, человек ищет поддержки и защиты, стремиться обезопасить свое существование на территории другой страны. «Каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем», - записано во Всеобщей Декларации прав человека, - «но это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций» [1]. Данные положения нашли отражение в Декларации ООН «О территориальном убежище», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. [4].
В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающихся статуса беженцев [2]. В России был принят ряд нормативных актов, регламентирующих реализацию права убежища. Это: Федеральный закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации». Данные документы определили следующие виды убежища на территории Российской Федерации: временное убежище, политическое убежище и признание беженцем.
Учитывая то, что только политическое убежище имеет конституционное закрепление: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права» и именно с его реализацией в настоящее время возникают серьезные проблемы, основное внимание в исследовании будет акцентировано на данной форме предоставления убежища. В Конституции России отражено более сорока основных прав и свобод, на основании которых Российское государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В соответствии со ст. 19 Конституции России в Российской Федерации запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данные гарантии состоят в защите от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего постоянного местожительства. Основой, обеспечиваемой правом убежища, следует признать личную безопасность. По поводу обеспечения личной безопасности и возникает в первую очередь правовое отношение между лицом, ищущим убежище и государством его предоставляющим. Объективно, личная безопасность выступают в качестве основной составляющей объекта права убежища.
Содержание правоотношений, в которые вступают человек и государство по вопросу реализации права убежища, образуют их субъективные права и юридические обязанности. Субъективные права любого человека состоят из триады правомочий: право на собственные действия, право на требование, право на защиту, которые направлены на достижение одной цели - обеспечение личной безопасности индивида [70, c. 106-108].
Право на собственные действия включает два взаимосвязанных этапа. Первый этап предусматривает поиск страны убежища. Лицо, в соответствии с общепризнанными нормами международного права (или нормами, действующими на территории рассматриваемого государства) ищет убежище, то есть собирает необходимую информацию. Критикуя неопределенность права поиска политического убежища, A. A. Рыжов писал «...недостаточно определенным выглядит «право искать» политическое убежище, поскольку под этим термином можно понимать, например, и право поиска в справочной литературе информации о наиболее приемлемых для проживания политико-правовых системах, осуществление которого вообще находится за пределами правового регулирования». Он был абсолютно прав, но не в критике самого этапа, а в объеме понятия - поиск, которое включает в себя и анализ сложившейся ситуации и проработку всех возможных путей, вариантов, средств и способов, не запрещенных законом, для решения единственной задачи - определение, нахождение страны, где имеется возможность обеспечения его безопасности.
Данный этап поиска государства убежища при реализации других форм предоставления убежища (временного убежища, признания беженцем) имеет не меньшую актуальность, но иногда невозможен по объективным причинам. Это обусловлено существующими подходами к понятию беженец. «Беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».
Нигде не определено количество стран, в которые индивид может обращаться одновременно в поисках убежища. Юридическую же основу данный поиск приобретает с момента официального обращения индивида в соответствующий компетентный орган с просьбой о предоставлении убежища. Необходимо отметить особенности этого этапа: ограниченность во времени, недостаточную информированность о данном институте права в той или иной стране, наличие реальных угроз со стороны государства местопребывания или местожительства.
Второй этап подразумевает непосредственное обращение индивида для решения вопроса реализации права убежища. Порядок обращения, рассмотрения ходатайств и предоставления убежища на территории России регулируются Федеральным законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 утверждено «Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации».
В соответствии с Положением Указа Президента от 21 июля 1997 г. № 746, лицо, желающее получить политическое убежище на территории РФ, обязано в течение семи дней по прибытию на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо страну своего обычного местожительства, обратиться лично в территориальный орган Федеральной миграционной службы (далее ФМС) по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в ФМС России [17]. Однако личное обращение с письменным ходатайством не всегда представляется возможным. В случае обращения с ходатайством о признании беженцем, лицо лично или через уполномоченное на данное действие лицо обязано обратиться с письменным ходатайством в течение суток со дня пересечения Государственной границы Российской Федерации. Законодательно предусмотрено при наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению, увеличить установленный срок обращения. Установленные временные ограничения, в течение которых имеется возможность обратиться с соответствующим ходатайством в случае реализации убежища, в какой-то степени ограничивают права человека, лишают его возможности, при возникновении объективных или субъективных обстоятельств, препятствующих подаче ходатайства в установленные сроки, просить предоставления убежища.
Лицо, ищущее убежище, должно аргументировать свою просьбу, представить реальные доказательства необходимости осуществления его защиты на межгосударственном уровне. В ходатайстве должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о мотивах его обращения по вопросам предоставления убежища. Серьезное внимание при рассмотрении ходатайств о предоставлении убежища уделяется фактам преследования, которое должно быть реальным и направлено непосредственно против конкретного лица. Деятельность и убеждения лица не должны противоречить демократическим принципам.
Существенным условием является то, что в данной просьбе должно быть указано достаточно оснований для его последующего рассмотрения, так как при не предоставлении данных, предоставлении недостоверных данных ему может быть отказано в приеме ходатайства или оно будет оставлено без рассмотрения. Введение принципа достаточного основания придает рассматриваемому вопросу оценочный характер. Какие доводы, документы, подтверждения должно предоставить лицо, ходатайствующее об убежище?
Возможно ли это? Однозначно дать ответ не представляется возможным, так как это индивидуально в каждом конкретном деле. Исключением может быть обращение с ходатайством публичного лица, деятельность которого выходит за рамки государства его гражданства. Это еще раз подтверждает, что окончательное решение остается за принимаемым государством. Данный аспект соответствует Декларации о территориальном убежище, внутреннему законодательству страны «оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве» и то, что не «публичному» человеку достаточно сложно в ряде случаев обосновать свое ходатайство. Об этом свидетельствует статистика. Беженцами признается только десятая часть от числа обратившихся лиц.
Анализируя механизм рассмотрения вопросов, связанных с предоставлением политического убежища заметим, что в данный процесс может быть включено и Управление делами Президента РФ по вопросам:
обеспечения реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;
подготовки, согласования и представления в установленном порядке Президенту Российской Федерации проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту Российской Федерации документов по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;
проведения проверок исполнения федеральных законов, указов и других решений Президента Российской Федерации по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;
подготовки предложений Президенту Российской Федерации об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;
анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и загранучреждений, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по исполнению ими законодательства Российской Федерации по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;
обобщения практики применения законодательства Российской Федерации по вопросам гражданства, предоставления политического убежища и помилования и подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;
ведения учета поступающих заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, предоставления политического убежища;
изучения международного опыта в области решения вопросов гражданства, предоставления политического убежища и подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации [19].
На основании анализа собранных материалов принимается решение, о котором ФМС России в 7-дневный срок через свои территориальные органы уведомляет лицо, ходатайствующее о предоставлении политического убежища. При положительном решении индивиду и членам его семьи выдается свидетельство установленного образца по месту обращения лица с ходатайством, которое является основанием для получения вида на жительства в России. Вид на жительство на территории РФ является документом, удостоверяющим право лица на политическое убежище в России, дает возможность пользоваться всеми правами и свободами, предоставленными для этой категории лиц. Лицо получает соответствующий правовой статус. Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего убежище, при условии их согласия с ходатайством, согласия детей, не достигших 14 лет, не требуется.
Еще одной особенностью этого этапа является то, что на время рассмотрения ходатайства государство обеспечивает его безопасность, предоставляет ему возможность пользоваться определенными правами и свободами, оформляет его правовое положение (обратившемуся лицу выдается справка установленного образца, которая наряду с его документом, удостоверяющим личность, является подтверждением законного пребывания на территории РФ). Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории РФ правами и свободами и несет равные обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором РФ.
В случае отклонения ходатайства ФМС России сообщает, что дальнейшее пребывание данного лица на территории РФ регулируется законодательством Российской Федерации, определяющим порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России. На этом основании индивид может обратиться с аналогичной просьбой в другую страну или обжаловать принятое решение.
Проводимая политика, отражающая основные положения, закрепленные в Российском законодательстве, последовательно ограничивает возможность реализации права политического убежища. Это вполне соответствует международному праву, где основное внимание уделено предоставлению территориального убежища, то есть убежища на определенной территории, как это было изначально с момента возникновения данного права, не акцентируя внимания на причинах, в частности только на его политической составляющей. Право убежища, а не право политического убежища, несмотря на четкую политическую направленность, было закреплено в Советском государстве. В 90 - е годы, при смене общественного строя, в Указе Президента РФ была отражена лишь политическая основа предоставления убежища, что уменьшило круг субъектов данного права. В 2007 г. были введены дополнительные условия, при наличии которых политическое убежище на территории РФ не предоставляется. Например, из-за нежелания вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам, вследствие голода, эпидемии, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Не представление политического убежища по перечисленным причинам представляется весьма обоснованным. Данная категория людей вследствие вышеперечисленных причин должна рассматриваться как беженцы, с вытекающими отсюда последствиями и правовым статусом.
