Административная реформа в Российской Федерации: цели, итоги, перспективы

Административная реформа в Российской Федерации: цели, итоги, перспективы

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Камчатский государственный университет имени Витуса Беринга"

Кафедра экономики и сервиса

Курсовая работа

Административная реформа в Российской Федерации: цели, итоги, перспективы

Выполнила:

студентка 3 курса, группы Мб-12

Аманова Галина Андреевна

Научный руководитель:

доцент, к.соц.н.

Никитина Ирина Юрьевна

Петропавловск-Камчатский 2015

Содержание

Введение

Глава 1. Концепция административной реформы в России и особенности её проведения

1.1 Понятие и содержание административной реформы

.2 Направления и этапы проведения административной реформы в России

.3 Итоги и перспективы развития административной реформы в России

Глава 2. Зарубежный опыт проведения административной реформы и возможности его использования в России

.1 Зарубежный опыт проведения административных реформы (на примере США и Франции)

.2 Условия и возможности использования опыта проведения административных реформ зарубежных стран в России

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность выбранной темы заключается в том, что на сегодняшний день административная реформа является одной из основополагающих задач российского государства на краткосрочную и долгосрочную перспективу. Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. Проводимые преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательскую структуру, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Целью курсовой работы является изучение опыта проведения административной реформы в России.

Для достижения данной цели в работе были поставлены следующие задачи:

-рассмотреть понятие и содержание административной реформы;

-изучить направления и этапы проведения административной реформы в России;

выявить итоги и перспективы развития административной реформы в России в настоящее время;

изучить зарубежный опыт проведения административных реформ на примере США и Франции;

выявить условия и возможность использования зарубежного опыта проведения административных реформ в России.

Объектом исследования в курсовой работе является административная реформа в зарубежных странах (США и Франции) и в России.

Предмет исследования - условия проведения, содержание и проблемы проведения административной реформы в России.

Теоретико-методологической основой курсовой работы послужили следующие источники:

нормативно-правовые документы, такие как: Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ "Об организации предоставлении государственных и муниципальных услуг" [1], Федеральный закон от 28.07.2012 г. №133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" [2], Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" [3], Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" [4] и др.;

работы отечественных и зарубежных авторов: И.И. Василенко [15], О.В. Гаман-Голутвиной [17], С.Н. Дубик [19], М.И. Халикова [20] и др.;

материалы периодической печати - статьи в журналах "Политическое управление" [14], "Власть" [18], "Государственная служба" [19], "Полис" [17];

Internet-ресурсы, такие как: #"justify">Методической основой курсовой работы является комплекс общенаучных методов, таких как общетеоретический и сравнительный методы, анализ, синтез и классификация.

Структура курсовой работы определяется целями и задачами исследования. Курсовая работа состоит из введения, 2 глав, 5 параграфов, заключения, библиографического списка из 25 источников.

Глава 1. Концепция административной реформы в России и особенности её проведения

1.1 Понятие и содержание административной реформы

Главный вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной, поэтому проведение административной реформы, ее реализация является необходимым условием развития российской государственности. Административно-государственное реформирование, адаптация к внешней среде являются неотъемлемой задачей российского государства в XXI в. Реформы стали постоянными и тотальными.

Административная реформа является инструментом решения не столько проблем государственной системы, сколько экономики в целом, так как инертность административной системы и некачественное управление в условиях высокой степени институционализации отношений государства и общества превращаются в один из основных ограничителей экономического роста [18, 25].

Современная российская административная реформа - это следствие глубинных институциональных проблем. Незавершенность и несогласованность мероприятий по оптимизации функций органов государственной службы, недостаточность структурных изменений практически по всем направлениям, отсутствие активного реформирования социально-экономических институтов, напрямую влияющих на успех реформы, - все это лишь часть, хотя и существенная, проблем.

Причина этому тот факт, что ряд ключевых параметров - неэффективность и нерациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности; низкое качество гражданского общества, его неспособность и неготовность взять на себя выполнение ряда функций государства; гипертрофированная роль государства и преобладание его традиционных функций над современными - определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе нового государственного управления в развитых странах.

Для успешного проведения административной реформы недостаточно вынужденной политической инициативы; политики и гражданское общество в первую очередь должны быть заинтересованы в коренной перестройке административной системы. Пока каждого из этих участников в действительности сложно назвать активным, то реформирование будет нести исключительно формальный характер [21].

Административная реформа в целом направлена на формирование успешно действующей системы государственного управления, оптимального соотношения гражданского общества и власти, нового облика государственных служащих, первоочередной задачей которых являются обеспечение и защита прав и свобод человека.

Термин "административная реформа" имеет несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая к смене государственного строя. В узком смысле слова административная реформа - это реорганизация деятельности чиновничества и государственных органов для повышения эффективности их работы [16, 24].

Официально точкой отсчёта административной реформы в нашей стране считается Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации на 2003 год. В нем глава государства напомнил о том, что неэффективность государства (наряду с демографическим упадком и экономической слабостью России) является одной из наиболее серьезных угроз для страны, а слабость государства, в свою очередь, сводит на "нет" экономические и другие реформы [9].

Суть административной реформы в Российской Федерации заключается в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Административная реформа предполагает [17, 160]:

) реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на службу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т. п.);

) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

) трансформацию системы органов исполнительной власти (которую зачастую, прежде всего, имеют в виду, говоря о содержании реформы).

С целью реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" Правительством РФ была образована Комиссия по проведению административной реформы (далее Комиссия) [25].

Основными задачами Комиссии являются:

·обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;

·выработка решений по вопросам ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращения избыточного государственного регулирования;

·выработка согласованных подходов к формированию показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ;

·организация и обеспечение контроля по реализации мероприятий по реформированию и развитию системы государственной службы [25].

Состав комиссии по проведению административной реформы:

·заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации (председатель Комиссии);

·заместитель Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации (заместитель председателя Комиссии);

·министр Российской Федерации;

·руководитель ФАС России;

·президент некоммерческого партнерства Институт национального проекта "Общественный договор" (по согласованию);

·президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России";

·президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (по согласованию);

·ректор федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики";

·ректор федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации";

·министр связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Директор Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства Российской Федерации; Президент Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (по согласованию);

·министр финансов Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (по согласованию);

·министр труда и социальной защиты Российской Федерации; Министр экономического развития Российской Федерации;

·помощник Президента Российской Федерации (по согласованию);

·председатель Федерации независимых профсоюзов России (по согласованию);

·президент Общероссийского объединения работодателей "Российский союз промышленников и предпринимателей" (по согласованию) [25].

