Становление и развитие принципов избирательного права в Республике Казахстан
Становление и развитие принципов избирательного права в Республике Казахстан
План
Введение
1.Понятие принципов избирательного права, их развитие в условиях формирования новой государственности Республики Казахстан
1.1 Понятие принципов избирательного права, проблема их классификации
.2 Становление принципов избирательного права суверенного Казахстана
. Нормативное содержание универсальных (классических) принципов избирательного права и их реализация
.1 Всеобщее избирательное право и его ограничение
.2 Принцип равного избирательного права и проблемы его реализации
.3 Прямое (косвенное) избирательное право при тайном голосовании
. Новые принципы избирательного права суверенного Казахстана, механизм их реализации
.1 Принцип свободных выборов
.2 Разграничение полномочий по проведению выборов и вытекающие из него принципы
.3 Принцип регулярности, периодичности и обязательности
.4 Общедемократические принципы избирательного права, их роль
Заключение
Список использованной литературы
избирательный право казахстан выборы
Введение
Общая характеристика работы. Институт избирательного права занимает центральное место в системе политических прав граждан. С помощью этого института граждане непосредственно или через своих представителей участвуют в управлении государственными или общественными делами. Выборы - это не только существенный признак, обязательный атрибут демократии, но и ее необходимое исходное условие. Это главный политический институт, позволяющий народу выступать в качестве реального источника власти, а гражданскому обществу - контролировать власть.
Вне выборов и без выборов к власти в условиях демократии прийти нельзя. Это положение четко фиксирует и статья 3 Конституции Республики Казахстан, где определено, что "единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам" [1, ст.3]. Воля народа должна быть основой власти правительства.
При распределении власти наряду с выборами широко используются назначение, наследственная передача власти, кооптация (от латинского cooptatio "довыборы" - введение в состав выборного органа новых членов либо кандидатов без проведения дополнительных выборов) [2, С.50]. Несмотря на то, что перечисленные способы распределения власти также имеют свои преимущества, именно выборы получили признание как наиболее демократичный подход к распределению власти.
Актуальность темы исследования. Выборы придают политической и правовой системе, а также обществу в целом, больше устойчивости и стабильности, препятствуют совершению и накоплению ошибок в государственном управлении и оберегают общество от социальных потрясений. Выборы являются одним из важнейших политико- правовых механизмов и предпосылок устойчивого развития общества.
В.М. Баглай определяет, что выборы "дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти" [3, С 347]. Поддерживая его взгляд, Затонский В.А., видит в этом "социальную ценность выборов в демократическом государстве. И хотя органы государственной власти формируются не только путем выборов, но и путем назначений, указанная ценность не теряет смысла, поскольку и назначения на высшие посты в органы исполнительной и судебной власти осуществляются выборными органами"[4, С.233].
Президент страны Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана от 30 сентября 1998 года, в частности, сказал: "Стержнем любой демократии являются свободные и справедливые выборы. Именно эту роль они должны играть и в нашей демократии" [5].
Конституционное значение выборов находит наиболее яркое, концентрированное выражение в принципах функционирования соответствующих институтов политической демократии. На правовом уровне эти принципы раскрываются и проявляют свое значение как принципы избирательного права.
Начало формирования новой государственности после обретения Казахстаном независимости ознаменовалось, как известно, созданием абсолютно новой законодательной базы во многих сферах общественной жизни. Избирательное законодательство также создавалась вновь и с тех пор постоянно совершенствуется. Каждая новая избирательная кампания вносит существенные коррективы в уже имеющиеся нормы избирательного права. Как отмечают Г. Сапаргалиев и М.Т. Баймаханов "отсутствие у законодателя твердой позиции по вопросам соблюдения демократических принципов избирательного законодательства ведет к тому, что он порой переходит от одной крайности к другой: например, то запрещает демонстрации и манифестации в период подсчета голосов во время выборных кампаний, то затем отменяет такой запрет" [6]. Поэтому при принятии новых нормативных правовых актов о внесении изменений и дополнений в существующее избирательное законодательство нужно исходить из глубокого понимания сущности, логической структуры и значения каждого принципа избирательного права. Такое осмысление и последующее нормативное закрепление, в свою очередь, позволяет не только полнее раскрыть воплощение данных принципов в избирательном законодательстве, но и обеспечить более полную реализацию избирательных прав граждан при дальнейшем построении казахстанской государственности. Это представляется важнейшей теоретической задачей, находящейся в общем русле поиска и выработки научной стратегии создания демократического, правого государства в Казахстане.
Позитивный момент такого исследования заключается в том, что процесс реформирования избирательной системы, придание выборам значения реального института народовластия происходит, прежде всего, на уровне обновления, развития принципов избирательного права, совершенствования механизмов их воплощения в отдельных нормах института выборов и практической реализации.
Освещение нормативного содержания и фактической реализации новых принципов избирательного права суверенного Казахстана, характерных для формирования органов публичной власти, составляет значительную часть предлагаемой работы, предопределяя актуальность данной темы. В процессе развития избирательного права принципы избирательного права по-новому воспринимаются и в общественном сознании, что также актуализирует данную проблематику. Желательно, чтобы новое восприятие принципов избирательного права происходило сначала на законодательном уровне. Ведь не только практика организации и проведения выборов часто сопровождается нарушением основополагающих принципов избирательного права, но, с другой стороны, и само избирательное законодательство не всегда соответствует практике, которая стремительно ворвавшись в последние годы в сферу реализации избирательного законодательства, значительно опережает теоретический уровень осмысления соответствующих проблем. Рассматривая ее в широком смысле, как имеющую и положительные и отрицательные моменты, полагаем, что законодателю не всегда удается использовать положительную энергию практического опыта уже состоявшихся выборов. необходимость дельнейшей теоретической разработки данной темы и преодоления такого несоответствия очевидна.
Степень разработанности темы исследования. Тему выборов освещали и продолжают освещать многие зарубежные и отечественные исследователи. В последние годы появилось немало монографий, публикаций, в которых исследуются теория и практика применения норм избирательного законодательства. Из российских авторов, многие работы Авакьяна С.А., Андрющенко Е.Г., Баглая М.В., Бондаря Н.С., Веденеева Ю.А., Вешнякова А.А., Васильева В.И., Застрожной О.К., Иванченко А.В., Каткова Д.Б., Князева С.Д., Корчиго Е.В., Кузьминского Е.А., Лапаевой В.В., Лысенко В.И., Мостовщикова В.Д., Наумова В.И., Овсепян Ж.И., Постникова А.Е., Пяткина С.А., Ржевского В.А., Страшуна Б.А., Сергейчука В.Б., Умновой И.А. и других юристов посвящены данной теме. В написании данной работы также использовались работы таких отечественных авторов как Э.Б. Мухамеджанов, А.К. Котов, Е.К. Нурпейсов, К.К. Айтхожин, К.К. Шакиров, Е.Б. Абдрасулов, А.А. Черняков, З.О. Ашипов, Ж.Х. Джунусова, Н.В. Жигалов, К.Б. Султанов, С.З. Зиманов, Е.К. Кубеев, Б.А. Майлыбаев, С.Н. Сартаев, Л. Назаркулова, К.Б. Сафинов и другие.
Наряду с работами этих авторов в работе использовались труды и других ученых, в частности по общей теории государства и права, таких как Алексеев С.С., Братусь С.Н., Еременко Ю.П., Карташев В.Н., Дазарев В.В., Тихомиров Ю.А., Храпанюк В.Н., Черданцев А.Ф., Явич Л.С., Корякин И. и другие.
В процессе подготовки настоящей работы использовалась также литература по политологии и зарубежному государствоведению.
Вместе с тем научные публикации, касающиеся фундаментальных основ формирования системы избирательного права современного Казахстана, дальнейших путей совершенствования сложившейся избирательной системы, носят единичный характер.
Предметом исследования являются нормы и институты международного, конституционного права, как основополагающие источники избирательного законодательства. Кроме того, многие выводы и предложения в данной работе были основаны на анализе концептуальных подходов и конкретных решений, содержащихся в постановлениях Конституционного Совета Республики Казахстан, играющих все большую роль в практике развития избирательного процесса и теоретической разработке соответствующих проблем. Предмет исследования составляют также решения Верховного Суда Республики Казахстан и других судов общей юрисдикции, нормативные акты ЦИК и других избирательных комиссий.
Цель исследования - рассмотрение и раскрытие социально политической природы и нормативного содержания принципов российского избирательного права в условиях формирования новой казахстанской государственности, изучение социальных и организационно - правовых механизмов реализации соответствующих принципов.
