персонал пенитенциарный контроль государственный
определить структуру и сущность системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы, раскрыть содержание и взаимосвязи категорий «организационно-функциональная структура контроля», «механизм контроля», «процесс контроля»;
проанализировать состояние государственного и общественного контроля за персоналом пенитенциарной системы на различных этапах отечественной истории;
изучить научное восприятие и формирование административно-правового статуса контрольных органов государства;
выяснить оптимальные правовые и организационные параметры системы контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, в современных условиях, совершенствование функционирования ее отдельных элементов, форм их взаимодействия.
Метод исследования. Методологический инструментарий исследования составили диалектический метод познания и системный подход к изучению правовых явлений. Такой подход позволяет: во-первых, рассмотреть контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы как сложное системное образование, включающее в себя в качестве основных компонентов организационно-функциональную структуру, механизм и процесс контроля; во-вторых, определить тенденции и пути развития государственного и общественного контроля в их взаимосвязи, единстве и целостности с учетом их внутренних и внешних характеристик.
В процессе исследования также использовались методы сравнительно-правового и историко-правового анализа, синтеза, формально-юридический, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Практическая значимость работы заключается в возможности применения рассмотренных вопросов в законотворческой деятельности и подзаконном нормотворчестве, при реформировании уголовно-исполнительной системы, в учебном процессе юридических вузов, в том числе и образовательных учреждений ФСИН России, а также в системе служебной подготовки сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания.
Структура исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, глоссария, списка использованных источников и приложений.
1. Методологические и правовые основы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы: теоретический аспект
.1 Природа и социально-правовое назначение контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы
Современное реформирование российского общества и государства, модернизация государственного аппарата и его неотъемлемой части - государственной службы поставили множество новых вопросов перед наукой административного права. Одной из насущных проблем научного сопровождения проводимых реформ выступает задача формирования единой административной политики, которая должна стать организующим механизмом государства, без которого невозможно наладить нормальную деятельность, обеспечить стабильность общественных отношений во всех сферах государственного управления. Важное место в механизме реализации административной политики призван занять контроль за деятельностью государственных служащих. Это требует глубокого научного анализа сущности и содержания контрольной деятельности государственных и общественных институтов, доктринальной разработки и создания целостной системы контроля за деятельностью государственных служащих, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний.
Плодотворное решение этой проблемы требует четкого определения предмета, границ, стратегии исследования, а также механизма познавательной деятельности. При этом решающее значение имеет выбор методологических приемов и способов, поскольку «каждый новый этап в прогрессивном развитии науки ознаменован дальнейшим возрастанием значения методологического порядка». В этом нам помогут законы и принципы материалистической диалектики, основополагающие философские категории и категории общей теории права с заранее положенным значением, методы науки управления и административного права, а также все то, что имеет методологическую ценность, позволяет реализовать наш познавательный интерес и достичь поставленной цели.
Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались управленческими науками. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функция управления (контроль как деятельность), завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), неотъемлемая составляющая процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения. Указанные категории составили содержательную основу исследования контроля с правовых позиций.
Специалистами в области советского административного права был сделан и важный практический вывод о том, что выбор формы деятельности определяется правовым статусом органа управления, характером выполняемых им задач и функций, но при этом не создаются препятствий для свободного выбора самим органом управления той из установленных форм, которая в конкретной ситуации представляется ему наиболее целесообразной и эффективной.
Отмеченные суждения носят методологический характер и позволяют их использовать при анализе всех функций управления, в том числе и контроля. Следовательно, в процессе контроля соответствующие субъекты (органы управления или должностные лица) исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий. При этом надо отметить, что на практике реализация функции контроля происходит и в неправовых (организационных) формах. Однако они тесно увязаны с правовыми, в большинстве случаев юридически регламентированы, хотя сами по себе непосредственных правовых последствий не несут.
Для уяснения правовой сущности контрольной функции управления огромное значение имеет и другое методологическое положение, выработанное теорией административного права. В связи с тем, что государственное управление осуществляется преимущественно в правовых формах, в советский период сложилось понимание контроля как средства (способа) обеспечения законности в управленческой деятельности. В конце 1920-х гг. В.Л. Ковалевский писал: «Необходимость в создании, наряду с судебной проверкой закономерности административной деятельности, особых, самостоятельных способов, гарантирующих правильность и законность действий носителей государственного управления, обусловлена природой административной деятельности и своеобразными особенностями административно-правового регулирования». Данная проблема в виду ее теоретической и практической значимости получила дальнейшее развитие в административно-правовой доктрине. В учебной литературе советского периода освещение вопросов о роли и месте контроля в обеспечении законности в государственном управлении стало обязательным. В результате сформировалось четкое представление о контроле как способе обеспечения законности и эффективности применения всех правовых форм управления.
В настоящее время рассмотренные положения сохраняют свое методологическое значение. Несмотря на некоторые отличия в критериях классификации, в административно-правовой науке в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров. Все эти формы в той или иной мере используются при осуществлении контрольной деятельности государственных органов и должностных лиц.
Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно, конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля. В этой связи важен и актуален вывод, сделанный М. С. Студеникиной, о необходимости оптимизации распределения контрольной функции между государственными органами для того, чтобы избежать параллелизма и дублирования в ее осуществлении.
Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей. Так, Министерство юстиции РФ согласно Положению, утвержденному Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. (в ред. от 12.12.2014) № 1313 «Вопросы Министерства Юстиции Российской Федерации», осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний. Составной частью этих функций является контроль деятельности ФСИН России, что, в частности, заключается в проверке правоприменения, осуществляемого персоналом пенитенциарной системы. При этом следует отметить производный, вторичный характер контроля от первоначальной деятельности. Он осуществляется в связи и по поводу отношений, возникающих при исполнении различных государственно-управленческих задач и функций, возложенных на учреждения и органы, исполняющие наказания. Эти отношения составляют предмет контрольного воздействия, их отсутствие делает контрольную деятельность невозможной.
Социальный контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в указанной области общественных отношений комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который производен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.
Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Правовая природа контроля проявляется в том, что при осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях.
Правовые нормы в области исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы обязательны для всех, в том числе и для государства, они носят всеобщий, универсальный характер, распространяя свое действие на всю территорию страны, на все ее население. Так как исполнение указанных видов уголовных наказаний, представляя собой специальную деятельность государства, соединено с существенным ограничением прав и свобод граждан, то пределы этих ограничений устанавливаются Конституцией РФ, уголовно-исполнительным законодательством и иными федеральными законами. Кроме того, материальные нормы закрепляют систему контрольных органов, определяют их правовой статус, основные цели и задачи контрольной деятельности, формы и методы проведения контроля. Процессуальные нормы регулируют порядок осуществления самой контрольной деятельности.
Правовая природа контрольной деятельности в пенитенциарной сфере определяется прежде всего самим государством и его правовой системой. В современной политико-правовой доктрине превалируют представления о демократическом правовом государстве, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека. Это положение нашло закрепление в Конституции РФ (ст. 1), где Российская Федерация провозглашена демократическим правовым государством. Для такого государства характерны участие населения в формировании органов власти и местного самоуправления и контроле за их деятельностью во всех сферах, широкий спектр политических свобод граждан, режим законности, охрана прав и законных интересов граждан и др.
Все эти демократические ценности получили нормативное оформление в Конституции РФ и принятых в ее развитие законах, тем самым создали правовую основу и предопределили легитимность контрольной деятельности в рассматриваемой области. Проводимый Россией в последние годы курс на гуманизацию и демократизацию исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, обрел отражение прежде всего в законодательстве и открыл большие возможности для осуществления разностороннего контроля за деятельностью персонала исправительных учреждений.
Социально-правовое назначение контроля состоит и в том, что без него невозможно выявить соответствие деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы, установленным социальным стандартам. Эти требования, адресованные прежде всего к сотрудникам учреждений, выражают основные подходы общества к исполнению наказаний в виде лишения свободы и закрепляются в правовой форме. Учитывая особенности пенитенциарной сферы, основные стандарты по всем направлениям деятельности персонала учреждений и органов, а также механизм их реализации содержатся в международных правовых документах, Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве и иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Поэтому в процессе контроля на основании и во исполнение закона выявляются отклонения в практической деятельности персонала исправительных учреждений от установленных стандартов и принимаются соответствующие корректирующие меры. Кроме того, информация, полученная в процессе контроля, позволяет судить о качестве самого законодательства. Учитывая противоречивый характер последнего, ''обратная связь" позволяет не только установить наличие в нормативных правовых актах пробелов, противоречий и коллизий, но и своевременно информировать соответствующие органы о необходимости изменения правовой базы.
Современные реформы в сфере государственного управления, направленные на повышение социальной эффективности деятельности государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, обозначили две взаимосвязанные тенденции изменения сущности контрольной деятельности.
Первая из них связана с пересмотром многих сложившихся представлений о контролирующем воздействии органов государственной власти в пенитенциарной сфере. Стратегической линией контроля государства здесь проявляется обеспечение эффективной деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, по реализации важной государственной функции исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы на принципах законности, охраны прав, свобод и законных интересов осужденных.
Вторая тенденция определена логикой формирования гражданского общества и проявляется в повсеместном расширении контроля его институтов за деятельностью органов государственной власти. Особенно активно становление общественного контроля в организационно-правовом плане проходит именно в пенитенциарной сфере, что обусловлено возрастанием се социальной значимости при сохранении определенной закрытости от общественности, наличии в деятельности персонала пенитенциарной системы многочисленных фактов нарушений прав и законных интересов граждан.
Таким образом, контроль в рассматриваемой области можно определить, как целенаправленную организующую системную деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования персонала пенитенциарной системы нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений при помощи правовых средств.