Усложнился процесс предоставления политического убежища. Например, ходатайство о предоставлении убежища может быть не принято к рассмотрению. В таком случае, решение о непринятии обращения к исполнению фактически исключает появление других правомочий на собственные действия индивида.
Предоставление убежища должно соответствовать государственным интересам России, не принижая при этом значения общепризнанных принципов и норм международного права. Однако сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления политического убежища не носят характера общепризнанных принципов и норм международного права хотя бы потому, что положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе являются рекомендательными. В таком случае правомерно, что политическое убежище рассматривается не как абсолютное право человека, а лишь опосредованное право, преломляющееся волеизъявлением государства. Еще раз необходимо подчеркнуть, что право предоставления убежища как международно-правовой институт является правом государства, а не правом того или иного лица. Более того, исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище даже определенным категориям лиц в бесспорном порядке. Во внутригосударственных правовых нормах ни одного из государств не содержатся положения о том, что граждане того или иного государства имеют право просить убежища у другого государства. Невозможно решить вопрос о предоставлении политического убежища (и не только) в ущерб интересам государства, так как оно принимает на себя определенные обязательства, как в отношении лица, которому предоставляет убежище, так и в отношении государства, откуда данный индивид ищет убежище, для исполнения которых расходует материальные средства.
Учет интересов государства при предоставлении политического убежища, подразумевает рассмотрение вопроса с точки зрения возможностей государства, а не с позиции избирательности в отношении отдельных личностей. В ранее действующем Указе учет государственных интересов законодательно закреплен не был. Вышеприведенная формулировка была в следующей редакции: «Политическое убежище в РФ предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства на основании общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Положением». Внесение соответствующих изменений свидетельствует о повышении роли государственных интересов в решении вопроса предоставления политического убежища в РФ.
Обязательным дополнительным условием для иностранных граждан и лиц без гражданства при подаче ходатайства о признании беженцем или предоставлении политического убежища на территории РФ является в соответствии со ст. 9 Федерального Закона РФ от 25 июля 1998 г., № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в РФ» их обязательная государственная дактилоскопическая регистрация. Невыполнение данного процедурного момента может служить формальным условием отказа в предоставлении убежища. Предоставление временного убежища не требует исполнения данного процедурного момента, но данной категории лиц необходимо пройти обязательное медицинское освидетельствование.
Действующим законодательством установлены случаи, когда политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется:
лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу, либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;
лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;
лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528 «О беженцах»;
лицо представило заведомо ложные сведения;
лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется;
- лицо не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [17].
В соответствии с вышеприведенным перечнем Министерство иностранных дел Российской Федерации должно ежегодно составлять список стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и представлять его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и Министерство внутренних дел Российской Федерации. Однако этот документ четко не определяет страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека, гражданам которых (либо лицам там проживавшим) РФ не предоставляет политическое убежище, что является существенным пробелом в механизме предоставления политического убежища на территории РФ.
На эту проблему обращал внимание уполномоченный по правам человека в РФ В. П. Лукин: «Особо следует сказать о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища лицам, преследуемым на родине за их политические убеждения. Предоставление политического убежища - политическая и нравственная обязанность каждого демократического государства. Россия же выполняет ее лишь на бумаге. Проблема заключается в ограничениях, которые вводит действующее Положение о порядке предоставления политического убежища, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21.07.1997 г. № 746. Согласно этому документу, одним из оснований для отказа в предоставлении политического убежища в России является прибытие претендующего на убежище лица из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека. Список таких стран регулярно составляет Министерство иностранных дел Российской Федерации.
Лицу отказывается в рассмотрении ходатайства о признании беженцем в случае:
если в отношении лица возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории Российской Федерации;
если лицу ранее было отказано в признании беженцем в связи с отсутствием обстоятельств, предусмотренных настоящим ФЗ, при условии, что обстановка в государстве его гражданской принадлежности со дня получения отказа и до дня подачи нового ходатайства не изменилась;
если лицо получило обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев и (или) к Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженцев, при условии, что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не противоречат законодательству Российской Федерации;
наличие у лица гражданства третьего государства, защитой которого лицо может воспользоваться или права на пребывание на законном основании на территории третьего государства при отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследований в третьем государстве по предусмотренным обстоятельствам;
если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем;
если лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности не по обстоятельствам, предусмотренным Федеральный законом РФ «О беженцах» и не желает возвращаться в государство своей гражданской принадлежности из опасения понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы его территории, либо за совершенное в нем иное правонарушение;
если лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать о признании беженцем и не обратилось с ходатайством в порядке Федерального закона РФ «О беженцах»;
если лицо отказывается сообщить сведения о себе и (или) об обстоятельствах прибытия на территорию Российской Федерации;
если лицо состоит в браке с гражданкой (гражданином) Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации;
если лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации.
Фактически рассмотрение заявления о временном убежище является третьим этапом рассмотрения ходатайства о признании беженцем. Процедура предоставления временного убежища не является самостоятельной, она является продолжением процедуры рассмотрения ходатайства о признании беженцем. Временное убежище фактически является отложенным административным выдворением.
Право лица на собственные действия состоит в возможности предпринимать определенные, активные действия для достижения поставленных целей - выбирать государство, обращаться к руководству государства с ходатайством о предоставлении убежища. Практика свидетельствует о том, что реализация перечисленных выше правомочий в РФ не всегда обеспечивается эффективно. М. А. Лебедев писал «... существенное значение приобретает теоретико-правовое обоснование и выделение правомочий содержания, отражающих возможность его субъектов требовать, не препятствовать осуществлению своих правомочий, в том числе и права, обращаться в компетентные органы за их защитой» [50, c. 91].
В случае не принятия своевременного решения или по другим основаниям лицо, ищущее убежище должно иметь возможность требовать от соответствующих органов выполнения обязанностей, реализации своего права, гарантированного Конституцией РФ. Применительно к праву убежища это представляется весьма проблематичным. Каким образом иностранный гражданин может требовать от государственных органов другой страны выполнения ими своих полномочий? Не совсем понятным представляется право на защиту. В случаях, когда у лица, ходатайствующего о предоставлении убежища, не принимают документы или по итогам рассмотрения обращения принимается решение об отказе в предоставлении убежища, или иное решение, которое его не удовлетворяет, лицу предоставляется возможность защиты, предполагающей обжалование данного решения, путем обращения в соответствующие государственные органы для объективного разрешения возникшей спорной ситуации. Возможность субъекта права убежища обращаться за защитой в государственные органы Российского государства следует из:
общепризнанных принципов и норм международного права. В статье 7 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 1948 г. записано: «Все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона». В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. закрепляется право каждого человека располагать эффективными средствами «правовой защиты перед государственными органами даже, если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве»;
норм внутригосударственного законодательства. Признавая общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ в качестве составной части правовой системы, Конституция РФ гарантирует каждому государственную защиту, в том числе судебную, его прав и свобод. «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» [6].
Закреплено и право обращения иностранного гражданина в суд:
каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод;
решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд;
каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
В определении Конституционного суда РФ указывалось, что: «Судебная защита конституционных прав и свобод граждан, нарушенных законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, или ином органе, применяющем закон, в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой статьи 3, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» - компетенция Конституционного Суда Российской Федерации. Судебная защита прав, нарушенных незаконными действиями и решениями государственных органов и должностных лиц, в соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации, Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и иными законодательными актами Российской Федерации - компетенция судов общей юрисдикции». Однако, в соответствии с Федеральным законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ст. 1) он распространяет свое действие только на граждан России. Конституция РФ закрепляет право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления только граждан РФ. Несмотря на то, что юридические гарантии права убежища вытекают из международно-правовых документов и внутреннего законодательства РФ, они не нашли должного закрепления ни в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ни Указе Президента РФ от 21.07.1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища».
В 1995 г. для рассмотрения поступающих жалоб по отказу в приеме ходатайств о предоставлении убежища была создана апелляционная комиссия ФМС России, в которую мог обратиться любой человек, считающий, что его права в данном вопросе нарушены. В 2000 г. в Положении об Апелляционной комиссии ФМС, Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики, рассмотрение жалоб иностранных граждан и лиц без гражданства об отказе в принятии ходатайства о предоставлении политического убежища не предусмотрено.
