Анализ эффективности государственной власти РФ на примере органа исполнительной власти

Анализ эффективности государственной власти РФ на примере органа исполнительной власти

Реферат

Анализ эффективности государственной власти РФ на примере органа исполнительной власти

Как известно, уровень жизни граждан, социально - экономическое развитие государства и ряд других жизненно важных для страны аспектов напрямую связан с эффективностью и результативностью работы государственных органов. В настоящее время вопрос улучшения эффективности органов власти в нашей стране стоит особенно остро. На протяжении последней декады дилемма повышения эффективности органов власти в Российской Федерации привлекает дополнительное внимание и является одной из первостепенных задач реформирования.

В настоящее время работа по увеличению эффективности органов власти в рамках административной реформы ведется по основным четырем направлениям: создание информационной системы, обуславливающей оперативный обмен информацией среди органов власти всех иерархий; реорганизация института общественных советов; проведение антикоррупционной политики, поиск и элиминирование мотивов и условий ее проявления. Также в рамках текущей реформы большое внимание уделяется созданию показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и госслужащих. В текущем режиме происходит процесс внедрения, так называемого, порядка оплаты труда госслужащих «по результатам»

Государственная автоматизированная система «Управление»

Несмотря на то, что технологии нового поколения широко используются почти во всех сферах нашего государства, система государственного управления в Российской Федерации ассоциируется с самой неблагоприятной формой бюрократии. Зачастую, для выполнения задачи средней сложности требуется привлечь огромное количество ресурсов и соблюсти множество формальностей, сильно подрывающих процесс качественного исполнения. Разрабатывающаяся система важна для модернизации информационного, технологического и аналитического базиса принятия решений на любых уровнях управления государством. Более того, данная система призвана значительно сократить дублирующие информационные потоки, обеспечить функционирование унифицированного информационного пространства.

По замыслу экспертов реформы, государственная автоматизированная система «Управление» (ГАСУ) будет играть роль основополагающего электронного пространства, в которое будут входить ведомственные системы со всей важной для пользователей информацией. Сама идея реализации ГАС «Управление» исходит из постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 года № 1088 «О государственной автоматизированной информационной системе "Управление"», что является подтверждением ее инновативности. В данный момент идет процесс усовершенствования системы.

Система ГАС Управление предназначена решать следующие задачи:

«1) обеспечение информационно-аналитической поддержки принятия органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления решений в сфере государственного управления и местного самоуправления, а также планирования деятельности этих органов;

) осуществление мониторинга, анализа и контроля за исполнением принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления решений, в том числе за реализацией государственных программ Российской Федерации, основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации и выполнения приоритетных национальных проектов;

) осуществление мониторинга и анализа процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, а также социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

) обеспечение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.»

ГАС - "Управление" имеет следующую структуру:

Источник: Государственная автоматизированная информационная система «УПРАВЛЕНИЕ» Открытая часть портала http://gasu.gov.ru/commoninformation

Рассмотрим более подробно каждый из модулей. 1) Центральная информационная подсистема «Федерация» осуществляет сбор, систематизацию, обработку, хранение данных и предоставление информации, содержащейся в системе "Управление", синхронизация по системам ОИВ субъектов Российской Федерации.

) Центральная информационная подсистема "Контур" организует закрытый доступ Правительству Российской Федерации и Администрации Президента к необходимым в процессе принятия управленческих решений ресурсам,

) Подсистема ведения реестров, справочников и классификаторов занимается ведением реестров, справочников и классификаторов для информационных систем на государственном и муниципальном уровнях, а также формирует необходимые для осуществления управленческой деятельности, в частности для принятия решений, данные

) Информационно-аналитическая подсистема осуществляет сопоставление и анализ данных в системе «Управление» с последующим представлением этих данных в виде аналитических графиков и таблиц

) Портал системы "Управление" предназначен для обеспечения свободного доступа к нормативным документам, а также аналитическим данным, сформированным Информационно-аналитической подсистемой.

Данное нововведение носит достаточно противоречивый характер. Актуальных упоминаний об успешности системы ГАСУ нет, действительных отзывов пользователей (государственных служащих) получить в ходе исследования не удалось. Оценка данной системы гражданами практически невозможна, а нехватка подробных и доступных материалов даже на государственных порталах наводит на мысль о низком уровне эффективности и успешности программы, особенно о ее адаптации для пользователей и постоянного улучшения.

·        «Отказ от формирования общественных советов органами государственной власти Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании;

·        Обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от органов государственной власти Российской Федерации экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций.»

