рассмотреть совершенствование законодательства в области организации и осуществления опеки и попечительства.
Глава 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, КАК ФОРМЫ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
1.1 Опека (попечительство) как одна из форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей
Воспитание - одна из важнейших сторон социализации ребенка, приобретения им жизненного опыта. Главная задача воспитания - формирование и развитие ребенка как личности, обладающей теми полезными качествами, которые ей необходимы для жизни в обществе. Цели воспитания не являются постоянными. Меняется система общественного устройства и социальные отношения, меняются и цели воспитания.
На любом историческом этапе перед обществом стоит задача обустройства его членов, которые не в состоянии позаботиться о себе. Это - дети, инвалиды и престарелые. Общество не может считать себя цивилизованным, если указанным категориям не уделяется достаточное внимание. Охрана интересов детей - одна из важнейших задач семейного права. Как известно, защиту интересов детей закон возлагает на родителей. Однако возможны случаи, когда это право может принадлежать иным лицам, например опекунам и попечителям.
Таким образом, на сегодняшний день опека и попечительство являются наиболее распространенной формой защиты интересов детей, оставшихся без попечения родителей. Этому способствуют следующие причины: во-первых, этому способствует широкое содержание понятия «утрата родительского попечения»; во-вторых, сохраняются правоотношения ребенка с родителями; в-третьих, передача ребенка на попечение другому лицу осуществляется без согласия на то родителей.
Все вышеперечисленное делает опеку (попечительство) гибким и доступным способом устройства ребенка в семью.
Вопросы, регулирования опеки и попечительства, в том числе и над несовершеннолетними, разрешаются в настоящее время в части первой Гражданского кодекса РФ - ст. 31-40 (далее по тексту - ГК РФ). Семейный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - СК РФ) определяет «только семейно-правовые обязанности опекуна (попечителя); воспитание и образование несовершеннолетних детей, обеспечение их необходимой заботой». Данный факт позволяет отнести институт опеки и попечительства к комплексным правовым образованиям.
Опека в России возникла с давних лет и относилась к компетенции государства. В XVI и XVII веках институты опеки были развиты слабо. Специальных законоположений на этот счет не издавалось, имело место случайное регулирование отношений по опекунству. Деятельность опекунов контролировалось приходскими священниками, в чьи обязанности входило знать семейную жизнь своих прихожан, особенно тех семей, где имелись сироты.
Развитию опеки способствовали реформы Петра I. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не остались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, таким образом, опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов.
В период правления Екатерины ІІ отношения по опеки подверглись серьезным изменениям. С этого момента главной чертой опеки стала ее сословность. В зависимости от сословной принадлежности ребенка-сироты, опекой ведали разные учреждения и ставились цели опеки.
В последующие годы опекой ведали различные учреждения, но по сути своей опека оставалась прежней и до начала XX века подчинялась принципу сословности. После Октябрьской революции 1917 года опека вместо сословного приобрела общегосударственный характер.
В течении всего XX века с изменениями, происходящими в обществе, изменялась и опека. Вопросы, касающиеся опеки (попечительства), были тщательно регламентированы в Кодексе о браке и семье РСФСР 1969 г. В середине девяностых годов был принят Семейный и Гражданский кодекс Российской Федерации, в которых нашли отражение и изменения, связанные с опекой и попечительством.
В настоящее время в семейном праве под опекой и попечительством понимается форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.
Опека устанавливается над малолетними детьми в возрасте до 14 лет, попечительство - над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет. Теоретически возможно, практически целесообразно, законодательно допустимо установление опеки над детьми в возрасте от 14 до 18 лет, если они признаны в судебном порядке недееспособными в силу психического заболевания, которое не позволяет им осознавать значение своих действий или руководить ими адекватно своему возрасту. Закон закрепляет за несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет частичную гражданскую дееспособность, дозволяя им совершать различные гражданско-правовые сделки (ст. 26 ГК РФ), признавая их деликтоспособными (ст. 1074 ГК РФ), а также способными нести уголовную ответственность с 16 лет, а за некоторые преступления - с 14 лет (ст. 20 УК РФ) и административную ответственность за правонарушения с 16 лет (ст. 13, 14 КоАП РФ), предоставляя им права в области трудовых, семейных и других отношений. Именно поэтому продолжение опеки над детьми, достигшими 14 лет, но неспособными в силу своего психического состояния самостоятельно реализовать предоставленные законом права, исполнять возлагаемые законом и приобретаемые по договору обязанности и нести ответственность за свои действия и поступки, также призвано обеспечить интересы таких детей.
Законом допускается установление опеки (попечительства) также над детьми, которые имеют родителей (ст. 145, 121 СК). Дети передаются на воспитание опекуну (попечителю), если родители не проживают с детьми, не осуществляют своих обязанностей по воспитанию и защите прав и интересов детей (в случае отобрания детей у родителей без лишения родительских прав). Это не всегда связывается с виновным поведением родителей и как следствие лишением их родительских прав. Невозможность для родителей длительное время заниматься воспитанием своих детей может быть вызвана болезнью, в том числе душевным заболеванием, при котором они сами находятся под опекой. Опека (попечительство) над детьми может устанавливаться в связи с временным отсутствием родителей в месте жительства детей, если они осуждены к лишению свободы, находятся в длительной командировке или отсутствуют по иным причинам.
К сожалению, законодательно не закреплена продолжительность временного отсутствия родителей, которое вызывает необходимость установление опеки (попечительства), что говорит о неполноте правового регулирования данного вопроса.
При назначении опекунов и попечителей следует помнить, что им оказывается большое доверие - наиболее полно обеспечить защиту интересов детей и их благополучие и воспитание, заботу об их здоровье. В целях наиболее полного учета интересов детей закон устанавливает ряд общих требований к опекунам и попечителям. В первую очередь должны приниматься во внимание их нравственные качества. Они должны быть способны к определенному самоограничению ради принимаемого под опеку или попечительство ребенка, который социально слабо защищен.
.2 Развитие института опеки (попечительства) в современном законодательстве России
опека попечительство приемная семья
Опека и попечительство издавна известны обычному праву и законодательству разных государств, в том числе России. Социальная и правовая востребованность опеки (попечительства) определяется необходимостью обеспечения интересов и прав тех членов общества, которые объективно, в силу возраста или состояния здоровья, не способны реализовывать и защищать их своими самостоятельными действиями без помощи других полностью дееспособных лиц - опекунов (попечителей). Со временем изменяется правовое регулирование отношений по опеке и попечительству: круг подопечных, правовое положение сторон, порядок установления опеки (попечительства) и др., однако они продолжают сохранять свое основное предназначение, обеспечивая и облегчая участие в правовой жизни соответствующих категорий граждан (подопечных).
До принятия ныне действующих Гражданского кодекса РФ (ГК) и Семейного кодекса РФ (СК) нормы, касающиеся опеки и попечительства, содержались преимущественно в гражданском, семейном и административном законодательстве. Доктринально, в рамках учения об отраслевой системе отечественного права, признавалось, что в законодательном блоке опеки и попечительства выражены и оформлены нормы, регламентирующие разнородные по своей природе и являющиеся предметом разных отраслей права отношения (семейно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой принадлежности).
Только некоторые виды отношений по опеке и попечительству выступают в качестве составной части предмета семейного права - это внутрисемейные отношения между опекунами (попечителями) с одной стороны, и их подопечными несовершеннолетними детьми - с другой. Административным правом регулируются отношения между опекунами (попечителями) и органами опеки и попечительства, связанные с установлением, прекращением опеки (попечительства), контролем за условиями жизни подопечных и т. п.; гражданским правом - отношения по представительству граждан, не обладающих полной дееспособностью, в гражданском обороте, опекой над совершеннолетними гражданами и др.
Реформа российского права середины 90-х годов прошлого века радикальных перемен в регулирование опеки и попечительства не привнесла. Нормы ранее действовавшего законодательства РСФСР (ГК 1964 г. и КоБС 1969г.) в основном своем содержании были трансформированы в соответствующие положения части первой ГК и СК. С семейно-правовых позиций опека и попечительство по-прежнему рассматриваются в качестве одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание (раздел VI, п. 1 ст. 123 СК), а предметом семейного права считаются внутрисемейные отношения между несовершеннолетними подопечными и их опекунами (попечителями), складывающиеся в связи с содержанием, воспитанием, образованием подопечных, а также защитой их прав и интересов (гл. 20 СК). Вместе с тем, с принятием СК наряду с опекой (попечительством) стали развиваться и иные формы устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей: на основе норм гл. 21 СК - приемная семья, на основе законодательства субъектов РФ - патронатное воспитание (патронатная семья).
Действие статики и динамики в развитии института опеки в семейном праве можно объяснить, с одной стороны, относительной стабильностью общественных отношений в рассматриваемой сфере, а с другой - год от года стабильно складывающейся крайне неблагоприятной ситуацией с социальным сиротством.
Государственная политика в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, постепенно стала переориентироваться на изменение приоритетов в их устройстве - от несемейных форм и расширения сети соответствующих государственных и муниципальных учреждений к семейным формам устройства. В связи с этим возникла необходимость в поиске и использовании новых юридически автономных от опеки (попечительства) форм. За пятнадцать лет после принятия СК наиболее динамичным направлением развития семейного законодательства стало регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без родительского попечения.
Нерешенность проблемы социального сиротства в РФ стала одним из факторов реформирования в стране системы органов опеки и попечительства. Стабильно высокое число детей, оставшихся без попечения родителей, неэффективность работы с такими детьми образовательных организаций, учреждений социальной защиты, а также органов опеки, стала привлекать постоянное внимание общества и государства, и на фоне сложного демографического положения страны приобретать все более острый социальный характер.
Кроме того, корректировки внутригосударственного законодательства требовала необходимость выполнения российским государством взятых на себя на международном уровне обязательств. Согласно Конвенции о правах ребенка ООН, дети, лишенные семейного окружения, имеют право на особую защиту и помощь именно государства (ст. 20 Конвенции), а не органов местного самоуправления, к числу которых в соответствии с внутренним законодательством относились органы опеки и попечительства.
Процесс реформирования органов опеки и попечительства в России юридически обозначился с принятием закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которым, в частности, вносились изменения в СК и менялось место органов опеки и попечительства в системе органов власти и управления. Предполагалась перестройка всей этой системы: с 1 января 2008 г. функции опеки и попечительства над несовершеннолетними должны были перейти от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основным законом, призванным выстроить систему опеки и попечительства, стал федеральный закон «Об опеке и попечительстве». В нем сделана попытка на федеральном уровне решить ряд важнейших для построения и функционирования этой системы вопросов, в частности, определить общие для всех разновидностей опеки (попечительства) задачи и полномочия органов опеки и попечительства, установить общие рамки их функциональной ответственности; детализировать процедуру установления и прекращения опеки и попечительства; определить правовой статус опекунов (попечителей), усилить их ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей и гарантии защиты интересов подопечных граждан. В связи с принятием Закона об опеке в СК были внесены соответствующие изменения.
На текущем этапе развития российского законодательства, как представляется, в целом воспринят прежний подход, основанный на объективной необходимости разноотраслевого и разноуровневого правового регулирования опеки и попечительства через нормативно-правовые акты разных ветвей существующей системы законодательства.
К настоящему времени правовое регулирование общественных отношений, связанных с опекой и попечительством, имеет комплексный межотраслевой характер, что отражается в законодательстве об опеке и попечительстве, систему которого образуют разные нормативные правовые акты: ГК, СК, Закон об опеке и др. Закон об опеке разводит по действию в сфере опеки (попечительства), во-первых, административное, гражданское и семейное законодательство, а, во-вторых, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. Особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права (ч. 2 ст. 3 Закона об опеке). Эти отношения регулируются законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным к их ведению Законом об опеке, и по вопросам, им непосредственно не урегулированным. Нормы, регулирующие соответствующие отношения и содержащиеся в законах субъектов РФ, не должны противоречить Закону об опеке (ч. 3 ст. 3 Закона об опеке).
Органами опеки и попечительства считаются органы исполнительной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 6 Закона об опеке; п. 2 ст. 124 СК), а вопросы их организации и деятельности в отношении детей, оставшихся без родительского попечения, определяются законами субъектов РФ, СК и ГК РФ (п. 2 ст. 124 СК). Структура исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (ч. 4 ст. 3 Закона об опеке). Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработка методических материалов относительно этой деятельности также возложена на федеральный орган исполнительной власти (ч. 5 ст. 6 Закона об опеке).
Применительно к формам устройства детей, оставшихся без родительского попечения, субъекты РФ во многом утратили возможности устанавливать и регулировать их. Ныне действующая редакция п. 1 ст. 123 СК закрепляет за субъектами РФ возможность устанавливать своими законами «случаи» передачи детей в патронатную семью, а также в рамках п. 3 ст. 148 СК обязанность решать вопросы содержания детей, находящихся под опекой или попечительством. Формы устройства, правовое положение опекунов (попечителей), компетенция органов опеки и попечительства определены на федеральном уровне.
Новеллой Закона об опеке являются возможности установления множественности на стороне опекуна (попечителя) (чч. 7, 8 ст. 10), а также назначение одного лица опекуном (попечителем) нескольких подопечных (ч. 10 ст. 10). Закон также расширяет пределы дифференциации опеки и попечительства, установив новые их разновидности, например: в зависимости от лиц, инициирующих установление опеки (попечительства) (ст.ст. 11, 12, 13), или в зависимости от порядка назначения опекуна (попечителя) (ст. 12). Хотя действует общее правило о безвозмездности опеки и попечительства (ч.1 ст. 16), теперь они могут носить возмездный или безвозмездный характер.