Перечень подкомиссий, рабочих групп и экспертных советов, созданных при Правительственной комиссии по проведению административной реформы:

·подкомиссия по вопросам формирования показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации (руководитель - заместитель Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации);

·подкомиссия по вопросам повышения качества оказания государственных услуг и мониторинга реализации поэтапных планов выполнения мероприятий, содержащих ежегодные индикаторы, обеспечивающие достижение целевых показателей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" (руководитель - директор Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства Российской Федерации);

·рабочая группа по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти (руководитель - статс-секретарь-заместитель Министра экономического развития Российской Федерации);

·рабочая группа по вопросам развития и повышения эффективности государственной службы, оптимизации численности ее кадрового состава (руководитель - директор Департамента государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации);

·экспертный совет по вопросам совершенствования системы государственного управления (руководитель - ректор федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации) [25].

Для создания современного успешного на международной арене государства важно не только правильно оптимизировать экономическую политику, но и выстраивать соответствующую специфике и масштабам страны систему государственного управления, быть восприимчивым к прогрессивным технологическим и коммуникационным решениям, а главное - отвечать потребности общества в удобном, открытом государстве.

С целью создания конкурентоспособного, социально-ориентированного государства руководством страны были поставлены следующие приоритетные задачи [25]:

·ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность;

·исключить чрезмерное регулирование;

·снизить административные барьеры для бизнеса;

·повысить качество и доступность государственных и муниципальных услуг населению;

·уровень открытости деятельности органов власти и степень участия граждан в выработке государственной политики.

За последнее десятилетие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков: административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа. Как показал опыт реализации данных реформ, их содержательное пересечение по составу мероприятий, подходам, идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Объектом реформирования становится государственный сектор со всеми его компонентами - государственной службой, финансами, системой управления, информационными ресурсами [25].

1.2 Направления и этапы проведения административной реформы в России

Центральными направлениями совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая работа, являются [25]:

снижение избыточного государственного регулирования;

повышение качества государственных услуг;

повышение эффективности органов власти;

повышение информационной открытости.

Государственное регулирование является одним из ключевых факторов, определяющих инвестиционный климат и макроэкономические показатели в целом. Потребовалось немало времени, чтобы во всех областях надзора государства за деятельностью предпринимателей реализовать нужные подходы, позволяющие ослабить избыточное регулирование государства при начале и осуществлении предпринимательской деятельности, а также сократить разрешительные функции государства.

Точкой соприкосновения бизнеса и государства чаще всего является либо ситуация обращения предпринимателя за получением разнообразных документов (разрешений, лицензий, заключений, регистраций и проч.), либо проверка его деятельности со стороны контрольно-надзорных органов. Поэтому избыточные полномочия органов власти, отсутствие необходимых процедурных регламентов, плохо прописанная ответственность предпринимателя и чиновника как участников процесса, отсутствие четкой процедуры проверки органом власти и низкая информированность бизнесменов о своих правах - все это не только не способствовало эффективному развитию предпринимательства, но и служило почвой для системной коррупции.

На протяжении 2000-х годов Правительством Российской Федерации последовательно ставилась задача упростить и четко регламентировать порядок создания субъектов предпринимательства, а также устранить необоснованные ограничения, возникающие в процессе осуществления ими хозяйственной деятельности. Для решения этих задач был принят ряд законов: от 8 августа 2001 года №129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", от 04 мая 2011 года №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Начато реформирование всей системы аккредитации. Кроме принятых системных мер по нахождению баланса между государственным регулированием экономики и либерализацией рынка, без которого невозможен долгосрочный экономический рост, важно было найти инструменты, отсекающие появление избыточных барьеров для бизнеса на стадии законодательной инициативы. Поэтому практическое применение в правотворческом процессе в России сначала нашёл институт оценки регулирующего воздействия, а Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" поставлена задача по разработке и практической реализации новых механизмов, направленных на повышающие качества выработки регуляторных мер [6].

Все изменения в рамках принципов государственного управления работают на сокращение масштабов административного влияния на участников предпринимательской деятельности, снижение их издержек и повышение экономической активности.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" поставлены следующие задачи [6]:

·развитие института оценки регулирующего воздействия;

·создание системы раскрытия информации о разработке проектов нормативных правовых актов и Единого портала для размещения такой информации федеральными органами исполнительной власти-разработчиками о проектах нормативных правовых актов и результатах их публичного обсуждения regulation.gov.ru;

·реализация концепции "российской общественной инициативы".

Реализация данных мер направлена на повышение качества принимаемых регуляторных решений и предполагает расширение применения практики общественного участия в выработке новых регуляторных решений.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" предусмотрено системное повышение эффективности государственного регулирования в экономике.

Основные меры, при помощи которых проводится совершенствование государственного регулирования, указаны в "Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы" [11]:

·лицензирование,

·уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности,

·аккредитация,

·государственный контроль и надзор,

·саморегулирование.

С 2004 года в рамках совершенствования базовых мер государственного регулирования закладывается новая нормативная база, которая направлена на упорядочивание таких мер, как лицензирование, контроль и надзор, уведомительный порядок и саморегулирование.

Федеральный закон №210-ФЗ от 27.07.2010 года "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [1] - это первый законодательный акт в отечественной нормативной правовой базе, направленный, прежде всего, на обеспечение прав граждан при обращении в государственные и муниципальные органы.

Законодательно установлены обязательства государственных и муниципальных органов перед гражданами и ответственность должностных лиц за нарушение порядка оказания услуг, упрощение и ускорение административных процессов, уменьшение количества операций, организация межведомственного взаимодействия, увеличение степени доступности государственных услуг, переход к предоставлению услуг в электронном виде.

В настоящее время:

·проведена работа по регламентации и включению в Федеральный реестр информации по муниципальным услугам, а также услугам, предоставляемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

·устранены все законодательные ограничения для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна";

·ведется перевод услуг в электронный вид;

·осуществляется переход на межведомственное взаимодействие;

·введена ответственность чиновников за нарушения при предоставлении государственных и муниципальных услуг [25].

Работы по совершенствованию сферы оказанию государственных услуг - это комплексная задача, в которой участвуют многие ведомства. Для её решения требуется качественное изменение всей системы коммуникаций ведомственного уровня. Для оценки результатов проводимых преобразований на регулярной основе проводится мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг, который направлен на систематическое выявление наиболее проблемных сфер оказания государственных и муниципальных услуг, а также отслеживание динамики показателей оказания наиболее массовых услуг.

Развитие сети центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" реализуется в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг - МФЦ. Способствует сокращению сроков предоставления услуг, снижению очередей и, в конечном итоге, повышению уровня удовлетворенности граждан работой органов государственной власти.

Многофункциональный центр стал первым, реально действующим механизмом сокращения сроков предоставления государственных услуг.