В соответствии с целью работы ставятся и основные задачи, связанные с рассмотрением оригинальных концептуальных подходов к анализу избирательного права и системы его принципов, их нормативного содержания. На этой основе в работе исследуются развитие принципов избирательного права в РК, особенности нормативного наполнения классических, традиционных для избирательной системы большинства демократических государств, и новых принципов избирательного права. Также рассматриваются избирательные процедуры, призванные гарантировать активные и пассивные избирательные права граждан страны. Решаются и такие актуальные задачи, как роль судебных споров в механизме реализации принципов избирательного права, пути их дальнейшего совершенствования.
Научная новизна исследования: Впервые в научной литературе раскрываются различные классификации принципов избирательного права на основе подходов разных авторов. Обосновывается нормативное содержание новых принципов, нуждающихся в более последовательном закреплении на уровне как Конституции, так и текущего избирательного законодательства Республики Казахстан.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения работы могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов "Конституционное право Республики Казахстан", спецкурса "Избирательное право Республики Казахстан", а также в преподавании смежных учебных дисциплин.
Существенное теоретическое и практическое значение имеет критический анализ практики реализации принципов избирательного права. Материалы и выводы исследования позволяют выйти на новый уровень подходов к совершенствованию материальных и процессуальных норм избирательного права.
Структура работы. Магистерская работа состоит из введения, трех разделов, заключения и списка использованной литературы.
1. Понятие принципов избирательного права, их развитие в условиях формирования новой государственности Республики Казахстан
.1 Понятие принципов избирательного права, проблема их классификации
Чтобы осмыслить природу принципов избирательного права, их роль и место, необходимо исходить из определения понятия "принцип права". В юридической литературе существует множество различных подходов к определению данного понятия.
Так, традиционно многие ученые под правовыми принципами понимают воплощенные в праве основные положения (руководящие начала, идеи), определяющие содержание права, устанавливающие общую направленность, идейные основы и наиболее существенные черты правового регулирования, обусловленные, в конечном счете, объективными общественными закономерностями [7]. Такой же подход можно встретить в учебниках по теории государства и права: "Принципы права - это основополагающие начала, ключевые идеи, которые определяют и выражают его сущность и социальное назначение. Они отражают закономерности общественного развития, потребности общества в нормативном урегулировании, а также социальную обусловленность и зависимость права от реальных жизненных условий, служат основным ориентиром для всей правотворческой, правоприменительной, правоохранительной деятельности государственных органов. От степени соблюдения принципов права зависит эффективность и стабильность правовой системы государства в целом" [8].
В другом учебнике определено, что "принципы права - это основные исходные начала, положения, идеи, выражающие закономерности и сущность права как специфического социального регулятора. Они представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла. Принципы участвуют в регулировании общественных отношений, так как они не только определяют общие направления правового воздействия, но и могут быть положены в основу решения по конкретному юридическом делу (например, при аналогии права)" [9].
Другой подход сводится к пониманию принципов права как выражения требований справедливости и свободы, в которых и проявляются сущностные свойства права, но уже на уровне не формационных, классово -идеологических, а цивилизационных характеристик правовых явлений либертарного правопонимания [10].
Также существуют представления о принципах права как о специфически - юридическом выражении объективно существующих закономерностей общественного развития [11].
Д.А. Керимов высказывается против чрезмерной формализации принципов права и утверждает, что "правовые принципы по большей части , предшествуют системе законодательства, выступая как отражение основных параметров данного общественного строя, а нередко и как исторически сложившиеся демократические принципы, они есть, как правило, то, чем руководствуется законодатель при создании правовых норм, чем руководствуются и все те органы, которые реализуют эти нормы" [12].
Существование такого множества точек зрения свидетельствует не только о различиях в подходах к пониманию принципов права, но и, прежде всего, о сложном, многогранном характере данного правового явления и, соответственно, об объективной возможности анализа и оценок принципов права с различных позиций. Это в полной мере проявляется и в процессе развития, конкретизации и модификации принципов права в различных сферах правообразования и правореализации.
Тем не менее, у всех существующих точек зрения на принципы права имеются общие признаки. На примере специальных юридических литератур девятнадцатого века и нынешнего времени, Корякин отмечает достаточную консервативность понимания принципов права, которая обуславливается, по его мнению, тем, что это понятие носит скорее философский характер нежели чем правовой [13].
Отражаясь в нормах права, принципы пронизывают всю правовую жизнь общества, всю правовую систему страны, равно как и все уровни и формы проявления правоприменительной практики. Поэтому принципы права характеризуют не только сущность, но и содержание права, отражают не только его внутреннее строение, статику, но и весь процесс его применения, его динамику. Принципы права оказывают огромное влияние на весь процесс подготовки нормативных актов, их издания, установления гарантий соблюдения правовых требований.
Применительно к избирательному праву, принципы представляют собой некое специализированное выражение основных, общих принципов права, их модификацию и конкретизацию в такой специфической сфере общественных отношений, как организация и проведение выборов. Принципы права неотделимы от норм действующего законодательства. Они существуют и функционируют в единстве с ними, создавая, изменяя, совершенствуя общественные отношения в соответствии с потребностями общества, или, по крайней мере, общественно - политических сил, имеющих возможность влиять на принятие решений, трансформирующих общественные отношения. Однако принципы права имеют и самостоятельное значение. Хотя принцип избирательного права и является фундаментом для институтов и норм избирательного права, обеспечивает, как исходное начало, их идейную основу, эта основа оказывается при ближайшем рассмотрении шире и не охватывается полностью содержанием конкретных норм либо их совокупностью. Самостоятельное значение принципов избирательного права, не связанное непосредственно с их нормативным содержанием, С. Юсов раскрывает двояко.
Во -первых, это свойство принципов права как "механизма саморегуляции" для всей структуры избирательного права. Они способны направлять развитие и функционирование всей правовой системы, определять линии судебной и иной юридической практики, способствовать установлению пробелов в праве, устранению противоречий, отмене устаревших и принятию новых юридических норм. Во вторых, правовое значение принципов избирательного права в их информационной, воспитательной роли, предупреждающий непродуманный, легкомысленный или умышленно - неправомерный поступок участника (группы участников) избирательного процесса. Эту роль может усилить широкая деятельность уполномоченных государственных и негосударственных учреждений по пропаганде правовых знаний, повышению электорально -правовой культуры. Характерно, что в этом случае "имеет место воздействие на социальные процессы, а не на их регулирование" [14, С. 30-32].
Принципы избирательного права - основополагающие конституционные установления, отправные идеи, положения, в соответствии с которыми осуществляется организация и проведение выборов Президента, депутатов Парламента, маслихатов и органов местного самоуправления.
В специальной литературе принципы избирательного права также определяют как "обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными. Эти принципы сформулированы в международно-правовых актах"[15, С.236-237].
Еще одно более полное определение принципов избирательного права звучит следующим образом: "это его основополагающие нормы, в которых в концентрированном виде выражается демократическое содержание избирательного права. Принципы избирательного права представляют собой исходные правовые предписания, в соответствии с которыми строится правовое регулирование избирательных отношений на всех его стадиях - от правотворчества в сфере избирательного права до реализации избирательно -правовых норм" [16, С.10].
В юридической литературе принципы выборов и принципы избирательного права используются как равнозначные понятия [17, С.29].
Принципы избирательных прав граждан Республики Казахстан являются ядром всей системы конституционных гарантий избирательных прав граждан. Закрепляя принципы избирательного права в своем законодательстве, Республики Казахстан следует соответствующим международным стандартам. Непременным направлением работы по совершенствованию выборного законодательства является приведение национального избирательного законодательства в соответствие с международными правовыми стандартами. Международные стандарты в области прав человека, касающиеся свободных и справедливых выборов изложены в таких известных документах, как: Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1966 году и вступивший в силу в 1976 году. Участниками этого пакта являются 127 государств. Ст. 25 этого документа провозглашает право каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей".
В конце 2002 года Президент Республики Казахстан подписал Конвенцию "О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод граждан государств - участников Содружества независимых государств", разработанную в рамках работы Межпарламентской Ассамблеи государств -участников СНГ. Целесообразность принятия данной Конвенции обуславливалось тем, что в рамках СНГ не существовал единый международно -правовой документ, содержащий основные стандарты организации демократических выборов, гарантий избирательных прав и свобод граждан, участия политических партий в выборах, а также обеспечении информационного освещения выборов, международного наблюдения за выборами. Немаловажным фактором явилась необходимость учета национальных демократических особенностей организации избирательного процесса в целях пополнения их на основе общепринятых начал организации выборов. Конвенция подготовлена на основе общепризнанных принципов и норм международного права, международных обязательств государств -участников СНГ в рамках ООН, ОБСЕ, Совета Европы (рекомендации Комитета министров Совета Европы "О мерах, касающихся информационного освещения выборов"). Конституция и Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. "О выборах в Республике Казахстан" прямо закрепляет следующие принципы избирательного права: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое (косвенное) избирательное право, принцип тайного голосования, добровольность выборов.