Для установления возмездной опеки (попечительства) помимо акта назначения органом опеки конкретного лица опекуном (попечителем) необходимо заключение с ним договора об осуществлении опеки, в том числе договора о приемной или патронатной семье (ч. 1. ст. 14, ч. 2 ст. 16), поэтому возмездная опека (попечительство) являются договорной, а безвозмездная - бездоговорной разновидностями. Во введенных в СК ст.ст. 153.1 и 153.2 СК содержатся положения о «договоре о приемной семье». Новеллой СК является и норма п. 2 ст. 152, допускающая применение к отношениям, возникающим из договора о приемной семье, в части, не урегулированной СК, правил гражданского законодательства о возмездном оказании услуг «постольку, поскольку это не противоречит существу таких отношений».
Важно отметить, что на протяжении предыдущего столетия опека и попечительство над несовершеннолетними носили безвозмездный характер, поэтому она вполне обоснованно могла считаться именно семейной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Опеку и попечительство в основном оформляли родственники, прежде всего бабушки и дедушки подопечных внуков (внучек), в регионах они составляли от 60 до 90 % случаев. Очевидно, что мотивацией их оформления было сохранение ребенку - родному внуку или внучке - естественного семейного окружения, а не получение вознаграждения. Социальная поддержка опекунских семей, основой материального благополучия которых, как правило, являлись доходы самого опекуна (попечителя), осуществлялась региональными властями путем выплаты пособий на содержание подопечных детей.
В отличие от безвозмездных опеки и попечительства до 1 сентября 2008 года воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, в условиях семьи на возмездных условиях осуществлялось в таких формах, как приемная семья и патронатное воспитание. Создание и функционирование приемных семей основывалось на положениях федерального законодательства (в том числе гл. 21 СК), патронатное воспитание (согласно ранее действовавшей редакции п. 1 ст. 123 СК) - на законах субъектов РФ. Обе названные формы объединяли общие начала периодически появлявшегося в семейном законодательстве ранее, еще до правовых реформ 60-х годов прошлого века, патроната, а именно: возмездность, срочность, договорный характер.
В региональном законодательстве возмездное выполнение патронатным воспитателем своих функциональных обязанностей с выплатой соответствующего вознаграждения могло оформляться по разному: на основе либо особого договора о патронатном воспитании (патронатной семье), либо трудового договора, либо гражданско-правового договора оказания услуг. При этом по регионам договоры патронатного воспитания могли носить как двусторонний характер и заключаться между воспитателем и учреждением, воспитанник которого передавался на патронатное воспитание, либо трехсторонний характер, когда в качестве третьей стороны участвовал орган опеки и попечительства.
Внесение в правовое регулирование опеки (попечительства) элемента возмездности, характерного ранее для патронирования, и «вливание» в нее существовавших до 1 сентября 2008 г. самостоятельно приемной семьи и патронатного воспитания, на наш взгляд, ставит вопрос, могут ли считаться возмездные опека или попечительство семьей, тем более при установлении законом об опеке надзора за деятельностью опекунов (попечителей)? Сама суть семьи как социального явления исключает возмездность осуществления воспитательной и иных функций, связанных с попечением о членах семьи, хотя, разумеется, не исключает возмездного выполнения воспитательных или образовательных функций в условиях семьи (например, труд няни, гувернантки).
При возмездных опеке и попечительстве, по крайней мере, объяснимы необходимость заключения договора об их осуществлении и многочисленные ограничения и обременения, которые закон относит к опекунам и попечителям, хотя они заметно усложняют выполнение основной обязанности опекунов - воспитания несовершеннолетнего подопечного за подготовкой отчетов и взаимодействием с органами опеки и попечительства. Но когда опекуны (попечители) бескорыстно несут основное бремя попечения о ребенке, единство такого подхода вызывает сомнения. Вряд ли правильно относить их к числу «поднадзорных» субъектов исходя из установленной Законом об опеке (ст.ст. 7, 8, 24, 25) задачи осуществления именно надзора за деятельностью опекунов и попечителей. Чрезмерное вмешательство в дела такой семьи и отчетливо просматриваемая бюрократизация отношений представляются необоснованными, а формы отчетности чрезмерными. Насколько больше отношения опекунов и подопечных носят действительно семейный характер, настолько надзор над семейной жизнью должен быть меньше. Иное противоречит принципу автономности семьи от государства, ст.ст. 23, 38 Конституции России, международно-правовым актам об охране и уважении частной семейной жизни граждан, п. 1 ст. 1 СК.
К сожалению, современное семейное законодательство сохранило лишь две основные формы возможного устройства детей, оставшихся без попечения, в семью - усыновление и опеку (попечительство), закрепив их правовое регулирование на федеральном уровне.
На наш взгляд, опека и попечительство должны были сохранить свой безвозмездный характер, а основанное на возмездности патронирование - юридическую самостоятельность в правовых формах патронатной и приемной семьи. Воспитание в условиях семьи может быть разным: семейным (родителями, иными родственниками, усыновителями), важнейшей чертой которого является безвозмездность; либо патронированием, когда важным фактором принятия ребенка в семью и выполнения функций попечения о нем является оплата труда воспитателя. Следовательно, различным должно быть и правовое регулирование столь разных социальных связей. Впрочем, при определении попечительства в ст. 2 Закона об опеке вообще не упоминается о функции воспитания несовершеннолетнего подопечного ребенка, что в принципе не соответствует норме п. 1 ст. 145 СК.
Закон об опеке немало места уделяет правовому режиму и охране имущества подопечных (гл. 4) и детализации положений ГК, определяющих полномочия опекунов (попечителей) в части распоряжения имуществом подопечных. Разумеется, нельзя не отметить общую направленность этих норм - установление дополнительных юридических гарантий защиты имущественных прав подопечных.
Вместе с тем настораживает, что выплата вознаграждения опекунам (попечителям) допускается не только в рамках бюджетного обеспечения, но и за счет использования имущества подопечного, а также за счет доходов от такого имущества (ст. 16). При этом, хотя подопечные с согласия опекунов (попечителей) получают право пользоваться имуществом последних, опекуны, вопреки общим положениям об имущественных взаимоотношениях в семье, лишаются права пользоваться имуществом подопечных за исключением случаев ст. 16 Закона об опеке (чч. 3, 4 ст. 17).
В целом же в правовом регулировании опеки и попечительства зачастую необоснованно отдается приоритет цивилистическим гражданско- правовым началам, не в полной мере учитывается особый семейный характер отношений между опекунами и попечителями. В связи с этим в теории семейного права А.М. Нечаевой обосновывается мнение, что главная идея Закона об опеке - «перевести семейно-правовые отношения по семейному устройству несовершеннолетних в гражданско-правовую сферу».
Как бы то ни было, первые итоги реформирования органов опеки попечительства, в т.ч. в области устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по истечении года применения Закона об опеке показали, что развитие опеки и попечительства в стране происходит противоречиво, имеются проблемы и в правовой регламентации этих отношений. Более того, сама «идея возложения полномочий по опеке и попечительству на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказалась, по - сути, не реализованной».
1.3 Проблемы реализации права ребенка, оставшегося без попечения родителей, жить и воспитываться в семье
Очевидно, любое государство заинтересовано в сохранении и преумножении человеческого потенциала, развитие которого напрямую зависит от создания условий, максимально удовлетворяющих интересы ребёнка. Дети - будущее государства и общества. Ребёнок должен жить в семье, и, если невозможно создать условия для его полноценного всестороннего развития в кровной семье, необходимо создать такие условия в замещающей семье усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей и свести на нет институт «возврата» детей в государственные учреждения и организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Семья - это основа основ любой социальной системы, признание и уважение семьи как базовой социальной ценности - показатель устойчивости и прогрессивности общества и государства. Благополучие государства зависит от благополучия семьи как базовой социальной структуры. Государствами-участниками Международного пакта «Об экономических, социальных и культурных правах» признана необходимость предоставления семье по возможности самой широкой охраны и помощи, «в особенности при её образовании и пока на её ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании» (п. 1 ст. 10); и более того, закреплено «право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни» (п. 1 ст. 11).
В преамбуле Конвенции ООН «О правах ребенка» семья рассматривается как основная ячейка общества и естественная среда для роста и благополучия всех её членов и особенно детей, которой должны быть предоставлены необходимые защита и содействие с тем, чтобы она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества.
Семья в современном российском обществе испытывает кризис, свидетельством тому являются низкая рождаемость и высокая смертность, нестабильность института брака как юридической основы семьи, по- прежнему высокий показатель числа детей, лишившихся родительского попечения при живых родителях вследствие лишения их родительских прав, ограничения в родительских правах и т. п. По оценке Л.Ю. Михеевой: «... острота проблем усыновления, опеки и приемной семьи вызвана ростом числа детей, оставшихся без попечения родителей (как правило, из так называемых социально неблагополучных семей) и незначительным числом российских граждан, желающих принять детей в свои семьи.
Нет сомнений в том, что при другой социальной обстановке в России не обсуждались бы альтернативные формы устройства детей, которые их изобретатели рассматривают как панацею». В современной России более 200 тыс. детей живут без родителей. Это 1 500 детских домов, 240 домов ребенка, более 300 школ-интернатов для детей-сирот, более 700 социальных приютов и 750 социально-реабилитационных центров для детей и подростков. Примерно 120 тыс. новых сирот появилось в 2010 году, по данным общественной организации «Право ребенка». В патронатные и приемные семьи в 2010 году было принято 75 тыс. детей-сирот.
В соответствии со ст. 21 Конвенции ООН «О правах ребёнка», участницей которой Россия является, усыновление в другой стране рассматривается в качестве альтернативного способа ухода за ребёнком при соблюдении двух условий. Во-первых, если ребёнок не может быть передан на воспитание в своей стране и, во-вторых, если обеспечение подходящего ухода для ребёнка является невозможным в стране происхождения.
Кроме этого, согласно ст. 20 Конвенции ООН «О правах ребенка» при замене ребёнку ухода необходимо учитывать преемственность воспитания ребёнка и его этническое происхождение, религиозную и культурную принадлежность и родной язык. В п. 1 ст. 123 СК РФ применительно к выбору форм устройства ребёнка предусмотрено требование обязательности учета его этнического происхождения, принадлежности к определенной религии и культуре, родному языку, а также возможности обеспечения преемственности в воспитании и образовании. Усыновление детей, являющихся гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами или лицами без гражданства, допускается при обязательном соблюдении двух условий, закрепленных в п. 4 ст. 124 СК РФ. Первое условие - если не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, либо на усыновление родственникам детей независимо от их гражданства и места жительства. Второе условие - истечение шести месяцев со дня поступления сведений о таких детях в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
В современной России следует создать условия для нормального функционирования института семьи. Необходимо свести на нет нередкие жизненные ситуации, когда матери отказываются от своих детей ещё в роддоме. В масштабах России необходимо создать отлаженную систему выявления и учета социально-неблагополучных семей, оказания помощи таким кризисным семьям, не доводя до критического момента, когда в целях защиты прав и интересов ребёнка его кровных родителей лишают родительских прав и (или) ограничивают в родительских правах. Необходимо создать механизм социального сопровождения как кровных, так и замещающих семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, тем самым сводя к минимуму случаи устройства детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вследствие расторжения договора о передаче ребёнка на воспитание в приёмную семью, на патронатное воспитание, отмены усыновления. Очень важно обеспечить каждому ребёнку право жить и воспитываться в семье.
Очевидность выработки нового подхода к вопросам правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, не вызывает сомнений. Требует пересмотра перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребёнка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью. Утвержденный более 13 лет назад перечень устарел и требует существенной корректировки. Перечень содержит психические заболевания, при которых больные признаны в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными; открытую формулировку: «инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учёта», без какой бы то ни было конкретизации, как следствие, ВИЧ-инфицированным гражданам компетентные государственные органы отказывают в возможности передачи ребёнка на воспитание в семью. Последняя иллюстрация тому - отказ Верховного Суда Татарстана совершеннолетней сестре в установлении опеки над 10-летним братом после смерти их матери, так как молодая женщина имеет ВИЧ-положительный статус.
По признанию Всемирной организации здравоохранения ВИЧ-инфекция относится не к опасным, а к контролируемым заболеваниям, не передающимся бытовым путём. Это заболевание в силу его пожизненного характера не предполагает возможности снятия с диспансерного учета ВИЧ-инфицированного лица. Дискриминационная направленность данного ограничения ещё более очевидна, когда речь идёт об устройстве в семью ВИЧ-инфицированного лица ребёнка с таким же диагнозом.
1.4 Органы опеки и попечительства
Как и другие споры, решение спорных семейных отношений можно передать на рассмотрение суда. Однако урегулирование таких споров, защита семейных прав осуществляется не только в суде. В случаях, предусмотренных СК РФ, функции по защите семейных прав осуществляют и государственные органы опеки и попечительства.
В соответствии с п. 2 ст. 121 СК РФ, ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - ФЗ "Об опеке и попечительстве") органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются законами субъектов РФ, СК РФ, ГК РФ.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с ФЗ "Об опеке и попечительстве" и Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В связи с вышеизложенным название органов опеки и попечительства, их местонахождение может определяться в каждом субъекте РФ по-разному: данные органы могут быть образованы как в составе Министерства социальной защиты населения области, так и в составе Министерства образования области или др. Орган опеки и попечительства в основном располагается при администрации района (в том же здании или комплексе), но может и располагаться отдельно.