Федеральным законом от 27.07.2010 года №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [1] и Федеральным законом от 28.07.2012 года №133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" [2] установлены не только функции, права и обязанности многофункциональных центров и ведомств, предоставляющих государственные услуги, принципы взаимодействия этих структур друг с другом, но и сняты все ограничения на федеральном уровне по предоставлению государственных услуг по принципу "одного окна", за предоставление которые отвечают федеральные органы исполнительной власти. Следующий этап - снять такие ограничения на уровне субъектов Российской Федерации.

Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде существенно повысит их доступность, снизит коррупционные риски, сократит временные и финансовые затраты государства и граждан. Под электронными услугами понимается такая организация взаимодействия между органами власти и населением, при которой подача заявления и необходимых документов для получения услуги осуществляется в электронном виде через Интернет [25]. По итогам принятия решения заявителю может предоставляться результат в форме электронного документа.

Одно из ключевых направлений в рамках перевода оказания услуг в электронный вид - универсальная электронная карта (УЭК) [25].

УЭК призвана повысить комфортность процедуры получения государственных услуг. С ее помощью граждане смогут получать услуги в системах медицинского и пенсионного страхования, банковские услуги, транспортные и образовательные услуги. Карта станет электронным ключом-идентификатором, который сочетает в себе документ, удостоверяющий личность, полис обязательного медицинского страхования, страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, платежную банковскую карту и удостоверяет права на получение иных государственных и муниципальных услуг. На базе УЭК разворачивается российская платежная система. Выдача универсальной электронной карты для граждан является бесплатной. С 1 января 2013 года УЭК могут получить все желающие во всех субъектах Российской Федерации, подавшие заявления на ее получение.

Одним из основных направлений совершенствования системы государственного управления в Российской Федерации является повышение эффективности деятельности государственных структур.

Для качественного улучшения состава госслужащих Министерством экономического развития Российской Федерации с 2013 года ведется разработка и внедрение показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих.

Данное направление характеризуется комплексностью и вариативностью решаемых целей и задач, а также применяемых механизмов.

В рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" [6] была проведена ревизия всех функций государственных учреждений, на основе которой созданы механизмы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений), руководителей территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений), и в настоящее время проводится работа по их внедрению.

Председателем Правительства Российской Федерации было подписано подготовленное Минэкономразвития России постановление Правительства Российской Федерации от 12.12. 2012 г. №1284 "Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей" [8]. Данным постановлением было предусмотрено проведение оценки эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) путем сбора мнений граждан о качестве наиболее массовых и социально значимых государственных услуг.

С момента внесения изменений в Постановление от 12 декабря 2012 г. №1284 реализована возможность для оценки гражданами не только государственных услуг Росреестра, МВД России, ФМС России, ФНС России и Пенсионного фонда РФ, но и всех государственных услуг, оказываемых в центрах государственных и муниципальных, в том числе Росимущества, Роспотребнадзора, ФССП России и Фонда социального страхования РФ.

Теперь граждане могут напрямую влиять на качество предоставления государственных услуг в конкретных территориальных органах.

Работа по обеспечению противодействия коррупции преимущественно ведется в рамках реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. №460 [5].

С 2010 года Минэкономразвития России во исполнение поручений Правительства Российской Федерации и решений, принятых президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, осуществляет организацию и проведение социологических исследований, направленных на оценку уровня и структуры коррупции, а также эффективности принимаемых антикоррупционных мер.

В 2009 году Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", направленный на повышение открытости органов власти для граждан. Сегодня задачи, определенные федеральным законом, еще более расширены Указом Президента Российской Федерации от 07.05. 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" [6]. Президентом поставлены следующие задачи:

·комплексного повышения качества официальных интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг;

·повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

·обеспечения доступа к открытым данным.

В связи с этим в рамках совершенствования государственного управления ведется работа по следующим направлениям:

·мониторинг официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления;

·размещение общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет в форме открытых данных.

Информационная открытость является одним из приоритетных направлений работы "Открытого правительства".

Все создаваемые механизмы, направленные на повышение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, работают по принципу обязательной открытости. Это значит, что каждое принятое государственным органом решение в рамках данного направления должно быть опубликовано в сети Интернет.

Информационная открытость государства необходима не только гражданам и бизнес-структурам, но и самим органам власти. В конечном счете, повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления влечет укрепление доверия граждан и предпринимателей к органам власти.

В целях совершенствования процедур открытости органов власти Правительством Российской Федерации в 2014 году была утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти (от 30.01.2014 г. №93-р), определяющая основные принципы и задачи открытости государственных органов, а также основных подходы к их достижению [12].

В проведении российской административной реформы можно выделить следующие основные этапы.

Первый этап - подготовительный (1997-2000 гг.): создание Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента.

Второй этап - разработка и утверждение основных документов (2000-2003 гг.): проведение аналитических исследований и принятие нормативных актов, в том числе Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах". В Указе сформулирована основная цель реформы: "повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов".

Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В число основных задач входило проведение функциональных обзоров. Всего было рассмотрено 5400 административных функций, из которых 800 призваны избыточными, кроме того, ряд функций рекомендовалось передать рынку [18, 26].

Третий этап - начало институциональных реформ (2004-2006 гг.): проведение преобразований на основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". В соответствии с п. 1 Указа была создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти:

·федеральным министерствам принадлежат стратегические функции (разработка государственной политики);

·федеральные службы, подведомственные министерствам, выполняют контрольно-надзорные функции;

·федеральные агентства осуществляют функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг.

Помимо этого согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249, были разработаны новые принципы бюджетирования, ориентированного на результаты, что означало приоритетную постановку целевых показателей для административных структур.

Четвертый этап - ориентация на сервисное администрирование (2006-2008 гг.): реформирование на основе распоряжения Правительства РФ "О Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах". Постановлениями Правительства РФ закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти: утверждены типовые регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти [7].

Введено регламентирование исполнения государством оказания услуг гражданам (регламент услуг каждого ведомства теперь можно увидеть на официальных сайтах государственных институтов), а также рекомендовано использовать тендеры при осуществлении бюджетных закупок.

Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусматривалось образование учреждений новой организационно-правовой формы, занимающей промежуточное положение между бюджетной организацией и рынком. Под автономным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

На этом этапе в течение короткого времени (с сентября 2007 г. по май 2008 г.) действовали государственные комитеты Российской Федерации, которые были упразднены Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724, а их функции переданы соответствующим министерствам, при этом министр получил право давать обязательные для исполнения указания подведомственным органам и отменять их решения.

Пятый - современный этап (2009 - по настоящее время). В рамках данного этапа реформ Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 принята Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" (далее Программа).

В результате реализации Программы предполагается разработать нормы служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих; обеспечить открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю; реализовать антикоррупционные программы; усовершенствовать порядок замещения вакантных должностей в системе государственной службы; создать необходимые условия для профессионального развития государственных служащих и др.