В основу законодательства о выборах и избирательной системы в нашей стране также легли принципы таких международных правовых актов, как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, в которых сосредоточены демократические традиции ответственности власти перед народом, справедливости, подлинности и свободы выборов.
Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года устанавливает одно из условий всеобщности выборов. Данная конвенция определяет: Женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой - либо дискриминации. Женщины также могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях без какой- либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов.
В принципах выборов сосредоточены демократические традиции ответственности власти перед народом, справедливости, подлинности и свободы выборов. Они устанавливают грань, за которой выборы не выполняют своей важнейшей роли социальной ротации законодательных и правительственных функции и полномочий в результате волеизъявления народа.
В юридической литературе на данное время отсутствует общепринятая классификация принципов избирательного права. Данная проблема находится в стадии разработки, обмена мнениями различными исследователями избирательного права. Но, хотя общепризнанной классификации принципов выборов в настоящее время нет, авторы предлагают свои варианты. Так, Князев С. предлагает делить принципов, основываясь на их целевом предназначении в механизме правового регулирования избирательных отношений. Таким образом он делит их на следующие две группы: принципы организации и проведения выборов и принципы участия граждан в выборах. К первой группе он относит обязательность, периодичность, принцип свободных выборов, альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Принципами участия граждан в выборах являются всеобщее, равное, прямое, избирательное право, тайное голосование, добровольность участия в выборах, свобода волеизъявления [18,С.22-29].
Катков Д. и Корчиго Е. считают целесообразным, при классификации принципов исходить из природы избирательного права как сложной материально- процессуальной структуры. Данное обстоятельство позволяет разделить принципы избирательного права на материально- правовые (принципы материального избирательного права) и процессуально -правовые принципы (принципы избирательного процесса). Материально -правовые принципы первичны и составляют костяк всего правового регулирования отношений в сфере выборов. Их в свою очередь можно разделить на принципы участия граждан в выборах и принципы организации и проведения выборов. Процессуально- правовые принципы производны от материально- правовых, конкретизируют, развивают их в отношении избирательного процесса. К ним они относят принцип осуществления и проведения выборов специально создаваемыми независимыми органами, законность, гласность избирательного процесса, равноправие однопорядковых субъектов, документальность избирательного процесса[16, С.11-18].
По мнению Айвазян М.С. общими принципами участия граждан в выборах, которые входят в избирательный стандарт демократического государства, являются:
) всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании;
) допустимость установления демократических ограничений на реализацию активного и особенно пассивного избирательного права;
) рассмотрение волеизъявления избирателя как его гражданского права, в ряде случаев, и как гражданской обязанности;
) обеспечение пропорционального представительства интересов различных социальных слоев населения;
) равенство шансов и состязательность кандидатов на всех этапах избирательной кампаний;
) создание условий для осознанности и обоснованности выбора между альтернативными кандидатами [19].
Своеобразный подход к проблеме классификации принципов избирательного права у Ж. Бэмжадорж в его труде, посвященном изучению избирательной системы Монголии: "Принципы избирательного права делятся на две группы: основные и вспомогательные. Основные принципы избирательного права: всеобщий, прямой, свободный, равноправный, тайный принципы. Вспомогательные: организация выборов самими гражданами, обязательное выдвижение кандидатуры, принцип всеобщей открытости выборов и принцип считаться избранным"[20, С.67].
Вызывает интерес подход к данной проблеме С. Юсова, который рассматривает совокупность принципов избирательного права как систему, и выделяет следующие группы:
А) универсальные (классические) принципы избирательного права, к которым относятся всеобщее, равное, прямое избирательное при тайном голосовании;
В) материальные принципы: свобода выборов, открытость и гласность;
С) процессуальные принципы избирательного права: регулярность выборов, разграничение полномочий по подготовке и проведению выборов между субъектами избирательного процесса, конкурентность выборов, судебная защита избирательных прав граждан;
D) смешанные: подлинность выборов (недопустимость фальсификации волеизъявления избирателей); ответственность перед государством и перед избирателями [14, С.215].
Такой подход к вопросу классификации принципов избирательного права представляется наиболее обоснованным из всех предложенных подходов. Но при таком делении нужно учесть условность деления принципов на материальные и процессуальные, так как многие из рассматриваемых принципов имеют элементы как материального избирательного права, так и его процесса. К примеру, для реализации принципа свободных выборов необходимо наделить избирателей правами на свободу выбора, волеизъявления, обеспечить конкурентность, альтернативность выборов и т.д. Но в то же время непосредственно во время голосования избиратель обладает такими процессуальными правами, как обжалование действий и бездействий государственных органов и должностных лиц, нарушающих его избирательное право, право на сокращенный срок рассмотрения его заявления, на проведение митингов.
Перечисленные принципы избирательного права составляют систему, поскольку нормы, в которых эти принципы находят свое дальнейшее продолжение и развитие, обладают определенным единством и взаимосвязанностью. Единство этих принципов заключается в том, что они устанавливают исходные начала организации избирательного процесса, общий правовой режим осуществления отдельных стадий, процедур и избирательных действий. Принципы, составляющие исследуемую систему, не могут функционировать изолированно друг от друга, так как они, нормативно выражаясь, регулируют различные правоотношения одного процесса - избирательного - на всех его стадиях, при этом обеспечивая гарантии избирательных прав граждан.
Взаимосвязь элементов системы принципов избирательного права различных, но связанных между собой и взаимодополняющих условий, требований, обеспечивает демократичность, "подлинность" выборов в своей совокупности. Оторванность, изолированность одного из принципов будет в определенной мере разрушать систему, лишит "фундамента" целый ряд норм избирательного права. Они не являются "научной абстракцией", не родились на пустом месте. Некоторые из них закреплены в законодательстве, а некоторые еще не нашли свое закрепление, но зафиксированы как международные стандарты для проведения демократических выборов. Нельзя не отметить, что некоторые из них имеют неограниченные области регулирования. Ряд норм, в которых они выражаются, условно может быть отнесен к тому или иному из указанных принципов.
Сами по себе принципы избирательного права, как известно, не могут обеспечить демократичность выборов. К примеру, в советской истории, принципы избирательного права, провозглашавшиеся на конституционном уровне, во многом носили фиктивный характер, не обеспечивали демократичности.
По этому поводу примечателен подход С. Юсова к пониманию принципов избирательного права, рассматривающий их в единстве формально - юридических требований и социального содержания тех общественных отношений, в которых получают свое воплощение эти принципы. Он предлагает рассмотреть различные уровни отражения принципов избирательного права и, соответственно, различные формы их нормативного бытия.
Во -первых, это воплощение нормативных требований принципов избирательного права в реальных общественных отношениях, в том порядке общественных отношений, складывающихся в ходе организации и проведения выборов, которые как раз и составляют материальное содержание избирательного права.
Во -вторых, - проникновение принципов избирательного права в нормативную ткань избирательных прав граждан и процесса их реализации как субъективно -правового компонента избирательного права.
В -третьих, принципы избирательного права воплощаются в соответствующих нормах и институтах объективного избирательного права. Причем в данном случае они (принципы), с одной стороны, пронизывают юридическую ткань всех норм и институтов избирательного права, а с другой, получая государственно - правовое закрепление на различных уровнях юридической материализации, становятся составной частью действующих институтов избирательного права. Соответственно, они формируются в качестве относительно самостоятельных, например, институт всеобщих выборов, институт равных выборов.
В - четверых, принципы избирательного права составляют фундаментальную основу избирательного процесса как технологической структуры и формы реализации объективного и субъективного избирательного права, политико - правового механизма формирования основных институтов представительной и иных форм выборной демократии.
Все это как раз и позволяет рассматривать принципы избирательного права как некие универсальные нормативно - правовые величины, проявляющиеся на уровне как реальных общественных отношений, складывающихся в процессе организации и проведения выборов, так и законодательных (объективных), а также субъективно - волевых, личностных характеристик институтов избирательного права, равно как и процедурно - процессуальных форм их реализации. Принципы избирательного права представляют собой многоуровневую и упорядоченную совокупность (систему) основных начал, определяющих главное содержание и процесс реализации институтов избирательного права, прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках демократических и свободных процедур избирательного процесса [14, С.15-17].