Механизм обжалования, рассмотрения и разрешения ситуации, связанных с реализацией права на защиту иностранных граждан непонятен и проблематичен. В приказе ФМС России от 5 декабря 2007 г. № 451 предпринята попытка определения порядка обжалования действий (бездействий) и решений, осуществляемых (принимаемых) в ходе исполнения государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Но это всего лишь ведомственный приказ, соответственно пределы его исполнения ограничены обозначенной службой.
Необходимо обратить внимание, на то, что ранее лицо, ищущее убежище, не рассматривалось с точки зрения правосубъектности. Упуская этот момент, а возможно и сознательно не уделяя ему внимания, некоторые авторы, рассматривая проблемы, связанные с правом убежища предполагали, что индивид является субъектом права. Иначе не может идти и речи о предоставлении убежища. В ряде случаев, в силу определенных причин в стране своего постоянного местожительства или постоянного пребывания он может быть формально ограничен в правосубъектности. Как свидетельствуют исторические примеры, именно этот способ использовался компетентными органами в борьбе с инакомыслящими. В таком случае как должны относиться государственные органы, в компетенции которых находится рассмотрение данных вопросов, к обращению индивида, являющемуся в стране своего постоянного местожительства или постоянного пребывания ограниченным субъектом права? Отказать в приеме обращения и соответственно в предоставлении убежища и повторно нарушить его права, фактически не выполнив гарантированные нормативно - правовыми актами обязательства перед международным сообществом.
Выполнение триады полномочий в полном объеме не представляется возможным, если право на собственные действия, выраженные в форме обращения лица, ищущего убежища с просьбой рассмотрения возможности предоставления ему убежища на территории государства имеет фактическое нормативно - правовое закрепление, то реализация других составляющих субъективного права представляется весьма проблематичной. Поэтому рассмотрение человека как полноценного субъекта данного права представляется не совсем обоснованным. Признавая индивида субъектом международного права, необходимо констатировать, что в отношении права убежища, он обладает ограниченной правосубъектностью.
В 90-е г. XX в. любое лицо, подавшее ходатайство о предоставлении убежища, могло обратиться в миграционную службу за помощью в размещении и обустройстве до принятия решения. Создан ряд центров временного размещения иммигрантов (ЦВРИ). В Пермской области «Очер», в Ростовской области «Дон», в Краснодарский крае «Горячий ключ», предназначенных для приема иностранцев, определения правового статуса лиц, ищущих убежища и организации их временного проживания.
Предложенный в 2000 г. проект федерального закона «О миграции в Российской Федерации» в 2004 г. был отклонен.
Законодательно закреплен ряд условий, при которых лицо лишается убежища, предоставленного ему на территории Российской Федерацией.
Политического убежища лицо лишается по инициативе самого лица и по инициативе государства. По инициативе лица, получившего убежища в случаях возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации; приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны. По инициативе государства, предоставившего убежище в связи с обеспечением государственной безопасности; если индивид, которому предоставлено убежище, занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций; если индивид, которому предоставлено убежище, совершил преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда [17].
Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации по представлению Министерства внутренних дел России на основании заключений Министерства иностранных дел России и Федеральной службы безопасности России. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище. Лишение политического убежища производится указом Президента Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «О беженцах» установлен ряд случаев, когда лицо утрачивает статус беженцев. После получения разрешения на постоянное проживание на территории РФ либо при приобретении гражданства РФ; если лицо добровольно воспользовалось защитой государства своей гражданской принадлежности; если, лишившись гражданства, снова его добровольно приобрело; если приобрело гражданство иностранного государства и пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности; когда лицо добровольно вновь обосновалось в государстве, которое покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие опасений преследований; если не может более отказываться от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по обстоятельствам, которые более не существуют; если не имеет определенного гражданства и может вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с тем, что обстоятельства, приведшие к вынужденной миграции, в данном государстве более не существуют [7].
Как показывает практика, в сложном механизме реализации права убежища, начиная с момента его возникновения, лишь фрагментарно рассматривался вопрос его информационного обеспечения, постановка которого, с целью дальнейшего развития и усовершенствования института убежища, анализа причин и условий реализации данного права и обобщения имеющейся информации в демократическом, развивающемся правовом обществе, была бы вполне правомерной. Информационная составляющая занимает значительное место в процессе реализации права убежища. Информация о государствах предполагаемого убежища, о законодательстве и практике решения подобных вопросов; о возможном правовом статусе в случае реализации данного права; о гарантиях обеспечении безопасности индивида, как личной, так и имущественной; любая другая информация по исследуемому вопросу. Только обладание полной информацией позволит лицу принять правильное решение.
Актуальным при рассмотрении вопроса реализации права убежища является то, что решение государства предоставляющего убежище, должно уважаться другими государствами. «Признавая, что предоставление государством убежища лицам, имеющим основание ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, является мирным и гуманным актом и поэтому не может никаким другим государством рассматриваться как недружелюбный акт. Убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществлении своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами». В случае неправомерного предоставления убежища, государство гражданства лица вправе требовать его выдачи, а государство убежища должно исполнить данное требование.
Анализ российского законодательства показал, что порядок реализации права политического убежища регулируется подзаконными актами Президента, Правительства, ведомственными нормативно-правовыми актами, но не получил закрепления в Федеральном законе, что не соответствует его статусу конституционно права. На данный недостаток указывал в исследовании A. A. Рыжов.
На основании проведенного исследования можно сделать вывод, что институт права убежища в настоящее время испытывает серьезные трудности его реализации. Это связано с усложнением механизма предоставления убежища, введенными ограничениями. 24 декабря 2001 г. Президент России В. В. Путин сказал «...настало время прекратить принимать в страну всех подряд, мы должны иметь выгодную для нас... иммиграционную политику. Мы должны привлекать трудовые ресурсы туда, куда государству нужно, а не позволять ехать куда угодно и кому угодно». Обращает внимание то обстоятельство, что слова В. В. Путина оказались созвучны высказываниям Александра I, произнесенным им 200 лет назад «...ограничить поселения... такими иностранцами, кои для... края более могут быть полезны».
Необходимо отметить, что нормативно-правовая база права политического убежища продолжает развиваться. Детализация процедурных моментов в деятельности ФМС России по рассмотрению ходатайств свидетельствует о непрекращающихся обращениях с ходатайствами о предоставлении политического убежища. В настоящее время можно говорить о несоответствии декларированного в Конституции РФ права политического убежища с реальным исполнением обязательств со стороны государства, подменой статуса политического эмигранта статусом беженца.
Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 была принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников проживающих за рубежом. Повторяются события 250 летней давности, только на новой ступени развития общества. Введение с одной стороны ограничений, а с другой стороны принятие соответствующей программы дает возможность, как это было в XVIII в. в России минимизировать число случаев предоставления убежища, в части возвращения соотечественников.
Механизм реализации права убежища обладает определенными особенностями, к которым относят процедурные моменты, связанные с поиском страны, обращением по рассмотрению возможности предоставления убежища, сбора и представления необходимых документов, а также вопросы, возникающие во взаимоотношениях индивида с государственными структурами, регламентирующих порядок рассмотрения данного обращения. Особенностью предоставления убежища является то, что государство берет на себя определенные обязательства. Во-первых, на время, в течение которого рассматривается обращение по обеспечению безопасности лица, подавшего ходатайство, а также гарантиях возможности пользоваться определенными правами и свободами. Во-вторых, гарантиях того, что данное лицо не будет вести противоправной деятельности против страны, откуда он ищет убежище.
Из анализа сложившейся практики следует, что государство, предоставляющее убежище первоначально исходит из собственных интересов - обеспечения государственной безопасности. Предоставление убежища является суверенным правом РФ как субъекта международного права. Право убежища рассматривается не как абсолютное право человека, а как опосредованное право, преломляемое волеизъявлением государства, которое принимает решение предоставить, или отказать человеку в убежище.
Субъективные права индивида, как субъекта права убежища являются ограниченными. Реализации двух из триады правомочий: права на требования, права на защиту, - являются проблематичными, так как они не нашли закрепления в соответствующих нормативно - правовых документах и зависят от правового статуса субъекта.
2.2 Ограничения правового статуса личности, связанные с реализацией права убежища в Российской Федерации
Вполне обоснованно представляется то, что право убежища наряду с другими правами и свободами человека получило закрепление в качестве основы правового статуса личности в Конституции 1993 г., других нормативно-правовых актах. Предпосылки этому содержатся в Декларации о территориальном убежище, принятой 14 декабря 1967 г. Генеральной Ассамблеей ООН «положение лиц, ищущих убежище должно являться... предметом заботы международного сообщества» [4]. О каком статусе идет речь, о статусе иностранного гражданина или о статусе лица, которому предоставляется убежище. Существуют ли различия между этими статусами.