Впервые в рамках отечественной реформы осуществляется мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Проводится комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформированы механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспеченно внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе, формирование единой системы управления государственной службой. Ведется разработка системы индексов, отражающих показатели доверия граждан к государственной службе. Проведение регулярных социологических исследований оценки качества и результативности профессиональной деятельности [19, 7].

Возможно, эти современные меры контроля во время проведения реформационных процессов смогут повысить ответственность за выполнение инновационных процессов.

Таким образом, на современном этапе реформирования наметился переход от форсированного внедрения рыночных методов в систему государственного управления к укреплению традиционных основ государственной службы: профессионализма, дисциплины и ответственности.

Большинство проблем российской административной реформы истекает из того, что стратегические планы реформаторов часто не вписываются в общую политическую линию правительства. Кризисные процессы во время реформирования возникают в связи с тем, что отечественные преобразования не отличаются завершенностью, внутренней согласованностью и преемственностью основных этапов реформирования. В частности, непрерывно меняется институциональный ландшафт административных структур: были созданы, а потом ликвидированы государственные комитеты, исключены и возвращены агентские функции министерствам, наложены и сняты ограничения на численность заместителей Председателя Правительства РФ, заместителей министра. Помимо этого присутствуют и явные противоречия в стратегии и тактике реформирования: стратегический курс на управление по результатам противоречит реальному бюджетированию, которое практически не зависит от реальных результатов отдельных подразделений.

Сложно контролировать динамику реформ в условия, когда отсутствует мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти [15, 240].

1.3 Итоги и перспективы развития административной реформы в России

Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической настойчивости, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков. Один из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации, однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике.

Проведённые преобразования не отличаются завершённостью и согласованностью, что отчётливо видно на примере отказа от комитетов в марте 2004 г., затем их воспроизводства как суперведомств в сентябре 2007 г. и их ликвидации в мае 2008 г. Показательный пример - объединение первоначально разведённых, совершенно различных, даже не смежных по предметам ведения функций, структур в рамках одного органа - Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия - и их повторного разведения в мае 2008 г. [18, 28].

Эффективность функционирования государственного аппарата в нашей стране, к сожалению, до сих пор является достаточно низкой, несмотря на неоднократные попытки его реформирования в постсоветский период. Очевидно, что от успеха модернизации бюрократической машины зависят перспективы развития России, конкретные результаты исполнения политических решений в сфере внутренней и внешней политики.

Необходимость этапа 2003-2005 гг. в основном заключалась в анализе (инвентаризации) функций федеральных органов исполнительной власти, их эффективном разделении и классификации [3].

Этап 2006-2010 гг. был связан с реализацией "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг." и направлен главным образом на повышение качества государственных услуг и эффективности государственного управления [10]. Наиболее успешными мероприятиями в рамках данного этапа стали разработка административных регламентов, формирование правовой базы в сфере противодействия коррупции и организации предоставления государственных и муниципальных услуг, создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, запуск Портала государственных услуг РФ.

Следует отметить, что ни один из трех официально запланированных показателей достижения целей административной реформы так и не был достигнут: ни по повышению степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг не менее чем до 70 процентов, ни по снижению доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (в выручке предприятия) до 3%, ни по кардинальному улучшению места России в рейтинге Worldwide Governance Indicators - WGI (Международные индикаторы государственного управления).

Так, по таким выбранным авторами указанной выше концепции показателям WGI, как эффективность государственного управления (Government Effectiveness) и качество государственного регулирования (Regulatory Quality), Россия в 2004 году имела соответственно 44 и 50 единиц (Percentile Rank, из 100 возможных, при этом 100 - лучший показатель) [24]. А в 2010 году по обоим показателям - 40 (прогноз в концепции - не менее 70 единиц), что означает регресс и довольно плачевный итог.

Разработчики концепции административной реформы умышленно проигнорировали остальные четыре показателя, входящие в WGI: 1) право голоса и подотчетность (Voice and Accountability), 2) политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence), 3) верховенство закона (Rule of Law) и 4) уровень коррупции (Control of Corruption).

По первому и последнему из них наша страна также продемонстрировала провал: в 2004 году 30 (состояние с правами и свободами) и 25 единиц (коррупция) соответственно, а в 2012 году - 20 и 16.

Однако за этот же период времени Россия улучшила свои позиции по второму и третьему показателям: в 2004 году 8 (стабильность) и 19 единиц (верховенство закона) соответственно, а в 2012 - 21 и 24. Таким образом, самый большой прогресс в российской системе государственного управления произошел в обеспечении политической стабильности, которая в соответствии с методологией WGI характеризуется весьма низкой вероятностью резких перемен и смены политического курса, а также небольшими рисками свержения правительства с использованием насильственных методов.

Следующий этап административной реформы начался в 2011 году, когда Правительство РФ своим Распоряжением от 10.06.2011 №1021-р утвердило Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы (далее - концепция) [11]. Этот документ является "наследником" и отчасти новой редакцией Концепции административной реформы в РФ 2006-2010 гг., поскольку цели обоих документов практически идентичны.

В Концепции справедливо отмечалось, что административная реформа должна объединить модернизацию системы управления и государственной службы, совершенствование электронного правительства и бюджетную реформу. административный реформа государственный управление

Среди мероприятий, обозначенных в Концепции, безусловно, следует поддержать оптимизацию численности государственных и муниципальных служащих и дальнейшее развитие системы межведомственного электронного взаимодействия.

Концепция написана, во многом, в общих выражениях и снова содержит неосуществимые целевые показатели реализации запланированных мероприятий.

Так, вновь по WGI к 2014 году прогнозировалось: по эффективности государственного управления РФ должна была получить 65 единиц (получила на самом деле 43); по качеству государственного регулирования - 60 единиц (набрала в реальности 37).

В отличие от Концепции административной реформы, в новой Концепции противодействие коррупции удивительным образом перестало быть отдельным направлением реформирования государственного аппарата, хотя этот вопрос, как известно, по-прежнему остается одним из самых острых.

Несмотря на совершенствование антикоррупционного законодательства, введение контроля за крупными расходами чиновников, запрещение последним владеть иностранными счетами, в Индексе восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) Россия до сих пор находится в нижней части рейтинга - по итогам 2014 года заняла 136 место из 174 возможных [22].

мая 2012 года в день своей инаугурации Президент В.В. Путин подписал Указ №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", в котором предписал Правительству РФ обеспечить реализацию ряда мероприятий, развивающих или дополняющих основные направления указанных выше концепций. Среди них следует обратить внимание на внедрение механизмов "российской общественной инициативы" (публичное рассмотрение органами власти инициатив, получивших поддержку в течение одного года 100 тысяч граждан), введение дисквалификации за нарушение чиновниками стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, повышение прозрачности функционирования судебной системы.

Данный Указ обязывает Правительство РФ обеспечить достижение ряда показателей, например, повысить к 2018 году степень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг до 90 процентов, а долю граждан, получающих эти услуги в электронной форме, - до 70 процентов.