Нормативное содержание принципов избирательного права не только регулирует различные правоотношения избирательного процесса на всех его стадиях, но и характеризует как сущность так и содержание избирательного права, отражает его внутреннее строение, статику, а также весь целенаправленный и целеполагающий процесс его применения, его динамику, базирующуюся на несомненном обеспечении гарантий избирательных прав граждан и их реализации при проведении выборов всех уровней в современном казахстанском государстве. Система принципов служит основным ориентиром для всей правотворческой и правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. От степени и точности соблюдения именно принципов как основополагающих правил, в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности действия самой избирательной системы страны, а также укрепление внутреннего единства и взаимодействия различных отраслей и институтов права, правовых норм и правовых отношений, связанных с реализацией конституционного права избирать и быть избранным. Представляется, что раскрытие нормативного содержание принципов избирательного права и их анализ имеет важное значение для понимания механизмов их реализации.
1.2 Становление принципов избирательного права суверенного Казахстана
Становление и развитие избирательной системы, наполнение принципов избирательного права Казахстана должным нормативным содержанием и обретение ими должного значения проходило последовательно и системно. Обретшему в декабре 1991 года независимость Казахстану во многом пришлось начинать с нуля. Это касалось, прежде всего, государственного устройства, политической и правовой систем.
Идя по неизведанному пути, страна в первые годы независимости жила по Конституции и законам советских времен. 28 января 1993 года Верховный Совет принял первую Конституцию независимого Казахстана. Она в своем четвертом положении признала единственным источником государственной власти в республике народ Казахстана, таким образом был закреплен один из основных конституционных принципов избирательной системы - принцип народовластия[21, ст.4]. Все без исключения депутаты Верховного Совета и местных представительных органов должны быть избираемы непосредственно народом. Конституция в 18-й главе "Выборы" закрепила основные принципы: всеобщность, равенство, прямой характер выборов и тайное голосование.
Согласно Конституции 1993 года все действующее законодательство республики необходимо было приводить в соответствие с ней, а законы, названные в Конституции конституционными, надо было принять в течение года после ее вступления в силу. Кроме того, не позднее 1 июля 1994 года необходимо было принять ряд конституционных законов, в том числе Закон о выборах депутатов Верховного Совета и местных представительных органов РК [21, Ст. 5].
Реализуя эти положения Конституции, Президиум Верховного Совета Республики 10 июня 1993 года принял постановление "Об образовании рабочей группы по подготовке проекта законодательного акта "О выборах в Республике Казахстан". И уже в декабре 1993 года был принят Кодекс о выборах в Республике Казахстан. С этого времени Выборы в Казахстане перестали быть формальным политическим институтом. Были законодательно закреплены такие принципы как альтернативность выборов и возможность обжалования некоторых действий или бездействий государственных органов или должностных лиц применительно к избирательному праву.
Важной особенностью новой избирательной системы стало введение государственного списка кандидатов в депутаты Верховного Совета. Право выдвижения таких кандидатов принадлежало Президенту РК. Численность депутатов, избираемых по госсписку, составляла 42. От безызбирательной кооптации избрание по госсписку отличало то, что это было действительно избрание на альтернативной основе и по системе относительного большинства [22].
Основные принципы реализовывались при проведении выборов по кодексу. Законодательное закрепление положений принципа возможности обжалования действий или бездействий государственных органов или должностных лиц способствовало повышению уровня правовой культуры избирателей. Так, кандидат в депутаты, прежде чем пройти регистрацию в избирательной комиссии, должен был представить три тысячи подписей избирателей в свою поддержку. Методики же проверок подписей в Кодексе не было. На местах это привело к разнообразному подходу в решении этого вопроса. Вследствие чего многим претендентам в депутаты было отказано в регистрации по причине фальсификации подписных листов, и они вынуждены были обращаться в суды. Таким образом, по мнению Э. Мухамеджанова, Кодекс принес в жизнь казахстанского общества новые цивилизованные подходы к решению конфликтов, вызванных неверным пониманием или применением норм избирательного права [17, С.34-35].
До принятия Кодекса о выборах в стране действовали законы о выборах Президента, народных депутатов Республики Казахстан, депутатов местных Советов, которые во многом дублировали друг друга, содержали многочисленные отсылочные нормы. Поэтому новый акт, который систематизировал и объединил разрозненные нормы избирательного права, был назван Кодексом, а не Законом.
В Общей части Кодекса, наряду с другими общими положениями, были закреплены общие демократические принципы избирательного права и гарантии свободы выборов. Были предусмотрены меры, призванные обеспечить принцип равного избирательного права. В частности, согласно ст.23 выборы депутатов проводились по одномандатным избирательным округам с равной численностью избирателей. Также, в целях обеспечения равных условий в ходе выборов для всех кандидатов было предусмотрено исключительно государственное финансирование выборов, и запрещено какое бы то ни было прямое или косвенное участие зарубежных юридических или физических лиц, а также лиц без гражданства в финансировании выборов в республике. Кодекс предусмотрел ответственность членов избирательных комиссий, должностных лиц государственных органов и общественных объединений, и других лиц за нарушение принципов избирательного права [23, ст. 23, 40, 58].
Важные шаги были принятые в направлении обеспечения гласности и открытости выборов - впервые после долгих лет коммунистической диктатуры на избирательных участках присутствовали иностранные наблюдатели и наблюдатели кандидатов в депутаты, а также представители СМИ. Также наблюдалась попытка отойти от производственного принципа в выдвижении кандидатов, который представлял собой особенность избирательной системы советского периода. Если раньше право выдвижения кандидатов принадлежало общественным организациям и обществам трудящихся: коммунистическим партийным организациям, профессиональным союзам, кооперативам, организациям молодежи, культурным обществам, то теперь все общественные объединения, прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции, могли выдвигать своих кандидатов в депутаты. Также сами граждане теперь обладали таким правом путем самовыдвижения.
Обновление законодательства о выборах и прошедшая на его основе избирательная кампания 1993 - 1994 гг. способствовали демократизации избирательного процесса и раскрепощению как избирателей, так и кандидатов, которые боролись за выборные должности. Как известно отдельные участники даже обратились в конституционный суд РК с иском о признании неконституционными ряда актов ЦИК, которые нарушали принципы избирательного права[подробнее см. главу 2.2 настоящей работы].
В дальнейшем наступил известный парламентский кризис, который обнаружил целый ряд недостатков и пробелов действующей на тот момент Конституции Республики Казахстан 1993 года. Все это создало предпосылки к проведению в стране новой конституционной реформы, которая ознаменовалась принятием на республиканском референдуме 30 августа 1995 года новой Конституции Казахстана. Началась разработка полноценной, отвечающей международным стандартам законодательной базы демократической избирательной системы Республики Казахстан. Данный исторический документ стал основой стабилизации политической ситуации и позволил продолжить планомерную демократизацию избирательных процессов. В том же году были приняты Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу Конституционных законов: "О республиканском референдуме" и "О выборах в Республике Казахстан". В соответствии с первым Указом для всех категорий кандидатов была установлена двухтуровая мажоритарная систем абсолютного большинства, за исключением кандидатов в органы местного самоуправления, которые избираются на основе относительного большинства. Такое введение стало шагом вперед, так как система абсолютного большинства позволяет более объективно оценить результаты голосования.
Серьезным новшеством избирательной системы стало введение косвенного избирательного права, применяемого при выборах депутатов верхней палаты Парламента - Сената. Теперь депутаты Сената избираются выборщиками, в качестве которых выступают депутаты местных представительных органов - маслихатов. Одним из позитивных моментов нового избирательного законодательства стала отмена необходимости для кандидатов в депутаты Мажилиса сборов подписей в свою поддержку. Поправки в Конституцию продлевали срок полномочий Президента с 5 до семи лет и снимали возрастное ограничение, которое не превышало до того момента 65 лет. Срок полномочий депутатов Мажилиса был увеличен с 4 до 5 лет, а для депутатов Сената с 4 до 6 лет.
В Указ Президента РК имеющий силу Конституционного закона "О выборах в Республике Казахстан", который в мае 1999 года был переименован в Конституционный закон "О выборах в Республике Казахстан", только в 1997-1999 годах 5 раз вносились изменения и дополнения. Был введен принцип смешанного финансирования выборов. Провозглашенные классические принципы избирательного права перестали быть просто формальностью и предпринимались шаги для их полноценной реализации.