Также разработанным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 года № 877 утвержден перечень нормативных правовых актов и прочих документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут приниматься без обсуждения на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

В данный момент Открытое правительство и Общественная палата приступили к проведению «перезагрузки» системы общественных советов. Причиной такого перезапуска послужил рудиментарный характер самих общественных советов, их низкая эффективность, как следствие и отстающая эффективность органов государственной власти. Можно выделить несколько основных проблем, на решение которых направлено текущее преобразование:

•        Отсутствие общественных советов при органах власти, следовательно, ослабление общественного контроля в той или иной сфере работы госслужащих, снижение эффективности деятельности.

•        Формальная “необязательность” формирования советов. Законодательно не закреплен тот факт, что органы власти должны прислушиваться к общественности, поэтому многие структуры намеренно избегают создания такого рода объединений.

•        Также можно проследить проблему, которая исходит из самого принципа формирования советов. Преимущественно общественные советы формируются во многом самими министерствами, это заметно понижает несогласные настроения внутри советов и нарушает объективность контроля. Здоровая критика способна улучшить работу государственных органов. Однако реформа призвана обновить такую практику: 75% кандидатов в совет будет предлагать Общественная палата, 25% - экспертный совет при правительстве.

Новое видение системы общественных советов предполагает также ограничение на членство одновременно в нескольких общественных советах. Данное ограничение вводится с целью концентрации экспертных ресурсов на конкретных проблемах, повышение эффективности работы как самих членов совета, так и системы общественных совещательных структур в целом.

Упомянутые меры по реформации системы общественных советов вызывают доверие и порождают большие надежды. Эта сфера реформирования содержит конкретные общедоступные пункты реализации, предложения и видение конечных результатов. В отличие от предыдущего раздела о реформе системы ГАСУ.

На сегодняшний день Министерство экономического развития Российской Федерации активно внедряет индикаторы для оценки деятельности ОИВ и государственных служащих.

Разберем подробно несколько наиболее значимых проектов.

Оценка гражданами эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти

Вопрос эффективной работы органов власти и государственных служащих напрямую зависит от отклика граждан, являющихся потребителями конечных продуктов (услуг), произведенных чиновниками и государственными структурами. До недавнего времени отсутствовали формально закрепленные механизмы оценки деятельности госслужащих, что обуславливало невозможность «обратной связи» потребителей государственных услуг

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Министерством экономического развития Российской Федерации был осуществлен пересмотр функций государственных учреждений, и, на основе проведенной ревизии разработаны механизмы оценки федеральных органов исполнительной власти, их подразделений, осуществляется работа по внедрению данных механизмов.

Постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» утвердило «проведение оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) основным способом которой является сбор мнений о качестве наиболее популярных и социально значимых государственных услугах.»

Испытание механизмов гражданской оценки эффективности деятельности госслужащих и государственных органов в 2013 году происходило на базе государственных услуг, предоставляемых Росреестром. Указанный механизм с 2014 произошло распространение на наиболее массовые и социально значимые услуги МВД России, ФМС России, а с 2015 года на ФНС России.

Способы сбора отзывов граждан о полученных услугах осуществляются следующими способами: смс-опрос получателей государственных услуг с предложением, опрос с помощью электронных терминалов, установленные в пунктах госуслуг, опрос посредством ресурсы в сети Интернет, в том числе на Едином портале государственных и муниципальных услуг.

Оценка качества предоставляемых государственных услуг происходит по следующим параметрам: время пребывания в очереди, вежливость и компетентность сотрудника, комфортность условий, прозрачность информационного аспекта получения услуги и пр.

Также стоит отметить, что итоги полученной оценки могут повлечь за собой применение к руководителю соответствующего органа власти дисциплинарного взыскания согласно Закону о государственной гражданской службе.

Проводимый комплекс мер является вполне действенным, прозрачным для получателей услуг. Предусмотрены конечные желаемые результаты, налажены четкие механизмы действий, закреплены законодательно права, обязанности и ответственность сторон. Однако, для данного комплекса мер есть предложения по повышению его деятельности, которые будут описаны в третьей главе.

Внедрение принципов оплаты труда государственных гражданских служащих по результатам деятельности

государственный служащий исполнительный власть

Предполагается, что в скором времени зарплаты госслужащих будут напрямую коррелироваться с эффективностью их работы. Релевантные поправки должны быть внесены не позднее декабря 2017 года в закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Они обуславливают адаптацию системы эффективного контракта государственного служащего. Данный контракт имеет схожий вид с типовым трудовым договором, однако в нем закреплены параметры оценки эффективности и показатели, необходимые для достижения должностным лицом в пределах своих компетенций. В зависимости от достижения показателей чиновнику будет полагаться полное или урезанное жалование. Определённый перечень показателей, напрямую зависящий от сферы деятельности ведомства, будет сформирован для каждого подразделения.