Очевидно, что это крайне оптимистический прогноз и невыполнимые требования [14].

Таким образом, оценка реализации административной реформы неоднозначна.

С одной стороны, имеются указанные выше определенные успехи по ряду направлений.

С другой - очевидны низкий темп реформы, стремление бездумно копировать опыт стран Запада (управление по результатам, сокращение избыточного государственного регулирования, создание автономных саморегулирующихся организаций, внедрение механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов), саботирование бюрократией ущемляющих ее интересы преобразований (введение эффективного контроля за расходами чиновников и др.) [14].

Проводимые в России административные реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени, согласованные по целям и непроворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления.

Глава 2. Зарубежный опыт проведения административной реформы и возможности его использования в России

2.1 Зарубежный опыт проведения административных реформ (на примере США и Франции)

Эффективная реализация административной реформы является одной из самых актуальных задач в нашей стране. Известно, что при подготовке данной реформы отечественные эксперты и специалисты во многом ориентировались на опыт США и Франции. Детальное рассмотрение данного опыта не представляется возможным. Поэтому, останавливаясь на анализе только основных этапов реализации административной реформы в указанных двух государствах, постараемся определить, насколько эта практика оказалась актуальной применительно к российскому государству [21, 141].

Реформирование административных структур в США началось в 1993 году при администрации Билла Клинтона. Кампанию административных реформ возглавил вице-президент Альбер Гор, публично пообещав "создать правительство, которое бы работало лучше и стоило меньше". Эта фраза Гора стала своеобразным девизом американских административных реформ, которые были призваны улучшить работу правительства, одновременно добиваясь существенной экономии на содержание административных структур. В сентябре 1998 г. Центр государственного менеджмента Института Брукингса опубликовал подготовленный профессором факультета социальных наук из Университета Пенсильвании Дональдом Ф. Кеттлом всесторонний отчет об административных реформах Клинтона "Реформирование правительства: отчет за пять лет". В докладе содержится вывод о том, что проведенные преобразования были достаточно серьезными, но вызвали целый ряд трудностей и проблем, и поэтому нельзя говорить о долгосрочном успехе преобразований [23].

Стратегия американских административных реформ предполагала три основные фазы реформирования.

Первая фаза реформ - "Работать лучше, стоить меньше". Основные направления реформирования были определены как революционные: "Настало время радикальных перемен в области работы правительства - изменить бюрократический подход сверху донизу, дать власть самим гражданам, чтобы изменить нашу страну с самых низов. Мы должны взять на вооружение новые идеи и пригласить новых людей, которые работают и приносят успех, и избавиться от старых подходов и тех людей, кто не работает" [15, 282].

Вице-президент Гор обещал экономию в 108 миллиардов долларов и снижение на 12% рабочих мест в федеральной сфере в течение пяти лет. Реформа предполагала, с одной стороны, более производительный труд, возложение персональной ответственности на официальных лиц, ликвидацию убыточных предприятий, с другой - использование освободившихся денег для наиболее значимых нужд администрации.

Первые трудности в процессе реформирования обнаружились сразу же, как только начались сокращения государственных служащих: огромное давление оказывалось как изнутри аппарата Белого Дома, так и извне - со стороны конгресса [15, 283].

С одной стороны, реформирование правительства позволило устранить дефицит бюджета, но, с другой стороны, возвращения доверия к правительству не произошло, хотя возмущение по поводу его несостоятельности решать проблемы населения перестало нарастать. В целом же реформаторы убедились в том, что американцы мало интересуются реформами правительства. Все это позволило Д.Ф. Кеттлу утверждать, что конфликты и давление со стороны населения будут вынуждать американское правительство к проведению все новых и новых реформ, однако ни одна реформа не удовлетворит реформаторов на длительное время.

Бурное развитие менеджмента заставляет экспертов предлагать все новые идеи по трансформации государства.

Среди новых важных шагов реформированию государственного управления в США следует отметить ключевое политическое решение президента Джорджа Буша о создании электронного государственного управления, которое было сформулировано в Программе расширенных реформ Исполнительного управления президента Буша и Стратегическом плане создания e-Government.

В 2003 г. президент Буш ввел в федеральном правительстве новый пост главного менеджера в ранге первого заместителя министра для каждого департамента. В задачи главных менеджеров входит увязывание результатов работы с бюджетными показателями, укрепление кадров, улучшение финансовой дисциплины, внедрение информационных технологий. Введение новых высших должностей обосновано необходимостью дальнейшего проведения административных реформ, которые должны принести в американскую систему государственного управления новый стиль, ориентированный на результат и опирающийся на рынок. Эта административная инициатива была расценена как очередная попытка внедрить принципы корпоративного управления в структуры американской бюрократии. При президенте США был создан специальный Совет по менеджменту, в состав которого вошли главные менеджеры ключевых министерств и ведомств, а также несколько помощников президента и заместитель руководителя аппарата вице-президента. Задача Совета - содействовать президенту в проведении реформы правительства по всей вертикали власти [15, 295].

В 2009 г., в условиях экономического кризиса, новая администрация президента США Барака Обамы разработала концепцию реформирования системы финансового регулирования в стране. Инициатива команды Обамы направлена на недопущение повторных системных кризисов в американской экономике, что потребовало серьезных административных решений. Федеральная резервная система (ФРС) США наделяется полномочиями регулятора системных рисков. Координировать деятельность регулирующих органов будет специально созданный Совет по надзору за финансовыми услугами. Реформа Обамы предполагает создание Агентства по защите потребителей финансовых услуг для защиты ипотечных заемщиков, держателей кредитных карт, пользователей различными финансовыми продуктами. Ужесточается стандарты безопасности, требования к достаточности банковского капитала и ликвидности.

Таким образом, современные американские реформы, которые проходят в условиях экономического кризиса, вызывают волну критики и протестов, что весьма осложняет деятельность реформаторов [15, 297].

Административные реформы последних лет во Франции проходят на волне "нового менеджеризма" и создания французской модели "информационного государства". Французский вариант административной стратегии предусматривает, наряду с повышением эффективности работы администрации и предоставлением более широкого спектра услуг населению в современных "электронных формах", еще одну цель - приблизить государство к его гражданам, сделать государственное управление более демократичным [15, 262].

Лозунг французских реформ сформулирован в духе социал-демократической риторики - "Поставить администрацию на службу гражданам", но организация реформ имеет рационально-прагматическую основу и тщательно спланирована. Общее руководство административной реформой во Франции осуществляет Министерство государственной администрации и государственной реформы. В конце 1990-х гг. было создано еще два института, призванных координировать реформационный процесс: Межминистерский комитет по государственной реформе и Межминистерское управление по государственной реформе. Комитет проводит свои заседания несколько раз в год с участием всех министров, ему принадлежит ключевая роль в организации и руководстве проведением реформ. Межминистерское управление координирует подготовку решений и следит за их претворением в жизнь.