1.2 Система контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России
Система контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России является сложным малоизученным понятием. Хотя термин «система контроля» все чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, но смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов, в других этим понятием охватываются направления контрольной деятельности, В юридической литературе также нет единства по данному вопросу. В некоторых источниках, даже специально посвященных контрольной деятельности, указанный термин не используется.
Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а ее содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности.
Раскрыть содержание системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы можно, используя положения, выработанные в теории управления. Здесь система контроля - это совокупность субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерения, выработки корректирующих воздействий.
Элементами систем контроля независимо от сферы применения являются: структура (объект, субъект, кадры, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология контроля) и процесс контроля.
Содержание любой сознательно организованной системы, в том числе и системы контроля, определяют поставленные перед ней цели. Цели контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы подчинены общим целям уголовного наказания и сориентированы на их осуществление. Контроль должен обеспечить эффективную деятельность персонала исправительных учреждений по исправлению осужденных и предупреждению совершения новых преступлений. Обусловленность и обоснованность целей контроля определяются различными факторами. В современных условиях на целеполагание в указанной области первостепенное влияние оказывают общественно-политические цели, которые ставятся перед персоналом пенитенциарной системы, вытекая из требований Конституции РФ, уголовного и уголовно-исполнительного законодательства и осуществляемой в стране административной реформы. Контроль за деятельностью персонала направлен на утверждение режима законности и высокого уровня правопорядка в исправительных учреждениях, соблюдение прав, свобод и законных интересов осужденных. Цели контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы состоят в том, чтобы обеспечить достижение целей наказания, поддерживать законность и правопорядок при исполнении уголовных наказаний в виде лишения свободы на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа.
Реализация целей контроля всегда осуществляется на определенных принципах. Представителями юридической науки выработаны различные подходы к определению и классификации принципов контроля. Е.В. Шорина рассматривает принципы контроля как научно разработанные и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые обеспечивают его эффективность. Аналогичного мнения придерживается и О.Ф. Андрийко. Иную позицию занимает А.Л. Гуляев, который под принципами контрольной деятельности понимает «прямо закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из них положения, которые определяют важнейшие свойства этой деятельности».
Более верным в плане определения принципов контроля является первый подход, так как в нем отражена природа этой категории: объективность, познаваемость и функциональность. Положение о правовом закреплении принципов контроля, на котором делает акцент АЛ. Гуляев, безусловно, повышает действенность контроля. Однако его введение в определение в качестве обязательного признака является преждевременным, так как действующее законодательство прямо говорит только о некоторых принципах контроля, большинство других формулируется на основе анализа общих принципов государственного управления, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. Кроме того, некорректно говорить о принципах, как о положениях, определяющих важнейшие свойства контрольной деятельности. Ведь все-таки принципы по своей природе - это исходные, фундаментальные идеи, положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система контроля, а свойства характеризуют признаки, отличительные особенности контрольной деятельности.
Важнейшими элементами предмета контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы являются нормативные стандарты в области прав человека. Это обусловлено, как минимум двумя факторами. Во-первых, социальной значимостью исполнения уголовного наказания, связанной с исправлением осужденного как человека и гражданина, возвращением его после освобождения из мест лишения свободы к правопослушной жизни. Во-вторых, практическим воплощением требований международных правовых актов и конституционных положений о приоритете прав и свобод человека, их соблюдении и охране в условиях изоляции осужденного от общества.
В качестве таких стандартов выступают нормы как международных правовых актов и Конституции РФ, определяющие общегражданские личные, политические, социально-экономические и культурные права и свободы осужденных, так и уголовно-исполнительного законодательства, закрепляющие основные и специальные права осужденных, лишенных свободы.
Проверке соблюдения прав и законных интересов осужденных в равной мере значительное внимание уделяют все субъекты контроля.
Принято выделять три группы субъектов контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы: субъекты государственного контроля, субъекты общественного контроля, субъекты международного контроля. Все эти субъекты самостоятельны, имеют свои особенности, которые заключаются в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании контрольной деятельности, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между различными субъектами существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях, принципах, объекте контрольной деятельности, которая в свою очередь обеспечивает единство и целостность механизма контроля, всей системы контроля в рассматриваемой сфере. Контрольное воздействие различных субъектов дополняет и усиливает друг друга, позволяет повысить эффективность деятельности персонала пенитенциарной системы по решению возложенных на него задач.
Значительная часть сферы контроля в исследуемой области регулируется нормами административного и уголовно-исполнительного права. Они определяют субъекты контроля, их компетенцию и конкретные полномочия. Прежде всего это относится к контрольным органам государства.
Государственный контроль представляет собой сложное образование, и по своей сути, являясь подсистемой социально-правового контроля, он сам является целостной системой, содержание которой во многом определяется составом контролирующих субъектов (приложение А). Различные органы государственного управления осуществляют контрольную деятельность в пенитенциарной сфере объединенные единой конечной целью, едиными принципами, единым объектом, едиными методами и средствами, идентичными формами. Указанные элементы системы государственного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, закрепляются в юридически обязательных законодательных и иных нормативных правовых актах. Для реализации контрольной функции все государственные органы наделены государственно-властными полномочиями, которые в совокупности составляют компетенцию конкретного государственного органа.
К субъектам государственного контроля в соответствии со ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. относятся следующие органы: Федеральное Собрание РФ; Президент РФ; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; федеральный орган уголовно-исполнительной системы и территориальные органы уголовно-исполнительной системы (приложение Б).
Часть 4 этой статьи содержит перечень должностных лиц, которым предоставлено право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, для осуществления контроля: Президент РФ; Председатель Правительства РФ; Уполномоченный по правам человека в РФ; президенты, главы органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также депутаты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, уполномоченные на то Государственной Думой или законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации; Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные им прокуроры и прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением наказаний на данной территории; главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий; члены общественных наблюдательных комиссий, образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации, при осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека в пределах соответствующих территорий (в ред. Федерального закона от 01.07.2010 N 132-ФЗ); уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в пределах соответствующих территорий - учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы, в которых содержатся несовершеннолетние, беременные женщины и женщины, имеющие детей в домах ребенка исправительных учреждений (введен Федеральным законом от 03.12.2011 N 378-ФЗ); уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации в границах соответствующего субъекта Российской Федерации - в целях защиты прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 159 - 159.6, 160, 165 Уголовного кодекса Российской Федерации, если эти преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности, а также статьями 171 - 172, 173.1 - 174.1, 176 - 178, 180, 181, 183, 185 - 185.4, 190 - 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации (введен Федеральным законом от 02.11.2013 N 294-ФЗ).
Иные лица посещают учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы по специальному разрешению руководства этих учреждений и следственных изоляторов или территориальных органов уголовно-исполнительной системы в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний (в ред. от 27.09.2009 N 223-ФЗ).
В науке административного права контроль входит в набор типичных полномочий органов государственного управления, что позволяет говорить о существовании составной части компетенции - контрольной компетенции. Контрольную компетенцию можно представить, как совокупность контрольных полномочий государственного органа в отношении объекта контрольного воздействия.
Контрольная компетенция государственного органа или должностною лица в отношении деятельности персонала пенитенциарной системы определяется Конституцией РФ, законом или подзаконным актом и является центральным элементом контрольного статуса органа государственной власти. Контрольный статус органа государственной власти, по нашему мнению, является неотъемлемой частью его правового статуса и включает в себя три основных компонента:
) общие признаки субъекта контроля, определяемые его местом в государственном аппарате и в целом в системе административно-правовых отношений;
) контрольная компетенция органа государственной власти как правовое выражение объема полномочий по контролю за деятельностью персонала пенитенциарной системы;
) нормативно закрепленный механизм осуществления контроля как присущие данному государственному органу методы, средства и формы контрольной деятельности.
Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы осуществляют государственные органы и должностные лица, представляющие различные ветви государственной власти. Эти органы и их должностные лица для выполнения контрольных функций по закону наделяются государственно-властными полномочиями, суть которых состоит в том, что субъекты государственного контроля в пределах своей компетенции могут давать персоналу пенитенциарной системы обязательные для исполнения указания, в случае их неисполнения ставить перед соответствующими органами вопрос либо непосредственно применять меры государственного принуждения. Притом, что контроль в рассматриваемой сфере исходит из единых целей и принципов. Каждая из ветвей власти подходит к его осуществлению с позиции своих залам и характерных особенностей, что обуславливает и особенности контрольного статуса различных государственных органов.
Специфические черты субъектов общественного контроля, отличия их полномочий от компетенции субъектов государственного контроля исследовались также в ряде работ ученых-юристов. В общем виде они сводятся к следующим положениям. Органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно - либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению.
В первом случае, субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае, при обнаружении недостатков в деятельности персонала пенитенциарной системы контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам их совершившим. Тогда во многих случаях и намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности персоналом исправительных учреждений не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.
В научной литературе существуют различные основания классификации видов контроля (Приложение В). По отношению к контролируемому объекту контроль подразделяется на внешний и внутренний. Применительно к персоналу пенитенциарной системы внешним является общественный, надведомственный государственный контроль, внутренним (ведомственным) - контроль Министерства юстиции РФ и Федеральной службы исполнения наказаний.
По объему содержания контроль может быть общим (линейным) и отраслевым (функциональным). Общий контроль, как правило, осуществляется государственными органами общей компетенции, руководителями Минюста России и ФСИН России, отраслевой - например, за деятельностью персонала по соблюдению прав и свобод осужденных - Уполномоченным по правам человека в РФ, представителями общественных объединений.
В зависимости от времени осуществления различают предварительный, текущий, последующий контроль. Все эти виды контроля имеют место при контроле федеральных органов исполнительной власти.
По периодичности проведения контрольных мероприятий контроль подразделяют на систематический, периодический и эпизодический.