Например, на основании Закона Московской области от 29.12.2007 N 240/2007-ОЗ "Об организации и деятельности органов опеки и попечительства Московской области" в соответствии с Постановлением Губернатора Московской области от 17.12.2008 N 174-ПГ "О структуре исполнительных органов власти Московской области, осуществляющих деятельность по опеке и попечительству в Московской области" была обновлена структура исполнительных органов государственной власти Московской области. В нее вошли Министерство образования Московской области и Министерство социальной защиты населения Московской области.
Государство осуществляет регулирование всех сфер деятельности на своей территории. В области семейного права деятельность государственных органов по регулированию отношений опеки и попечительства занимает особое место, имеющее важное социальное значение.
Государственное регулирование деятельности по опеке и попечительству призвано обеспечить своевременное выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройство; призвано осуществить защиту прав и законных интересов подопечных и обеспечить достойный уровень их жизни; обеспечить исполнение опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий. Кроме того, государственное регулирование деятельности по опеке и попечительству призвано обеспечить государственную поддержку физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.
Условно функции органов опеки и попечительства можно разделить на:
. Функции по защите прав детей, оставшихся без попечения родителей. К таким функциям относятся:
) выявление детей, оставшихся без попечения родителей;
) ведение их учета, в том числе ведение личных дел подопечных;
) выбор формы устройства таких детей;
) последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ч. 2 п. 1 ст. 121 СК РФ);
. Функции по защите прав детей, воспитываемых в семьях. К таким функциям относятся:
) защита ребенка при непосредственной угрозе его жизни и здоровью путем отобрания у родителей (ст. 77 СК РФ);
) осуществление контролирующих функций в отношении общения и контактов детей с родителями, ограниченными в родительских правах судом (ст. 75 СК РФ);
) участие в решении семейных споров в суде (ст. 78 СК РФ);
) функции по согласованию юридически значимых действий родителей детей (например, изменение имени, фамилии - ст. 59 СК РФ);
) надзор за деятельностью опекунов, попечителей (в том числе по договору о приемной семье) (ст. 24 ФЗ "Об опеке и попечительстве");
. Функции по защите прав совершеннолетних граждан, признанных судом недееспособными (ограниченно дееспособными).
Защита имущественных интересов граждан, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными путем контроля за деятельностью опекунов и попечителей по распоряжению имуществом подопечных (выдача разрешений, согласий на совершение сделок - ст. 37 ГК РФ).
Как и любой орган исполнительной власти, органы опеки и попечительства имеют свои цели и задачи деятельности, они наделены законодателем определенным спектром полномочий, установленных и регламентированных различными законами РФ.
К основным задачам органов опеки и попечительства законодатель относит:
) защиту прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;
) надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
) контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
) иные задачи в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Семейным кодексом РФ, ФЗ "Об опеке и попечительстве" органам опеки и попечительства предоставлен широкий круг полномочий по защите семейных прав. В несудебном порядке защита семейных прав возможна только в случаях, предусмотренных законом. В частности, при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится. Немедленное отобрание ребенка производится органом опеки и попечительства на основании соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта РФ (ст. 77 СК РФ).
Статьей 8 ФЗ "Об опеке и попечительстве" органам опеки и попечительства предоставлены следующие полномочия:
) выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;
) обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности;
) установление опеки или попечительства;
) осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
) освобождение и отстранение в соответствии ФЗ "Об опеке и попечительстве" опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей;
) выдача в соответствии с ФЗ "Об опеке и попечительстве" разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных;
) заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных в соответствии со ст. 38 ГК РФ;
) представление законных интересов несовершеннолетних граждан и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству РФ и (или) законодательству субъектов РФ или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных;
) выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных в соответствии со статьей 36 ГК РФ;
) подбор, учет и подготовка в порядке, определяемом Правительством РФ, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах;
) оказание содействия опекунам и попечителям, проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов или попечителей, определяемых в соответствии с ч. 4 ст. 15 ФЗ "Об опеке и попечительстве".
Федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные полномочия органов опеки и попечительства наряду с указанными. По вопросам, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, органы опеки и попечительства издают акты. Указанные акты могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке.
Следует отметить, что деятельность органов опеки и попечительства тесно связана с деятельностью иных органов и организаций; зачастую для реализации своих задач органы опеки и попечительства взаимодействуют с другими органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и общественными организациями.
Прежде всего, это касается деятельности органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также деятельности по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. Более того, полномочия органов опеки и попечительства по осуществлению вышеуказанной деятельности (по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах) могут осуществляться образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Такое право прямо закреплено п. 4 ст. 6 ФЗ "Об опеке и попечительстве". Однако деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с п. 1 ст. 121 СК РФ не допускается.
1.5 Опекуны и попечители: права и обязанности
Объем прав опекунов и попечителей является разным, что обусловлено различным правовым статусом подопечных.
-выступать в защиту прав и законных интересов подопечных в любых отношениях без специального полномочия (для опекунов), в случаях, предусмотренных федеральным законом (для попечителей);
-оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении своих обязанностей (для попечителей);
-охранять от злоупотреблений со стороны третьих лиц (для попечителей);
-извещать органы опеки и попечительства о перемене места жительства подопечных.
Юридические действия по защите прав и охраняемых законом интересов подопечных, о которых говорится в п. 1 ст. 15 указанного закона, находят свое выражение в том, что опекуны и попечители имеют право и обязаны:
-обращаться в лечебные, учебные и иные учреждения с целью получения подопечными медицинских, образовательных и прочих услуг как на безвозмездной, так и на возмездной основе;
-защищать жилищные права подопечного путем подачи исков о его вселении, о выселении лиц, не имеющих права проживать в жилом помещении подопечного, подачи заявления о предоставлении подопечному жилого помещения и пр.;
-подавать заявления о выплате причитающихся подопечному государственных пособий и пенсий;
-подавать исковые заявления в суд о взыскании алиментов с лиц, обязанных по закону содержать подопечного;
-принимать меры по защите прав собственности подопечного, в том числе подавать иски об истребовании его имущества из чужого незаконного владения, о признании права собственности, применять меры самозащиты;
-предъявлять требования о возмещении вреда, причиненного здоровью подопечного или его имуществу, о компенсации морального вреда, причиненного подопечному;
-обращаться с заявлением ко всем другим гражданам, организациям, органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам в случаях нарушения прав подопечного или при угрозе такого нарушения;
-требовать по суду возврата ребенка, находящегося под опекой или попечительством, от любых лиц, удерживающих у себя ребенка без законных оснований, в том числе от близких родственников ребенка.
Обязанности опекунов и попечителей несовершеннолетних любого возраста полностью совпадают с родительскими. При этом опекун или попечитель не вправе препятствовать общению ребенка с его родителями и другими близкими родственниками, за исключением случаев, когда такое общение не отвечает интересам ребенка.
Права и обязанности, перечисленные в нормах статьи 15 ФЗ «об опеке и попечительстве», могут быть дополнены следующими правомочиями, которые следуют из гражданского законодательства:
-проживать совместно со своими подопечными (раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим 16 лет, допускается с разрешения органа опеки и попечительства);
-заботиться о содержании подопечных (об их питании, одежде и т.п.);
-обеспечивать подопечного уходом и лечением;
-заботиться о здоровье и воспитании ребенка, об его психическом, духовном и нравственном развитии;
-обеспечить получение ребенком основного общего образования;
-заботиться об общении ребенка с его родственниками и регулировать порядок общения (ст. 36 ГК РФ).
Перечень прав и обязанностей опекунов и попечителей не является исчерпывающим. С учетом этого в Законе также содержатся ограничения прав опекунов и попечителей. В частности, опекун, попечитель не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование. Это правило также касается супругов и близких родственников опекунов и попечителей (ст. 19 Фз «Об опеке и попечительстве»).
В акте о назначении опекуна или попечителя или в договоре об осуществлении опеки или попечительства орган опеки и попечительства может указать отдельные действия, которые опекун или попечитель совершать не вправе.
Опекун или попечитель продолжает осуществлять свои права и обязанности в отношении подопечного при временном отсутствии подопечного в месте жительства.
Действующее законодательство предусматривает отдельные льготы лицам, имеющим статус опекуна или попечителя, что призвано отвечать интересам подопечных. Так, опекунам и попечителям предоставляется отсрочка от срочной службы в Вооруженных Силах РФ в связи с опекой или попечительством.
С 1 января 2008 года отсрочка предоставляется гражданам, являющимся опекуном или попечителем несовершеннолетнего родного брата или несовершеннолетней родной сестры при отсутствии других лиц, обязанных по закону содержать указанных граждан (пп. "б.1" п. 1 ст. 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе").
Не возникает права на отсрочку в том случае, если у опекаемого или подопечного есть иные, кроме призывника, лица, обязанные его содержать.
Опекун или попечитель, претендующий на отсрочку, обязан представить призывной комиссии подлинники документа, устанавливающего опеку или попечительство, собственное свидетельство о рождении, справку о составе семьи и свидетельство о рождении брата или сестры. Документы, подтверждающие отсутствие иных лиц, обязанных содержать несовершеннолетних опекаемых и подопечных, затребует военный комиссариат. После вынесения решения о предоставлении отсрочки по указанному основанию призывник обязан ежегодно представлять в военный комиссариат справку о составе семьи.
Глава 2 ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, КАК ФОРМЫ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
2.1 Судебное и внесудебное разрешение споров, связанных реализацией права опеки и попечительства, как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей
Порядок назначения опекуна или попечителя схематично можно представить следующим образом:
) выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки/попечительства. На этом этапе возможно установление органом опеки и попечительства предварительной опеки. Она устанавливается в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина в случае необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя, а также при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью (и одновременно нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей). Принятие акта о предварительных опеке или попечительстве допускается при условии представления будущим временным опекуном документа, удостоверяющего личность, а также обследования органом опеки и попечительства условий его жизни. Проведение предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя в этом случае не производится.
К данному этапу относится и подача родителями в порядке ст. 13 ФЗ "Об опеке и попечительстве" заявления в органы опеки и попечительства об установлении временной опеки над их несовершеннолетними детьми на период, когда они по каким-либо причинам не могут исполнять свои обязанности родителей. Например, при необходимости длительного отсутствия родителей в месте постоянного жительства по причине прохождения одним из них лечения за пределами РФ и необходимости осуществления постоянного ухода за ним другого супруга;
) выявление лиц, которые могут быть назначены опекунами/попечителями, в том числе получение согласия (или заявления по их инициативе) о назначении их опекунами/попечителями;
) выполнение органами опеки и попечительства мероприятий по установлению возможности опекуна добросовестно и в полной мере осуществлять обязанности опекуна (обследование жилищных условий опекуна, выяснение материального положения, личностных характеристик опекуна, сложившихся взаимоотношений с подопечным и пр.);
) получение согласия подопечного о назначении ему конкретного опекуна (в случаях, если подопечный старше десяти лет), учет мнения ребенка (ст. 145 СК РФ);
) издание органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна/попечителя;
) заключение договора об осуществлении опеки и попечительства (в случаях осуществления опеки на возмездной основе).
Опекун или попечитель в соответствии со ст. 35 ГК РФ, ст. 11 ФЗ "Об опеке и попечительстве" назначается с его согласия или по его заявлению в письменной форме органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, в течение месяца с момента, когда указанному органу стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над таким лицом. При наличии заслуживающих внимания обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна или попечителя. В случае если лицу, нуждающемуся в установлении над ним опеки или попечительства, не назначен опекун или попечитель в течение месяца, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства по месту выявления лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства. В отношении несовершеннолетнего гражданина орган опеки и попечительства исполняет указанные обязанности со дня выявления факта отсутствия родительского попечения.
В соответствии с п. 2 ст. 146 СК РФ при назначении ребенку опекуна (попечителя) учитываются нравственные и иные личные качества опекуна (попечителя), способность его к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), отношения между опекуном (попечителем) и ребенком, отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя), а также, если это возможно, желание самого ребенка. При устройстве ребенка также должны учитываться его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании.
Так, прокурор Березовского района обратился в суд с иском к органу опеки и попечительства в лице администрации Березовского муниципального района о признании недействительным постановления главы Березовского муниципального района Об установлении опеки над несовершеннолетним С., о передаче несовершеннолетнего С. на воспитание бабушке М., и о возложении обязанности на органы опеки и попечительства оформить опекунство М. над несовершеннолетним С.
В судебном заседание помощник прокурора Березовского района от требований о передаче несовершеннолетнего С. на воспитание бабушке М. и о возложении обязанности на органы опеки и попечительства оформить опекунство М. над несовершеннолетним С., отказалась. Требования о признании недействительным постановления главы Березовского муниципального района Об установлении опеки над несовершеннолетним С. поддержала и конкретизировала требованием отменить опеку установленную данным постановлением над несовершеннолетним С. Свои требования мотивирует тем, что мать несовершеннолетнего С. - С.Н. была лишена родительских прав решением Березовского районного суда, отец несовершеннолетнего С. - С.В., умер, в связи с чем, его несовершеннолетний сын остался без попечения. 20.10.2008 года гр. М., являющаяся бабушкой несовершеннолетнего С. по матери, обратилась в органы опеки и попечительства Березовского муниципального района с вопросом установления опеки над внуком, однако письменного заявления в этот день не писала.