Французская административная реформа рассчитана на длительный срок и предусматривает многолетние программы модернизации для каждого ведомства. Согласно распоряжению премьер-министра, государственным учреждениям дано задание, подготавливать программы модернизации, соответствующие их функциям и стоящим перед ними целям. В этих документах уточняются задачи каждого ведомства и планируются действия, необходимые для их выполнения.

Французская административная реформа имеет солидное финансовое обеспечение. Создан особый Фонд для государственной реформы, финансирующий основные мероприятия, проводимые центральным аппаратом министерств или региональными службами и департаментами [15, 263].

Французские исследователи подчеркивают, что административная реформа имеет продуманную информационную стратегию. В 1997 г. была принята и достаточно широко осуществляется Программа деятельности правительства по вступлению Франции в информационное общество. Во многом благодаря современным информационным технологиям ведомства могут быстро осуществлять обмен информацией между службами, что значительно усилило межведомственную координацию, синхронность и оперативность исполнения решений. Через сайты каждого министерства в Интернете распространяется информация об услугах, оказываемых потребителям - как частным лицам, так и предприятиям (каталог услуг, распорядок работы, контакты, выдача бланков и пр.).

Организована Межминистерская служба технической' поддержки разработки информационных и коммуникационных технологий в управленческом аппарате. С помощью этой службы в 2000 г. был создан официальный портал французской администрации в Интернете, который предоставляет доступ к 2600 французским общенациональным и местным сайтам и 2 000 европейских и национальных государственных сайтов. Обладая поисковой системой, он предлагает большие объемы административных услуг, в том числе касающихся прав и процедур, электронных бланков, списков вакансий и условий конкурсов на их замещение в государственных учреждениях.

Ведущим направлением административных реформ во Франции с начала 1980-х гг. является децентрализация государственного управления. Политика децентрализации была начата социалистами с принятия закона под весьма символическим названием "Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов". Современное правительство Франции проводит курс деконцентрации - делегирования полномочий центральных органов управления местным административным службам, которые носят название деконцентрированных [15, 265].

Новые методы работы с использованием информационных технологий позволяют соединить преимущества деконцентрации с оперативностью информационных сетей. Сегодня электронная почта и Интернет ускоряют передачу информации и распределение документов внутри государственных учреждений. Территориальные системы информации (SIT), созданные первоначально в 25 департаментах и распространившиеся к концу 2000 г. повсеместно, объединяют в единую сеть деконцентрированные государственные службы.

Французские реформаторы убеждены в том, что процесс децентрализации, точнее деконцентрации, значительно приблизит государственную администрацию к гражданам, что должно усилить их интерес к политике. Многие эксперты видят в деконцентрации возможность повысить профессиональную квалификацию и инициативность государственных служащих на местах, сделать местное самоуправление более профессиональным и компетентным. Помимо этого деконцентрация способствует использованию государственных средств в соответствии с местными нуждами. Министерства должны аккумулировать и предоставлять в распоряжение префектов кредиты, предназначенные для осуществления государственных мероприятий на региональном и местном уровне. Префекты получили большую свободу действий в сфере проведения организационных мероприятий и распределения кадров. Таким образом, в центральном ведомстве остаются лишь средства, предназначенные для проведения мероприятий общенационального масштаба.

В рамках процесса деконцентрации министры проводят реорганизацию своих центральных учреждений. Основная задача состоит в том, чтобы сделать акцент на стратегических функциях - планировании, прогнозировании и контроле, а второстепенные полномочия передать региональным и департаментским учреждениям [15, 265].

Правительство проводит эксперименты по внедрению системы контрактов между центральными учреждениями и их деконцентрированными службами. Специальный межминистерский циркуляр (от 12 июля 1996 г.) определил общую форму Договора об оказании услуг населению. Типовой договор, заключаемый на трехлетний срок, перечисляет услуги, предоставляемые потребителям, а также средства для их достижения и показатели выполнения этих обязательств. Многие эксперты полагают, что договорные отношения дают больше самостоятельности деконцентрированным учреждениям, которые теперь вынуждены нести ответственность за свое внутреннее управление, отчитываться за доставляемые бюджетные ассигнования, включая средства на выплату вознаграждений персоналу и покрытие текущих расходов.

Административные реформы призваны также несколько сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса, ориентируясь при этом на повышение качества услуг населению и оперативность исполнения. В соответствии с Законом о регулировании государственной службы (от 12 апреля 2000 г.) все государственные учреждения должны выполнять определенные обязательства в отношении граждан как потребителей их услуг. Так, государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле или высланного по электронной почте [15, 267].

Повышение демократизма в работе государственных учреждений связано также с упрощением процедур приема населения госслужащими. Новый закон облегчает доступ граждан к административным документам. В законе подчеркивается, что граждане должны быть приняты по их просьбе для изложения своих соображений до того, сак по их вопросу будет принято отрицательное решение.

Упрощение административных процедур - важное направление современного этапа реформ. Эксперты, занимающиеся этим вопросом вместе с заинтересованными государственными учреждениями, тщательно проанализировали около 4 000 существующих административных процедур. В итоге было принято решение о сотнях предварительных разрешений или замене сложных процедур на разрешения, выдаваемые непосредственно префектом. Процедуры были значительно упрощены и благодаря отмене некоторых справок, в том числе и "справки о гражданском состоянии", которая требовалась во многих бытовых случаях - при ходатайстве о семейных пособиях, зачислении в учебные заведения и пр. По предварительным расчетам экспертов, экономия составит 60 млн. бланков, не считая времени, которое было бы потрачено госслужащими и посетителями при оформлении справок.

Для облегчения административных процедур в работе с населением введен также новый порядок платежей. Коммунальные службы префектуры и супрефектуры были оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительских удостоверений, уплате штрафов, при выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов.

Одновременно было проведено упрощение административных формальностей в отношении регистрации предприятий. Этим вопросом занимается Государственный секретариат по делам малых и средних предприятий, который принял решение о сокращении срока регистрации предприятий, об упрощении деклараций об уплате НДС, о введении единой декларации по взносам на социальное страхование или на предоставление рабочих мест [15, 268].

Весьма интересным административным нововведением является директивное решение о составлении ежегодного плана упрощения административных формальностей в каждом министерстве по своей отрасли. Учреждена специальная Комиссия по упрощению административных процедур, которая обобщает сведения, передаваемые из министерств, и передает их затем в Межминистерское управление по государственной реформе.