Правовой статус личности определяют как систему признанных и гарантируемых государством прав, свобод и обязанностей личности, индивидуализирующих человека как субъекта права. Различают: общий (конституционный) статус гражданина, как совокупность прав и обязанностей, которыми обладает каждый человек как полноправный член общества; особенный, специальный статус, отражающий особенности положения отдельных категорий граждан, социальных слоев, групп; индивидуальный статус, представляющий собой совокупность индивидуальных прав и обязанностей. Личный правовой статус динамичен и подвержен изменениям с учетом происходящих в жизни перемен. Он характеризуется особенностями положения конкретного человека в зависимости от его гражданства, возраста, пола, профессии, участия в управлении делами общества и государства. Все три статуса взаимосвязаны, взаимозависимы и неразделимы. Каждый индивид выступает одновременно во всех указанных качествах - гражданина своего государства (общий статус); принадлежит к определенному слою (группе) и, следовательно, обладает родовым статусом; представляет собой отдельную неповторимую личность, то есть имеет индивидуальный статус. Права человека с обязанностями и законными интересами - взятые в единстве, являются основополагающим элементом правового статуса личности. Возможность реализовать некоторые права дает лишь обладание определенным правовым статусом. Выделяют правовые статусы: граждан; иностранцев; апатридов; бипатридов.
Как справедливо замечают В. В. Лазарев, Н. И. Марышева нередко для определения статуса иностранных граждан параллельно понятию «правовой статус» используют понятие «правовое положение», иногда употребляя их как тождественные и рассматривая как совокупность прав и обязанностей, принадлежащих иностранцам на территории государства пребывания [49, c. 34]. На данное обстоятельство обращал внимание A. A. Рыжов в своем исследовании. Автор соглашается с мнением C. B. Романова, который предложил «...не вести споры по поводу преимуществ употребления того или иного термина», а на основе комплексного анализа провести исследование обозначенного объекта [69, c. 4]. Необходимо отметить определенные моменты, которые дают основания для известного разграничения понятий правового положения и правового статуса, несмотря на единую этимологию этих терминов. Дело в том, что кроме прав и обязанностей личности существуют еще и ее различные правовые состояния (гражданство, возраст, должностное положение и т. д.). Эти правовые свойства личности не укладываются в традиционное понимание содержания правового статуса, находятся как бы за его пределами, а точнее говоря, предшествуют ему.
«Основными предпосылками возникновения правового статуса личности, как системы ее прав, свобод, законных интересов и обязанностей, - как отмечает Н. В. Витрук, - являются гражданство (либо состояние в иностранном гражданстве, либо отсутствие гражданства) и правосубъектность личности» [30, c. 156]. Такой подход к соотношению понятий «правовой статус» и «правовое положение» представляется вполне обоснованным и наиболее правильным в рассматриваемом контексте.
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. закрепила «...каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете» [1]. Из анализа данного положения следует, что лица, получившие убежище, независимо от его формы, должны обладают всеми правами и свободами, закрепленными во Всеобщей декларации прав человека.
Несмотря на это законодательный акт, закрепляющий правовое положение лиц, получивших убежище в Российской Федерации, не принят. Поэтому исследование правового статуса лиц, которым предоставляется убежище, предполагает обращение к целому ряду нормативно-правовых актов, научных работ, в которых нашли отражение различные элементы правового положения этих категорий лиц.
Обеспечение юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина, усиливается наличием условий, с которыми законодатель связывает реальную возможность и максимальную эффективность реализации прав, свобод и обязанностей, в комплексе составляющих правовой статус. Они подразделяются на две группы:
первая группа - гарантии реализации правового статуса личности, включающие в себя:
нормативное закрепление основ правового статуса в действующем внутреннем и международном законодательстве;
возможность правомерными действиями реализовать свои законные интересы;
вторая группа - гарантии охраны правового статуса личности, предоставляющие возможность:
самозащиты, то есть личные гарантии, предполагающие право личности самостоятельно защищать свои законные интересы всеми не запрещенными законом способами и средствами;
защиты прав и свобод индивида со стороны государства с помощью специально созданных органов;
объективного разрешения спорных ситуаций (правосудие), осуществляемое от имени государства;
защиты со стороны международного сообщества, предоставляющее право личности обращаться за защитой своего нарушенного права в международные правозащитные организации.
Данный подход представляется вполне обоснованным, так как ограничения или лишения лиц, получивших убежище, возможности пользоваться основными правами и свободами человека, приводили к отрицанию демократического характера данного института. В таком случае, - как писал А. Ш. Войцехович, - право убежища превращается в своеобразную форму интернирования [33, c. 13].
Положения Всеобщей декларации прав человека получили признание и соответствующее закрепление во внутригосударственном законодательстве Российской Федерации. В ст. 17 Конституции Российской Федерации провозглашено: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...». Ст. 62 ч. 3 Конституции России закрепляет: «Иностранные граждане, и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Приведенные конституционные нормы устанавливают правовой статус лиц, получивших убежище на территории Российской Федерации, с определенными ограничениями.
Общепризнанными критериями классификации прав и свобод человека и гражданина являются сферы жизнедеятельности общества, в которых реализуются интересы и потребности личности. В соответствии с этим выделяют личные права и свободы, представляющие собой совокупность правомочий, отражающих естественно-правовые начала, обеспечивающие индивидуальность и оригинальность личности в ее взаимоотношениях с государством и обществом, гражданские права (экономические, политические, социальные, культурно-духовные, экологические и т.д.), складывающиеся из субъективных прав позитивного характера, содержание которых определяется государством и закрепляется в действующем законодательстве. Большей частью гражданских прав в государстве наряду с гражданами России могут воспользоваться иностранцы и лица без гражданства. Граждане Российской Федерации обладают «гражданской прерогативой», предполагающей наличие у них комплекса прав исключительного характера, определяющего возможность участия граждан в управлении государством и обществом (право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через представительные органы и лица, право избирать и быть избранными в представительные структуры государственной власти, право занимать определенные должности в государственном аппарате и заниматься определенными видами деятельности).
Конституция России в первую очередь определяет перечень «абсолютных» личных прав, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах. К ним относят: право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, которые гарантируются каждому человеку. Кроме этого определены и другие права. Право на свободу передвижения: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» [6]. В соответствии со ст. 11 Федерального закона РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» «...иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации» [8].
Иностранным гражданам на территории Российской федерации предоставляются общепризнанные неотъемлемые демократические свободы. Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации имеют право на свободу мысли и слова, могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами. Данный вопрос регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [13]. На основании Федерального закона РФ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» они пользуются свободой вероисповедания.
Основным нормативно-правовым документом, регулирующим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, является Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Этим законом устанавливаются для иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, права и обязанности в области трудовой деятельности, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.
Необходимо обратить внимание на то, что правовое положение субъектов убежища характеризуется определенным своеобразием, связанным с их правовым статусом, который определяется отношением лица к стране своего постоянного местожительства или местопребывания, а также возникающими правоотношениями со страной, к которой индивид обращается с просьбой о предоставлении убежища. На основании Российского законодательства: личным законом физического лица считается право страны, гражданство которой это лицо имеет; если лицо наряду с российским гражданством имеет и иностранное гражданство, его личным законом является российское право; если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом является российское право; при наличии у лица нескольких иностранных гражданств личным законом считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства; личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства; личным законом беженца считается право страны, предоставившей ему убежище.
Индивид в стране своего гражданства обладает в полной мере всеми правами и несет ответственность, предусмотренную для граждан данной страны. В отношении других государств, он рассматривается как иностранный гражданин с соответствующим правовым статусом. Это статус в дальнейшем в зависимости от ряда объективных и субъективных факторов может меняться:
человек остается гражданином страны своей гражданской принадлежности и соответственно иностранным гражданином страны пребывания;
человек становится гражданином страны убежища;
человек становится бипатридом, то есть лицом, имеющим двойное гражданство.
Учитывая сложность и возможное многообразие общественных отношений, складывающихся в повседневной жизни и деятельности людей, необходимо отметить, что основная роль по их упорядочению и регламентации отводится государству. Правовое регулирование предполагает в качестве основных методов воздействия использовать убеждение, стимулирование, обязывание и запрет, реализация которых в ряде случаев не исключает возможности использования механизма государственного принуждения, применение которого связано с вмешательством в сферу частных интересов и, соответственно, ограничением правового статуса личности. Допуская такую возможность, а в определенных случаях и необходимость государственного вмешательства в сферу частных и корпоративных интересов, государство не должно использовать это право произвольно. Интересы личности могут быть ограничены только в случаях, предусмотренных законом, и в порядке установленных законом процедур. Кроме того, государство, ограничивая правовой статус личности, само оказывается зависящим от ряда требований:
законодательное закрепление прав и свобод человека в соответствии с принципом «разрешено все, что не запрещено законом»;
законодательное закрепление полномочий органов и должностных лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность, основанную на принципе «разрешено лишь то, что разрешено законом».