После полученного со стороны главного специалиста по опеке и попечительству администрации Березовского муниципального района Б. разъяснения о необходимости сбора документов на опекунство, М. стала оформлять все необходимые документы по месту жительства в г. Кунгуре. Между тем, главой Березовского муниципального района было издано постановление Об установлении опеки над несовершеннолетним С., которым несовершеннолетний был устроен в семью Ц-х, и его опекуном назначена тетя Ц.
В соответствии с ч.1 ст.121 Семейного кодекса РФ - защита прав и интересов детей возлагается на органы опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и, исходя из конкретных обстоятельств - утраты попечения родителей, избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно ч.4 ст.145 СК РФ выбор такой формы устройства несовершеннолетнего как установление над ним опеки, осуществляется с учетом мнения несовершеннолетнего. При этом в соответствии с ч.5 указанной статьи СК РФ передача братьев и сестер под опеку разным лицам не допускается. Данное требование содержит и Федеральный закон № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве в ч.6 ст.10, действующий с 01.09.2008 г.
В соответствии с ч.2 ст.11 ФЗ-48 опекун или попечитель назначается с их согласия или по их письменному заявлению в письменной форме. Согласно ч.5 ст.10 данного Закона бабушки и дедушки несовершеннолетнего подопечного имеют преимущественное право быть его опекуном перед всеми другими лицами.
Бабушка несовершеннолетнего - М. обратилась в ООиП района 20.10.2008 г. непосредственно с вопросом устройства внука под ее опеку, тем самым выразив на то свое согласие. В семье М. с 2005 года воспитывается родная сестра С. - Б-ва А. Она также желает, чтобы ее родной брат проживал в семье бабушки вместе с ней. ООиП не было учтено мнение несовершеннолетнего, который изъявлял желание воспитываться и проживать совместно со своей сестрой Б-вой А. у бабушки М. Данное волеизъявление он неоднократно высказывал своей сестре, бабушке и дедушке. Кроме того, установлено, что у М. на руках имеется весь пакет необходимых для опекунства документов, согласно которым она может быть опекуном несовершеннолетнего внука, противопоказаний к тому не имеет. Полагает, что в данном случае органами опеки и попечительства района были нарушены законные права и интересы несовершеннолетнего С. на воспитание в семье бабушки и совместное проживание с родной сестрой, а также права и интересы М. на преимущественное установление опеки над внуком.
Представитель органа опеки и попечительства Б. исковые требования прокурора Березовского района не признала, при этом пояснила, что к ней обратилась М., которая сообщила, что у несовершеннолетнего С. умер отец С.В. и что ребенок остался без попечения родителей, о чем была сделана запись в журнале первичного учета. Заявления об установлении опеки над внуком от М. в администрацию Березовского муниципального района не поступало. 22 октября 2008 года в администрацию Березовского муниципального района обратилась тетя С. - Ц. с заявлением об установлении опеки над племянником. На основании данного заявления постановлением главы Березовского муниципального района над несовершеннолетним С. была установлена опека, опекуном назначена Ц. Мнение несовершеннолетнего при установлении опекунства не выяснялось, так как это могло неблагоприятно отразиться на его психике.
Третье лицо М. исковые требования прокурора Березовского района поддержала и пояснила, что 20 октября 2008 года она обращалась к Б. по поводу установления опеки над своим внуком С., Б. предложила ей собрать необходимые документы для установления опеки, после чего подать соответствующее заявление. После того, как ею были собраны документы, она вновь обратилась к Б., но та ей сообщила, что опекунство над С. уже установлено, опекуном назначена его тетя Ц. В январе 2009 года во время каникул к ней приезжал ее внук С., он высказал желание проживать с ней и со своей родной сестрой Б-вой А. После этого она обратилась в прокуратуру Березовского района с заявлением о том, что были нарушены ее права и интересы на преимущественное установление опеки над внуком.
Третье лицо Ц. исковые требования прокурора Березовского района не признала, считает, что ее опекунство над племянником С. установлено законно и соответствует интересам несовершеннолетнего.
Несовершеннолетний свидетель С. показал, что после смерти отца он не решил окончательно, с кем хочет проживать. После того, как он узнал, что вопрос, с кем он будет проживать, будет решаться в суде, он все обдумал, и решил, что будет жить со своей тетей Ц. Своей бабушке М. и своей сестре Б-вой А. он не говорил, что хочет проживать с ними.
Суд, изучив представленные материалы дела, заслушав участвующих в деле лиц, свидетеля, находит требования прокурора Березовского района к органу опеки и попечительства в лице администрации Березовского муниципального района о признании недействительным постановления главы Березовского муниципального района Об установлении опеки над несовершеннолетним С. и отменить опеку установленную данным постановлением над несовершеннолетним С. подлежащими удовлетворению (приложение 1).
Законодатель предъявляет все более жесткие требования в части сохранения подопечным наиболее комфортных условий жизни после назначения опекуна/попечителя (не только в материальном плане, но и в психическом, нравственном аспекте). Уже не так непоколебимы требования в части места жительства, воспитания и обучения подопечного. Учитываются религиозные, культурные ценности. Кроме того, учитывается мнение ребенка при его устройстве под опеку/попечительство. Статья 145 СК РФ, например, прямо требует наличие согласия ребенка, достигшего возраста десяти лет, при назначении ему опекуна.
Подопечные обладают не только вышеуказанным правом на собственное мнение при назначении им опекуна, но и иными правами, предусмотренными СК РФ:
) право на воспитание в семье опекуна (попечителя);
) право на заботу со стороны опекуна (попечителя);
) право на совместное проживание с опекуном (раздельное проживание попечителя с подопечным возможно только в случае достижения подопечным возраста шестнадцати лет и только при наличии разрешения органа опеки и попечительства. При этом такое раздельное проживание не должно негативно сказываться на воспитании и защите прав подопечного (ст. 36 ГК РФ));
) право на обеспечение условий для содержания, воспитания, образования, всестороннего развития и уважение их человеческого достоинства;
) право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов РФ, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в установленном ФЗ "Об опеке и попечительстве" порядке;
) право на причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и другие социальные выплаты;
) право на сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения - на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством;
) право на защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя);
) право на общение с родителями и иными родственниками в установленном порядке;
) право на защиту прав и законных интересов;
) право выражать свое мнение;
) право самостоятельного осуществления некоторых гражданских прав:
малолетние подопечные: право совершать мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации, а также сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или свободного распоряжения ("на карманные расходы") (ст. 28 ГК РФ);
несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет: право на самостоятельное распоряжение своими заработком, стипендией и иными доходами; на осуществление прав автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности; право на внесение вкладов в кредитные организации и распоряжение ими (в соответствии с законом); право на совершение мелких бытовых сделок и иных сделок (см. права малолетних). По достижении шестнадцати лет несовершеннолетние также вправе быть членами кооперативов в соответствии с законами о кооперативах (ст. 26 ГК РФ);
недееспособный совершеннолетний гражданин, которому назначен опекун, не вправе совершать сделки (ст. 29 ГК РФ);
совершеннолетний гражданин, ограниченный судом в дееспособности, которому назначен попечитель, вправе совершать только мелкие бытовые сделки (см. права малолетних), а также распоряжаться пенсией и иными доходами только с согласия попечителя (ст. 30 ГК РФ).
Опека и попечительство всегда имеет временный характер. В соответствии со ст. 29 ФЗ "Об опеке и попечительстве" опека или попечительство прекращается:
) по истечении срока действия акта о назначении опекуна или попечителя;
) при освобождении (по личной просьбе опекуна или по инициативе органа опеки и попечительства) либо отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей (в случаях ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей; нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи, а также в случаях выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом;
) в отношении совершеннолетних - в случаях вынесения судом решения о признании подопечных дееспособными или отмены ограничения дееспособности (ст. 40 ГК РФ);
) по достижении несовершеннолетним возраста восемнадцати лет, а также при вступлении его в брак и иных случаях наступления полной дееспособности в соответствии с ГК РФ (например, при эмансипации, предусмотренной ст. 27 ГК РФ);
) в отношении детей несовершеннолетних родителей - по достижении такими родителями возраста восемнадцати лет и в других случаях приобретения ими гражданской дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия.
Отстранение опекуна/попечителя от исполнения им обязанностей и освобождение по его просьбе или органов опеки при наличии в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя производится путем принятия органом опеки и попечительства акта об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей.
В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении N 10 от 27 мая 1998 г. "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей" (с изменениями, внесенными Постановлением Пленума от 6 февраля 2007 г. N 6), в случаях ненадлежащего выполнения опекуном (попечителем) лежащих на нем обязанностей, в том числе при использовании им опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи, указанные лица могут быть отстранены от исполнения обязанностей опекуна (попечителя), а не лишены родительских прав. Если лицо, отстраненное от обязанностей по опеке (попечительству), отказывается передать ребенка органу опеки и попечительства, последний вправе обратиться в суд с иском об отобрании ребенка.
Так, р - ка К. и гр - ин К. обратились в Югорский районный суд Ханты - Мансийского автономного округа - Югры с иском к администрации г. Югорска МО городской округ - город Югорск об отмене незаконного постановления главы МО городской округ - город Югорск от 12.05.2009г. и взыскании денежных средств на содержание несовершеннолетнего внука.
В обосновании исковых требований указали, что на основании постановления главы г. Югорска от 10.05.2007г. являются опекунами внука Я., матерью ребенка является их дочь - инвалид 2 группы 2 степень ограничения к трудовой деятельности, отец умер.
В апреле 2009г. после вызова в отдел опеки и попечительства администрации г. Югорска дочь написала заявление о назначении опеки над сыном, после этого написала отзыв указанного заявления. Однако, не уведомив опекунов несовершеннолетнего, постановление главы города от 10.05.2007г. было признано утратившим законную силу. Новым постановлением заявители были назначены опекунами над внуком сроком на 1 год. Полагали, что оспариваемое постановление от 12.05.2009г. нарушает как права внука, так и опекунов, поскольку они не получают ежемесячную выплату на содержание ребенка на основании закона ХМАО - Югры от 19.07.2006г. Невыплату ежемесячного содержания за 4 месяца просили взыскать.
Указанное заявление было принято к производству мирового судьи в нарушение правил подсудности, поскольку споры о подсудности между судами не допускаются.
В декабре 2009 г. мировой Суд удовлетворил иск частично. Постановление администрации города Югорска Ханты - Мансийского автономного округа - Югры от 12.05.2009г. в части назначения истцов опекунами над несовершеннолетним внуком признать незаконным. В удовлетворении требований истцов в части признания незаконным постановления администрации города Югорска Ханты - Мансийского автономного округа - Югры от 12.05.2009г. о признании утратившим силу постановления главы города Югорска от 10.05.2007г. «О назначении опеки над несовершеннолетним внуком» отказать. В удовлетворении исковых требований истцов в части взыскания с администрации города Югорска Ханты - Мансийского автономного округа - Югры денежных средств на содержание внука Я. отказать.
Мировым судьей отменено обжалуемое постановление в части назначения истцов опекунами, при этом п.3 о признании утратившим силу прежнего постановления от 10.05.2007г. оставлен без изменения, что недопустимо, т.к. несовершеннолетний остается без опеки и попечительства. В связи с этим была подана апелляционная жалоба в Югорский районный суд Ханты - Мансийского автономного округа - Югры, на что было вынесено апелляционное решение.
В процессе апелляционного рассмотрения Представитель ответчика иск не признала, мотивируя тем, что истцы в устной беседе согласились на установление опеки над внуком сроком на 1 год по заявлению матери. По мнению ответчика, первоначально основаниями для установления опеки над ребенком послужили смерть отца, болезнь матери, ее нахождение на стационарном лечении и установлении ей инвалидности.
Впоследствии выяснилось, что мать ребенка не находится на стационарном лечении, ребенок вернулся к родителю. Указанное обстоятельство является основанием для освобождения опекунов от опеки, сведений о том, что мать ребенка страдает психическим заболеванием, отдел опеки и попечительства администрации города не располагал. Инвалидность матери ребенка не может служить основанием для установления опеки.
Основания для назначения опеки над несовершеннолетним Я. мировым судьей неверно установлены, из постановления от 10.05.2007г. следует, что опека была назначена в соответствии со ст.121 СК РФ ввиду инвалидности матери и смерти отца, тогда как в решении суда указано, что опека была установлена в связи с нахождением на лечении в ПНД матери ребенка. Болезнь родителя как основание для назначения опеки установлена ст.121 СК РФ, она препятствует нормальному воспитанию и развитию ребенка. Перечень обстоятельств, при которых ребенок считается оставшимся без попечения родителей, в законе открыт.
Данные основания на момент вынесения незаконного постановления 12.05.2009г. не изменились. Психическое заболевание матери ребенка, послужившее основанием для инвалидности, позволяет ей работать только в специальных условиях под надсмотром, нахождение с ней ребенка опасно. Исходя из показаний свидетеля С. на территории г.Югорска отсутствуют специальные созданные условия для работы инвалидов с таким диагнозом.
Представитель истцов А. дополнила, что мировым судьей было установлено наличие у матери неизлечимого психического заболевания, но это не учтено при вынесении решения. При назначении опеки 10.05.2007г. ее срок не был указан, считала, что опека назначена до совершеннолетия ребенка. Основания назначения опеки в 2007г. не изменились в 2009 г., действия органов власти необоснованны.