Вместе с тем большое внимание отводится повышению качества услуг, предоставляемых населению. Эксперты разработали специальные мероприятия по повышению качества услуг госучреждений, адресованных потребителям: издание справочников, дни открытых дверей, рекламные материалы в присутственных местах, где сформулированы обязательства по обеспечению надлежащего качества предоставляемых услуг, различные меры поощрения отличившихся сотрудников и отделов - специальные сообщения о заслуживающих внимания инициативах во внутренних изданиях администрации и в Интернете на специальном сайте.

Еще одним новым направлением реформы стало приближение услуг к потребителям. Были созданы специальные Центры государственных служб, в которых сосредоточены в одном месте услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Специально подготовленные сотрудники консультируют население, помогают посетителям составить и передать по назначению свои запросы. В 2000 г. открылось оке около 300 таких центров, им предоставлен официальный статус, определены порядок их формирования и стоящие перед ними задачи [15, 269].

Среди других административных служб, которые решено приблизить к населению, - центры юридической и правовой помощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения. В таких центрах рассматривают жалобы жителей в связи с незначительными правонарушениями, дают юридические консультации, в том числе бесплатные консультации адвокатов, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.

В процессе административной реформы происходит также кадровое обновление аппарата государственного управления. Французские эксперты придают огромное значение эффективному использованию людских ресурсов, экономии материальных и финансовых средств. Согласно административной статистике, в 2012 г. на пенсию вышли 45% государственных служащих. За этим сложным процессом следит специально организованный в 2000 г. Наблюдательный комитет по занятости на государственной службе, который осуществляет статистические исследования, согласовывает системы сбора информации, прогнозирует управление занятостью и распространяет соответствующую информацию. Предусмотрено, что каждое министерство должно составить план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Одновременно отменены нормативные ограничения при переходе служащих из одного учреждения в другое в зависимости от личного желания или профессиональной необходимости. Новые процедуры оценки административной деятельности позволят в большей степени учитывать при продвижении по службе приобретенный служащими опыт и результаты их работы.

Еще одна идея реформы - введение непрерывного профессионального обучения госслужащих через систему повышения квалификации. Национальный центр дистанционного обучения разрабатывает особые формы профессиональной подготовки с использованием телевидения и компьютеров. На сайтах Интернета государственные служащие могут познакомиться с новейшими учебными разработками и материалами, относящимися к сфере их компетенции [15, 269].

Последним направлением административной реформы является новый подход к контролю и оценке государственной политики. В 1999 г. был учрежден особый межминистерский комитет для оценки государственной политики - Национальный совет по оценке. Совет состоит из высококвалифицированных экспертов, которые разрабатывают план работы на год, представляют его на утверждение премьер-министру, а затем публикуют в прессе.

Основные направления государственной политики, которые Совет обсуждал в последнее время, - трудоустройство молодежи, профилактика и лечение СПИДа, обеспечение надлежащего качества питьевой воды, помощь в трудоустройстве в нерыночных секторах экономики, жилищный вопрос в заморских территориях, безопасность дорожного движения, развитие сельских районов и постоянное повышение квалификации служащих [15, 270].

Административная реформа во Франции носит комплексный характер и призвана сделать современное информационное государство во Франции более демократичным, открытым и доступным французским гражданам.

2.2 Условия и возможности использования опыта проведения административных реформ зарубежных стран в России

Несмотря на огромную разницу между США и Францией, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция. Прогресс в области информационных технологий позволяет современным государствам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению обществом и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам. Именно поэтому важнейшей составной частью административных реформ во многих странах стал проект электронного государственного управления (E - Government).

Можно определить электронное государственное управление как использование современных информационно-коммуникационных технологий в практике государственного администрирования [20]. Именно потенциал современных информационных технологий позволяет инициаторам современных реформ ставить принципиально новые задачи по совершенствованию управления, которые прежде были недостижимы.

Электронное государственное управление предполагает наряду с компьютеризацией государственных институтов увеличение доступа к Интернету широкого крута граждан, что позволяет развернуть государство в сторону гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений. Тем самым электронное государственное управление решает весьма важную политическую задачу - восстановить доверие граждан к государству, соединить государство и гражданское общество на новом информационном уровне.

.07.2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества [13], которую вместе с лидерами стран "большой восьмерки" подписал также президент В.В. Путин. Лидеры ведущих современных государств подчеркнули необходимость полностью реализовать потенциал информационно-коммуникационных технологий в области укрепления демократии, транспарентного (прозрачного) и ответственного управления, а также предоставить каждому человеку возможность доступа к информационным сетям. Революционная роль информационных технологий связана также с возможностью достижения нового уровня социального согласия, с предоставлением гражданам актуальной информации в области охраны здоровья, образования и профессиональной подготовки, занятости, создания рабочих мест, предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, предотвращения катастроф, развития культуры и достижения иных согласованных целей в интересах общественного развития.

Еще одним перспективным направлением современных административных реформ в ведущих странах мира является ориентация на сервисный характер административной власти. Правительства многих стран, осуществляя реформы, наряду с чисто инструментальными целями, направленными на сокращение численности госаппарата и повышение его эффективности, принципиально важное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов [21, 143].

С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением государственного аппарата работать "на себя" приняла принципиально новый поворот: сегодня вся деятельность государственной службы расценивается прежде всего как "служба сервиса" для граждан. В 2001 г. Европейский союз согласовал единый для всех стран-участниц "Электронной Европы" перечень из 20 базовых государственных услуг: 12 - для граждан, 8 - для предприятий. Президент В.В. Путин подчеркнул, что правительство должно быть обслуживающим по отношению к обществу, и сделал особый акцент на развитии новых форм отношений государства и гражданского общества.

Важной тенденцией административных реформ в ведущих странах мира является укрепление доверия к государству со стороны гражданского общества. Практически все страны мира столкнулись с кризисом доверия к современным демократическим институтам - к парламентам и правительствам.

Сегодня поиски реформаторов в области укрепления доверия к государственным структурам идут в разных направлениях. Имеет большое значение идея передачи ряда функций государственного управления местному самоуправлению.

Одновременно программа оценки эффективности работы правительства, которая является инструментом административных реформ, непрерывно корректируя их цели и перспективы, призвана мобилизовать сами государственные структуры навстречу ожиданиям демократической общественности. Разработка новых индексов и показателей эффективности работы современного правительства с использованием всех возможностей современных информационных технологий наглядно демонстрирует гражданскому обществу, как современное правительство непрерывно совершенствует формы своей работы [21, 144].

Анализируя Указ Президента РФ №314 от 9.03.2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" [4], можно выделить несколько новых положений, касающихся системы федеральных органов исполнительной власти:

) систему федеральных исполнительных органов образуют три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

) новая структура правительства построена по функциональному принципу:

федеральные министерства лишь определяют государственную политику и осуществляют нормативно правовое регулирование во вверенной им сфере;

федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также некоторые специальные функции в области обороны, государственной безопасности и т.п.;

федеральные агентства оказывают государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные функции.