С учетом характера контрольных мероприятий контроль бывает плановым и внезапным.
Контроль может быть классифицирован по источникам данных, где выделяется документальный и фактический виды контроля. При документальном контроле исследуется сущность деятельности персонала пенитенциарной системы по данным учетов и отчетности. Такой контроль более характерен для государственных органов. Проведение фактического контроля связано с выездом контролера непосредственно в учреждение или орган, исполняющие наказания.
Одной из основных целей проводимой административной реформы является обеспечение открытости государственного аппарата и функционирования государственной власти в интересах граждан и гражданского общества. Реализация этой цели непосредственно связана с развитием видов общественного контроля, в том числе и такой области, как деятельность государства по исполнению уголовных наказаний в виде лишения свободы.
На сегодняшний день сложное видовое понятие «общественный контроль» (контроль институтов гражданского общества) включает в себя: контроль органов местного самоуправления, контроль общественных наблюдательных комиссий, контроль Общественной палаты РФ, контроль общественных советов, контроль комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации, контроль общественных объединений, контроль религиозных объединений, контроль средств массовой информации, контроль отдельных граждан.
Между различными видами государственного и общественного контроля существует органическая взаимосвязь, исключающая подмену одного вида контроля другим и обеспечивающая их взаимодействие в достижении единых целей контрольной деятельности. Особое значение это взаимодействие имеет для выявления конфликтов между государственной властью, ее аппаратом и гражданами в области исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы. Государство в своей контрольной деятельности зачастую использует информацию, поступающую от субъектов общественного контроля, а общественный контроль нередко реализует свою функцию через обращение в соответствующие государственные органы. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу получать объективную информацию о существующих противоречиях в пенитенциарной сфере, требующих своего разрешения, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации и трудности. Тем самым обеспечивается корректирование существующих и поиск новых путей развития пенитенциарной системы и ее персонала, в большей мере отвечающих потребностям демократического государства и гражданского общества.
Таким образом, совершенствование контрольной деятельности в пенитенциарной сфере представляется важной и актуальной проблемой, объективно необходимым процессом и во многом обусловливается глубиной научного похода к установлению системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Разумеется, проблемы контрольной деятельности не исчерпываются вопросами содержания организационно-функциональной структуры контроля. Не менее важными представляются вопросы о механизме и процессе контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы.
1.3 Механизм и процесс контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы
Механизм контроля, на наш взгляд, представляет собой совокупность взаимосвязанных методов, средств и форм контрольного воздействия на персонал пенитенциарной системы в целях достижения эффективного функционирования системы исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, обеспечения прав, свобод и законных интересов осужденных.
Под методом контроля мы понимаем способ воздействия субъекта контроля на подконтрольный объект для достижения поставленных целей. Это воздействие представляет собой воплощение в жизнь государственным органом или институтом гражданского общества функции контроля. Поэтому будет логичным при изучении методов контроля применить существующую в теории социального и государственного управления классификацию и характеристику методов управления. Это позволяет выделить группу общих методов контроля, которым присущи черты методов управления и которые в той или иной мере используют все органы контроля, в том числе и в пенитенциарной сфере. Вместе с тем природа субъекта и объекта контроля, характер контрольной деятельности обуславливают существование специальных методов контроля, свойственных группе однородных или отдельному контрольному органу.
Общие методы контроля воплощаются в конкретных приемах, способах действий контролирующих органов, отражают содержательную сторону их деятельности прежде всего по реализации контроля как функции управления. Основополагающим здесь является установление механизма взаимоотношений между субъектом и объектом контроля. Если субъект контроля непосредственно участвует в контрольных отношениях, устанавливая соответствие деятельности персонала пенитенциарной системы нормативно-правовым стандартам, и принимает корректирующие меры, то речь идет о методах прямого контроля. Методы косвенного контроля направлены на достижение нужного результата на основе формирования определенных условий, которые обусловливают необходимое поведение сотрудников учреждений, исполняющих наказания, стимулируют добросовестное выполнение ими служебных обязанностей. При этом субъект контроля непосредственного участия в контрольных отношениях не принимает. Например, Федеральное Собрание РФ осуществляет косвенный контроль, законодательно устанавливая ограничения и запреты для государственных служащих, которые распространяются и на персонал исправительных учреждений.
Социально-правовая сущность контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы определяет общими методами контроля социальный метод, посредством которого повышается социальная зрелость общества и предприимчивость граждан, достигаются социально-значимые цели контроля, и правовой метод, который охватывает основную часть контрольных отношений.
Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы как социальный институт реализуется с помощью социальных методов. Социальный метод контроля включает в себя широкий спектр методов социально-политических, социально-психологических, социального регулирования, морального воздействия.
Юридическая доминанта контроля предполагает приоритет правовых методов, т. е. способов воздействия на деятельность персонала пенитенциарной системы с помощью юридических норм, действенность которых обеспечивается государственным принуждением.
Правовой метод контроля позволяет упорядочить контрольные отношения на основе единых, обязательных для всех участников правил (правовых норм). Правовой метод контроля включает в себя методы: правотворческий, правового регулирования, законности. Правотворческий метод контроля призван своевременно выявить потребности субъектов и объектов контроля. В правовой регламентации определенного сегмента контрольных отношений, подготовить и принять соответствующие нормативные правовые акты. Метод правового регулирования контроля заключается в регламентировании контрольных отношений путем применения юридических приемов и мер, установления прав и обязанностей, дозволения их участникам совершать действия правового характера. Метод законности контроля предполагает, что юридически значимые контрольные действия совершаются на основе и в строгих рамках закона, обеспечивая единообразное применение правовых норм как субъектом, так и объектом контроля.
Проблема правовых средств в теории юриспруденции получила комплексное решение в трудах Алексеева С.С., Малько А.В. Гоймана В.И. и др.: Под ними понимаются правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. Интерпретируя эти знания применительно к рассматриваемой сфере, представляется возможным определить понятие правовых средств контроля, выделить их основные группы, дать им характеристику.
Правовые средства контроля - это система юридических установлений и процедур, с помощью которых осуществляется деятельность субъектов контроля по установлению соответствия функционирования подконтрольного объекта нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений.
При этом правовые средства контроля создают и обеспечивают общие, гарантированные государством и обществом возможности для усиления позитивных факторов в функционировании персонала пенитенциарной системы и одновременно направлены на устранение негативных моментов в служебной деятельности. Являясь элементом системы правового обеспечения контрольных отношений правовые средства носят комплексный, многоаспектный характер. Классифицировать правовые средства контроля возможно по ряду оснований.
В зависимости от степени сложности их можно подразделить на первичные (элементарные) и комплексные (составные). К первым относятся простейшие и неделимые предписания, например - субъективные права или юридические обязанности субъектов и объектов контроля. Ко вторым - комбинированные, состоящие в свою очередь из первичных - контрольный статус государственного или общественного органа и др.
По отраслевой принадлежности - на конституционные, административные, уголовно-исполнительные и др. При осуществлении контроля доминируют административно-правовые средства: предписания, односторонность волеизъявления, подчиненность и подконтрольность, использование. Предписания применяются при осуществлении государственного контроля, когда субъекту контроля предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по отношению к объекту контроля, который обязан подчиняться. Односторонность волеизъявления - правовое средство контроля, позволяющее субъекту контроля иметь юридически властное значение в принятии решения по результатам контроля. Такой компетенцией обладают только субъекты государственной контроля. Подчиненность и подконтрольность объекта контроля предписаниям, исходящим от тех субъектов государственного контроля, которые наделены соответствующими полномочиями и компетенцией. Использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений, при которых участники регулируемых контрольных отношений находятся в равноправных отношениях- Например, использование права обжалования действий и решений контролирующего органа.
По характеру правовые средства контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы можно подразделить на материально-правовые и процессуальные. Материальные правовые средства обеспечивают взаимоотношения субъекта и объекта контроля между собой, а также с отдельными гражданами и обществом в целом. Ими определяется компетенция и полномочия государственных и общественных контролирующих органов, правовой статус государственных служащих пенитенциарной системы, сфера их деятельности, характер взаимоотношений с гражданами и между собой. Процессуальные правовые средства контроля закрепляют процессуальные формы (процедуры, правила, порядок) осуществления материальных правовых средств, К ним можно отнести порядок осуществления различных форм контроля.
Правовые средства контроля содержат закрепленные в нормах права позитивные и негативные начала контрольной деятельности. Соответственно, важное место в контроле занимают средства-стимулы и средства-ограничения.
Приведенная классификация не является исчерпывающей, она только показывает многообразие правовых средств, используемых для осуществления контроля. В юридической практике необходимо стремиться к применению оптимального сочетания, должного взаимного воздействия этих различных правовых явлений. Система установленных в законодательстве качественных юридических средств контроля, адекватность и степень их использования не только повышает эффективность контрольной деятельности, но и должным образом обеспечивает достижение целей исполнения уголовных наказаний.
Результативность применения методов и правовых средств контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы во многом определяется их научным содержанием. Поэтому к общим методам контроля относят научные методы, которые позволяют получить достоверную информацию о деятельности персонала, обеспечивают всестороннюю ее проверку, выявляют отклонения от установленных стандартов, указывают средства воздействия, позволяют прогнозировать будущее состояние подконтрольного объекта. Такие методы контроля как статистические, социологические методы, экспертные оценки, системный анализ, моделирование наполняют научным содержанием иные методы контроля, тем самым усиливают их эффективность. Выбор того или иного научного метода осуществляется субъектом контроля в зависимости от целей контроля, конкретных условий и ресурсных возможностей.
Наиболее перспективным методом является метод мониторинга - постоянного, систематического сбора информации о состоянии объекта контроля в целях выявления его соответствия установленным критериям и прогнозирования дальнейшего развития. Этот метод позволяет не столько фиксировать отклонения, сколько заранее обнаружить негативные тенденции, установить и нейтрализовать их источники, предотвратить кризисные ситуации.