Сейчас же возникает проблема объективности и соответствия показателей в той или иной сфере. Каждое ведомство обладает своей спецификой, поэтому период разработки релевантных показателей может растянуться на долгое время. Рекомендации по оптимизации данного процесса и решения проблемы представлены в следующей части работы.

На данный момент Правительство Москвы позиционирует себя, как передовой орган государственной власти, располагающий широким набором инструментов для повышения качества собственной деятельности, как структура, развивающаяся на благо жителей столицы. Именно анализу применяемых механизмов в области повышения эффективности государственных служащих и инструментам увеличения результативности их деятельности будет посвящен данный раздел.

По количеству предоставляемых услуг и широкому спектру проектов для населения, курируемых Правительством Москвы, столичная мэрия занимает одно из лидирующих мест в стране. Наглядный пример: реализация программы по повышению доступности электронных услуг для населения, повышение уровня открытости правительства путем той же информационной политики, модернизация и оптимизация работы портала mos.ru, разработка и воплощение масштабных городских проектов «Ночь в музее», «Моя улица», «День космонавтики» и другие.

Однако, для более глубокого понимания действия текущих механизмов по стимулированию эффективности госслужащих, необходимо проанализировать их действие на примере одного из структурных подразделений Правительства Москвы. Для исследования мной был выбран Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г.Москвы (далее - ДЖКХиБ), управление закупок. Данный выбор обусловлен специфичностью работы чиновников в подразделении, наличием ярко выраженной специализации труда. Более того, сфера закупок считается одной из самых ответственных, сопряженной с рисками, в том числе, и коррупционными.

С целью получения реальной картины в этой нише государственной службы Москвы было проведено анкетирование 10 работников управления закупок ДЖКХиБ различных должностей.

По результатам анкетирования установлено, что, закрепленные в федеральном законе от 27 июля 2004г. № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и в постановлении Правительства Москвы от 29 мая 2012г. №244-ПП "О мерах по реализации постановления Правительства Москвы от 24 февраля 2012 г. N 67-ПП" механизмы оценки и увеличения эффективности и результативности труда государственных гражданских служащих применяются в данном подразделении.

Так, в дополнение к отраженным в федеральном законе от 27 июля 2004г. № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» аспектам увеличения качества работы чиновников, в постановлении Правительства Москвы от 29.05.2012г. №244-ПП в приложении 2 закреплены основные аспекты стимулирования эффективности работы государственных гражданских служащих в сфере закупок.

Также вышеупомянутым постановлением закрепляются два вида стимулирования работников, находящихся на службе в Правительстве Москвы: нематериальное и материальное. Первое подразумевает под собой поощрение государственного гражданского служащего грамотами, почетными знаками и дипломами от Департамента, курирующего работу. Материальное стимулирование включает в себя оклад государственного служащего, надбавка за соответствующий классный чин и ежемесячные дополнительные выплаты (6 видов, установленных Правительством Москвы). Примечателен тот факт, что должностные оклады чиновников федерального уровня не индексируются до 2017 года, согласно Федеральному закону от 14 декабря 2015 года №371-ФЗ, в то время как оклады чиновников Правительства Москвы подлежат индексации.

Также, приложение к постановлению Правительства Москвы от 18 сентября 2012г. №494-ПП регламентирует порядок оценки эффективности деятельности чиновников и расчет коэффициента эффективности размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд города Москвы. По данным экспертов Центра развития карьеры Московского городского университета управления Правительства Москвы коррупционные риски после введения системы оценки эффективности государственных гражданских служащих в сфере закупок снизились с 35 до 11 процентов. Также была отмечена тенденция повышения внимания руководителей к работе конкурсных комиссий, более отмечается увеличение посещаемости заседаний членами комиссий, вместе с улучшением качества подготовки конкурсной документации. Отмечается также, произошел рост на 20 % числа запросов на обучение в сфере размещения государственных заказов.