) четко определены органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации, и органы исполнительной власти, возглавляемые непосредственно Правительством РФ. Соответственно, полномочия и функции исполнительных органов для первой группы определяются указами Президента, а для второй - постановлениями - Правительства.

) одно из интересных новшеств заключается в том, что федеральные службы и агентства находятся в ведении федеральных министерств. Министерства осуществляют координацию и контроль подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.

Наряду с положительными оценками была высказана критика в адрес принятой системы исполнительных органов государственной власти [21, 144].

Опыт прошедших этапов реформирования административных структур во Франции и США показал, что никакие реорганизации не меняют роли лидера в системе управления. Именно лидеры демонстрируют остальным членам организации преимущества новаций, помогают справиться коллективу со сложностями переходного периода, увлекают за собой колеблющихся и убеждают разочаровавшихся. Более того, они отвечают за эффективное функционирование всех структур государственного управления в условиях размытых границ современных правительств. В итоге была сделана ставка на повышение роли лидеров в управленческих структурах. В России отношение к лидерству в государственных структурах далеко неоднозначно: образованный человек, обладающий качествами лидера, представляет очевидную опасность для малоквалифицированного начальника, становясь потенциальным кандидатом на "руководящее кресло". Одним из путей решения данной проблемы могли бы стать кадровые агентства по трудоустройству с жестким отбором претендентов и наличием испытательного срока для кандидата на ту или иную должность. Следует подчеркнуть, что проблема профессиональной квалификации кадров, призванных реализовать административную реформу, является ключевой на всех уровнях государственного управления [25].

Во Франции для облегчения административных процедур в работе с населением введен новый порядок платежей. Коммунальные службы префектуры и супрефектуры были оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительских удостоверений, уплате штрафов, при выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов. В России уже используется такая система порядка платежей [25].

Так же, как и во Франции, в России отводится большое внимание повышения качества услуг, предоставляемых населению. Для оценки результатов проводимых преобразований на регулярной основе проводится мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг, который направлен на систематическое выявление наиболее проблемных сфер оказания государственных и муниципальных услуг, а также отслеживание динамики показателей оказания наиболее массовых услуг. Развитие сети центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Режим "одного окна" реализуется в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг - МФЦ. Развитие сети центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" способствует сокращению сроков предоставления услуг, снижению очередей и, в конечном итоге, повышению уровня удовлетворенности граждан работой органов государственной власти [25].

Административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить конкурентоспособность страны.

Заключение

Главный вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной, поэтому проведение административной реформы, ее реализация является необходимым условием развития российской государственности.

Административная реформа - это реорганизация системы государственного управления иногда ведущего к смене государственного строя.

Центральными направлениями совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая работа, являются:

·снижение избыточного государственного регулирования;

·повышение качества государственных услуг;

·повышение эффективности органов власти;

·повышение информационной открытости.

В проведении российской административной реформы можно выделить следующие основные этапы:

·первый этап - подготовительный (1997-2000 гг.);

·второй этап - разработка и утверждение основных документов (2000-2003 гг.);

·третий этап - начало институциональных реформ (2004-2006 гг.);

·четвертый этап - ориентация на сервисное администрирование (2006-2008 гг.);

·пятый - современный этап (2009 - по настоящее время).

Проводимые в России административные реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени, согласованные по целям и непроворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления.

Важной тенденцией административных реформ в ведущих странах мира является укрепление доверия к государству со стороны гражданского общества. Практически все страны мира столкнулись с кризисом доверия к современным демократическим институтам - к парламентам и правительствам.

Основные направления административной реформы во Франции:

·введен новый порядок платежей. Коммунальные службы префектуры и супрефектуры были оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам;

·повышение качества услуг, предоставляемых населению;

·приближение услуг к потребителям. Были созданы специальные Центры государственных служб, в которых сосредоточены услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений;

·новый подход к контролю и оценке государственной политики.

Основные направления административной реформы в США:

·введен в федеральном правительстве новый пост главного менеджера в ранге первого заместителя министра для каждого департамента;

·реформирования системы финансового регулирования в стране. Создание Агентства по защите потребителей финансовых услуг для защиты ипотечных заемщиков, держателей кредитных карт, пользователей различными финансовыми продуктами. Ужесточается стандарты безопасности, требования к достаточности банковского капитала и ликвидности.

Во Франции для облегчения административных процедур в работе с населением введен новый порядок платежей. В России уже используется такая система порядка платежей. Так же, как и во Франции, в России отводится большое внимание повышения качества услуг, предоставляемых населению. Наиболее успешными мероприятиями в рамках данного этапа стали разработка административных регламентов, формирование правовой базы в сфере противодействия коррупции и организации предоставления государственных и муниципальных услуг, создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, запуск Портала государственных услуг РФ. На данный момент в 193 странах мира (Франция, Сша, Великобритания, Япония и др.) используется электронное государственное управление. Россия входит в число этих стран.

Несмотря на успехи в развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытых научных проблем. К ним прежде всего относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственной машины и многое другое.

Библиографический список

1.Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ "Об организации предоставлении государственных и муниципальных услуг" [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">2.Федеральный закон от 28.07.2012 г. №133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">.Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">.Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">.Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. №460 "О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы" [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">.Указ Президента Российской Федерации от 7.05.2012 г. №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">.Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 г. №452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">.Постановление Правительства Российской Федерации от 12.12.2012 г. №1284 "Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей" [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">9.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2003 г. "Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" // Российская газета, №86.

.Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 №1789-р (ред. от 10.03.2009)) [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">11.Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">.Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти от 30.01.2014 г. №93-р [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">.Окинавская хартия глобального информационного общества 22.07.2000 г. [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">.Агеев О.В. Особенности и некоторые итоги административной реформы // Политическое управление: научный информационно-образовательный электронный журнал. - 2015. - №01(09). [Электронный ресурс]. URL: #"justify">.Василенко И.И. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров - 4-е изд., прераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2012. - 431 с.

16.Воронина И.А. О проблемах реализации административной реформы в России // Вестник ОГУ. - 2011. - №3.

.Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. 2007. - №4. - 60 с.

.Гаталов Е. Проблемы современной административно-государственной реформы в России // Власть. - 2009. - №3.

.Дубик С.Н. Преемственность процесса реформирования государственной службы // Государственная служба. - 2009. - №2.

20.Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. - 2006. - №11.

21.Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие. - М.: Флинта, 2014. - 268 с.

22.Чернявский А. Г. Административное право. - М.: Проспект, 2008. - 365с.

.Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. - 2009. - №4.

.Печерская Е.А. Проблемы реализации административной реформы в современной России [Электронный ресурс]. - URL: #"justify">25.Официальный сайт по проведению административной реформы [Электронный ресурс]. - URL: http://www.ar.gov.ru (дата обращения: 10.05.2015).