Специальные методы контроля могут быть определены в соответствующие группы в зависимости от критериев, положенных в основу классификации, например, по субъекту контроля, признаку функционального содержания, по характеру контролирующего воздействия. Каждое из этих оснований дает соответствующий срез технологии контрольного воздействия, представленного определенным набором его способов, объединенных единством их содержания и формы.
Специальные методы контроля определяются прежде всего природой контролирующего органа, который выполняет только ему присущую функцию контроля свойственными лишь ему методами. Субъекты государственного контроля реализуют соответствующую функцию государственного управления посредством распорядительства и вмешательства в деятельность персонала пенитенциарной системы в первую очередь для повышения эффективности функции исполнения уголовных наказаний. Поэтому главным специальным методом государственного контроля является административный, основанный на реализации властных полномочий субъекта контроля. Административный метод носит характер прямого («жесткого») контрольного воздействия. Указания, замечания, распоряжения государственного контрольного органа для персонала пенитенциарной системы являются обязательными, их невыполнение влечет за собой применение административных либо иных юридических санкций.
Проблема методов контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы состоит в том, чтобы обеспечить правильное сочетание эффективного исполнения уголовных наказаний с интересами общества и отдельных граждан. Существующие методы контроля в этой области тесно связаны между собой, дополняют друг друга, их выделение и разграничение весьма условно и служит цели составления разносторонней характеристики деятельности персонала пенитенциарной системы и облегчения обобщения материала для оказания помощи, исправления создавшегося положения, принятия необходимых мер. С развитием новых информационных технологий в работе контролирующих органов расширились возможности оперативного использования разнообразия методов контроля и получения результатов, что, несомненно, окажет влияние на качество самого контроля, устранит поверхностный характер его проведения и будет способствовать улучшению деятельности государственных служащих пенитенциарной системы, проведению в жизнь административной реформы.
Специфика правовых форм контроля за деятельностью персонала учреждений, исполняющих наказания, закреплена в уголовно-исполнительном законодательстве. Ст. 19-24 УИК РФ содержат нормы, определяющие юридическое содержание форм контрольной деятельности различных субъектов (приложение Г). При этом законодатель использует разнообразные юридические конструкции. Нормы о контроле федеральных органов государственной власти (ст. 19), ведомственном контроле (ст. 21), прокурорском надзоре (ст. 22) являются бланкетными, для установления форм контрольной деятельности необходимо обратиться к соответствующим законам и иным нормативным актам. Сущностная характеристика судебного контроля (ст. 20) раскрывает лишь часть форм, используемых при осуществлении контрольной деятельности судов. Другие формы судебного контроля закреплены в процессуальном законодательстве.
Универсальной формой контроля, применяемой практически всеми субъектами контроля и зафиксированной в ст. 24 УИК РФ и ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. служит посещение учреждений и органов, исполняющих наказания. Правовая регламентация этой формы играет исключительно важную роль с точки зрения не только постоянного контроля за деятельностью персонала исправительных учреждений, но и прозрачности пенитенциарной системы для широких слоев населения. Закрепление права представителей институтов гражданского общества на посещение указанных учреждений корреспондирует обязанность персонала его обеспечить.
Во время посещений исправительных учреждений указанные в законе лица имеют право заходить во все помещения, знакомиться с необходимыми документами, встречаться и беседовать с любыми представителями как осужденных, так и персонала. Лица, осуществляющие административный контроль, могут также проверять служебную деятельность отдельных служб, уровень знания их сотрудниками своих обязанностей и умения их выполнять и т.п. Посещение может заканчиваться подведением определенных итогов работы посещаемого учреждения (возможны и другие формы). По результатам посещения могут составляться соответствующие планы мероприятий по устранению выявленных недостатков, по развитию определенных сфер деятельности (производственной, финансовой, воспитательной, образовательной и т.п.).
Закон определяет дополнительные требования к посещению учреждений и органов, исполняющих наказания, представителями средств массовой информации и иными лицами. Они могут посещать по специальному разрешению администрации этих учреждений либо территориальных органов ФСИН России в порядке, установленном федеральным органом уголовно-исполнительной системы. По-нашему мнению, в связи с тем, что речь идет о конституционном праве граждан на получение и распространение информации, которое может быть ограничено только федеральным законом, порядок посещения исправительных учреждений указанными категориями граждан должен определяться законодателем. Во всех случаях персонал учреждений и органов, исполняющих наказания, обязан обеспечить безопасность, охрану посетителей, надзор за обстановкой по месту их пребывания на конкретном объекте и необходимую связь этих граждан с должностными лицами данного исправительного учреждения.
Механизм осуществления контрольной деятельности находят свое отражение в процессе контроля. В теории права разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. По мнению И.Б. Шахова, контрольный процесс включает в себя информационный и коррекционный этапы и «контрольно-процессуальные стадии: установление фактических обстоятельств дела; анализ фактических данных, доказательств; выбор и анализ норм; если контроль связан с применением права, решение дела, выраженное в акте применения права».
Данные стадии практически совпадают со стадиями правоприменительного процесса, что не совсем верно, так как, действительно, являясь по сути правоприменительным, контрольный процесс, кроме того, пронизывает и правотворчество, и процесс реализации права, способствует осуществлению указанных правовых форм на должном организующем уровне. Контроль как вид юридического процесса, можно условно разделить на две основные стадии:
) контроль за правотворчеством (качества принимаемых нормативных правовых актов), когда он направлен на создание наиболее благоприятных условий для формирования и совершенствования правовых норм;
) контроль за реализацией правовых норм (обеспечение эффективности правового регулирования поведения, деятельности субъектов общественных отношений).
Каждая из них в свою очередь подразделяется на несколько стадий, которые тесно увязаны с разработанными в теории и осуществляемыми на практике этапами (стадиями) правотворчества и правореализации.
На стадии обсуждения законопроекта круг субъектов контрольной деятельности расширяется. Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением представителей государственных и общественных организаций, экспертов, широкого круга заинтересованных лиц на научно- практических конференциях, семинарах, заседаниях «круглых столов», парламентских слушаниях и др.
Важное место в осуществлении контроля за качеством законодательства на этом этапе занимает правовая экспертиза. Она предполагает оценку проекта законодательного акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции РФ, требованиям международных правовых актов в сфере соблюдения прав человека и обращения с правонарушителями; связи проекта с общей системой законодательства Российской Федерации; обоснованности выбора формы акта; соблюдения правил законодательной техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики и др. Так, при разработке нового законодательства о государственной службе была проведена комплексная экспертиза с участием видных отечественных и зарубежных ученых, специалистов и практических работников. Таким образом, контроль на правотворческих стадиях обеспечивает высокий уровень нормативного регулирования конкретной области общественных отношений, а сам закон создает базу для осуществления стратегии и тактики контроля на этапе реализации правовых норм, в частности, в деятельности персонала учреждений, исполняющих наказания. Здесь процесс контроля охватывает все основные формы реализации права: использование, исполнение, соблюдение и применение.
В основе контроля за использованием прав государственными служащими пенитенциарной системы лежат предписания Конституции РФ, федерального законодательства о государственной службе, определяющие общие правомочия государственных служащих, а также отраслевого законодательства, конкретизирующего их специальные права и обязанности. Отступления от требований закона создают правовое основание вмешательства контрольных органов в деятельность персонала.
В процессе исполнения права контроль осуществляется за реализацией обязывающих норм административного и уголовно-исполнительного законодательства, выполнением персоналом исправительного учреждения возложенных на него обязанностей. Исполнение обязанностей выражается в совершении этими субъектами действий» предусмотренных нормами федеральных законов, определяющих порядок и условия исполнения (отбывания) лишения свободы, а также принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов.
Особое место в деятельности персонала пенитенциарной системы занимает правоприменение. Применение права от других форм его реализации в сфере исполнения наказаний отличает то обстоятельство, что здесь право персонала на правоприменительную деятельность сливается с обязанностью ее осуществить, а применение одних законодательных норм одновременно требует соблюдения, исполнения и использования других. То есть правоприменение является комплексной правореализующей деятельностью.
Поэтому, можно сделать вывод о том, что процесс контроля - это вид юридического процесса, представляющий собой установленный правовыми нормами порядок деятельности органов государства и институтов гражданского общества по мониторингу качества принимаемых в пенитенциарной сфере нормативных правовых актов и их реализацией субъектами права с целью предупреждения правонарушений, минимизации их последствий.
Таким образом, изучение концептуальных проблем механизма и процесса контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы позволяет создать методологическую основу для выявления сущностных особенностей организации и осуществления контроля различными государственными и общественными структурами. Однако соответствующая теоретическая база будет не полной, не сможет обеспечить должного результата, без всестороннего рассмотрения практического аспекта исследуемой проблематики. Что позволит установить возможность его использования в целях совершенствования отечественного законодательства и контрольной практики.
2. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы уполномоченными органами: практический аспект
.1 Контроль Президента, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти
Как показал анализ, контролю исполнительно-распорядительных органов (административному контролю) отводится значительное место в системе контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Это обусловлено прежде всего заинтересованностью органов государственного управления общей компетенции в качественном выполнении персоналом пенитенциарной системы важной государственной функции обеспечения безопасности личности, общества и государства посредством исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы.
Если говорить о президентском контроле как о самостоятельном виде контроля, то этим понятием охватывается контроль за всеми ветвями власти. Конституционные полномочия Президента РФ позволяют осуществлять контрольное воздействие и на органы законодательной (п. «б» и «д» ст. 84 Конституции), и судебной власти (ч. 1 и 2 ст. 128 Конституции).