Наличие у матери неизлечимого психического заболевания подтверждено в судебном заседании.
Оснований для прекращения опеки, назначенной без установления срока постановлением от 10.05.2007г., предусмотренных ст. 121 СК РФ и ст.29 ФЗ от 24.04.2008г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», в рассматриваемом случае суд не находит. Основания, по которым была назначена опека в 2007г., не отпали. Несовершеннолетний Я. был признан оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке, следовательно, он относится к категории детей, оставшихся без попечения родителей, по смыслу ст.1 Федерального закона от 21.12.1996г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
При данных обстоятельствах постановление администрации г. Югорска ХМАО - Югры от 12.05.2009г. должно быть признано незаконным, подлежит отмене (приложение 2).
.2 Проблемы практики материального обеспечения приемных семей
Приемной семьей, согласно ст. 152 Семейного кодекса РФ (далее - СК РФ), признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре. Отличительной чертой приемной семьи является ее профессионализм, поскольку за воспитание ребенка в замещающей семье приемные родители получают денежное вознаграждение, а также денежные средства на его содержание, им засчитывается трудовой стаж для назначения пенсии. Увеличение количества приемных семей, по нашему мнению, однозначно связано с материальным стимулированием и другими мерами социальной поддержки как со стороны государства в целом, так и субъектов Российской Федерации в частности. Это показывает динамика общего количества детей, устроенных в приемные семьи: в 2008 г. - 8554, 2009 г. - 20864, 2010 г. - 21388.
Ст. 153.1 СК РФ предусматривает в качестве существенных условий договора о приемной семье наличие в нем сведений о размере вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размере денежных средств на содержание каждого ребенка, мер социальной поддержки, предоставляемых приемной семье, в зависимости от количества принятых на воспитание детей, определяемых в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Однако вышеуказанные требования Семейного кодекса не всегда выполняются в полном объеме.
Например, в 2010 г. прокуратура г. Москвы провела проверку соблюдения законодательства, регламентирующего порядок создания и деятельности приемных семей, в муниципалитетах внутригородских муниципальных образований ряда районов. Установлено, что в Москве создано 145 приемных семей, в которых воспитывается 223 ребенка. Органы опеки и попечительства муниципалитетов внутригородских муниципальных образований заключают с приемными родителями договоры «о приемной семье» или «о передаче ребенка на воспитание в приемную семью».
В договорах, заключенных муниципалитетами районов Хорошевское, Можайское, Проспект Вернадского, Ново-Переделкино г. Москвы, отсутствуют сведения о размере вознаграждения, причитающегося приемным родителям, и размере денежных средств, выделяемых государством на содержание каждого ребенка, мерах социальной поддержки, предоставляемых приемной семье... В связи с этим прокуратура города направила информационное письмо в Московскую городскую думу с предложением рассмотреть вопрос о внесении изменений в действующее законодательство или разработать единую форму договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, где будет определен порядок производства расчетов на оплату труда приемного (-ных) родителя(-лей).
Данное предложение прокуратуры г. Москвы является правильным, поскольку ранее применяемая примерная форма договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, которая имела место в приложении 1 к «Положению о приемной семье», утратила силу в связи с принятием постановления Правительства РФ «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» от 18 мая 2009 г. №423. Разработка и утверждение единой формы договора о передаче детей на воспитание в приемные семьи имеют в настоящее время актуальное значение.
Кроме этого, несмотря на совершенствование правового регулирования данного института, имеют место случаи, когда в субъектах Российской Федерации принимаются решения, ущемляющие права приемных семей, о чем свидетельствует судебная практика.
Так, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда РФ было оставлено без изменения решение Приморского краевого суда от 05 ноября 2008 г., которым было удовлетворено заявление и.о. прокурора Приморского края о признании ст. 2 Закона Приморского края «О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)» от 6 июня 2005 г. № 258-КЗ противоречащей закону и не действующей в той части, в которой ею не предусмотрено начисление на ежемесячную денежную выплату опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), районного коэффициента (приложение 3).
Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда РФ отменено решение Шахтинского городского суда Ростовской области и постановление президиума Ростовского областного суда, которыми был оставлен без удовлетворения иск М. к управлению образования г. Шахты, мэрии г. Шахты, министерству финансов Ростовской области, администрации Ростовской области о взыскании недополученного опекунского пособия с индексацией.
По мнению истицы, расчет опекунского пособия должен был производиться в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 20 июня 1992 г. № 409, т. е. в зависимости от фактического роста стоимости натурального набора продуктов и предметов обихода.
Как утверждала в суде М., размер опекунского пособия, определенный в постановлениях главы администрации Ростовской области от 15 января 2001 г., от 21 января 2003 г. и от 23 января 2004 г., не соответствует основным показателям качества жизни детей по стандартам, установленным федеральными органами государственной власти, что было подтверждено справками территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ростовской области.
Суд указанный довод оставил без внимания, вопрос о том, обеспечена ли в Ростовской области в 2001-2005 гг. реализация норм действующего законодательства при определении размеров пособия, подлежащего выплате опекунам, проживающим в регионе, не исследовал, расчеты истицы не проверил и оценку представленным ею доказательствам не дал, что и послужило основанием для возвращения дела на новое рассмотрение (приложение 4).
Эти примеры свидетельствуют о том, что нарушение прав приемных родителей и детей имеют место, несмотря на государственную политику, направленную на стимулирование семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
В случае ненадлежащего исполнения обязательств по выплате опекунского пособия, нарушенным следует признавать право несовершеннолетнего ребенка, находящегося под опекой (попечительством). Это объясняется тем, что недостаток денежных средств приводит к стесненному материальному положению ребенка и может послужить основанием для расторжения договора о приемной семье по инициативе приемных родителей в связи с существенным нарушением условий договора.
Здесь же нужно отметить, что в случае просрочки исполнения или иного ненадлежащего исполнения принятых на себя обязательств по выплате вознаграждения, причитающегося приемным родителям, денежных средств на содержание приемных детей, надлежащим ответчиком по делу является субъект Российской Федерации, которого представляет соответствующий финансовый орган.
Таким образом, надлежащее материальное обеспечение приемных семей, в первую очередь путем выплаты вознаграждения, причитающегося приемным родителям, и денежных средств на содержание каждого ребенка, является залогом гармоничного развития детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в замещающей семье. В целях защиты прав приемных семей на материальное обеспечение, а также иных интересов, считаем целесообразным дополнить п. 2 Правил осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства..., вменив компетентным организациям профессиональное сопровождение приемных семей, в том числе и юридическое, на весь срок договора о приемной семье, а не только на этапе ее создания. В некоторых регионах созданы организации, которые курируют приемные семьи по всем вопросам и после заключения договора о приемной семье. На наш взгляд, эта практика нуждается в правовом урегулировании на федеральном уровне.
2.3 Совершенствование законодательства в области организации и осуществления опеки и попечительства
Особое место в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних должно занимать обеспечение гарантий права ребенка жить и воспитываться в семье. Данное право закреплено в основных международных документах по вопросам защиты прав и законных интересов детей (в частности, Конвенции о правах ребенка), а также в российском законодательстве (ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации).
В связи с этим приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства по защите права ребенка на семью должна стать организация профилактической работы с семьями и детьми, предусматривающая создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенку во всех возможных случаях его родной семьи. Инициирование вопроса о лишении родительских прав должно рассматриваться в качестве крайней меры воздействия на родителей, применяемой только в тех случаях, когда иные меры не дали результата. При этом органам опеки и попечительства следует принять меры по организации реабилитационной работы с родителями, лишенными родительских прав или ограниченными в родительских правах, оказанию им необходимой помощи с целью восстановления семьи.
В настоящее время работа органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних ориентирована на борьбу с последствиями, а не причинами социального сиротства. Выявление детей и семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации, изъятие детей из семьи, установление их статуса, устройство, лишение родителей родительских прав - вот схема работы действующих на данный момент органов опеки и попечительства. В данной схеме нет места для профилактической, реабилитационной работы ни с ребенком, ни с его родителями.
В качестве объектов профилактической и реабилитационной работы органа опеки и попечительства должны рассматриваться не только дети, оставшиеся без попечения родителей, но и дети, ещё не лишившиеся родительского попечения, находящиеся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию, прежде всего дети из семей, где родители (иные законные представители) не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию своих детей, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.
Обязанность органов опеки и попечительства осуществлять профилактическую и реабилитационную работу с такими детьми (при необходимости и с другими категориями несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства) должна быть закреплена в законодательстве субъекта Российской Федерации.
С учётом изложенного наиболее целесообразным в настоящее время было бы возложить функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних на органы социальной защиты несовершеннолетних, которые обладают необходимыми для осуществления профилактики и реабилитации специализированными учреждениями. Безусловно организация и осуществление данных полномочий должны осуществляться непосредственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а не делегироваться органам местного самоуправления, поскольку в данном случае не будут достигнуты вышеуказанные цели.
Организация работы органов опеки и попечительства может быть организована такими способами, как:
) возложение полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в полном объёме на один исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
) возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству необходимо создание государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований (далее - территориальные органы опеки и попечительства).
Наиболее развита деятельность по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, а также недееспособных или ограниченных в дееспособности граждан. Такая форма попечительства, как патронаж, предусмотренная ст. 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, не получила развития.
С момента введения патронажа Гражданским кодексом Российской Федерации (Часть 1) в 1995 г., в Омской области данная форма попечительства не использовалась. Полномочия по организации и установлению попечительства в форме патронажа органами местного самоуправления не осуществлялись. В настоящее время в Омской области отсутствуют граждане, находящиеся под патронажем, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации. Потребность в использовании данной формы попечительства отсутствует, так как обращений за установлением патронажа в органы местного самоуправления и государственной власти от граждан не поступает. При этом реализацию прав граждан, которые пожелают установить патронаж, необходимо обеспечить. Сложившаяся практика позволяет сделать вывод о том, что установление попечительства в форме патронажа будет осуществляться крайне редко, в индивидуальных, исключительных случаях.
Институт патронажа над дееспособными гражданами ранее в законодательстве отсутствовал. Необходимость усиления охраны прав, интересов совершеннолетних лиц, которые сами не в состоянии в полной мере о себе позаботиться, обусловила включение норм о патронаже в Гражданский кодекс Российской Федерации. Обстоятельства, вызывающие потребность в патронаже, связаны с состоянием здоровья, обусловленным преклонным возрастом, тяжелым соматическим расстройством, инвалидностью, невозможностью из-за физического недуга свободно передвигаться за пределами своего дома и т. п. При этом сохраняется интеллект, способность разумно оценивать свои поступки и действия. Такому гражданину нужен только помощник. Потребность в нём обычно возникает, если рядом нет близких людей, готовых оказать поддержку, в чем бы она ни выражалась.
Под патронажем как особой формой попечительства следует понимать регулярное (постоянное) оказание помощи в осуществлении прав, их защите и исполнении обязанностей совершеннолетнему дееспособному гражданину, нуждающемуся в такой помощи по состоянию своего здоровья: тяжелая болезнь, физические недостатки, немощность по старости. Наличие у гражданина, нуждающегося в помощи, детей или других родственников, обязанных по закону оказывать ему поддержку и материальную помощь, не является препятствием для установления патронажа.
Надзор за деятельностью попечителя осуществляют органы опеки и попечительства по месту жительства подопечного. С жалобой на его действия в эти органы могут обратиться как сам подопечный, так и (в его интересах) любые другие лица (родственники, соседи, медицинские и социальные работники и др.).
Чтобы обезопасить подопечного от всякого рода случайностей, скрытой недобросовестности помощника, устанавливается определенный порядок оформления патронажа. Помощник назначается решением органа опеки и попечительства после того, как между ним и этими органами будет заключен договор патронажа, на что требуется согласие подлежащего патронажу лица. При этом следует отметить, что договор патронажа действующим законодательством не предусмотрен.
Патронаж как самостоятельный вид помощи дееспособным, но беспомощным гражданам может быть как безвозмездным, так и оплачиваемым за счет патронируемого лица из получаемых им доходов. Вознаграждение может выражаться в предоставлении благ как имущественного, так и неимущественного характера (пользование дачей, автомашиной, комнатой в квартире, личной библиотекой и т. п.). При отсутствии всяких средств у лица, нуждающегося в помощнике, в исключительных случаях труд последнего может оплачиваться органами социальной помощи, различного рода фондами.
Все эти важные для договора патронажа обстоятельства следует отражать в его тексте. В нём должны быть четко зафиксированы права и обязанности сторон (помощника и органа опеки и попечительства), а также права и обязанности лица, ради которого этот договор заключается. В тексте договора могут быть оговорены важные для беспомощного гражданина детали (доставка ему продуктов, приготовление пищи, уборка, организация медицинской помощи, чтение вслух для слепых и т. п.). Договор патронажа предполагает существование систематического надзора (контроля) за его осуществлением со стороны органов опеки и попечительства, а в необходимых случаях - отчетности помощника.
Особого внимания заслуживают действия помощника, даже если они основаны на доверенности, по отчуждению имущества, имущественных, жилищных и других жизненно важных прав лица, пользующегося договором патронажа. Ни одна из имущественных сделок, требующих нотариального удостоверения, не может быть совершена от имени находящегося на патронаже без согласия органов опеки и попечительства. Для обеспечения большей безопасности беспомощных лиц требуется особая тщательность в подборе помощника.