Важные для рассматриваемого вопроса положения содержатся в ст. 29 ч. 2 Всеобщей Декларации прав человека, которые устанавливают, что «...при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Вышеуказанное положение призывает государства стремиться избегать введения необоснованных ограничений прав и свобод любого человека, в том числе, и в отношении лиц получивших убежище. Своеобразным сдерживающим фактором в данном случае является то, что законодательством установлен перечень ситуаций, в рамках которых государство может в принудительном порядке ограничивать правовой статус личности. К ним относятся:
чрезвычайные ситуации (техногенная авария, авария, катастрофа, стихийное бедствие и т. д.);
ситуации, обусловленные «государственной необходимостью и целесообразностью» (сбор налогов, таможенные ограничения, отказ в предоставлении убежища и т. д.);
ситуации, связанные с государственным вмешательством по инициативе заинтересованных лиц (признание лица недееспособным, взыскание долга и т. д.);
ситуации, возникающие вследствие реакции государства на правонарушения (санкции за нарушения установленных правовых норм);
ситуации, возникающие вследствие того, что Россия является субъектом международного права. Например, реторсии - ответные ограничения, устанавливаемые Правительством Российской Федерации на определенный срок в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.
Учитывая то обстоятельство, что единственным источником власти в России являются его граждане, вполне закономерными представляются установленные ограничения данных прав, которые позволяли бы иностранным гражданам вмешиваться во внутренние дела государства, участвовать в его управлении.
Правовой статус иностранных граждан и лиц, получивших убежище в РФ, имеет определенные ограничения, установленные внутренним законодательством страны. Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права:
избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации, так как избирательное право в Российской Федерации принадлежит исключительно гражданам;
находиться на муниципальной службе, в случаях прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с законодательством назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связаны с принадлежностью к гражданству. Часть 1 статьи 21 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает: «Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации» [11].
Анализируя происходящие в стране изменения необходимо отметить, что начиная с 2003 г. наметилась тенденция к расширению прав иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе и лиц, получивших убежище. Исторически сложилось так, что обязанность оберегать интересы Советского государства, способствовать укреплению его могущества и авторитета было правом и обязанностью только граждан СССР. Согласно ст. 62, 63 Конституции СССР 1977 г. воинская служба в рядах Вооруженных Сил СССР считалась почетной обязанностью советских граждан. Основываясь на этом законе, иностранные граждане не имели права нести воинскую службу в рядах Вооруженных сил СССР. В 2003 г. данное ограничение было частично снято. Внесенные изменения в Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» предоставили возможность поступления и прохождение иностранными гражданами военной службы по контракту. На этих лиц распространяются положения Закона, определяющие правовые основы государственной службы РФ.
Прохождение военной службы осуществляется иностранными гражданами по контракту на воинских должностях, только подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах России, других войсках, воинских формированиях и органах. Устанавливается ряд дополнительных условий: иностранные граждане должны владеть государственным языком Российской Федерации, соответствовать медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы к конкретным военно-учетным специальностям, должны иметь определенный уровень образования, профессиональной и физической подготовки. Законом установлены возрастные ограничения. Первый контракт о прохождении военной службы иностранные граждане вправе заключать в возрасте от 18 до 30 лет.
В отношении иностранных граждан (лиц получивших убежище), установлены следующие ограничения. Им запрещается:
а) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ. Согласно части первой статьи 56 указанного Кодекса в состав экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ, кроме граждан Российской Федерации могут входить иностранные граждане. Однако указанные лица не могут занимать должности:
капитана судна;
старшего помощника капитана судна;
старшего механика;
радиоспециалиста;
б) быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна. По общему правилу в состав экипажа судна входят капитан судна, другие лица командного состава судна и судовая команда. К командному составу судна кроме капитана судна относятся помощники капитана судна, механики, электромеханики, радиоспециалисты и врачи. Судовая команда состоит из лиц, не относящихся к командному составу судна;
в) быть командиром гражданского воздушного судна, если иное не установлено федеральным законом <#"justify">Дополнительно Правительством Российской Федерации устанавливается порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов акций или долей принадлежит Российской Федерации.
Федеральным законом РФ от 11 июля 2001 г. № 95 «О политических партиях» устанавливается, что членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными. «Создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий не допускаются».2 Вышеуказанное положение не является отрицанием права на объединение для иностранных граждан. В Федеральном законе РФ от 19 мая 1995 г. № 82 «Об общественных объединениях» записано: «Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть избраны почетными членами (почетными участниками) общественного объединения». Осуществление указанных прав общественными объединениями, созданными иностранными гражданами и лицами без гражданства, либо с их участием, может быть ограничено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Ограничения установлены на ряд прав общественных объединений. В ст. 27 Федерального закона РФ от 19 мая 1995 г. № 82 указано, что общественные объединения могут «...участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления...» «...участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации...», «... вносить предложения в органы государственной власти...» и т.п. Общественные объединения, созданные иностранными гражданами, в том числе и лицами получившими право убежища данных прав не имеют [13].
Не может быть учредителем, членом, участником общественного объединения:
иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации;
лицо, включенное в перечень в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона РФ от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
общественное объединение, деятельность которого приостановлена в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114- ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»;
лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности;
лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда.
Подобным образом регламентируется вопрос об участии иностранных граждан в деятельности профсоюзов «...иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, могут состоять в российских профсоюзах, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации» [14].
Рассматривая экономические права, принадлежащие иностранным гражданам, следует обратиться к положениям законодательства, определяющим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в экономической сфере общественных отношений. Федеральными законами РФ от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» устанавливается возможность для иностранных граждан иметь в личной собственности на территории Российской Федерации различное имущество и распоряжаться им для незапрещенной законом деятельности. По Федеральному закону РФ от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» «...участниками отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, являются собственники недвижимого имущества и обладатели иных подлежащих государственной регистрации прав на него, в том числе граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, российские и иностранные юридические лица, международные организации, иностранные государства...» [10]. Федеральный закон РФ от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» определяет, что вкладчиками банка могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Анализ положений российского законодательства, регламентирующих права иностранных граждан в экономической сфере, позволяет сделать вывод, что безопасность лиц, получивших убежище на территории Российской Федерации, включает в себя обеспечение их экономической безопасности.
Иностранные граждане могут получать образование на территории Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентирует порядок приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях обучения в образовательном учреждении.
Из общей теории права известно, что установленные права и свободы не смогут быть в полном объеме реализовываться и не будут эффективными, если законодательством не предусмотрена возможность их защиты. О возможности обращения в судебные органы Российской Федерации свидетельствует Раздел V «Производство по делам с участием иностранных лиц» Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ. Иностранные граждане (лица, получившие убежище) имеют законодательно закрепленную возможность обращаться в компетентные государственные органы за защитой нарушенных прав и свобод, а также по другим вопросам, входящим в компетенцию данного органа. Обращение в суды других инстанций за защитой прав иностранными гражданами по определенным вопросам, по российскому законодательству, представляется весьма неопределенным.
Правовое положение лиц, получивших убежище на территории Российской Федерации, имеет свою специфику, отличающую его от правового положения иностранцев, находящихся в России по другим законным основаниям. Ряд характерных черт, определяющих правовое положение лиц, получивших убежище, выделяла Л. Н. Галинская [35, c. 93]. По ее мнению, они не должны выдаваться государствам, осуществляющим их преследование; высылка данных лиц не должна осуществляться в страну, которую они покинули или в которой будут подвергаться преследованиям. Они пользуются основными правами и свободами в объеме не меньшем, чем иностранные граждане в данном государстве; имеют возможность заниматься политической деятельностью, не противоречащей общепризнанным принципам и нормам международного права. Приведенные факторы позволили сделать вывод - лица, получившие убежище, обладают особым правовым статусом.
Во-первых, лица, ищущие убежище, могут прибыть на территорию РФ без визы, фактически незаконно (в случае ходатайства о предоставлении политического убежища). Ранее в советском законодательстве специальной нормы по этому вопросу не содержалось. Учитывая международные документы и сложившуюся практику, можно было сделать вывод о существовании такого не регламентированного правила. В п. 1 ст. 3 Декларации о территориальном убежище записано «...государства не должны применять такие меры, как отказ от разрешения перехода границы». В Российской Федерации данная норма получила свое закрепление в примечании к ст. 322 УК РФ «О незаконном пересечение Государственной границы Российской Федерации» действие которой «...не распространяется на случаи прибытия в Российскую Федерацию с нарушением правил пересечения Государственной границы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства для использования права политического убежища в соответствии с Конституцией Российской Федерации, если в действиях этих лиц не содержится иного состава преступления». С другой стороны, в случае обращения с ходатайством о признании беженцем, данный факт может стать основанием для отказа в рассмотрении обращения.