Контрольные полномочия Президента РФ являются частью его общего конституционно - правового статуса, который определен статьями 80-93 главы 4 Конституции РФ. Его конституционно-правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как: глава государства, гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса. Применительно к нашему исследованию особый интерес представляет изучение контрольной компетенции Президента РФ как главы государства в административно-политической области в части осуществления контроля за деятельностью персонала учреждений и органов пенитенциарной системы.
Контрольные полномочия в указанной сфере предопределены той ролью, которую Президент РФ играет в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Мы поддерживаем точку зрения, согласно которой Президент и Правительство - это конституционные органы различного назначения и статуса. Президент институирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен весьма существенными полномочиями в этой области. Вместе с тем в юридической литературе высказаны суждения и о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»".
Одним из важнейших конституционных полномочий Президента РФ является его участие в формировании системы исполнительной власти. Согласно ч. 1 ст. 112 Конституции структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ. Очевидно, что процесс создания организационно-функциональной структуры исполнительной власти находится под непосредственным контролем Президента. Так, значительным этапом в проведении административной реформы стало введение Указом Президента РФ 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 22.06.2010).
В этом документе закреплен статус Федеральной службы исполнения наказаний как «федерального органа исполнительной власти» руководство которым осуществляет Президент РФ. Данное полномочие главы государства основано на предписании ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ" о том, что Президент РФ руководит деятельностью отдельных федеральных органов исполнительной власти, в частности, ведающих вопросами юстиции, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия.
Функция руководства в теории административного права рассматривается как установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц). Соответственно Президент РФ, осуществляя общее руководство ФСИН России, определяет в нормативных правовых актах содержание деятельности этого государственного органа и его персонала.
Для реализации указанных полномочий Президент РФ использует методы административного воздействия, которые осуществляются через назначение, освобождение от должности, применение мер поощрения и принуждения и др.
Важнейшей правовой формой непосредственного контроля со стороны Президента РФ, является назначение и увольнение от должности руководящего состава ФСИН России. Этому, несомненно, предшествует использование различных организационных форм и процедур; предварительное ознакомление Президента РФ со справочно-аналитическим материалом об общем положении дел в сфере исполнения наказаний и имеющихся недостатках, всестороннее изучение данных о кандидатах на должности, заслушивание мнений специалистов, личные беседы с претендентами и т.д.
При осуществлении контрольной деятельности в пенитенциарной сфере Президент РФ может использовать и другие формы непосредственного контроля - личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; рассмотрение докладов Министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях; заслушивание руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, жалоб и заявлений граждан, сотрудников пенитенциарных учреждений, осужденных и др.
На основе нормативных правовых актов Президент РФ часть полномочий по контролю делегирует своей Администрации и ее структурным подразделениям. Компетенция контрольных органов Администрации Президента РФ распространяется на все федеральные органы исполнительной власти и государственных служащих, в том числе и на Федеральную службу исполнения наказаний и ее персонал.
Распространение на Федеральную службу исполнения наказаний принципа двойного подчинения предопределило изменение природы контроля их деятельности со стороны Правительства РФ. В научной литературе Правительство РФ традиционно рассматривается как орган общей компетенции, осуществляющий управление на всей территории страны во всех сферах социально-экономической и политической жизни. Тем самым Правительство представляет собой орган общего надведомственного административного контроля. То обстоятельство, что ФСИН России находится в ведении Президента, не означает вывода упомянутой Службы из-под юрисдикции Правительства. Это обусловлено возложением на Правительство задач в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ «О Правительстве РФ»), которые могут осуществляться Правительством через правоохранительные органы, в частности ФСИН России.
В соответствии со ст. 19 статутного закона Правительство РФ: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов.
Правительство в пределах этих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти» в частности ФСИН России, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Правительство, обладая общей контрольной компетенцией, своим предметом контроля имеет исполнение федеральными органами исполнительной власти Конституции Российской Федерации, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, актов Президента РФ и решений Правительства.
Особое место в контроле занимают стандарты деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, установленные Правительством в пределах своей компетенции, В первую очередь, это связано с кадровым и материально-техническим обеспечением функционирования персонала пенитенциарной системы.
Правительство определяет и контролирует: создание, реорганизацию и ликвидацию учреждений, исполняющих наказания; численность должностей в уголовно-исполнительной системе, подлежащих замещению лицами начальствующего состава, и федеральными государственными гражданскими служащими; перечень предприятий и учреждений, созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы; нормы обеспечения сотрудников уголовно-исполнительной системы оружием и специальными средствами; порядок принятия на вооружение уголовно-исполнительной системы образцов специальной техники и специальных средств. Кроме того, контролирует соблюдение персоналом учреждений, исполняющих наказания, правительственных постановлений по обеспечению социально- экономических прав осужденных.
При осуществлении контроля Председатель Правительства РФ имеет право беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Правительство РФ может заслушивать на своих заседаниях министра юстиции и директора ФСИН России (в пределах компетенции Правительства), рассматривать доклады министра юстиции о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказания; давать оценку деятельности указанных органов; принимать решения об отмене или о приостановлении действия актов указанных федеральных органов исполнительной власти; вносить Президенту РФ предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц ФСИН России, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ. Жалобы на неудовлетворительную работу руководителей ФСИН России направляются на рассмотрение в Администрацию Президента РФ.
Контроль исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, резолюциях Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, организуется Аппаратом Правительства.
Аппарат Правительства РФ является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений. Аппарат Правительства организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства, а также поручений Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, при необходимости разрабатывает и представляет Председателю Правительства, Заместителю Председателя Правительства предложения о дополнительных мерах по обеспечению выполнения этих решений и поручений. Аппарат Правительства прекращает контроль исполнения поручений на основании решений, принимаемых Председателем Правительства, Заместителем Председателя Правительства или Руководителем Аппарата Правительства, о чем информирует исполнителей.
Согласно ч. 4 ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент.
Координация как функция государственного управления предполагает согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Правительство осуществляет координацию работы ФСИН России, МВД, ФСБ, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью и обеспечению правопорядка.
В основе координации лежит административно-властное воздействие Правительства РФ на субъектов совместной правоохранительной деятельности. Функция координация в основном реализуется посредством:
) уточнения задач и функций взаимодействующих сторон;
) планирования совместной работы правоохранительных органов;
) контроля за исполнением запланированных мероприятий. Тем самым контроль является обязательным элементом функции координации и призван повысить ее эффективность в целом.
Согласование деятельности ФСИН России и других государственных органов в борьбе с преступностью возможно путем создания при Правительстве РФ специальных координационных органов (межведомственных комиссий) и принятием федеральных целевых программ. В Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы предусматривались мероприятия Минюста, МВД и других государственных органов по реформированию уголовно-исполнительной системы. Ход и результаты выполнения мероприятий Программы по решению Председателя Правительства Российской Федерации рассматривались на заседаниях Правительства РФ и его Президиума с заслушиванием отчетов руководителей федеральных органов исполнительной власти - государственных заказчиков и исполнителей Программы. К сожалению, после завершения ее действия в 2001 г., комплексные программы по борьбе с преступностью не принимались.
Таким образом, президентский контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы осуществляется в пределах компетенции главы государства, установленной Конституцией РФ, и органов, созданных для обеспечения функционирования Президента РФ. Главным методом президентского контроля является административный, основанный на реализации властных полномочий субъекта контроля в отношении подчиненного объекта. Указания, замечания, распоряжения президентского контрольного органа для персонала пенитенциарной системы являются обязательными, их невыполнение влечет за собой применение юридических санкций. Контрольное воздействие осуществляется посредством проведения проверок, ревизий, заслушиваний и иных форм контроля.
Современные изменения в структуре органов федеральной исполнительной власти, связанные с образованием Федеральной службы исполнения наказаний, повлияли на характер и содержание президентского правительственного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Распространение на Федеральную службу исполнения наказаний принципа дуализма исполнительной власти предполагает их заметное усиление. Это объясняется широкими контрольными полномочиями Президента РФ и его администрации, а также возможностью Правительства РФ в пределах своей компетенции непосредственно контролировать работу ФСИН России.
2.2 Контроль законодательных, судебных и иных государственных органов
Одной из основных функций законодательных (представительных) органов государства в системе разделения властей является контроль за деятельностью исполнительных органов власти, влияние на процессы управления обществом и государством, в том числе и в пенитенциарной сфере.
Одной из проблем реализации контрольных полномочий законодательными (представительными) органами является формальное сохранение в уголовно-исполнительном законодательстве не только права беспрепятственного посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, за депутатами всех уровней (п. «а» и «д» ч. 1 ст. 24 УИК РФ, и 1 ч, 4 ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г.), но и права законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации осуществлять контроль за деятельностью пенитенциарных учреждений (п. 4 ч. 1 ст. 38). Противоречие этих норм со ст. 19 УИК РФ могут создать заметные трудности на практике как для персонала пенитенциарной системы, так и для региональных законодательных органов.
Следует согласиться с мнением С.А. Миклина о том, что ст. 82 Федерального закона от 22 августа 2004 г, № 122-ФЗ практически полностью лишает органы государственной власти субъектов РФ возможности какого-либо участия в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, в частности возможности элементарного контроля за их работой.
Действительно, после принятия этого закона контрольные полномочия фактически сосредоточены только в федеральных органах государственной власти. Однако глубоко ошибочной является позиция указанного автора о том, что порядок осуществления контроля со стороны федеральных государственных органов «к тому же регулируется законодательством Российской Федерации, в настоящее время отсутствующим».
Контроль высшего законодательного органа страны - Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, вытекает из конституционного принципа разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью.