Но надо признать, что не всегда вносимые изменения и дополнения имели прогрессивный характер. К примеру, дополнение статьи 4 "Всеобщее избирательное право" пунктом 4 вызвало в свое время справедливое возмущение известных юристов - ученых. Согласно новому пункту не подлежали регистрации в качестве кандидатов лица, которые перед выборами привлекались к дисциплинарной или административной либо уголовной ответственности. Подобное ограничение пассивного избирательного права, по мнению Э.Б. Мухамеджанова, было не совсем корректным. Лица, привлеченные к дисциплинарной ответственности или совершившие административное правонарушение, не должны ограничиваться в избирательном праве наравне с преступниками, так как степень опасности их правонарушений не соизмерима с преступлениями [17, С. 72]. Такое необоснованное ограничение всеобщего избирательного права было изменено с внесением изменений и дополнений в 2004 году. В том же году впервые нашел законодательное закрепление принцип гласности и открытости избирательного процесса в части касательно деятельности избирательных комиссий [см. Главу 3.2].
Внесение изменений в Конституцию в 1998 году повлекло за собой изменение и выборного законодательства страны. Так, было исключено требование о том, что "выборы считаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие более пятидесяти процентов избирателей". Был закреплен на конституционном уровне принцип допустимости различных избирательных систем. Политическим партиям предоставили право непосредственно участвовать в выборах по системе пропорционального представительства, установили размер "заградительного барьера". Значительно уменьшился размер избирательного взноса кандидатов, что расширило сферу реализации принципа всеобщего пассивного избирательного права.
Выборы Президента и депутатов Парламента, состоявшиеся в 1999 году, явились мощным катализатором процесса демократизации казахстанского общества, подтвердив его главный выбор - опору на цивилизованные институты, на принцип разделения властей, на доверие к каждому гражданину, уважение к любой точке зрения и оценке.
С внесением изменений и дополнений в 2004 году улучшилось регулирование деятельности избирательных комиссий. В частности, изменился порядок их формирования, теперь в этом стали участвовать политические партии. обеспечена их независимость при осуществлении ими своих полномочий. Совершенствовался порядок ведения агитации: всем кандидатам и политическим партиям предоставлялся равная возможность вести агитацию. Был регламентирован порядок проведения выборов с использованием автоматизированной информационной системы "Сайлау". А на выборах Президента РК в декабре 2005 года АИС в целом продемонстрировала свою надежность. Проведенная модернизация оборудования избирательных участков положительно сказалась на удобстве ее использования.
Так, если рассказать вкратце, происходило становление принципов, а следовательно, всей системы избирательного права в нашей стране. С момента принятия в Указ Президента, имеющий силу Конституционного закона, а позже в Конституционный закон "О выборах в Республике Казахстан" восемь раз вносились изменения и дополнения. Конечно, становление ныне действующей избирательной системы, формирование системы принципов избирательного права, обеспеченных механизмом реализации, было сопряжено с рядом объективных трудностей, ведь созидание нового никогда не дается легко. Тем более, что процесс формирования избирательной системы проходил в условиях коренного реформирования экономической, социальной и политической систем.
На сегодняшний день у нас есть все основания заявить, что за годы независимости страна добилась значительных результатов в развитии такого важнейшего института демократии, как институт избирательного права.
2. Нормативное содержание универсальных (классических) принципов избирательного права и их реализация
Классические принципы занимают особое место в системе принципов избирательного права. Это обусловлено самой их природой, социально -политическим значением и функциональным назначением в механизме регламентации избирательных правоотношений. Они выдержали проверку не только временем, но и прошли апробацию во многих демократических странах мира(ФРГ, Испания, Франция и др.) [24]. Их фундаментальность, усиливающаяся конституционным и международным правовыми закреплениями, позволяет выделить данные четыре принципы в самостоятельную классификационную группу. К ним, в соответствии с п.1 ст.41 Конституции, относятся принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Различные авторы анализируют классические принципы избирательного права, используя разную терминологию, и, соответственно, вкладывая в это понятие неодинаковое содержание. Например, А.Е. Постников дает им название "принципы избирательного права" [25]. Б.А. Страшун выделяет их как "принципы избирательной системы" [26].
Также можно встретить такое название "как принципы субъективного избирательного права" [27], что на наш взгляд не совсем соответствует их сущности и сужает их сферу действия.
Отечественные ученые- юристы рассматривают данные принципы совместно с принципом добровольности выборов, так как статья 3 Конституционного закона, называемая принципы избирательного права, рассматривает именно эти принципы.
Так, Э.Б. Мухамеджанов называет их "основными принципами избирательного права" и определяет, что их "перечень является исчерпывающим и не может расширительно толковаться" [17, С.58-59]. А.Т. Ащеулов и А.А. Караев называют их "наиболее важными принципами избирательного права" [2, С.53]. В своей книге, посвященной конституционному праву, Г. Сапаргалиев определяет их как "принципы участия граждан в выборах"[28, С. 472].
Почти все международные правовые акты, касающиеся избирательных отношений, закрепляют данные принципы в своих нормах. Естественно они находят свое отражение в избирательных законодательствах отдельных стран. Большинство демократических государств законодательно закрепили их на конституционном уровне. Данный факт тоже говорит об их особой роли в системе принципов избирательного права. Остановимся отдельно на каждом из них.
2.1 Всеобщее избирательное право и его ограничение
Всеобщее избирательное право является ведущим принципом избирательного процесса, поскольку он непосредственно связан с конституционным положением об осуществлении народом власти через республиканский референдум и свободные выборы. О ведущем положении этого принципа перед другими говорит и то, что в Конституционном законе он назван первым. Кроме того, этот принцип закладывает основу основ избирательного процесса, а именно определяет состав избирателей страны, которые могут участвовать в выборах. Принцип всеобщности означает, что граждане имеют право избирать и быть избранными независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, а также других обстоятельств. Он закреплен в статье 3 Конституционного закона о выборах. На основе этого принципа государство гарантирует своим гражданам доступность в избирательному праву и его процессу. В Конституции страны положения этого принципа нашли отражение в п. 2 ст. 33: Граждане Республики имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме.
Но нельзя толковать это положение буквально. Конституционный закон далее определяет круг лиц, имеющих право участвовать в выборах. Обязательным условием реализации гражданами активного избирательного права является достижение ко дню выборов восемнадцатилетнего возраста. По достижению этого возраста считается, что человек становится достаточно зрелым, чтобы реализовывать активное избирательное право.
При определении возраста, с которого граждане допускаются голосованию, наш законодатель опирался на опыт зарубежных стран, ранее действовавшее в СССР избирательное законодательство, на данные социологических исследований и на нормы других законодательных актов, регулирующих вопросы совершеннолетия. Согласно проведенному в 1992 году исследованию в 150 странах мира (изначально должно было быть охвачено 186 стран) в 109 странах правом избирателя обладали граждане, достигшие 18 лет, в Бразилии, на Кубе, в Иране и Никарагуа - достигшие 16 лет, а в оставшихся странах - достигшие от 19 лет до 21 года [20, С.69].
Граждане, достигшие восемнадцати лет, отстраняются от участия в выборах только в двух случаях: когда суд признал гражданина недееспособным; если по приговору суда лицо за совершенное преступление отбывает наказание в местах лишения свободы. Недееспособные граждане не могут сознательно относиться к процессу выборов, поэтому они не участвуют в выборах, но они не лишены избирательной правоспособности.
Отстранение от участия в выборах лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы вполне логично. Управление делами государства требует не только реального осознания гражданами совершаемых ими действий, но и наличия элементарной гражданской ответственности за сделанный выбор. Публичность совершаемых действий должна полностью исключить присутствие "чувства обиды" на государство или апатичного безволия, коим могут воспользоваться недобросовестные кандидаты. Э.Мухамеджанов объясняет такое отстранение следующим образом: Во - первых, эта мера является одним из способов воспитательного воздействия. Во - вторых, лица, содержащиеся в пенитенциарных учреждениях, более подвержены воздействию, и потому голосование вряд ли может быть свободным волеизъявлением. В - третьих в пенитенциарные учреждения не допускаются представители прессы и наблюдатели, которые в соответствии с п. 5 ст. 42 Конституционного закона могут присутствовать при голосовании на каждом избирательном участке.