Назначенный попечитель выступает лишь в качестве помощника, советчика, человека, оказывающего практическую помощь в быту. Подопечный, являясь полностью дееспособным, имеет право сам совершать любые сделки и иные юридически значимые действия. При этом он в согласии или разрешении попечителя не нуждается. Свою помощь попечитель может осуществлять не в силу решения органа опеки и попечительства, а на основании договора поручения или договора о доверительном управлении имуществом, которые заключаются с самим подопечным - собственником имущества.
Сделки, направленные на удовлетворение бытовых потребностей подопечного и его содержание (покупка продуктов, одежды, лекарственных препаратов, предметов домашнего обихода и т. п.), попечитель (помощник) совершает с согласия подопечного или по его фактическому поручению. На эти цели используются, как правило, текущие доходы подопечного (пенсии, пособия, алименты и дополнительные средства, выплачиваемые по суду его совершеннолетними детьми, и др.).
Патронаж прекращается: по требованию самого гражданина, находящегося под патронажем (независимо от мотивов этого требования); при помещении подопечного в лечебное учреждение или учреждение социальной защиты; по просьбе попечителя (помощника) при наличии уважительных причин, делающих невозможным дальнейшее осуществление его обязанностей; при отстранении попечителя (помощника) от его обязанностей при ненадлежащем их выполнении, в том числе при использовании патронажа в корыстных целях, оставление подопечного без надзора и необходимой помощи.
Для прекращения патронажа необходимо решение соответствующего органа опеки и попечительства. Патронаж прекращается также со смертью подопечного (без вынесения соответствующего решения).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что с правовой точки зрения дети, оставшиеся без попечения родителей защищены в достаточной степени. Но наличие достаточного числа даже качественных норм ничего не значит, если они применяются на практике не в полном объеме. Именно к такому выводу подводит изучение практики установления опеки и попечительства над малолетними (несовершеннолетними) детьми. Таким образом, можно говорить не о недостатках законодательства в рассматриваемой сфере, а о недостаточной, неполной реализации правовых предписаний.
Учитывая, что ведущая роль в защите прав и законных интересов таких детей отводится органам опеки и попечительства, представляется важным уделять большее внимание регламентации их деятельности.
Важность возложенных задач на органы опеки и попечительства не вызывает сомнений. Учитывая, что количество опекаемых (подопечных) детей растет, было бы целесообразно создание специализированных управлений по опеке и попечительству. На сегодняшний день органы опеки и попечительства являются в большинстве своем структурными подразделениями управлений образования, что не совсем оправданно. Выделение в самостоятельное управление позволило бы решить в первую очередь кадровую проблему, а также решить вопрос по надлежащему организационному, материальному и т. п. обеспечению работы данных органов. В итоге повысилось бы качество работы органов по опеке и попечительству, которая на сегодняшний день в основном сводится к выполнению только самой неотложной работы, в основном связанной с представительством интересов несовершеннолетнего в суде, подготовкой заключений (зачастую непрофессиональных, в связи с отсутствием необходимых для этого навыков и знаний) по запросу суда.
Круг детей, защиту прав и законных интересов которых осуществляют органы опеки и попечительства будет расширяться. А потому, целесообразно ввести институт социального патроната над семьей, дети которой нуждаются в государственной защите (к семье, в которой ребенок признается нуждающимся в государственной защите прикрепляется воспитатель, оказывающий необходимую помощь в воспитании ребенка и, что очень важно в реабилитации семьи). Помимо этого должны быть четко и на законодательном уровне разграничены полномочия по вопросам защиты прав детей между органами опеки и попечительства и другими органами.
Однако это не говорит, что органы опеки и попечительства должны быть превращены в своеобразный орган дознания по семейным делам. Привлекать их для решения любых вопросов, связанных с детьми нецелесообразно.
Таким образом, в настоящее время необходимо совершенствование опеки и попечительства, что подтверждается и теми изменениями, которые внесены в действующее законодательство. Однако изменения в работе органов опеки и попечительства должны быть направлены в первую очередь на внутреннюю сторону, качественную составляющую института опеки и попечительства. На это указывается и в письме Министерства образования и науки Российской Федерации, согласно которому значимым аспектом организации работы органов опеки и попечительства должно стать установление показателей результативности и эффективности указанной деятельности.
Термин «государственная поддержка опеки и попечительства» понимается в работе в самом широком смысле, - как комплекс мероприятий органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих эффективность института опеки и попечительства. Часть норм о государственной поддержке опеки непосредственно входят в институт опеки и попечительства - это положения о деятельности органов опеки и попечительства, связанные с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства. Здесь должны быть размещены положения о статусе и полномочиях органов опеки и попечительства, порядке их создания, о государственной поддержке деятельности этих органов. Другая часть норм, «обслуживающих» анализируемую форму устройства (положения о социальных и иных льготах, о формах стимулирования принятия опеки и пр.), находится за пределами института. Необходимо, чтобы все эти нормы гармонично сочетались и исходили из общих принципов осуществления устройства граждан.
Задачи правового регулирования государственной поддержки опеки и попечительства на современном этапе сформулированы исходя из сущности опеки и попечительства как вида социальной заботы, а также из субсидиарной роли государства в предоставлении такой заботы. В частности, предлагается: 1) совершенствовать выявление и учет всех лиц, подпадающих под категорию нуждающихся в установлении опеки или попечительства; 2) обеспечить действенный контроль в сфере опеки и попечительства (контроль органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей и контроль государственных органов за деятельностью органов опеки и попечительства); 3) упорядочить систему льгот, преимуществ и иных положительных правовых последствий для лиц, принявших обязанности опекунов или попечителей, а также гарантировать эти льготы и преимущества. Названные положительные последствия могут состоять не только в выплате опекунам вознаграждения, а поэтому этот вопрос выходит за рамки гражданско-правового регулирования. Льготы и гарантии для опекунов и попечителей выступают не только как своеобразная форма признательности, благодарности государства, но и как средство стимулирования дальнейшего развития индивидуальных форм устройства. Очевидно, что наибольшего стимулирования потребует безвозмездное осуществление опеки (попечительства).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативно-правовые акты:
.Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая (с изм. и доп..) // СЗ РФ от 05 декабря 1994, № 32, ст. 3301.
2.Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16.
.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях//СЗ РФ от 07 января 2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
.Уголовный кодекс Российской федерации// СЗ РФ от 17 июня 1996, № 25, ст. 2954.
.Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве// СЗ РФ от 28 апреля 2008, № 17, ст. 1755.
.Конвенция ООН «О правах ребенка». - М.: РИОР, 2010 - 24 с.
.Положение «О приемной семье», утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829.// СЗ РФ от 29 июля 1996 г. №31. Ст. 3721. (Утратило силу.)
.Постановление Правительства РФ «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» от 18.05.2009 № 423 // СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2581.
.Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423// СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2581.
.Приложение 1 к Рекомендациям по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации. Приложение к Письму Минобрнауки Российской Федерации от 25.06.2007 № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» / Консультант Плюс [Электрон. ресурс]: Справочная правовая система. Сетевая версия. - Разд. Законодательство. Версия Проф. - Электрон. дан. (32 Кб). - М.: АО Консультант Плюс, 2007.
.Письмо Минобрнауки Российской Федерации от 25.06.2007 № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» // Консультант Плюс [Электрон. ресурс]: Справочная правовая система. Сетевая версия. - Разд. Законодательство. Версия Проф. - Электрон. дан. (32 Кб). - М.: АО Консультант Плюс, 2007.
Судебная практика
.Определение Судебной коллегии по гражданским судам Верховного суда РФ от 21 января 2009 г. № 56-Г08-25// Официальный сайт Верховного суда РФ www/ supcourt/ru
13.Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 25 июля 2008 г. № 41-В08-15// БВС. 2009. № 3.
.Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 21 апреля 2006 г. № 58-ВО5-111// Бюллетень Верховного суда РФ. 2007. № 9.
Литература
.Галяветдинова Е. Не положено по статусу. Ребёнка отправляют жить в детский дом при живых родственниках, готовых взять его к себе // Российская газета. - 2009. - 6 октября. - № 187 (5011). - С. 10.
16.Интернет - проект Министерства образования и науки РФ // www.usynovite.ru
.Косова О.Ю. Развитие института опеки (попечительства) в современном семейном законодательстве России// Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. 2010. № 3. С. 341-348.
.Левитская А. В России стало меньше детей-сирот // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации.
.Масевич М.Г., Кузнецова И.М., Марышева Н.И. Семейный кодекс Российской Федерации. // Дело и право. 2010. С. 34.
.Михеева Л. Ю. Развитие кодификации российского семейного права // Кодификация российского частного права / под ред. Д. А. Медведева. - М. : Статут, 2010. - С. 231.
.Нечаева, А.М. О Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» // Законы России. - 2009. - № 7. - С. 86.
.Организация работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан в свете принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве // http: //www.usynovite.ru/
.Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ // www. genproc. gov. Ru
.Пластинина Н.В. Участие органов опеки и попечительства в семейных спорах. - М. 2011. - 48 с.
.Состояние законности при соблюдении прав детей и семей в Пермском крае // Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием «Социальная безопасность и защита человека в условиях новой общественной реальности: системные и междисциплинарные исследования» (Пермь, 29-30 сентября 2009 г.).
.Темникова Н.А. Материалы круглого стола «актуальные проблемы законодательства об опеке и попечительстве»// Вестник Омского университета. Серия: Право. 2010. № 3. С. 218-221.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Дело № 2-31
Р Е Ш Е Н И Е
именем Российской Федерации
с. Березовка 27 марта 2009 года
Березовский районный суд Пермского края в составе: председательствующего судьи Сидорова А.Л.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора Березовского района к органу опеки и попечительства в лице администрации Березовского муниципального района о признании недействительным постановления главы Березовского муниципального района Об установлении опеки над несовершеннолетним С., о передаче несовершеннолетнего С. на воспитание бабушке М., и о возложении обязанности на органы опеки и попечительства оформить опекунство М. над несовершеннолетним С.,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор Березовского района обратился в суд с иском к органу опеки и попечительства в лице администрации Березовского муниципального района о признании недействительным постановления главы Березовского муниципального района Об установлении опеки над несовершеннолетним С., о передаче несовершеннолетнего С. на воспитание бабушке М., и о возложении обязанности на органы опеки и попечительства оформить опекунство М. над несовершеннолетним С.
В судебном заседание помощник прокурора Березовского района от требований о передаче несовершеннолетнего С. на воспитание бабушке М. и о возложении обязанности на органы опеки и попечительства оформить опекунство М. над несовершеннолетним С., отказалась. Требования о признании недействительным постановления главы Березовского муниципального района Об установлении опеки над несовершеннолетним С. поддержала и конкретизировала требованием отменить опеку установленную данным постановлением над несовершеннолетним С. Свои требования мотивирует тем, что мать несовершеннолетнего С. - С.Н. была лишена родительских прав решением Березовского районного суда, отец несовершеннолетнего С. - С.В., умер, в связи с чем его несовершеннолетний сын остался без попечения. 20.10.2008 года гр. М., являющаяся бабушкой несовершеннолетнего С. по матери, обратилась в органы опеки и попечительства Березовского муниципального района с вопросом установления опеки над внуком, однако письменного заявления в этот день не писала. После полученного со стороны главного специалиста по опеке и попечительству администрации Березовского муниципального района Б. разъяснения о необходимости сбора документов на опекунство, М. стала оформлять все необходимые документы по месту жительства в г. Кунгуре. Между тем, главой Березовского муниципального района было издано постановление Об установлении опеки над несовершеннолетним С., которым несовершеннолетний был устроен в семью Ц-х, и его опекуном назначена тетя Ц. В соответствии с ч.1 ст.121 Семейного кодекса РФ - защита прав и интересов детей возлагается на органы опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и, исходя из конкретных обстоятельств - утраты попечения родителей, избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно ч.4 ст.145 СК РФ выбор такой формы устройства несовершеннолетнего как установление над ним опеки, осуществляется с учетом мнения несовершеннолетнего. При этом в соответствии с ч.5 указанной статьи СК РФ передача братьев и сестер под опеку разным лицам не допускается. Данное требование содержит и Федеральный закон № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве в ч.6 ст.10, действующий с 01.09.2008 г. В соответствии с ч.2 ст.11 ФЗ-48 опекун или попечитель назначается с их согласия или по их письменному заявлению в письменной форме. Согласно ч.5 ст.10 данного Закона бабушки и дедушки несовершеннолетнего подопечного имеют преимущественное право быть его опекуном перед всеми другими лицами. Бабушка несовершеннолетнего - М. обратилась в ООиП района 20.10.2008 г. непосредственно с вопросом устройства внука под ее опеку, тем самым выразив на то свое согласие. В семье М. с 2005 года воспитывается родная сестра С. - Б-ва А. Она также желает, чтобы ее родной брат проживал в семье бабушки вместе с ней. ООиП не было учтено мнение несовершеннолетнего, который изъявлял желание воспитываться и проживать совместно со своей сестрой Б-вой А. у бабушки М. Данное волеизъявление он неоднократно высказывал своей сестре, бабушке и дедушке. Кроме того, установлено, что у М. на руках имеется весь пакет необходимых для опекунства документов, согласно которым она может быть опекуном несовершеннолетнего внука, противопоказаний к тому не имеет. Полагает, что в данном случае органами опеки и попечительства района были нарушены законные права и интересы несовершеннолетнего С. на воспитание в семье бабушки и совместное проживание с родной сестрой, а также права и интересы М. на преимущественное установление опеки над внуком.