В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, его организационно-правовые формы можно условно подразделить на парламентские (инициируются и в них принимает участие большинство представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
Контроль со стороны Федерального Собрания РФ осуществляется прежде всего посредством установления в федеральных законах как стандартов функционирования персонала уголовно-исполнительной системы, так и субъектов и механизма контроля за их реализацией. Особенностью стандартов деятельности персонала пенитенциарной системы является их закрепление как в законодательстве о государственной службе, так и уголовно-исполнительном законодательстве. Контрольный статус и механизм контроля конкретных государственных и общественных органов определяется в соответствующих статутных законах.
Используя правотворческие полномочия, парламентарии имеют большие возможности по корректированию этих ключевых для организации системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы вопросов. Так, принятие федерального закона 10 июня 2008г. (в ред. от 21.12.2013) N 76 "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", который определяет статус и компетенцию общественных наблюдательных комиссий, позволит на практике поставить под широкий общественный контроль деятельность сотрудников исправительных учреждений.
Кроме этого, в настоящее время парламентские формы контроля включают в себя ответы министра юстиции и директора ФСИН России на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, парламентские запросы, парламентские слушания, деятельность комитетов и комиссий палат. Все это образует информативные (консультативные) формы парламентского контроля. От них необходимо отличать утверждающие формы контроля, в частности утверждение федерального бюджета и контроль за его исполнением, в том числе и в сфере реализации уголовных наказаний.
В соответствии со ст. 38 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», ст. 41 Регламента Государственной Думы и гл. 8 Регламента Совета Федерации по приглашению палат Федерального Собрания министр юстиции, директор или иные должностные лица ФСИН России обязаны присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа». Так, нормы гл. 8 Регламента Совета Федерации достаточно подробно регулируют порядок подготовки и проведения этого мероприятия. Согласно ст. 77 Регламента решение о приглашении должностных лиц на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется выпиской из протокола заседания Совета Федерации. Приглашение Совета Федерации направляется должностным лицам не позднее чем за пять дней до проведения заседания палаты, на которое они приглашены. Председатель Совета Федерации не позднее чем за 24 часа до начала заседания палаты согласует с приглашенным должностным лицом вопрос о его прибытии и перечень материалов, необходимых для представления членам Совета Федерации по заданным вопросам.
Хорошо зарекомендовала себя на практике конституционная форма парламентского контроля - парламентские слушания (ч. 3 ст. 101 Конституции). Они проводятся в соответствии с гл. 6 Регламента Государственной Думы и гл. 10 Регламента Совета Федерации по вопросам, отнесенным Конституцией РФ соответственно к ведению Государственной Думы и Совета Федерации- Слушания проводятся по инициативе Совета палаты, комитетов и комиссий, депутатских объединений или не менее 15 членов Совета Федерации. Инициировать проведение парламентских слушаний в верхней палате парламента также может Председатель Совета Федерации- Парламентские слушания, как правило, открыты для средств массовой информации, общественных объединений и общественности, на них приглашаются представители различных государственных органов.
Слушания заканчиваются утверждением рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. Материалы парламентских слушаний публикуются отдельным изданием и могут быть размещены в периодической печати. Очевидно, что рекомендации не носят обязательного характера, их главная цель выявить недостатки и выработать единые подходы к решению определенной важной социальной задачи.
Таким образом, парламентский контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы в настоящее время включает в себя в основном общие информативные формы, основанные на авторитете законодательной власти и ее потенциальных возможностей влияния на органы исполнительной власти (парламентские и депутатские запросы, «правительственный час», иные парламентские мероприятия). Большее место в осуществлении реального контроля законодательных органов должны занять непосредственные посещения членами парламента пенитенциарных учреждений, рассмотрение жалоб и обращений осужденных и сотрудников.
В условиях становления правового государства все большее значение приобретает судебный контроль за законностью деятельности исполнительной власти. Этот контроль осуществляется по всем направлениям работы государственной администрации, в том числе и при исполнении уголовных наказании в виде лишения свободы. Сравнительно-правовой анализ показал, что судебный контроль за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений для многих зарубежных стран является доминирующим и существуют различные его разновидности. В России судебный контроль не получил столь широкого распространения, что объясняется, прежде всего, как общими проблемами становления системы судебной власти в стране, так и недостаточной теоретической проработкой особенностей судебного контроля в пенитенциарной сфере.
Уголовно-исполнительный кодекс РФ определил виды, методы и формы судебного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, и их персоналом. Анализ ст. 20 УИК РФ позволяет выделить два его основных вида: контроль судов на уголовно-процессуальной стадии исполнения приговора и контроль судов за законностью решений и действий учреждений и органов, исполняющих наказания, их должностных лиц в отношении осужденных.
Современное уголовно-процессуальное законодательство не только определяет суды, наделенные правом контроля за исполнением уголовного наказания (ст. 396 УПК РФ), но и содержит нормы, корреспондирующие с уголовно-исполнительным законодательством. Согласно ч. 1 ст. 20 УИК РФ суд контролирует исполнение наказаний при решении вопросов об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, об освобождении от наказания в связи с болезнью осужденного, об отсрочке отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, а также об изменении вида исправительного учреждения. Статья 397 УПК РФ не исчерпывается данным перечнем вопросов, хотя и включает их в себя. Суд рассматривает и другие вопросы, связанные с исполнением приговора об осуждении лица к лишению свободы. Например, о зачете времени содержания под стражей, а также времени пребывания в лечебном учреждении в соответствии со ст. 72, 103 и 104 УК РФ; об освобождении от наказания или о смягчении наказания вследствие издания уголовного закона, имеющего обратную силу, в соответствии со ст. 10 УК РФ; о разъяснении сомнений и неясностей, возникающих при исполнении приговора и др.
Административно-правовая природа судебного контроля наиболее наглядно проявляется при рассмотрении жалоб осужденных и иных лиц на действия персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания (ч. 2 ст. 20 УИК РФ), Правовые основы судебного контроля за соблюдением законности при осуществлении персоналом пенитенциарной системы возложенных на него обязанностей закреплены ст. 46 Конституции РФ, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений п должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Именно такой контроль, по справедливому мнению Н.Ю. Хаманевой «в современных условиях является одним из важнейших способов защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти».
На практике ч. 2 ст. 20 УИК РФ ранее не только ограничивала право осужденных на судебную защиту, но и создавала основание для отказов судов в рассмотрении жалоб осужденных. Так, по данным Уполномоченного по правам человека в Пермской области, в большинстве исправительных учреждении этого региона, в 2000-2002 гг. осужденные ни разу не обращались в судебные органы с жалобами на действия (бездействие) сотрудников. Исключение составляло учреждение Ш-320, где в Ныробскую постоянную сессию Чердынского районного суда за тот же период поступило 118 жалоб. Однако ни одна из них в установленном законом порядке рассмотрена не была: на 47 жалоб поступил простой ответ из суда; 67 жалоб были переданы судом для проверки в прокуратуру, а 4 - начальнику учреждения. Безусловно, подобные факты дискредитируют саму идею судебного контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений.
Федеральным законом от 8 декабря 2003 г, № 161-ФЗ все препятствия в отношении подачи жалоб осужденными в суд были устранены. К сожалению, установленные формы статистической отчетности о деятельности судов общей юрисдикции не позволяют точно определить, сколько подается жалоб осужденными к лишению свободы на действия персонала исправительных учреждений сегодня.
Верховный Суд РФ согласно ст. 27 ГПК РФ наделен правом рассмотрения в качестве суда первой инстанции гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ, нормативных актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Тем самым высшая судебная инстанция наделена правом осуществлять нормоконтроль, т.е. проверку соответствия федеральным законам нормативных правовых актов, в частности регулирующих деятельность персонала учреждений и органов пенитенциарной системы. В последние годы сложилась устойчивая практика проверки соответствия действующему законодательству постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов. Более десяти раз предметом судебного контроля были различные пункты Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений.
Вместе с тем российская административная юстиция находится в стадии формирования. В последние годы учеными, правоприменителями, судейским сообществом активно обсуждаются вопросы построения системы самостоятельного административного судопроизводства. В этой связи высказывались различные точки зрения на целесообразность и перспективы формирования специализированных административных судов, было опубликовано большое количество работ, посвященных проблемам административной юстиции. При этом, как правило, основным недостатком указанных трудов является то, что их авторы не выработали единых концептуальных подходов к определению понятийного аппарата, основных определений, таких, как «административное судопроизводство», «административная юстиция», «административная юрисдикция», «административный процесс» и т.д. Отсутствие единства в доктринальном толковании указанных понятий, несомненно, затрудняет и принятие законодательных актов, и главное, введение административных судов на практике.
Однако их потребность, более чем очевидна, поскольку их повсеместное введение могло бы повысить авторитет судебной власти в глазах населения. По результатам опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения в январе 2014 г., деятельность судебной системы положительно оценивалась 34% опрошенных россиян, отрицательно - 41%.
Одной из важных гарантий обеспечения законности деятельности персонала пенитенциарной системы на протяжении многих веков являлся прокурорский надзор, который обретал все большее значение по мере становления и укрепления системы органов прокуратуры.
Для осуществления надзора за законностью деятельности персонала учреждений и органов пенитенциарной системы в структуре органов прокуратуры созданы и функционируют специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, которые имеют статус районных прокуратур. Их возглавляют прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, подчиненные прокурору субъекта Российской Федерации.
На прокуроров субъектов Российской Федерации возложен надзор за исполнением законов должностными лицами территориальных органов ФСИН России. Надзор за исполнением законов центральным аппаратом ФСИН России осуществляет Управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры РФ.
Прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, прокурорам по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях предписывается организовать работу так, чтобы надзор своевременно выявлял, пресекал и предупреждал нарушения законности в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.