Во-вторых, формы предоставления убежища на территории Российской Федерации отличаются друг от друга. На прием и распределение лиц, ходатайствующих о предоставлении политического убежища, не установлено ограничений. Распределение лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище, в соответствии с Федеральным законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», осуществляется в соответствии с ежегодно устанавливаемой Правительством Российской Федерации квотой распределения данных лиц для каждого субъекта Российской Федерации. Также отличаются условия предоставления убежища [7]. В случае признания беженцем в отличие от предоставления политического убежища определены права, предусмотренные для данной категории лиц (получение содействия в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации; в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания; получение питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения; охрану представителями территориального органа или федерального органа исполнительной власти по внутренним делам в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности данных лиц; пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, из фонда жилья для временного поселения; получение медицинской помощи; получение содействия в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве наравне с гражданами; гарантии социальной защиты, в том числе социального обеспечения; получение содействия в устройстве детей лица, признанного беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также в переводе их в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования; участие в общественной деятельности; добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности; выезд на место жительства в иностранное государство; пользование иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, а также законодательством субъектов Российской Федерации.
В-третьих, на время рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища, лицо находится на территории РФ, и пользуется статусом иностранного гражданина. Россия, принимая ходатайство, берет на себя обязательства по обеспечению безопасности данной категории иностранных граждан до принятия решения о его удовлетворении или отказе.
В-четвертых, лицо на время рассмотрения ходатайства и в случае предоставления политического убежища, не подлежит выдаче. В России законодательно закреплен принцип невыдачи, являющийся основой института права политического убежища. В соответствии с Конституцией РФ не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействия), не признаваемые в РФ преступлениями. Принцип невыдачи получил закрепление в уголовно-процессуальном кодексе РФ: «Выдача лица не допускается, если лицу, в отношении которого поступил запрос иностранного государства о выдаче, предоставлено убежище в Российской Федерации в связи с возможностью преследований в данном государстве по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям».
Институт экстрадиции является международно-правовым институтом, актом правовой помощи, осуществление которой возможно только при наличии соответствующего требования. В российском законодательстве со ссылками на определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 89-о 0651 и п. 2, ст. 464 УПК РФ установлены основания отказа в выдаче лица по запросу иностранного государства. Они распространяются только на лиц, которым предоставлено убежище и не применяются к лицам, не желающим возвращаться в свою страну в связи с уголовным преследованием правоохранительными органами. Иностранные граждане могут быть выданы другому государству на основании Федерального закона РФ от 13 июня 1996 № 63.
В-пятых, к лицам, получившим убежище, не предполагается применение административного выдворения за пределы РФ, как акта административной ответственности. Данное положение закреплено в Декларации о территориальном убежище «...ни к какому лицу не должны применяться такие меры, как... высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию».
Анализируя институт права убежища, необходимо четко разграничивать принцип невыдачи, составляющий основной смысл института убежища и институт депортации. В отличие от выдачи, выдворение является административно - правовым актом, представляет собой внутригосударственный институт и производится по инициативе государства, на территории которого находится лицо, следовательно, при определенных условиях данный акт может быть применен к лицу, получившему убежище. Принимая во внимание то обстоятельство, что лишение убежища является суверенным актом государства, как и предоставление его, индивид может быть выслан из страны. В этом случае существует определенное ограничение - лицо не должно быть выслано в страну гражданской принадлежности, откуда оно искало убежище. То есть если государство решит, что исключение из принципа относительно высылки или принудительного возвращения будет оправданным, то оно должно рассмотреть вопрос о предоставлении данному лицу возможности переезда в другое государство на подходящих для него условиях. Данное положение полностью согласуется с нормами международного права.
В-шестых, лицо, пользующееся убежищем на территории России, получает такие права, которые создают нормальные условия для его проживания. В отношении гражданских, гражданско-процессуальных, уголовных и уголовно-процессуальных прав лица, которым предоставлено убежище в РФ пользуются тем же самым национальным режимом, какой установлен для граждан Российской Федерации, но с определенными исключениями. В области политических прав их статус является ограниченным. Существенным является вопрос о возможности продолжения политической деятельности, за которую лица, которым предоставлено убежище, подвергались преследованиям в стране постоянного местожительства или местопребывания. Данный вопрос неоднозначен. Предоставление такой возможности не противоречит нормам международного права, но в Декларации о территориальном убежище 1967 г. указывается «...государства, предоставляющие убежище, не должны позволять лицам, получившим убежище заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН». Если политическая деятельность этих лиц не противоречит основным принципам ООН, то закономерен утвердительный ответ, однако, продолжение политической деятельности непременно приведет к определенным осложнениям во взаимоотношениях со страной, откуда испрашивал убежище индивид. Осуществление любой деятельности с территории одной страны, направленной против другой страны, так или иначе, будет рассматриваться как вмешательство во внутренние дела этой страны. Запрет данной политической деятельности ни в коей мере не может быть воспринят лицом, которому предоставлено убежища, отказ от нее в стране своего постоянного местожительства или местопребывания приведет (как правило) к прекращению преследования а, следовательно, к устранению оснований предоставления убежища на территории другого государства. Л. Н. Галенская, рассматривая данный вопрос, отвечала на него утвердительно. Данный подход был объективно продиктован сложившейся в Советском Союзе практикой, в России он претерпел изменение. Расхождение провозглашенных принципов с фактическим их исполнением в государстве, различные критерии оценки их действенности привели к модификации в регулировании складывающихся отношений. Лицо, которому предоставлено убежище должно иметь право продолжить свою прежнюю деятельность, но с ограничениями, связанными с представлениями по данному вопросу страны убежища с учетом норм международного права.
В-седьмых, как одну из специфических черт необходимо отметить возможность утраты лицом полученного убежища и, как следствие, соответствующего правового статуса.
В случае добровольного отказа от убежища лицо определяет возможность своего существования без защиты Российской Федерации и соответственно утрачивает право на убежище на ее территории. Кроме того, лицо утрачивает право убежища при приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны. Лицо, приобретая гражданство государства, в котором оно не преследуется, фактически теряет основания для получения убежища на территории Российской Федерации, в связи с защитой данного лица государством его новой гражданской принадлежности. Получение лицом гражданства Российской Федерации автоматически приводит к появлению устойчивой связи с Россией и утрате имеющегося статуса. Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», определяя порядок приема в гражданство Российской Федерации, предусматривает упрощенный порядок получения гражданства. Признание беженцем или предоставление лицу политического убежища является основанием, сокращающим с пяти лет до одного года, предусмотренный непрерывный срок проживания лица на территории Российской Федерации.
Российское законодательство накладывает на лиц, получивших убежище и определенные обязанности. Это обязанность соблюдать законодательство России, платить налоги и сборы (ст. 57); сохранять природу и окружающую среду (ст. 58). Часть 1 статьи 55 Конституции Российской Федерации устанавливает, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» устанавливает обязательное прохождение для иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в поисках убежища (признание беженцем, предоставление политического убежища) государственной дактилоскопической регистрации.
Подводя итоги вышесказанному можно сделать выводы, что правовое положение лиц, получивших убежище в РФ, отличается от правового положения иностранцев. Оно характеризуется возможностью особых способов прибытия на территорию России, невыдачей, ограничением использования принудительной высылки и предоставлением возможности продолжать ту деятельность, за которую они подвергались преследованиям у себя на родине, но с определенными ограничениями. Также правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, признанных в законном порядке беженцами или получивших политическое убежище предусматривает получение в упрощенном порядке гражданства РФ.
Установленный правовой режим для лиц, получивших убежище на территории Российской Федерации, находится в полном соответствии с внутренним законодательством, требованиями международного права.
Заключение
Право убежища - одно из старейших и получивших широкое распространение прав, возникновение которого в государствах древнего Востока ориентировочно датируется XX - XVIII вв. до нашей эры. В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Сформировавшиеся с целью регулирования данных явлений правила поведения постепенно прочно вошли в общественную и каноническую практику и не требовали какой-либо правовой регламентации. Предоставление убежища регулировалось индивидуальными актами.
В XX в. практически все страны, гарантируя соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, в том или ином виде провозгласили право убежища. Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано «... каждый человек имеет право искать убежище от преследования.