Исходя из анализа соответствующих статей Уголовного кодекса Республики Казахстан, принятого 16 июля 1997 года, необходимо отметить, что не следует отождествлять места лишения свободы и такой виз наказания, как лишение свободы, поскольку в местах лишения свободы могут находить свою реализацию и другие виды наказания, не являющиеся лишением свободы. Согласно уголовному и уголовно - исполнительному законодательству к местам лишения свободы относятся колонии - поселения, исправительные колонии (общего, строгого, особого режимов), тюрьмы, гауптвахты, места, где отбываются такой вид наказания как арест. Таким образом, лица, судимые, но отбывающие наказание в вышеназванных местах, не могут принимать участие в голосовании [17, С. 61].
В п. 1 ст. 39 Конституции Республики Казахстан прямо сказано, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения". Далее положениями Конституции оговорено, что при помощи закона нельзя ограничить любые права и свободы человека. "Ни в каких случаях не подлежат ограничению права и свободы по основаниям: приобретения гражданства, в случаях выдачи гражданина иностранному государству; защиты и покровительства гражданам за пределами Республики; в отношении признания правосубъектности; по судебной защите прав и свобод; в отношении получения квалифицированной юридической помощи; равенства каждого перед законом и судом; в отношении дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любым иным обстоятельствам; права на жизнь, права на личную свободу; в отношении неприкосновенности достоинства человека; определения и указания им своей национальности, партийной и религиозной принадлежности; пользования родным языком и культурой; в выборе языка общения, воспитания, обучения и творчества; в отношении свободы совести; собственности, в том числе по праву наследования" [29]. Как ми видим, избирательные правоотношения не отнесены к сфере отношений, где Конституцией запрещено ограничение прав и свобод граждан.
Что касается международных документов, общность подходов к избирательному процессу, определяемая стандартами ОБСЕ, вовсе не отрицает индивидуальность каждой страны в формировании национального избирательного права. Без нарушения стандартов, а являясь лишь их проявлениями. Современное международное право допускает определенные ограничения избирательных прав граждан конституцией и законами государств, не считая их дискриминационными. В частности, в статье 29 Всеобщей Декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, п.24 Копенгагенского документа ОБСЕ по человеческому измерению, п.3.7. Декларации о критериях свободных и справедливых выборов и других отмечается, что ограничения для выдвижения кандидатов, списков кандидатов, касающиеся создания и деятельности политических партий, избирательных прав граждан, могут применяться в интересах защиты конституционного строя, национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, прав и свобод граждан. Ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года, к которому 15 ноября 2003 года присоединилась Республика Казахстан, запрещает необоснованные ограничения права голосовать и права быть избранным. Обоснованные ограничения гражданских и политических прав, в том числе избирательного права, Пакт не исключает при условии, что такие меры не являются несовместимыми с другими обязательствами государств по международному праву и не влекут дискриминации на основе признаков расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения (ст. 4 и 5 Пакта). Однако применение этих ограничений считается допустимым в случаях, не связанных с дискриминацией на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национальности или социального происхождения, собственности, места рождения или другого положения.
Поэтому законодательное ограничение всеобщего избирательного права не противоречит ни Конституции, ни международным правовым актам. В основном такие ограничения связаны с понятием ценза. Ценз - это установленное законом обязательное условие, которому должен отвечать гражданин, претендующий на участие в выборах. Некоторые из цензов нуждаются в отдельном рассмотрении, так как часто возникают споры относительно их соответствия демократическим традициям.
В Казахстане, как и во многих странах, одно из ограничений всеобщего избирательного права связано с категорией гражданства. Как правило, иностранцам не предоставляется право голоса. Ценз гражданства обусловлен особым положением выборных органов или должностей и их ролью в системе государственной власти. Во многих странах обязательное наличие гражданства, как условие обладания правом голоса не вызывает сомнения: только граждане своего государства могут пользоваться этим правом, которое должно быть им гарантировано. Право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме пункт 2 статьи 33 нашей Конституции предоставляет только гражданам РК.
Однако подобное положение в международной практике не осталось незыблемым. Маастрихтский договор 1992 года ввел новое понятие "европейское гражданство", являющееся дополнением к национальному гражданству или наднациональным гражданством. В п.1 ст.8- b Договора Европейского сообщества, редакция которого изменена Маастрихтским договором, установлено, что каждый гражданин Европейского союза, проживающий в государстве - члене, гражданином которого не является, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве - члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства. Вместе с тем не граждане государства -члена лишены как активного, так и пассивного избирательного права при избрании в национальные парламенты государств -членов Европейского союза. Учитывая проведение периодических прямых выборов в такой наднациональный представительный орган, как Европейский парламент, и существование европейского наднационального гражданства, а также особенность природы самого Европейского союза, европейские граждане в этой связи наделены активным и пассивным избирательным правом. В соответствии с п.2 ст.8- b этого же Договора каждый гражданин Европейского союза, проживающий в государстве - члене, гражданином которого он не является, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в государстве -члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства.
Относительно выборов в органы местного самоуправления законодательство некоторых стран также не устанавливает ценз гражданства. Так, Российское избирательное законодательство допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, в избирательной кампании на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации [30].
Еще одним цензом, устанавливающим ограничение всеобщего избирательного права, является возрастной ценз. В отношении активного избирательного права в Казахстане право голоса принадлежит только совершеннолетним, то есть лицам, достигшим 18 -летнего возраста.
Что касается пассивного избирательного права, то здесь условия гораздо жестче. Требования Конституции к гражданам страны, осуществляющим пассивное избирательное право значительно выше, чем к остальному большинству избирателей. Им предстоит нести бремя законодательствования и государственных решений в случае их избрания. Кроме цензов гражданства и возраста, в отношении кандидатов действуют такие цензы как оседлость, образование, профессиональный и другие. К тому же один и тот же ценз может устанавливаться для активного и пассивного избирательных прав по разному (возрастной).
В юридической литературе часто указывают на противоречие в нормах конституции относительно равенства гражданства и требованиям к кандидату в Президенты. Так, п. 1 ст. 10 Конституции провозглашает принципы единства и равенства гражданства Республики Казахстан независимо от оснований его приобретения. А п. 2 ст. 41 устанавливает, что Президентом Республики может быть избран гражданин Республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком и проживающий в Казахстане не менее пятнадцати лет. Получается, что натурализованные граждане лишаются права выставлять свою кандидатуру, тогда как граждане по рождению обладают таким правом. Представляется, что данное несоответствие вытекает не из существа требования, а из его формулировки. Ведь каждое государство может устанавливать разумные требования к кандидатам на ответственные посты в системе власти. К примеру, по конституции Греции "Президентом может быть избрано любое лицо, имеющее греческое гражданство по меньшей мере в течение пяти лет, отца -грека, сорок полных лет и обладающее правом голоса" [31]. Для исключения противоречий в нормах Основного закона страны целесообразным было бы изменение формулировки данного требования.
Относительно граждан республики, которые одновременно являются гражданами другого государства, депутаты обращались в Конституционный Совет Республики Казахстан об официальном толковании статьи 10 Конституции Республики Казахстан, в котором была просьба предусмотреть ответ на вопрос: обладает ли такой гражданин правом избирать, быть избранным. Конституционный Совет в своем Постановлении не признал за гражданином, одновременно являющимся гражданином другого государства права избирать и быть избранным. Установленная в Основном Законе норма - принцип о непризнании за гражданином республики гражданства другого государства содержит в себе правило: если гражданин республики приобретает гражданство другого государства, то за ним не сохраняется гражданство Казахстана со времени соответствующего оформления свободного волеизъявления лица; факт приобретения гражданства Казахстана гражданином другого государства является юридически несостоятельным (ничтожным) с момента свершения самого этого факта. В силу требований пункта 3 статьи 10 Конституции Республики лицо, являющееся иностранным гражданином, не может одновременно являться гражданином Казахстана. В связи с этим на него не распространяются права и свободы, предусмотренные Конституцией для граждан Республики [32].
В отношении кандидатов в Президенты и депутаты Сената Парламента действует ценз оседлости. Он установлен для кандидата в Президенты в срок 15 лет, что рассматривается некоторыми как завышенный [33, С. 42].
Что касается депутатов Сената, он должен состоять в гражданстве не менее 5 лет, более того, постоянно проживать на территории избирательного округа, по которому баллотируется, не менее 3-х лет.
Возрастной ценз для обладания пассивным избирательным правом установлен в нашем государстве следующим образом: для депутата Сената - 30 лет, Мажилиса - 25 лет, депутата местного представительного органа - 20 лет.