В 2013 г, по выявленным нарушениям законов прокурорами внесено 16,5 тыс. представлений о тех или иных нарушениях закона в деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, что почти в полтора больше, чем в 2012 г, (7,7 тыс.). В этой связи на четверть (с 4 до 5 тыс.) увеличилось число должностных лиц и сотрудников, привлеченных к различным видам правовой ответственности, в том числе на треть возросло количество уволенных со службы, а также осужденных сотрудников. По итогам 2013 г, только по нарушениям сотрудниками законности и прав человека в местах лишения свободы органами прокуратуры вынесено 3372 акта прокурорского реагирования.
Здесь следует также отметить институт Уполномоченного по правам человека. Он является достаточно новым для России.
Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят 26 февраля 1997 г. (в ред. от 12.03.2014) Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека (далее - Уполномоченный) призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. В то же время принимаемые Уполномоченным в рамках его компетенции решения не подлежат обжалованию и пересмотру государственными органами, включая органы правосудия и прокуратуры.
По данным исследований, контроль Уполномоченного занимает пятую рейтинговую позицию (после ФСИН России, Президента РФ, прокуратуры, судов) в системе государственных органов, реально осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод осужденных в местах лишения свободы, ему доверяют 21,2% опрошенных осужденных.
Посещение, как форма контроля, хорошо зарекомендовала себя па практике. Во время визитов исправительных учреждений Уполномоченный и его подчиненные имеют возможность лично проверить соблюдение прав и законных интересов осужденных, соответствие условий их содержания требованиям нормативно установленных стандартов, побеседовать с осужденными и персоналом, при необходимости получить и рассмотреть их жалобы.
Российский Закон предполагает прямой контакт граждан, в том числе и осужденных, с Уполномоченным. Такое правило существует в большинстве стран, исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента.
Как показывает анализ поступивших в Аппарат Уполномоченного обращений, наиболее часто (в 2013 г, 1663 жалобы или 58,7 % от числа всех рассмотренных обращений) обжалуют действия персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. При этом согласно ст. 16 статутного закона Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) должностных лиц и государственных служащих пенитенциарной системы только в том случае, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством Уполномоченный также обладает разнообразными полномочиями по контролю за деятельностью персонала пенитенциарной системы и восстановлению прав осужденных к лишению свободы. При том, что это направление является основным в работе Уполномоченного в пенитенциарной сфере, из его поля зрения не выпадают также вопросы обеспечения прав и свобод персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.
.3 Контроль общественных объединений и иных институтов гражданского общества
В современной России принципиальная возможность участия общественных объединений в контроле за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказание, вытекает из ст. 30-й Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, а также ст. 32 Конституции РФ, согласно которой граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства. Это предполагает общественный контроль за органами государственного управления, за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц.
Данные конституционные положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. (ред. от 31.12. 2014) "Об общественных объединениях", где определен порядок реализации гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений.
Правовой основой деятельности общественных объединений в пенитенциарной сфере является уголовно-исполнительное законодательство. Частью 1 статьи 23 УИК РФ предусмотрено содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. Согласно части 2 указанной статьи общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.
Включение общественных объединений в механизм защиты прав человека является одним из проявления принципа демократизма в уголовно-исполнительном законодательстве, позволяющим использовать дополнительные, отличные от государства, средства защиты прав и законных интересов осужденных и персонала пенитенциарной системы.
В последние годы внимание к деятельности персонала исправительных учреждений международных и российских правозащитных организаций п других общественных объединений значительно возросло. Общественные объединения способствуют расширению гласности при исполнении наказаний, привлекают внимание широкой общественности к фактам нарушения законности, обеспечивают участие специалистов, не состоящих на государственной службе, в обсуждении вопросов деятельности пенитенциарных учреждений. По мнению опрошенных осужденных, уже сегодня реально осуществляют контроль за работой персонала пенитенциарной системы правозащитные организации (8,3%) и иные общественные объединения (6,3%). Во многом благодаря общественному контролю положение дел с соблюдением прав и законных интересов осужденных постепенно улучшается. Это признало 38,9% экспертов, участвующих в опросе, проведенном аппаратом Уполномоченного по правам человека в РФ (опрос проводился в сентябре и октябре 2013 г. В состав экспертной группы (35 человек) входили руководители известных неправительственных правозащитных организаций (18 человек) и видные ученые - специалисты в области права).
Однако ситуация с соблюдением прав и свобод осужденных в местах лишения свободы еще далека от идеала - 77,8% опрошенных руководителей неправительственных правозащитных организаций и 52,9% ученых признали частое нарушений персоналом пенитенциарных учреждений прав и законных интересов осужденных.
По данным ФСИН России, в 2013 г, оказывали содействие и принимали участие в общественном контроле и исправлении осужденных свыше 150 общественных объединений. В то же время необходимо заметить, что общественных объединений имеется достаточно большое количество, они разнообразны и различаются по целям, задачам, по содержанию деятельности, по формам и т.д.
Статья 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» определяет пять организационно-правовых форм, это: общественные организации, общественные движения, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. В сфере общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы представлена деятельность общественных объединений практически всех названных форм. Большинство общественных объединений имеют статус общественных организаций, однако есть и общественные движения - Общероссийское общественное движение «За права человека», общественные фонды - Общественный благотворительный фонд «Фатум» по поддержке осужденных (Республика Дагестан), а также региональные общественные учреждения.
В России сеть НПО, занимающихся проблемами обеспечения прав и свобод человека в местах лишения свободы, сложилась за короткое время. С одной стороны, их рост был обусловлен развитием гражданского общества в России, а с другой - вызван массовыми нарушениями прав человека в системе уголовной юстиции.
Однако сегодня есть примеры организации плодотворного сотрудничества неправительственных организаций и учреждений и органов, исполняющих наказания, без договорного оформления. Так, эффективно работают с территориальными органами ФСИН России Кировский правозащитный центр и Красноярский краевой общественный комитет по защите прав человека. Эти организации свои взаимоотношения строят на основе устных договоренностей, разовых приказов, программах совместной деятельности.
Считаю, что повсеместное заключение долгосрочных договоров о сотрудничестве в современных условиях является наиболее перспективным, т.к. позволяет минимизировать субъективный фактор, ввести отношения между НПО и подразделениями ФСИН России в правовое русло, повысить взаимную ответственность за осуществление общественного контроля, обеспечить на практике надежную защиту прав и законных интересов осужденных.
Проблема общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений связана с активным приведением в действие всех инструментов и средств демократии. В этой связи возрастает роль различных институтов гражданского общества и в первую очередь средств массовой информации.
Усиление роли и значения средств массовой информации в современном обществе во многом определяется тем обстоятельством, что они служат мощным и относительно самостоятельным средством коммуникационной связи между всеми другими элементами, государственными органами, общественными организациями.
Средства массовой информации влияют на общественное мнение, формируют позицию граждан в оценках деятельности правоохранительных органов, в том числе учреждений и органов, исполняющих наказания, развивают правосознание и правовую культуру населения. По данным ВЦИОМ, в январе 2014 г.- доверяли средствам массовой информации 51% опрошенных россиян, не доверяли - 36%. Эксперты отмечают, что в 2013 г. соотношение оценок было примерно таким же: тогда со знаком плюс оценили деятельность СМИ 48%, со знаком минус - 37%.
Большое значение имеет деятельность средств массовой информации в обеспечении прозрачности процесса исполнения уголовных наказаний, в объективном отображении условий содержания осужденных, выполнения персоналом исправительных учреждений своих служебных обязанностей. Не случайно, реальное участие средств массовой информации в контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы признали 14,5% опрошенных осужденных, более половины респондентов (54,2%) отметили необходимость расширения такого вида контроля.
Все больше возрастает роль СМИ в доведении до населения информации о нарушениях прав и законных интересов осужденных в местах лишения свободы, обнародовании фактов злоупотреблений и грубых упущений в деятельности персонала пенитенциарной системы. Представители средств массовой информации в этом случае предают гласности не только сведения, полученные в результате их профессиональной деятельности, но и информацию, поступившую от иных субъектов контроля, тем самым усиливая их контрольное воздействие. Сотрудники учреждений и органов, исполняющих наказания, видят в средствах массовой информации оценку своей работы, те позитивные и негативные моменты, которые формируют общественное мнение об их деятельности. При этом доминирует критическая направленность материалов. По данным Ю.В. Наумкина, критические публикации о работе правоохранительных органов на страницах центральных и региональных газет появляются примерно в 1,5 раза чаще, чем положительно оценивающих их работу.
Однако, несмотря на не всегда первое положительное восприятие критических материалов, размещенных в печати, на радио и телевидении, в целом вмешательство средств массовой информации руководством и сотрудниками пенитенциарной системы оценивается позитивно. Оно помогает оперативно реагировать на критику, активно работать над устранением имеющихся недостатков, повышает ответственность персонала за реализацию возложенных на него задач.
Об эпизодичном обращении СМИ к проблемам пенитенциарной системы убедительно говорят данные мониторинга прессы о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, подготовленных отделом пресс-службы Уполномоченного по правам человека в РФ и опубликованных на его сайте в сечи Интернет. Так, в течение 2013 г, в центральной прессе ежемесячно было опубликовано в среднем около 5 материалов о нарушениях прав лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, что составляло 1,1% от всех публикаций о нарушениях прав граждан, о правозащитной деятельности и деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ.
Современное законодательство содержит очень важное для участия средств массовой информации в контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы положение о том, что в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации может быть ограничено только законодательством о средствах массовой информации (ст. 1 Закона о СМИ). Это означает, что получение и распространение информации о положении дел в пенитенциарной сфере может быть ограничены только в случаях, предусмотренных ст. 4 Закона о СМИ. Прежде всего, когда средства массовой информации используются в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.
Таким образом, укрепление гражданского общества позитивно влияет на привлечение к участию в контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы разнообразных общественных институтов и отдельных граждан. Велики роль и значение в этом процессе средств массовой информации.
Заключение
На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы и обобщения.