Представитель органа опеки и попечительства Б. исковые требования прокурора Березовского района не признала, при этом пояснила, что к ней обратилась М., которая сообщила, что у несовершеннолетнего С. умер отец С.В. и что ребенок остался без попечения родителей, о чем была сделана запись в журнале первичного учета. Заявления об установлении опеки над внуком от М. в администрацию Березовского муниципального района не поступало. 22 октября 2008 года в администрацию Березовского муниципального района обратилась тетя С. - Ц. с заявлением об установлении опеки над племянником. На основании данного заявления постановлением главы Березовского муниципального района над несовершеннолетним С. была установлена опека, опекуном назначена Ц. Мнение несовершеннолетнего при установлении опекунства не выяснялось, так как это могло неблагоприятно отразиться на его психике.
Третье лицо М. исковые требования прокурора Березовского района поддержала и пояснила, что 20 октября 2008 года она обращалась к Б. по поводу установления опеки над своим внуком С., Б. предложила ей собрать необходимые документы для установления опеки, после чего подать соответствующее заявление. После того, как ею были собраны документы, она вновь обратилась к Б., но та ей сообщила, что опекунство над С. уже установлено, опекуном назначена его тетя Ц. В январе 2009 года во время каникул к ней приезжал ее внук С., он высказал желание проживать с ней и со своей родной сестрой Б-вой А. После этого она обратилась в прокуратуру Березовского района с заявлением о том, что были нарушены ее права и интересы на преимущественное установление опеки над внуком.
Третье лицо Ц. исковые требования прокурора Березовского района не признала, считает, что ее опекунство над племянником С. установлено законно и соответствует интересам несовершеннолетнего.
Несовершеннолетний свидетель С. показал, что после смерти отца он не решил окончательно, с кем хочет проживать. После того, как он узнал, что вопрос, с кем он будет проживать, будет решаться в суде, он все обдумал, и решил, что будет жить со своей тетей Ц. Своей бабушке М. и своей сестре Б-вой А. он не говорил, что хочет проживать с ними.
Суд, изучив представленные материалы дела, заслушав участвующих в деле лиц, свидетеля, находит требования прокурора Березовского района к органу опеки и попечительства в лице администрации Березовского муниципального района о признании недействительным постановления главы Березовского муниципального района Об установлении опеки над несовершеннолетним С. и отменить опеку установленную данным постановлением над несовершеннолетним С. подлежащими удовлетворению.
В соответствии с ч.1 ст.121 Семейного кодекса РФ - защита прав и интересов детей возлагается на органы опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и, исходя из конкретных обстоятельств - утраты попечения родителей, избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно ч.4 ст.145 СК РФ выбор такой формы устройства несовершеннолетнего как установление над ним опеки, осуществляется с учетом мнения несовершеннолетнего. При этом, в соответствии с ч.5 указанной статьи СК РФ, передача братьев и сестер под опеку разным лицам не допускается. Данное требование содержит и Федеральный закон № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве в ч.6 ст.10. В соответствии с ч.2 ст.11 ФЗ-48 опекун или попечитель назначается с их согласия или по их письменному заявлению в письменной форме. Согласно ч.5 ст.10 данного Закона бабушки и дедушки несовершеннолетнего подопечного имеют преимущественное право быть его опекуном перед всеми другими лицами.
В судебном заседании установлено, что бабушка несовершеннолетнего М. обратилась в ООиП района непосредственно с вопросом устройства внука под ее опеку, тем самым выразив на то свое согласие, что подтверждается актом первичного обследования оставшегося без попечения родителей (л.д. 6). Также было установлено, что в семье М. с 2005 года воспитывается родная сестра С. - Б-ва А. Она также желает, чтобы ее родной брат проживал в семье бабушки вместе с ней (л.д. 19). Также было установлено, что ООиП не было учтено мнение несовершеннолетнего.
При установлении опеки органом опеки и попечительства указанные обстоятельства вопреки требованиям законодательства не учитывались, чем были нарушены законные права и интересы несовершеннолетнего С. на воспитание в семье бабушки и совместное проживание с родной сестрой, а также права и интересы М. на преимущественное установление опеки над внуком.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о необходимости признания недействительным постановления главы Березовского муниципального района Об установлении опеки над несовершеннолетним С. и отменить опеку установленную данным постановлением над несовершеннолетним С.
Согласно ч.7 ст.11 Федерального Закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве, акт органа опеки и попечительства о назначении или об отказе в назначении опекуна или попечителя может быть оспорен заинтересованными лицами в судебном порядке.
Руководствуясь ч.4 и 5 ст.145 СК РФ, ч.5 и 6 ст.10, ч.2 и 7 ст.11 Федерального Закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве, ст.ст.194-198 ГПК РФ,
Р Е Ш И Л:
Признать недействительным постановление главы Березовского муниципального района Об установлении опеки над несовершеннолетним С. и отменить опеку установленную данным постановлением над несовершеннолетним С.
Решение может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Березовский районный суд в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Дело № 3-12
Р Е Ш Е Н И Е
именем Российской Федерации
Г. Югра
февраля 2010 года
Гр - ка К. и гр - ин К. обратились в Югорский районный суд Ханты - Мансийского автономного округа - Югры с иском к администрации г. Югорска МО городской округ - город Югорск об отмене незаконного постановления главы МО городской округ - город Югорск от 12.05.2009г. и взыскании денежных средств на содержание несовершеннолетнего внука.
В обосновании исковых требований указали, что на основании постановления главы г. Югорска от 10.05.2007г. являются опекунами внука Я., матерью ребенка является их дочь - инвалид 2 группы 2 степень ограничения к трудовой деятельности, отец умер.
В апреле 2009г. после вызова в отдел опеки и попечительства администрации г. Югорска дочь написала заявление о назначении опеки над сыном, после этого написала отзыв указанного заявления. Однако, не уведомив опекунов несовершеннолетнего, постановление главы города от 10.05.2007г. было признано утратившим законную силу. Новым постановлением заявители были назначены опекунами над внуком сроком на 1 год. Полагали, что оспариваемое постановление от 12.05.2009г. нарушает как права внука, так и опекунов, поскольку они не получают ежемесячную выплату на содержание ребенка на основании закона ХМАО - Югры от 19.07.2006г. Невыплату ежемесячного содержания за 4 месяца просили взыскать.
Указанное заявление было принято к производству мирового судьи в нарушение правил подсудности, поскольку споры о подсудности между судами не допускаются.
В декабре 2009 г. мировой Суд удовлетворил иск частично. Постановление администрации города Югорска Ханты - Мансийского автономного округа - Югры от 12.05.2009г. в части назначения истцов опекунами над несовершеннолетним внуком признать незаконным. В удовлетворении требований истцов в части признания незаконным постановления администрации города Югорска Ханты - Мансийского автономного округа - Югры от 12.05.2009г. о признании утратившим силу постановления главы города Югорска от 10.05.2007г. «О назначении опеки над несовершеннолетним внуком» отказать. В удовлетворении исковых требований истцов в части взыскания с администрации города Югорска Ханты - Мансийского автономного округа - Югры денежных средств на содержание внука Я. отказать.
Мировым судьей отменено обжалуемое постановление в части назначения истцов опекунами, при этом п.3 о признании утратившим силу прежнего постановления от 10.05.2007г. оставлен без изменения, что недопустимо, т.к. несовершеннолетний остается без опеки и попечительства. В связи с этим была подана апелляционная жалоба в Югорский районный суд Ханты - Мансийского автономного округа - Югры, на что было вынесено апелляционное решение.
В процессе апелляционного рассмотрения Представитель ответчика иск не признала, мотивируя тем, что истцы в устной беседе согласились на установление опеки над внуком сроком на 1 год по заявлению матери. По мнению ответчика, первоначально основаниями для установления опеки над ребенком послужили смерть отца, болезнь матери, ее нахождение на стационарном лечении и установлении ей инвалидности. Впоследствии выяснилось, что мать ребенка не находится на стационарном лечении, ребенок вернулся к родителю. Указанное обстоятельство является основанием для освобождения опекунов от опеки, сведений о том, что мать ребенка страдает психическим заболеванием, отдел опеки и попечительства администрации города не располагал. Инвалидность матери ребенка не может служить основанием для установления опеки.
Основания для назначения опеки над несовершеннолетним Я. мировым судьей неверно установлены, из постановления от 10.05.2007г. следует, что опека была назначена в соответствии со ст.121 СК РФ ввиду инвалидности матери и смерти отца, тогда как в решении суда указано, что опека была установлена в связи с нахождением на лечении в ПНД матери ребенка. Болезнь родителя как основание для назначения опеки установлена ст.121 СК РФ, она препятствует нормальному воспитанию и развитию ребенка. Перечень обстоятельств, при которых ребенок считается оставшимся без попечения родителей, в законе открыт.
Данные основания на момент вынесения незаконного постановления 12.05.2009г. не изменились. Психическое заболевание матери ребенка, послужившее основанием для инвалидности, позволяет ей работать только в специальных условиях под надсмотром, нахождение с ней ребенка опасно. Исходя из показаний свидетеля С. на территории г.Югорска отсутствуют специальные созданные условия для работы инвалидов с таким диагнозом.
Представитель истцов А. дополнила, что мировым судьей было установлено наличие у матери неизлечимого психического заболевания, но это не учтено при вынесении решения. При назначении опеки 10.05.2007г. ее срок не был указан, считала, что опека назначена до совершеннолетия ребенка. Основания назначения опеки в 2007г. не изменились в 2009 г., действия органов власти необоснованны.
Оснований для прекращения опеки, назначенной без установления срока постановлением от 10.05.2007г., предусмотренных ст. 121 СК РФ и ст.29 ФЗ от 24.04.2008г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», в рассматриваемом случае суд не находит. Основания, по которым была назначена опека в 2007г., не отпали. Несовершеннолетний Я. был признан оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке, следовательно, он относится к категории детей, оставшихся без попечения родителей, по смыслу ст.1 Федерального закона от 21.12.1996г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
При данных обстоятельствах постановление администрации г. Югорска ХМАО -Югры от 12.05.2009г. должно быть признано незаконным, подлежит отмене.
Суд решил
решение мирового судьи судебного участка № 2 города окружного значения Югорска ХМАО - Югры от 23.12.2009г. изменить.
Постановление администрации города Югорска ХМАО - Югры от 12.05.2009г. признать незаконным.
Обязать администрацию города Югорска ХМАО - Югры отменить его, взыскать с ответчика денежные суммы на содержание опекаемого ребенка.
ПРИЛОЖЕНИЕ 3
Верховный Суд Российской Федерации
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 января 2009 года N 56-Г08-25
[Суд признал недействующей ст.2 Закона Приморского края "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", поскольку субъект Российской Федерации, получая из федерального бюджета субсидию в сумме, предусматривающей начисление на выплату районного коэффициента, фактически занизил размер ежемесячной денежной выплаты на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством)]
(Извлечение)
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего В.Н.Пирожкова, судей Г.В.Макарова, О.А.Ксенофонтовой, рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по заявлению и.о. прокурора Приморского края о признании противоречащей федеральном законодательству и недействующей ст.2 Закона Приморского края от 6 июня 2005 года N 258-КЗ "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" (в редакции Законов Приморского края от 10 мая 2006 года N 359-КЗ и от 5 марта 2007 года N 47-КЗ), по кассационной жалобе Законодательного Собрания приморского края на решение Приморского краевого суда от 5 ноября 2008 года, которым заявление прокурора удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В.Макарова, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Статьей 2 Закона Приморского края от 6 июня 2005 года N 258-КЗ "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" предусмотрено, что размер выплаты ежемесячных денежных средств на содержание (питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) в семьях граждан, устанавливается в следующих размерах: на содержание дошкольников (от 0 до 6 лет) - 4000 рублей (в ред. Закона Приморского края от 05.03.2007 N 47-КЗ); на содержание школьников (от 7 до 18 лет) - 4000 рублей, (в ред. Закона Приморского края от 10.05.2006 N 359-КЗ).
И.о. прокурора Приморского края обратился в суд с заявлением о признании приведенной выше нормы противоречащей закону и недействующей в той части, в которой ею не предусмотрено начисление на ежемесячную денежную выплату опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) районного коэффициента. В обоснование данного требования указано на то, что оспариваемым законом при определении статьей 2 размера ежемесячной выплаты семье опекунов (попечителей) на содержание ребенка (4000 рублей) не были приняты во внимание положения Методики (утвержденной постановлением Правительства РФ N 944 от 29.12.2007), согласно которой субсидия субъекту РФ исчисляется и предоставляется с учетом установленного в субъекте районного коэффициента, тем самым, субъект Российской Федерации, получая из федерального бюджета субсидию в сумме, предусматривающей начисление на указанную выплату районного коэффициента, фактически занизил размер ежемесячной денежной выплаты на содержание детей рассматриваемой категории. Отсутствие указания на необходимость начисления на установленную в сумме 4000 рублей выплату районного коэффициента лишает таких детей получать пособие в размере, предусмотренном федеральным законодательством.
Решением Приморского краевого суда постановлено: признать статью 2 Закона Приморского края от 6 июня 2005 года N 258-КЗ "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" (в редакции Законов Приморского края от 10 мая 2006 года N 359-КЗ и от 5 марта 2007 года N 47-КЗ) противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления решения в законную силу в той части, в которой ею не предусмотрено начисление на ежемесячную денежную выплату опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) районного коэффициента с момента вступления решения в законную силу.