Возрастное ограничение для пассивного избирательного права кандидатов в депутаты Парламента отрицательно оценивается А.Сман. "Думается, что уровень подготовленности кандидата для данной работы в высшем представительном органе могут оценить сами избиратели" [3, С. 65]. Но такое требование практикуется в законодательстве многих стран и не вызывает возмущений. Оно способствует вынесению на суд избирателей наиболее достойных кандидатов.
Образовательный и профессиональный цензы установлены в отношении кандидата в депутаты верхней палаты Парламента Республики Казахстан - он должен иметь высшее образование и стаж работы не менее 5 лет. Примечательно, что в отношении кандидатуры Президента республики содержится только требование о свободном владении государственным языком. Видимо, наличие высшего образования у кандидата в Президенты законодатель считал само собой разумеющимся. Получается, что теоретически кандидат в Президенты может быть и необразованным. Э.Мухамеджанов считает, что требование о наличии высшего образования нужно закрепить законодательно [17, С. 107].
Ограничение пассивного избирательного права профессиональным цензом встречается в законодательстве многих стран. Так, в Болгарии пассивного избирательного права лишены солдаты. А в избирательном законодательстве Узбекистана существует своеобразный профессиональный ценз, вызывающий возмущение многих избирателей: Права участвовать в выборах в качестве кандидатов в депутаты лишены "профессиональные священнослужители" [35].
Некоторые авторы рассматривают обязательство внесения избирательного взноса как скрытый имущественный ценз [33, С. 43]. Данный ценз имеет много оппонентов, ведь он является преградой в реализации пассивного избирательного права малоимущим слоям населения. Конечно, он ограничивает возможности малоимущих кандидатов, но в то же время имеет и положительные эффекты. Имущественный ценз вызывает большую ответственность у кандидатов, отсеивает тех, кто не имеет реальных шансов и хочет участвовать в выборах в целях своей популяризации, и осложняют избирательную кампании. К тому же надо отметить, что в нашем законодательстве размеры данного взноса неоднократно снижались.
Кроме вышеизложенного, в нормативных правовых актах, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов, определяющих статус государственных органов, установлены правила несовместимости одновременного занятия некоторых выборных и государственных должностей. Не исключена возможность лица, занимающего государственную должность, в представительный орган, но в случае избрания это лицо должно решить, сохраняет ли оно за собой государственную должность или отказывается от депутатства. Так, п. 3 ст. 52 Конституции Республики Казахстан закрепляет положение, в соответствии с которым, "депутат Парламента не вправе быть депутатом другого представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации. Нарушение настоящего правила влечет за собой прекращение полномочий депутата" [1, ст. 52].
Такое ограничение вызвано в первую очередь тем, что казахстанский депутатский корпус в отличие от советских депутатов выполняет свои депутатские обязанности на постоянной профессиональной основе, т.е. за свою деятельность они получают заработную плату. Оставление депутатом своей прежней работы необходимо для того, чтобы он мог сосредоточиться исключительно на законодательном процессе в Парламенте. Кроме того, во избежание злоупотреблений депутатским полномочиями в личных целях или интересах других лиц депутат не может находиться на государственной службе, заниматься оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Относительно вопроса, что следует понимать под "иными оплачиваемыми должностями", "преподавательской, научной или иной творческой деятельностью", "осуществлением предпринимательской деятельности" и "вхождением в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации", то разъяснение этих понятий было дано Конституционным Советом Республики Казахстан в его Постановлении от 8 июля 1996 года. В указанном постановлении отмечалось: "При применении п. 3 ст. 52 Конституции Республики Казахстан следует считать, что: под преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, которой депутаты Парламента в виде исключения вправе заниматься на платной основе, п. 3 ст. 52 Конституции Республики Казахстан имеет в виду деятельность в указанных сферах, осуществляемую по совместительству без занятия руководящих должностей и, как правило, за пределами рабочего времени депутата в Парламенте; под предпринимательской деятельностью, которую депутат Парламента не вправе осуществлять, имеется в виду деятельность, определяемая ст. 10 Гражданского кодекса Республики Казахстан как деятельность, направленная на получение прибыли или личного дохода путем удовлетворения спроса на товары, работы, услуги; под коммерческой организацией, в состав руководящего органа или наблюдательного совета которой депутат Парламента не вправе входить, понимается юридическое лицо, определяемое статьей 34 Гражданского кодекса Республики Казахстан как организация, преследующая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Депутат не вправе входить в состав любого руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации независимо от вида, порядка назначения или избрания указанных органов, а также независимо от того, получает депутат за это плату или нет.
Разрешение, в порядке исключения, депутату Парламента Республики Казахстан заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью объясняется тем, что она обычно носит индивидуальный характер и осуществляется в сфере науки, образования, культуры, техники, литературы и искусства, достаточно автономных от парламентской деятельности и, как правило, за пределами рабочего времени по основной работе. Данное исключение обусловлено также и целесообразностью использования научного, творческого потенциала депутатов Парламента в указанных сферах деятельности" [36].
Законодательством в качестве ограничения пассивного избирательного права предусмотрена также неизбираемость - невозможность для лица баллотироваться кандидатом в силу специфической особенности выборной должности. Так, в соответствии с п.5 ст. 42 Конституции Республики Казахстан одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд. Аналогичные ограничения установлены во многих государствах, где учреждена должность Президента.
Э.Б. Мухамеджанов считает, что реализация принципа всеобщего избирательного права даже в государствах наиболее демократичных еще далека от идеала. Принцип всеобщего избирательного права будет полностью соответствовать своему названию лишь тогда, когда такое право будет принадлежать всем жителям республики независимо от возраста, гражданства, пола, национальности, вероисповедования, профессии, материального достатка и т.п [17, С. 68].
Техническая реализация принципа всеобщего избирательного права оказывается не простой. Вектор нормативного развития принципа всеобщности направлен в последние годы на создание новых механизмов юридических гарантий, обеспечивающих более широкий уровень реализации своих избирательных прав гражданами Республики Казахстан. Для этого законодательство о выборах устанавливает гарантии избирательных прав.
Систему гарантий избирательных прав можно условно разделить на четыре основных вида: конституционно - правовые, юридические, организационные и материальные. Они являются основой для создания необходимых условий и средств, обеспечивающих реализацию принципов избирательного права, осуществления охраны и защиты прав избирателей. Действенная система правовых гарантий является одним из основных организационно - правовых инструментов формирования народного представительства, обеспечивает условия проведения свободных, гласных, открытых и справедливых выборов в Парламент. Систему гарантий выборов определяют как "составную часть системы гарантий всей совокупности конституционных прав граждан, в свою очередь являющиеся элементом механизма реализации этих прав граждан" [37].
Конституционными гарантиями выборов служат нормы Конституции, закрепляющие принцип народовластия, о предоставлении гражданам избирательных прав [1, п. 1 и 2 ст. 3, п. 2 ст. 33].
К организационным гарантиям относятся: составление списков избирателей, голосование граждан на дому из-за невозможности по неуважительной причине прибыть на избирательный участок, наличие административной и уголовной ответственностей за нарушение прав избирателей. В основе учета регистрации избирателей лежит система регистрации граждан по месту их жительства на территории этого избирательного участка. Однако, на практике бывают ситуации, когда граждане фактически проживают вне места своей постоянной регистрации. На этот счет у нас действует положение согласно которому, если гражданин не сможет прибыть в помещение для голосования по месту его регистрации, не позднее чем за тридцать дней до выборов, он вправе обратиться в местный исполнительный орган по месту его нахождения о включении его в соответствующий список избирателей. Наличие открепительного удостоверения также является основанием для включения в списки избирателей на конкретном избирательном участке. По законодательству о выборах в Казахстане граждане могут обратиться с заявлением о выдаче открепительного удостоверения. Основанием является перемена избирателем места своего пребывания в период между составлением списков избирателей для всеобщего ознакомления и днем выборов. В 18:00 часов дня предшествующего дню выборов выдача удостоверений прекращается.
По предъявлению избирателем в участковую избирательную комиссию по месту своего пребывания открепительного удостоверения и документа, удостоверяющего личность, на основании которого было выдано данное открепительное удостоверение, участковая избирательная комиссия в день голосования включает его в список избирателей данного избирательного участка [38].
В целях реализации данного принципа избирательные участки создаются в воинских частях, в домах отдыха, на участках отгонного животноводства, в представительствах Республики Казахстан в иностранных государствах и т.п. Установленный в Казахстане, как и в большинстве других стран, порядок образования избирательных участков обеспечивает каждому избирателю, где бы он не находился, возможность реализации принципа всеобщего избирательного права.