Базовыми ценностями современного этапа развития общества и государства являются идеи формирования гражданского общества и правового государства. В процессе их практической реализации изменяется природа контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Из управленческого понятия он трансформируется в комплексный социально-правовой институт, основанный на единстве гражданского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение конституционных установлений, реализацию принципов и задач правового государства. Поэтому в современных условиях необходимо обеспечить социальное содержание и правовой механизм контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы.
В систему такого контроля входят следующие подсистемы: организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); механизм (методы, средства, формы контроля); процесс контроля.
Механизм контроля - это совокупность взаимосвязанных методов, средств и форм контрольного воздействия на персонал пенитенциарной системы в целях достижения эффективного функционирования входящих в нее учреждений и органов, обеспечения прав, свобод и законных интересов осужденных.
Под методом контроля понимается способ воздействия субъекта контроля на подконтрольный объект для достижения поставленных целей. Природа объекта и субъекта контроля, их социальное назначение и характер контрольной деятельности обусловливают использование специальных методов контроля, свойственных группе однородных или отдельному контрольном органу (административный метод и метод самоуправления).
Форма контроля - это внешнее выражение контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы в конкретных действиях его субъектов. При осуществлении такого контроля доминируют правовые, но используются и неправовые формы. Последние (организационные и информационные формы) применяются для обеспечения правовых форм контроля, не требуют полного и строгого закрепления в нормативных правовых актах, не влекут прямых юридических последствий. Правовые формы контроля - это правомочные действия, совершаемые субъектами контроля в пределах их компетенции, peгламентированные правовыми нормами и имеющие юридическое значение.
Процесс контроля - это вид юридического процесса, представляющий собой установленный правовыми нормами порядок деятельности органов государства и институтов гражданского общества по мониторингу качества принимаемых в пенитенциарной сфере нормативных правовых актов и их реализацией субъектами права с целью предупреждения правонарушений, минимизации их последствий. Он включает в себя следующие стадии:
) установление стандартов функционирования;
) самоконтроль объекта контроля;
) мониторинг объекта контроля;
) оценка эффективности контроля.
Создание в ходе административной реформы нового федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) изменило характер надведомственпого государственного контроля. Распространение на ФСИН России принципа двойного подчинения предполагает усиление не только президентского, но и правительственного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы в рамках вопросов, отнесенных к компетенции Правительства РФ. Это обусловливает сохранение и совершенствование ведомственного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Министр юстиции РФ наделен правом осуществления общего (линейного) контроля за всеми направлениями деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Структурные подразделения Минюста России имеют правомочия по организации отраслевого (функционального) контроля, главным из которых является ведомственный контроль за соблюдением прав, свобод и законных интересов осужденных. Внутриведомственный контроль организуется руководителями и должностными лицами ФСИН России. При этом в полном объеме контролируются законность, целесообразность и эффективность деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.
Действующее законодательство определяет различные коллективные и индивидуальные формы парламентского контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Однако их практическая реализация остается на низком уровне.
Прокурорский надзор за деятельностью персонала пенитенциарной системы имеет давние традиции. На различных этапах российской истории надзорная деятельность прокуроров обеспечивала законность исполнения уголовных наказаний. В современных условиях прокурорский надзор приобретает качественно новые черты, позволяющие более эффективно решать поставленные перед органами прокуратуры задачи. Однако принятое законодательства о государственной службе Российской Федерации содержит ряд противоречий со статутным законом прежде всего в определении предмета надзора в государственно-служебной сфере, что, в случае их сохранения, может создать определенные трудности на практике.
Особое место среди контрольных органов государства занимает институт Уполномоченного по правам человека в РФ. Работа государственного правозащитного механизма особенно значима и востребована в местах лишения свободы. Изучение накопленного опыта контрольной деятельности федерального Уполномоченного и ряда уполномоченных по правам человека в субъектах РФ убеждает в том, что настало время создания единой системы государственной правозащиты, которую призваны образовать Уполномоченный по правам человека в РФ и его аппарат, уполномоченные по правам человека во всех субъектах Российской Федерации и их аппараты.
Ретроспективный анализ показывает, что с развитием российского социума, совершенствованием его общественных институтов объективно проявлялась тенденция на расширение субъектов и видов общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Опыт функционирования органов общественно-государственного контроля свидетельствует, что результативность их деятельности напрямую зависела от объема предоставленных контрольных полномочий. Создавая аналогичные контрольные структуры сегодня, это обстоятельство надо учитывать.
В современных условиях формирования контроля гражданского общества за деятельностью государственной администрации особое место занимают органы общественно-государственного контроля. В настоящее время создана Общественная палата РФ, которая распространяет общественный контроль на все сферы государственного управления. Положительно зарекомендовали себя общественные советы при Минюсте России и территориальных органах ФСИН России.
В последние годы внимание к деятельности персонала исправительных учреждений со стороны международных и российских правозащитных организаций и других общественных объединений значительно возросло. Общественные объединения способствуют расширению гласности при исполнении наказаний, привлекают внимание широкой общественности к фактам нарушения законности, обеспечивают участие специалистов, не состоящих на государственной службе, в обсуждении вопросов деятельности пенитенциарных учреждений. Во многом благодаря общественному контролю положение дел с соблюдением прав и законных интересов осужденных постепенно улучшается. Главную роль среди общественных объединений, осуществляющих контроль в пенитенциарной сфере, играют правозащитные неправительственные организации (НПО). Велика роль и значение в этом процессе средств массовой информации.
Многие проблемы, возникающие при реализации субъектами государственного и общественного контроля принадлежащей им контрольной компетенции, могут быть решены путем внесения обоснованных изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также путем разработки проектов новых нормативных правовых актов.
Первоочередными мерами по повышению эффективности данного контроля должны стать внесение изменений в уголовно-исполнительное законодательство и в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Логичным при этом выглядит определение предмета вневедомственного контроля как соблюдение законности и прав человека в пенитенциарной системе. Такой подход, думаю, позволит осуществить необходимую корректировку действующих нормативных правовых актов и разрешит сложившуюся проблему на практике.
Произошедшие в структуре федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, представляется оптимальным создание федеральной системы управления государственной службой в лице Министерства Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственного ему контрольно-надзорного органа - Федеральной службы по надзору в сфере государственной службы Российской Федерации.
Целесообразно предложить двухуровневую организационную структуру федеральной системы управления государственной службы. Она позволит обеспечить эффективное и полное выполнение функции контроля в государственно-служебной сфере: министерство выступает в качестве субъекта вневедомственного контроля, а федеральная служба осуществляет государственный (административный) надзор.
Предлагаю разработать проект Федерального закона «О государственной службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации» и включить в него статью следующего содержания: «Контроль за деятельностью государственных служащих уголовно-исполнительной системы».
Дальнейшее развитие законодательные нормы о контроле, о механизме его реализации должны получить в различных регламентах, которые в настоящее время разрабатываются в федеральных органах исполнительной власти. Особое место в должностных регламентах ФСИН России должно отводится закреплению обязанностей должностных лиц по организации внутриведомственного контроля.
Глоссарий
№ п/пНовое понятиеСодержание1Государственный контрольдеятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.2Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системыцеленаправленная организующая системная деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования персонала пенитенциарной системы нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений при помощи правовых средств.3Координационная функция государственного управленияпредполагает согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.4Метод контроляспособ воздействия субъекта контроля на подконтрольный объект для достижения поставленных целей.5Метод правового регулирования контролязаключается в регламентировании контрольных отношений путем применения юридических приемов и мер, установления прав и обязанностей, дозволения их участникам совершать действия правового характера.6Метод законности контроляпредполагает, что юридически значимые контрольные действия совершаются на основе и в строгих рамках закона, обеспечивая единообразное применение правовых норм как субъектом, так и объектом контроля.7Механизм контроляпредставляет собой совокупность взаимосвязанных методов, средств и форм контрольного воздействия на персонал пенитенциарной системы в целях достижения эффективного функционирования системы исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, обеспечения прав, свобод и законных интересов осужденных.8Неправительственные правозащитные организаций (НПО)добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан с целью защиты прав и свобод человека.9Нормоконтрольпроверка соответствия федеральным законам нормативных правовых актов, в частности регулирующих деятельность персонала учреждений и органов пенитенциарной системы.10Общественный контрольтакой вид контроля за субъектами административного права, который осуществляется общественностью.11Односторонность волеизъявленияправовое средство контроля, позволяющее субъекту контроля иметь юридически властное значение в принятии решения по результатам контроля. Такой компетенцией обладают только субъекты государственной контроля.12Объект контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учрежденийобщественные отношения, возникающие по поводу и в процессе служебной деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания.13Правовые средства контролясистема юридических установлений и процедур, с помощью которых осуществляется деятельность субъектов контроля по установлению соответствия функционирования подконтрольного объекта нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений.14Правовые формы контроляправомочные действия, совершаемые субъектами контроля в пределах их компетенции, peгламентированные правовыми нормами и имеющие юридическое значение.15Объект контролясостояние объекта контроля, его соответствие Конституции РФ, международным правовым актам, законодательству о федеральной государственной службе, уголовно-исполнительному законодательству и иным нормативным правовым актам.16Правоприменениеорганизационно-правовая форма государственной деятельности, направленная на реализацию правовых предписаний в жизнь.17Принципы контроляисходные, фундаментальные идеи, положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система контроля, а свойства характеризуют признаки, отличительные особенности контрольной деятельности.
Список использованных источников
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. (ред. от 24.11.2014) // СЗ РФ, 1997, № 2, Ст. 198
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ (ред. от 07. 02. 2011) «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №50. Ст. 4847
Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2012. № 2. С, 67-76.
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Издательский дом "Дело" РАНХиГС, 2014. - С.528.
Романов А. К. Уголовно-исполнительное право Российской Федерации: Лекции / А.К. Романов. - М.: Форум: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - С.496.