В выпускной квалификационной работе были рассмотрены вопросы истории развития, понятия права убежища, его основных форм и содержания.
Установить в какой первоначально форме возникло убежище: религиозной или территориальной, не представляется возможным, вероятно это был параллельный процесс. Эти формы в одинаковой мере служили средством ограничения кровной мести, способствовали решению демографической проблемы, а самое главное, обеспечивали безопасность лицам, в отношении которых оно реализовывалось.
Убежища применялась лишь в той степени, в какой это было выгодно господствующему классу. Интересы церкви и государства переплетались: государство закрепляет свои порядки с помощью религии, а религия, в свою очередь поддерживается государством.
Форма реализации убежища была напрямую связана с определением субъектов данного права. В зависимости от формы его реализации меняется круг субъектов данного права. При территориальной форме убежища основным субъектом права выступает государства, которое его предоставляло. При религиозной форме убежища основным субъектом выступает индивид, государство же, как правило, принимает в лучшем случае всего лишь опосредованное участие в его реализации.
В России к началу XX в., на основе сложившейся практики, сформировались предпосылки правового оформления отношений, возникающих в ходе предоставления убежища, однако по ряду объективных и субъективных факторов они не получили требуемой регламентации. В Российском государстве убежище предоставлялось индивидуальными актами в отношении конкретного субъекта. Впервые в Советском государстве данные отношения получили юридическое оформление в Декрете ВЦИК, Конституции РСФСР 1918 г. «Всякий иностранец, преследуемый у себя на Родине за преступления политического или религиозного порядка, в случае прибытия в Россию пользуется здесь политическим убежищем. Выдача таких лиц по требованию тех государств, подданными коих они являются, производится не может».
Право убежища в Советском государстве реализовывалось только через ее территориальную форму, дипломатическая форма реализации права убежища не признавалась и не рассматривалась. Существование дипломатической формы предоставления убежища расценивается как использование помещений представительства в целях несовместимых с дипломатическими функциями. Предоставление убежища в дипломатических миссиях вступает в противоречие с международным правом, отрицающим его, но учитывая, что некоторые страны в том или ином виде признают дипломатическую форму, предлагается не определять ее как самостоятельную, а отнести к территориальной форме права убежища с определенными ограничениями или рассматривать как временное укрытие лица.
Право убежища - это международный, межотраслевой, демократический институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания искать, просить и получить на территории другого государства, в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права, личную безопасность и исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом.
Анализ исторически сложившейся практики по предоставлению убежища свидетельствует, что государство, предоставляющее убежище первоначально исходит из собственных интересов - обеспечения государственной безопасности. Предоставление убежища является суверенным правом РФ как субъекта международного права, оно рассматривается не как абсолютное право человека, а как опосредованное право, преломляемое волеизъявлением государства, которое принимает решение предоставить, или отказать человеку в убежище.
Субъективные права индивида, как субъекта права убежища являются ограниченными. Реализации двух из триады правомочий: права на требования, права на защиту - являются проблематичными, так как они не нашли своего закрепления в соответствующих нормативно-правовых документах. Правовое положение лиц, получивших убежище в РФ, отличается от правового положения иностранцев. Оно характеризуется возможностью особых способов прибытия на территорию России, невыдачей, ограничением возможности использования высылки и предоставлением возможности продолжать ту деятельность, за которую они подвергались преследованиям у себя на родине, но с определенными ограничениями. Подобные черты правового режима индивидуумов, получивших убежище, находятся в полном соответствии с требованиями международного права.
Распад социалистического лагеря, усложняющиеся процессы сращивания политики и экономики, глобализация, изменили подходы в реализации права убежища. Формируется новый подход к пониманию права убежища в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В современной России институт права убежища испытывает определенные трудности, связанные с его реализацией. Данное обстоятельство является следствием проводимой государственной политикой, усложнившей механизм предоставления убежища, лицам, желающим получить политическое убежище, проще получить статус беженца, который практически не отличается от статуса лица, которому предоставлено политическое убежище, а в ряде моментов имеет определенные преимущества. Закон «О беженцах», регулируя схожие отношения, имеет меньше ограничений и проще в процедурном исполнении. В настоящее время можно говорить о несоответствии провозглашенного в Конституции права политического убежища с реальным исполнением обязанностей со стороны государства, подменой статуса политического эмигранта статусом беженца. Необходимо обратить внимание на тот факт, что Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 была принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Введение с одной стороны ограничений, а с другой стороны принятие соответствующей программы дает возможность, как это было и в XVIII в., в России минимизировать число случаев предоставления убежища, в части возвращения соотечественников. В отличие от того исторического периода, в современной России введены жесткие ограничения в отношении лиц, которые обращаются с соответствующими ходатайствами о предоставлении убежища.
Порядок предоставления, закрепленного в Конституции РФ права политического убежища, регулируется лишь подзаконными актами Президента, Правительства, а также ведомственными нормативно-правовыми актами, он не получил закрепления в Федеральном законе, что не соответствует его статусу конституционного права. Отсутствие закона о праве политического убежища является существенным недостатком, как в практической деятельности государства по предоставлению политического убежища, так и в теоретическом аспекте.
Механизм реализации права убежища обладает определенными особенностями, связанными с поиском страны, обращением с ходатайством о предоставлении убежища, сбора и предоставления необходимых документов, возникающие во взаимоотношениях индивида с государственными структурами, регламентирующих порядок рассмотрения данного обращения. Особенностью предоставления убежища является и то, что государство берет на себя ряд обязательств. Во-первых, обеспечения безопасности лица на время, в течение которого рассматривается его обращение о предоставлении убежища, предоставление возможности пользоваться определенными правами и свободами. Во-вторых, государство гарантирует, что данное лицо не будет вести противоправной деятельности против страны, откуда он ищет убежище.
ФМС МВД России решает вопросы, связанные с исполнением обеспечивающей, информационной и охранительной функций. ФМС России перераспределяет потоки иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территорию Российской Федерации, проводит с ними работу по выяснению причин вынужденной миграции, после этого определяет их статус. ФМС РФ подготавливает соответствующие документы, подтверждающие законность пребывания на территории Российской Федерации, при необходимости обеспечивает данных лиц временным жильем в ЦВРИ, принимает меры к недопущению различного рода правонарушений с их стороны. А в случаях их допущения совместно с органами внутренних дел принимает меры, направленные на поддержание общественного порядка.
Предоставление убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства является серьезной проблемой для государства, требующей значительных усилий и финансовых затрат. Перед ФМС МВД России поставлена сложная задача - создание эффективной системы предоставления убежища в России. Решение данной задачи с одной стороны дало бы возможность в полном объеме выполнять взятые Российской Федерацией перед международным сообществом обязательства по предоставлению убежища, с другой стороны гарантировало бы обеспечение защиты от лиц, предпринимающих попытки использовать данное право в ущерб национальным интересам, как государства-убежища, так и других стран.
На современном этапе право убежища, возникшее более десяти веков назад, не только не утратило своего исторического назначения - обеспечения безопасности индивида, но и развивается, продолжая оставаться важнейшим межотраслевым, демократическим институтом современного международного права.
Список использованных источников
Нормативно-правовые акты
1 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г.) // КонсультантПлюс: справочная правовая система / разраб. НПО «Вычисл. математика и информатика». - Москва: КонсультантПлюс, 1997-2015. - Режим доступа: <#"justify">17 Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища [Электронный ресурс]: указ Президента Рос. Федерации от 21 июля 1997 г., № 746 // КонсультантПлюс: справочная правовая система / разраб. НПО "Вычисл. математика и информатика". - Москва: КонсультантПлюс, 1997-2013. - Режим доступа: #"justify">Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ и ее состава [Электронный ресурс]: указ Президента Рос. Федерации от 14 ноября 2002 г., № 1318 // КонсультантПлюс: справочная правовая система / разраб. НПО "Вычисл. математика и информатика". - Москва: КонсультантПлюс, 1997-2013. - Режим доступа: #"justify">Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан [Электронный ресурс]: указ Президента Рос. Федерации от 22 мая 2004 г., № 662 // КонсультантПлюс: справочная правовая система / разраб. НПО "Вычисл. математика и информатика". - Москва: КонсультантПлюс, 1997-2013. - Режим доступа: #"justify">О внесении изменений в некоторые Указы Президента Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области миграционной политики [Электронный ресурс]: указ Президента Рос. Федерации от 01 декабря 2003 г., № 1417 // КонсультантПлюс: справочная правовая система / разраб. НПО "Вычисл. математика и информатика". - Москва: КонсультантПлюс, 1997-2013. - Режим доступа: #"justify">О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 9 апреля 2001 г., № 274 // КонсультантПлюс: справочная правовая система / разраб. НПО "Вычисл. математика и информатика". - Москва: КонсультантПлюс, 1997-2013. - Режим доступа: #"justify">Об утверждении общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующий о признании беженцами [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 30 июня 1998 г., № 679 // КонсультантПлюс: справочная правовая система / разраб. НПО "Вычисл. математика и информатика". - Москва: КонсультантПлюс, 1997-2013. - Режим доступа: #"justify">Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 11 октября 2002 г., № 755 // КонсультантПлюс: справочная правовая система / разраб. НПО "Вычисл. математика и информатика". - Москва: КонсультантПлюс, 1997-2013. - Режим доступа: #"justify">Научная и учебная литература
24 Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов и факультетов / М. В. Баглай. - Москва: Изд-во НОРМА, 2015. - С. 281-283. - ISBN 978-5-91768-591-5.