В ходе глубинного интервью было выяснено, что все формально закрепленные механизмы стимулирования эффективности чиновников используются. Однако, большое внимание стоит обратить на способы и качество использования данных инструментов. По словам респондентов: «Указанные в нормативно-правовых актах стимулирующие результативность механизмы зачастую носят формальный характер и применяются неэффективно, а где-то даже и вовсе бездейственны». Абсолютно все респонденты отмечают несостоятельность оценочных мероприятий частотой один раз в три года. Более того, сама структура и способы проведения данных испытаний вызывают большое недоверие у респондентов. Отмечаются такие основные риски, как:

формалистический характер испытаний;

проверка общих знаний, не отражающих уровня компетентности госслужащего в профильной деятельности;

нечастая периодичность проведения испытаний снижает актуальность самого инструмента как такового.

Были также выявлены предложения по усовершенствованию данного механизма. Во- первых, индивидуальное составление тестов для каждого работника, в зависимости от специализации труда, классного чина и пр. Введение четко закрепленных стандартов оценивания и распределения баллов. Закрепление конкретных KPI для чиновника на определенный промежуток времени (три года, год, квартал, месяц), одним из пунктов которого будет прохождение оценочного испытания с успешностью не менее N процентов. На данный момент большинство респондентов назвали цифру в 75% верно выполненного тестирования, как оптимальный показатель успешно пройденного испытания.

Все опрошенные респонденты отмечают высокую эффективность мероприятий по повышению квалификации и профессиональной переподготовке в качестве инструментов стимулирования результативности работы чиновников. Также отмечается, что государственные служащие в праве сами выбирать наиболее релевантные для своей служебной деятельности курсы и периодичность прохождения. Однако, периодичность прохождения образовательных мероприятий не должна быть реже закрепленной в соответствующих нормативных актах.

Более того, участники анкетирования отметили, что, фактически монополистом в предоставлении качественных услуг является Московский городской университет управления Правительства Москвы, разработавший специальный методический блок дисциплин и мероприятий совместно с Управлением государственной службы и кадров мэрии. Опрошенные отмечают следующие положительные аспекты данного механизма:

высокая структурированность;

практико-ориентированная программа и привлечение экспертов -практиков;

системный подход к проведению мероприятий;

Нареканий и предложений по усовершенствованию данного механизма среди опрошенных не выявлено. Однако, мне представляется уместным «выведение на рынок» Центра развития государственной службы Высшей школы экономики, как актора, способного обеспечить достойную конкуренцию действующим субъектам института переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих. Основной инструмент: применение PR и GR - технологий для расширения клиентского потока.

В ходе проведения анкетирования было выяснено, что половина респондентов считает испытания с помощью полиграфа объективными и эффективными в плане повышения качества работы чиновников. «Эксперты Управления государственной службы и кадров совместно с Московским городским университетом управления Правительства Москвы отметили снижение с 35% до 11% коррупционных рисков в сфере закупок после прохождения кандидатами теста на полиграфе за последние три года.» Другая половина респондентов склонна утверждать, что прохождение тестирования на полиграфе имеет ряд отрицательных сторон, которые делают данный механизм неэффективным:

возможность искажения результатов тестирования специалистом полиграфа (воздействие на эмоциональную среду испытуемого/недобросовестное проведение процедуры);

«второстепенное» значение результатов тестирования по сравнению с решением руководителя.

Стоит отметить, что, согласно процедуре испытания, результаты полиграфического теста передаются руководству в анонимном порядке и сам испытуемый не знает собственных результатов. Решение по принятию на службу/продолжению прохождения госслужбы руководитель подразделения принимает самостоятельно, а результаты тестирования носят, скорее, рекомендательный характер. Также половиной опрошенных чиновников было предложено проведение квалификационных проверок для специалистов-полиграфологов с целью снижения рисков недобросовестных проверок и воздействия на испытуемых. Более того, государственные служащие предложили повысить «удельный вес» тестирования в процедурах принятия на должность/продолжения прохождения государственной гражданской службы. В качестве возможных вариантов было установление «красной зоны» (отрицательных показателей полиграфа) как достаточным основание о прохождении государственной службы не только в сфере закупок, но и вообще. В случае нахождении испытуемого в «желтой зоне» (средняя степень рисков) кандидат имеет право на прохождение государственной службы лишь в сферах, не связанных с закупками. Чиновники, оказавшиеся в «зеленой зоне» (положительные показатели полиграфа/низкая вероятность рисков) имеют право на прохождение государственной службы во всех сферах, включая закупки.