В кассационной жалобе Законодательное собрание Приморского края указывает о несогласии с решением суда и ставит вопрос о его отмене по мотиву нарушения норм материального права. Отмечает, что при вынесении решения суд не принял во внимание то, что Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" распространяет свое действие на лиц, работающих по найму постоянно или временно в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, независимо от форм собственности, и лиц, проживающих в указанных районах и местностях. К их числу относятся неработающие пенсионеры, военнослужащие, уволенные по возрасту или в связи с сокращением Вооруженных Сил Российской Федерации, лица, обучающиеся в высших учебных заведениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования, а также члены семей, прибывших в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности вместе с кормильцем (статья 1 указанного Закона Российской Федерации). Рассматриваемая категория детей в качестве самостоятельных субъектов, на которых распространяется действие Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 не выделены. Данный закон упоминает только компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, компенсацию расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, к месту отдыха и обратно, а также компенсацию расходов, связанных с переездом. Анализ правовой природы отношений, связанных с принятием этой категории детей на полное государственное обеспечение не позволяет рассматривать выплату средств на их содержание как компенсационную выплату.
В жалобе указывается, что неправильной является ссылка суда на постановление Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 года N 1032, поскольку этим актом установлены только районные коэффициенты к заработной плате. Целью постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 N 944 "О порядке предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей" в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 12.09.2008 N 665 является правовая регламентация порядка предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и в качестве условий предоставления субъекту Российской Федерации соответствующих субсидий. Пунктом 1 Постановления указаны необходимость принятия субъектом Российской Федерации в установленном порядке законов или иных нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства по осуществлению ежемесячных выплат на содержание детей в семьях опекунов (попечителей), а также требование о том, чтобы размер выплаты на содержание одного ребенка в семье опекунов (попечителей) составлял не менее 4000 рублей в месяц. Данное условие оспариваемым Законом Приморского края выполнено, а следовательно законодателем края обеспечены все необходимые условия для получения субсидий из федерального бюджета на содержание детей в семьях опекунов (попечителей).
В жалобе указывается также на то, что в силу пункта 2 Методики размер субсидий из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, определяется в пределах объема средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, из расчета ежемесячной выплаты семье опекунов (попечителей) или приемной семье на содержание одного ребенка в размере до 4000 рублей и ежемесячной выплаты на оплату труда приемных родителей в размере до 2500 рублей до применения к этим выплатам районного коэффициента. Между тем, указанный порядок используется именно для расчета размера передаваемых субсидий и не может рассматриваться как эталон при определении размера ежемесячной выплаты при реализации субъектом своих полномочий, предусмотренных пунктом 3 статьи 148 Семейного кодекса Российской Федерации. Неправильной является и позиция суда о том, что субъект Российской Федерации, получая из федерального бюджета субсидию в сумме, предусматривающей применение районного коэффициента, фактически занизил размер ежемесячных денежный выплат, так как при определении размера передаваемой бюджету субъекта Российской Федерации субсидии используется величина, характеризующая прогнозное число детей, переданных в течение 2008 (2009, 2010) года под опеку (попечительство) в субъекте Российской Федерации, а общее количество детей, находящихся под опекой (попечительством) на территории субъекта Российской Федерации, при расчете размера предоставляемой субсидии не учитывается. Субсидия расходуется на предоставление выплаты всей суммы ежемесячного денежного содержания на ребенка, находящегося под опекой (попечительством) в семье граждан, а не только на оплату размера районного коэффициента. Суд не указал, какой именно норме действующего законодательства не соответствует Закон Приморского края.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Согласно пункта "ж" части 1 статьи 72, части 5 ст.76 Конституции Российской Федерации вопросы здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и последние вправе принимать законы и иные нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам. Статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предусмотрено, что полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, это предоставление им за время пребывания в семье опекуна, попечителя, приемных родителей бесплатного питания, бесплатного комплекта одежды и обуви, бесплатного общежития и бесплатного медицинского обслуживания или возмещение их полной стоимости. Статьей 5 этого же Закона определено, что расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите таких детей являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Наряду с этим, право опекуна на получение ежемесячно денежных средств на содержание ребенка было предусмотрено абзацем 2 пункта 5 статьи 150 Семейного кодекса Российской Федерации. Выплата указанных денежных средств предусматривалась в порядке и размере, установленных законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время указанное положение закреплено в пункте 3 ст.148 СК РФ, введенном Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ. В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе, решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях). Названные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Судебная коллегия находит, что суд первой инстанции правомерно учитывал, что статьей 10 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 (в редакции закона от 29 декабря 2004 года) "О государственных гарантиях компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" предусмотрен районный коэффициент для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районе Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, который устанавливается Правительством Российской Федерации, и сделал вывод о том, что выплата ежемесячных денежных средств на содержание (питание приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря) детям-сиротам и детям оставшимся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) в семьях граждан, по своей правовой природе является компенсационной выплатой, на которую должен применяться районный коэффициент. Судом установлено, что на всей территории Приморского края районные коэффициенты введены с 1 января 1968 года Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 года N 1032. Кассатором не оспаривается, что в размер выплаты ежемесячных денежных средств районный коэффициент не включен.
Постановлением Правительства Российский Федерации от 29 декабря 2007 года N 944 утверждены Правила предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) приемных семьях и труда приемных родителей, а также Методика распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей. Данная методика предусматривает применение к ежемесячным выплатам районных коэффициентов. Так, в п.3 Методики указано, что размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей определяется по формуле, одной из составляющих которой являются районный коэффициент в субъекте Российской Федерации). Исходя из изложенного, суд правильно указал на то, что федеральным бюджетом предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях с учетом установленного в субъекте Российской Федерации районного коэффициента.
Судом дана оценка доводам со стороны Законодательного Собрания Приморского края относительно того, что районный коэффициент применяется только при предоставлении из федерального бюджета субсидий на содержание детей, которые будут переданы под опеку (попечительство) в течение 2008-2010 годов, в то время, как ежемесячные денежные средства из бюджета Приморского края выделяются и на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ранее переданных под опеку и попечительство, в связи с чем установление районного коэффициента к ежемесячным денежным выплатам повлечет значительное увеличение расхода бюджета края на эти цели. Данный довод правильно признан несостоятельным, поскольку, согласно п.1 Правил предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей предусмотрено, что указанные правила определяют порядок предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление ежемесячных выплат и содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, в том числе переданных на воспитание в семьи граждан до 1 января 2008 года. Из дела следует, что в Приморском краевом суде в соответствии с п.6 Правил выбран вариант получения субсидии в порядке компенсации произведенных кассовых расходов. Согласно распределению средств федерального бюджета, предоставленных в 2008 году в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в указанных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, размер субсидий на 2008 год Приморскому краю составил 185414,1 тыс.руб.
Законом Приморского края от 25 декабря 2007 года N 179-КЗ "О бюджете Приморского края на 2008 год" расходы на ежемесячные денежные выплаты на детей, находящихся под опекой (попечительством) в семьях граждан составляют 334368 тыс.руб., в том числе 163422,1 тыс.руб. за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом. Установив данное обстоятельство, суд сделал правильный вывод о том, что субъект Российской Федерации, получая из федерального бюджета субсидию в сумме, предусматривающей начисление на указанную выплату районного коэффициента, фактически занизил размер ежемесячных денежной выплаты на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством). При таких обстоятельствах вывод суда об удовлетворении заявленного и.о. прокурора требования является правильным.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
Решение Приморского краевого суда от 5 ноября 2008 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательного Собрания Приморского края - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Н.Пирожков
Судьи
Г.В.Макаров
О.А.Ксенофонтова
ПРИЛОЖЕНИЕ 4
Определение Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ
от 25 июля 2008 г. N 41-В08-15
(Извлечение)
М. обратилась в суд с иском к управлению образования г. Шахты, мэрии г. Шахты, министерству финансов Ростовской области, администрации Ростовской области о взыскании недополученного опекунского пособия с индексацией, сославшись на следующее. Она является опекуном несовершеннолетнего Ч. (1990 года рождения).
Управлением образования г. Шахты Ростовской области выплата опекунского пособия в 2001 и 2002 годах производилась из расчета 1250 руб. в месяц на одного опекаемого на основании постановления главы администрации Ростовской области от 15 января 2001 г. N 15, в 2003 году - 1450 руб. (постановление от 21 января 2003 г. N 37), в 2004 году - 1605 руб. (постановление от 23 января 2004 г. N 30), в январе и феврале 2005 года - 1605 руб. (постановление от 31 декабря 2004 г.), с марта 2005 года - 3180 руб. (постановление от 28 апреля 2005 г. N 146). По мнению истицы, размер выплачиваемого опекунского пособия был значительно ниже, чем положено с учетом норм потребления и цен на продукты питания, одежду, обувь и мягкий инвентарь в Ростовской области. Расчет опекунского пособия должен был производиться в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 г. N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", т. е. в зависимости от фактического роста стоимости натурального набора продуктов и предметов обихода. М. просила суд взыскать с ответчиков задолженность по опекунскому пособию с учетом индексации в сумме 79 616 руб. 13 коп. Решением Шахтинского городского суда Ростовской области от 7 октября 2005 г. в удовлетворении иска отказано. В кассационном порядке дело не рассматривалось. Президиум Ростовского областного суда 19 июля 2007 г. решение суда первой инстанции оставил без изменения. В надзорной жалобе, направленной в Верховный Суд РФ, М. просила об отмене вынесенных судебных постановлений как незаконных и о направлении дела на новое рассмотрение. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 25 июля 2008 г. надзорную жалобу удовлетворила, указав следующее. В соответствии со ст. 387 ГПК РФ (в редакции, действовавшей на день подачи надзорной жалобы) основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права. Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу, что оснований для удовлетворения требований не имеется.
Доказательств тому, что министерство финансов Ростовской области перечислило на выплату опекунского пособия М. в 2001-2005 гг. денежных средств меньше, чем поступило из федерального бюджета и из областного бюджета, истица не представила. Опекунское пособие ей выплачено в тех размерах, в каких оно определено областным законодательством. Законами Ростовской области об областном бюджете на каждый год устанавливались предельные объемы субвенций из областного бюджета местным бюджетам, в том числе на выплату опекунских пособий. На основании этих Законов главой администрации Ростовской области издавались постановления, в которых определялся размер ежемесячного опекунского пособия на одного опекаемого. Постановления главы администрации незаконными не признаны. Фактов недоплаты опекунского пособия не выявлено. Президиум Ростовского областного суда с данными выводами согласился. Между тем их нельзя признать правильными, так как судами первой и надзорной инстанций допущено существенное нарушение норм материального и процессуального права. В соответствии со ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гражданину гарантировано социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Из этого положения Конституции Российской Федерации следует, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
В Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" закрепляются основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка. Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регулируются, кроме того, Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", согласно ст. 4 которого дополнительные гарантии по социальной защите таких детей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством. Выплата денежных средств на детей, находящихся под опекой, является государственным полномочием. Согласно ст. 5 данного Закона (в редакции от 10 января 2003 г., действовавшей до принятия Федерального закона от 24 августа 2004 г. N 122-ФЗ) расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и других не запрещенных законом источников. Порядок возмещения расходов на выплату ежемесячных пособий опекунам утверждается Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с указанными предписаниями федерального законодательства постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 г. N 409 установлены нормы питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем и необходимым оборудованием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, согласно приложениям N 1, 2, 3. Эти нормы распространяются на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных под опеку (попечительство) в семьи граждан. Во исполнение п. 3 названного постановления Правительства Российской Федерации Министерство образования Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации, Министерством социальной защиты населения Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации разработало Положение о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством) (утверждено приказом Минобразования России от 19 августа 1999 г. N 199). Пунктом 1 названного Положения определено, что органы опеки и попечительства выплачивают опекунам (попечителям) денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. Следовательно, приведенными нормативными правовыми актами Правительство Российской Федерации установило размер и порядок выплаты опекунам таких пособий. Порядок выплаты данных пособий разработан по поручению Правительства Российской Федерации Министерством образования Российской Федерации, является действующим и не противоречит законодательству Российской Федерации.
Ссылка суда на неотмененные постановления главы администрации Ростовской области, которыми установлены размеры ежемесячного опекунского пособия, сама по себе не является безусловным основанием, свидетельствующим о неправомерности требований заявителя. Как утверждала в суде М., размер опекунского пособия, определенный в постановлениях главы администрации Ростовской области от 15 января 2001 г., от 21 января 2003 г. и от 23 января 2004 г., не соответствует основным показателям качества жизни детей по стандартам, установленным федеральными органами государственной власти. Истицей суду были представлены справки территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ростовской области о стоимости приведенного в названном постановлении Правительства Российской Федерации набора продуктов питания, необходимой одежды, обуви, мягкого инвентаря, а также расчет, составленный ею на основании этих справок, о стоимости продуктов питания, одежды и обуви на каждый год с учетом норм обеспечения, предусмотренных данным постановлением.
Суд указанный довод оставил без внимания, вопрос о том, обеспечена ли в Ростовской области в 2001-2005 годах реализация норм действующего законодательства при определении размеров пособия, подлежащего выплате опекунам, проживающим в регионе, не исследовал, расчеты истицы не проверил и оценку представленным ею доказательствам не дал. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение Шахтинского городского суда Ростовской области и постановление президиума Ростовского областного суда, дело направила на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Шахтинский городской суд Ростовской области.