Бережнов, А. Г. Права личности: некоторые вопросы теории / А. Г. Бережнов. - Москва, 1991. - С. 74. - ISBN 5-211-01525-8.
Бирюков, П. Н. Международное право: учебник / П. Н. Бирюков. - Москва: Изд-во Юрайт, 2011. - 793 с. - ISBN 978-5-9916-0969-2.
Блюнчли, И. К. Современное международное право государств, изложенное в виде кодекса / И. К. Блюнчли. - Москва, 1878. - С. 247.
Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева. - Москва: Инфра-М, 2009. - 864 с. - ISBN 978-5-16-002606-0.
Вайнштейн, О. Л. Очерки по истории французской эмиграции в эпоху Великой революции 1789-1794 / О. Л. Вайнштейн. - Киев: Госиздат, 1924. - С. 12,13.
30 Витрук, Н. В. Статус личности в политической системе общества. Политология. Курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. - Москва: МГУ, 1993. - С. 156. - ISBN отсутствует.
Витрук, Н. В. Права человека: состояние и перспектива развития. В кн. Право и власть / под редакцией М. П. Вышинского. - Москва: Прогресс, 1990. - С. 154. - ISBN отсутствует.
Воеводин, Л. Д. Юридический статус личности в России: учеб. пособие / Л. Д. Воеводин. - Москва: Изд-во МГУ, 1997. - С. 131. - ISBN отсутствует.
Войцехович, А. Ш. О понятии института права убежища / А. Ш. Войцехович // Советское государство и право. - 1981. - № 4. - С. 13.
Всемирная история / под ред. Н. А. Сидоровой (отв. ред.) и др. - Москва: Госполитиздат, 1957. - Т. 3. - С. 68-69. - ISBN отсутствует.
Галенская, Л. Н. Право политического убежища (международно-правовые вопросы) / Л. Н. Галенская. - Москва: Международные отношения, 1968. - С. 93. - ISBN отсутствует.
Галенская, Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР / Л. Н. Галенская. - Москва: Международные отношения, 1982. - С. 7. - ISBN отсутствует.
Галенская, JI. H. Право убежища / Л. Н. Галенская. - Москва: Международные отношения, 1968. - С. 94. - ISBN отсутствует.
38 Гефтер, А. В. Европейское международное право / А. В. Гефтер. - СПб.: Изд-во: Типография В. Безобразова и К° <#"justify">40 Гулиев, В. Е. Социалистическая демократия и личные права / В. Е. Гулиев, Ф. М. Рудинский. - Москва: Изд-во Юрид. лит., 1984. - С. 102-103. - ISBN отсутствует.
Дипломатическая служба: учеб. пособие / МГИМО(У) МИД России; редкол.: А. В. Торкунов (рук.), Ю. В. Дубинин, В. М. Матвеев и др. - Москва: РОССПЭН, 2002. - 687 с. - ISBN 5-8243-0103-4.
Документы истории Великой французской революции / Отв. ред. A. B. Адо. - Москва: Московский университет, 1990. - Т. 1. - 514 с. - ISBN 5-211-01041-8.
Дурденевский, В. Международное право: учебник для юридических институтов и факультетов / В. Дурденевский, С. Крылов. - Москва, 1948. - С. 299. - ISBN отсутствует.
Захаров, Н. Курс общего международного права / Н. Захаров. - Петроград: Типография Д.П. Вейсбрут, 1918. - С. 271. - ISBN отсутствует.
Игонин, C. B. Институт личной неприкосновенности работников правоохранительных органов в законодательстве современной России: дис.... канд. юрид. наук. - Москва, 2000. - С. 32.
Коровин, Е. Современное международное публичное право Е. Коровин. - Москва, 1926. - С. 85.
Краткий словарь иностранных слов / Сост. С. М. Локшина. - Москва: Русский язык, 1979. - С. 267. - ISBN отсутствует.
Курс международного права / под ред. В. И. Кожевникова. - Москва, 1972. - С. 191. - ISBN отсутствует.
Лазарев, В. В. Иностранные граждане: правовое положение / В. В. Лазарев, Н. Н. Марышева, И. В. Пантелеева. - Москва, 1992. - С. 34. - ISBN 200001698784.
50 Лебедев, М. А. Процедуры приема беженцев и лиц в поисках убежища: потребность в стандартах / М. А. Лебедев // Московский журнал международного права. - 1997. - № 4. - С. 90-91. - ISSN 0869-0049.
Лисовский, В. И. Международное право / В. И. Лисовский. - Москва, 1970. - С. 133. - ISBN отсутствует.
Лист, Ф. Международное право в систематическом изложении / Ф. Лист, В. Э. Грабарь. - Юрьев, 1917. - С. 156. - ISBN отсутствует.
Мартенс, Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов / под ред. Л. Н. Шестакова. - Москва: Изд-во Лань, 2013. - Т. 2. - С. 14, 16. - ISBN 978-5-507-35888-5.
Матузов, Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права / Н. И. Матузов. - Саратов, 1972. - С. 97. - ISBN отсутствует.
Международная защита прав и свобод человека: сб. документов / сост. и вступ. ст.: Г. М. Мелков. - Москва: 1990. - С. 16. - ISBN: 5-7260-0263-6.
Игнатенко, Г. В. Международное право: учебник / Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. - Москва: НОРМА, 2011. - С. 386. - ISBN 5-89123-271-5.
57 Международное право: учебник / ред. Г. И. Тункин. - Москва: Юридическая литература, 1994. - С. 345. - ISBN 5-7260-0695-Х.
58 Международное право: учебник / под ред. Н. Т. Блатовой, JI. A. Моджорян. - Москва: Юридическая литература, 1979. - С. 275. - ISBN отсутствует.
59 Международное право: учеб. для вузов / ред. Н. Т. Блатова <#"justify">65 Общая теория прав человека / под ред. Е. А. Лукашевой. - Москва: изд-во Норма, 1996. - С. 492,493. - ISBN 5-89123-030-5.
66 Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. - Москва: ООО «А ТЕМП», 2006. - 944 с. - ISBN 978-5-9900358-6-7.
Оппенгейм, Л. Международное право / Л. Оппенгейм; под ред.: С. Б. Крылова; пер.: Г. Лаутерпахт. - Москва: Иностранная лит-ра, 1949. - 407 с.
Ривье, А. Учебник международного права / А. Ривье. - Москва: Тип. И. П. Малышева, 1893. - С 130.
Романов, C. B. О теоретических основах правового регулирования статуса иностранцев в Российской Федерации / С. В. Романов // Московский журнал международного права. - 1996. - № 2. - С. 4. - ISSN 0869-0049.
Ромашов, Р. А. Теория государства и права: учеб. пособие / под ред. В. П. Сальникова. - Москва, ИМЦ ГУК МВД России, 2002. - С. 106-108. - ISBN 5-94234-001-3.
Сатоу, Э. К. Руководство по дипломатической практике / Э. К. Сатоу. - Москва: ОГИЗ, 1947. - С. 211-212.
72 Степанов, O. A. Право, государство и безопасность личности в условиях развития информационно-электронной среды / О. А. Степанов // Государство и право. - 2004. - № 11. - С. 34-38. - ISSN 0132-0769.
73 Тункин, Г. И. Теория международного права / Г. И. Тункин. - Москва: Зерцало, 2009. - С. 345. - ISBN 978-5-8078-0173-9.
Ушаков, H. A. Право убежища: дис.... канд. юрид. наук. - Москва, 1952. - С. 35.
75 Шаргородский, М. Д. Выдача преступников и право убежища в международном уголовном праве / М. Д. Шаргородский. - Л.: Вестник Ленинградского университета, 1947. - № 8. - С. 46.
76 Шибаева Е. А. Проблемы политического убежища в международном праве: дис.... канд. юрид. наук. - Москва: Московский ордена Ленина Государственный университет им. М.В. Ломоносова. - 1953. - С. 10, 11.