По мнению большинства респондентов, критерии эффективности и механизмы распределения материального и нематериального стимулирования, закрепленные в приложении 2 к постановлению Правительства Москвы от 29 мая 2012г №244-ПП, являются объективными и прозрачными. Чиновники отмечают сложность формул для расчета показателей и количества номинантов на поощрение, однако, в целом, с данными критериями согласны. В качестве присутствующих рисков использования данного инструмента госслужащие отмечают влияние человеческого фактора на процесс распределения материальных поощрений и выдвижения кандидатов на премирование. Одним из возможных путей решения данной проблемы является автоматизация процесса отслеживания выполнения KPI чиновниками, четкое закрепление этих индикаторов в электронных системах (СЭДО, ГАСУ или иных интерактивных площадках).

В вопросе нематериального стимулирования большинство респондентов отмечают второстепенное значение данного инструмента. «Безусловно, нематериально поощрение является приятным бонусом для чиновника, однако, в виду отсутствия развитой корпоративной культуры, такой инструмент не придает значимости, веса в глазах коллег, а чаще всего пылится на полке» - отмечает один из респондентов. Именно слабая корпоративная культура, по мнению опрошенных, является ключевым аспектом в снижении эффективности нематериальных стимулов. Из возможных путей решения данной проблемы выделяется создание сильной корпоративной культуры, воспитание чувства значимости чиновника любого уровня для коллектива, города и населения. Также одним из возможных способов увеличения действенности данного инструмента является учет количества и периодичности получения нематериальных знаков поощрения (грамот, дипломов, сертификатов) в личном KPI чиновника.

Всеми респондентами было отмечено отсутствие формально закрепленных индивидуальных или общих KPI для госслужащих в управлении закупок ДЖКХиБ. Абсолютно все респонденты высказали свое желание работать по закрепленным индикаторам личной эффективности. Единственным условием была продуманность и реалистичность показателей, что еще раз подтверждает положительную корреляцию с теоретической частью, представленной в разделе 1 данной работы. Также респонденты отмечают, что критерии эффективности работы должны разрабатываться отдельно для каждого из подразделений с учетом специализационных особенностей. Так, например, введение количественного показателя в сфере закупок (количество проведенных рабочих групп, размещенных заказов и др.) способно увеличить коррупционные риски и повлечь за собой недобросовестное выполнение должностных обязанностей, как следствие, снизить эффективность и результативность работы чиновников.

Литература

Кибанов, А.Я. Управление персоналом: конкурентоспособность выпускников вузов на рынке труда: Монография / А.Я. Кибанов, Ю.А. Дмитриева. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2013. - 229 c.

Кибанов, А.Я. Управление персоналом: Теория и практика. Организация профориентации и адаптации персонала: Учебно-практическое пособие / А.Я. Кибанов. - М.: Проспект, 2012. - 56 c.

Кибанов, А.Я. Управление персоналом: Теория и практика. Оценка и отбор персонала при найме и аттестации, высвобождение персонала: Учебно-практическое пособие / А.Я. Кибанов. - М.: Проспект, 2013. - 80 c.

Кибанов, А.Я. Управление персоналом: Теория и практика. Оценка экономической и социальной эффективности управления персоналом организации: Учебно-практическое пособие / А.Я. Кибанов. - М.: Проспект, 2012. - 48 c.

Кибанов, А.Я. Управление персоналом: Учебник / А.Я. Кибанов, Л.В. Ивановская, Е.А. Митрофанова. - М.: ИЦ РИОР, 2010. - 288 c.

Кибанов, А.Я. Управление персоналом: Учебное пособие / А.Я. Кибанов, Г.П. Гагаринская, О.Ю. Калмыкова, Е.В. Мюллер. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2013. - 238 c.

Колесникова, М.Н. Управление персоналом библиотеки: Учебно-практическое пособие / М.Н. Колесникова. - СПб.: Профессия, 2011. - 192 c.

Куприянчук, Е.В. Управление персоналом: ассессмент, комплектование, адаптация, развитие: Учебное пособие / Е.В. Куприянчук, Ю.В. Щербакова. - М.: ИЦ РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2013. - 255 c.

Литвинцева, Е.А. Управление персоналом государственной службы в зарубежных странах: Учебное пособие / Е.А. Литвинцева. - М.: РАГС, 2010. - 124 c.

Ловчева, М.В. Управление персоналом: теория и практика. Делопроизводство в кадровой службе: Учебно-практическое пособие / М.В. Ловчева. - М.: Проспект, 2013. - 80 c.

Лукичева, Л.И. Управление персоналом: Учебное пособие / Л.И. Лукичева; Под ред. Ю.П. Анискин. - М.: Омега-Л, 2013. - 263 c.

Лукьянова, Т.В. Управление персоналом: Теория и практика. Управление инновациями в кадровой работе: Учебно-практическое пособие / Т.В. Лукьянова. - М.: Проспект, 2012. - 72 c.