Требуют особого внимания сложности, которые возникают при реализации избирательного права гражданами, находящимися на территории республик бывшего СССР и за рубежом. В Монголии в законе о парламентских и президентских выборах указано, что граждане Монголии, находящиеся в день выборов на территории своего государства, обладают правом голоса. Ограничения по месту проживания были установлены в связи с организационной и технической невозможностью привлечь граждан, проживающих за границей [20, С. 68].
У нас формально ограничения на реализацию этого права закон не содержит, вместе с тем он вызывает определенные трудности при его осуществлении. А. Сман предлагает для устранения этого затруднения предусмотреть голосование по почте [34, С. 59].
2.2 Принцип равного избирательного права и проблемы его реализации
Принцип равного избирательного права является одним из важнейших принципов выборов и означает, что все избиратели и кандидаты наделены равными правами, несут равную ответственность и равные обязанности, и подчиняются равным ограничениям. В конституциях всех стран равноправие граждан закрепляется в качестве основополагающего принципа положения человека и гражданина в обществе и государстве.
Э.Мухамеджанов считает, что принцип равного избирательного права является "естественным дополнением принципа всеобщего избирательного права, так как отсутствие равного избирательного права может в некоторых случаях свести на нет и принцип всеобщего избирательного права. Если представить, что в двух равных по численности группах избирателей избиратели первой группы имеют по одному голосу, а избиратели второй группы - по два голоса. Вследствие такого нарушения равенства голосов члены первой группы были вовсе лишены своих избирательных прав. Конечно, на практике вряд ли можно встретить такое соотношение между различными группами избирателей, но исключать такую ситуацию тоже нельзя. Приведенный пример наглядно показывает, что нарушение рассматриваемого принципа может повлечь за собой ослабление принципа всеобщего избирательного права, и без того "ослабленного" различными ограничениями" [17, С.68].
По мнению Д. Худолей именно этот принцип является основополагающим принципом избирательного права. Однако в юридической литературе нет единого понимания данного принципа, более того, нет общего согласия о самом термине. Можно встретить такие формулы как принцип равного избирательного права, принцип равных выборов, принцип равноправия выборов, равенства голосов, принцип равенства избирательного права [39]. Сам он использует термин принцип равенства избирательного права.
В избирательном законодательстве нашей страны используется термин "равное избирательное право" [1, ст.5]. Основные международные правовые акты также используют данный термин [40]. Представляется, что такое обозначение данного принципа полностью передает смысл, заложенный в нем, не сужает значение данного принципа как формулировки "принцип равных выборов" и "равенство голосов", а является вполне оправданным. Оно идентично по логическому содержанию формулировке "принцип равенства избирательного права", поэтому использование последней в юридической литературе представляется вполне допустимым.
Принцип равенства избирательного права, будучи основополагающим принципом избирательного права, распространяется на все избирательные правоотношения, каждый субъект избирательных правоотношений ощущает на себе его воздействие. Он, вкупе с иными основными принципами избирательного права, составляет суть избирательного права - установление равенства субъектов перед лицом избирательного права для достижения свободы и справедливости в данной сфере правовой жизни. Конечно, сложно приравнять индивидуальных субъектов (избиратели и кандидаты) и коллективные (избирательные объединения, партии и избирательные комиссии). Принцип равенства избирательного права неотрывно существует с принципами свободы и справедливости. Следовательно, во имя справедливости (выявления подлинной воли избирателей) можно отойти от равенства в абстрактном, сухом виде, наделить определенных субъектов дополнительными правами, дополнительными обязанностями, и даже устанавливать запрет совершать определенные действия. Так, организация проведения выборов - обязанность избирательных комиссий, вполне допустимы ограничения или даже запрет отдельным субъектам принимать участие в выборах (благотворительные организации).
Равенство субъектов избирательных правоотношений представляет собой принцип равенства избирательного права в узком смысле. Это равенство есть хрупкое состояние. Часто субъекты не могут воспользоваться своими правами в силу объективных препятствий (например, инвалидность). Этим субъектам предоставляются дополнительные права (возможность голосования вне помещения избирательного участка). Наоборот, на определенные субъекты закон налагает дополнительные обязанности, так как эти субъекты обладают определенными преимуществами (ограничение ведения избирательных кампаний для должностных лиц). Эти цели нарушают равенство в сухом виде для поддержания равенства в подлинном смысле [41].
Некоторые авторы предлагают для определения данного принципа формулировку "один избиратель - один голос". Но в зависимости от избирательной системы граждане могут обладать большим количеством голосов, главное - они должны быть наделены равным количеством, т.е. у всех избирателей их должно быть поровну. История выборного права ряда стран знала отступления от этого принципа и предусматривала плюральный вотум - случаи, когда некоторые граждане в отличие от других имели больше голосов. В Великобритании на парламентских выборах до 1948 года дополнительные голоса предоставлялись тем избирателям, которые имели собственность в виде недвижимости (если она располагалась не по месту его жительства) или по месту окончания университета, в котором когда - то учился и который окончил избиратель. В настоящее время соблюдение принципа равного избирательного права в этом вопросе не вызывает сомнения. Анализ зарубежного законодательства о выборах свидетельствует о том, что сегодня стран, в которых в зависимости от обстоятельств избиратель может иметь больше голосов, чем другие, единичны. Так, подобные нормы встречаются в избирательном законодательстве отдельных штатов Австралии и Новой Зеландии.
Для соблюдения данного принципа также немаловажным условием является равный вес всех голосов, реальная возможность всех избирателей равного влияния на результат выборов и на реализацию в равной степени свого избирательного права.
В связи с этой особенностью, многие рассматривают принцип равного избирательного права, как принцип, включающий в себя две стороны. Первая - предоставление избирателю равной по сравнению с другими возможности на участие в выборах. Гарантией этого принципа отечественная юридическая наука считала государственное финансирование выборов. Однако, как отмечает А. Сман, это условие не может быть реальной гарантией принципа равного избирательного права. Положение об использовании для финансирования личных средств, средств, выделенных кандидату общественными объединениями, добровольных пожертвований позволяет предполагать некоторое неравное участие в выборах. Вторая сторона принципа избирательного права заключается, как мы уже отметили, в обеспечении равного веса голосов избирателей [34, С.55].
Равный вес голосов обеспечивается единой нормой представительства, подразумевающей примерно равное число жителей на каждого депутата. В этих целях образуются однотипные, равные по количеству избирателей избирательные единицы (округа). Также этот принцип обеспечивается тем, что каждый гражданин Республики Казахстан, обладающий активным избирательным правом, включается только в один список избирателей на одном избирательном участке по месту своего постоянного или преимущественного проживания и может проголосовать только один раз.
Для обеспечения "равного веса" голосов избирателей важным является корректная нарезка избирательных округов. Истории избирательного права известна избирательная география под названием "джерримендеринг", которая использовалась для фальсификации результатов выборов через искажение принципа равенства с использованием специальной нарезки избирательных округов. В США в 70 годы прошлого столетия губернатор штата Массачусетс Э. Джери для обеспечения победы республиканской партии на местных выборах осуществлял нарезку избирательных округов таким образом, чтобы победить хотя бы с минимальным перевесом в большинстве округов, сосредоточив противоположный электорат с крупным перевесом в меньшем числе округов [16, С. 14, 282].
В новейшей истории избирательного права суверенного Казахстана тоже были случаи, когда из-за нарушения принципа равенства выборы признавались недействительными. В частности, в ходе проведения выборов в Верховный Совет Республики Казахстан в 1993-1994 гг. Центральная избирательная комиссия нарушила принцип равного избирательного права кандидатов в депутаты и избирателей, тем самым ущемил их конституционные права. Абылайхановский избирательный округ по численности населения был значительно (в два -три раза) больше других округов, что существенно ущемило конституционные права и кандидатов в депутаты, и избирателей. Подобная диспропорция имела место и во многих других избирательных округах в нескольких областях республики. Кроме того, Конституционный Суд оценил методику подсчета голосов как неконституционную, нарушающую принцип - каждый избиратель имеет один голос. На практике же при подсчете голосов во всех избирательных округах учитывались все голоса как поданные за каждого кандидата в депутаты, не вычеркнутого в бюллетене. Таким образом, в ряде округов, где баллотировалось несколько депутатов, суммарное число голосов "за" в полтора -два раза превышало количество избирателей, принявших участие в голосовании [17, С.36-37].
Надо отметить, что возникновению данного способа подсчета голосов способствовала и установленная действовавшим тогда законодательством, форма бюллетеней. Она предусматривала вычеркивание тех кандидатов, за кого избирателей не голосует, а не отметку возле фамилии того кандидата, за которого он голосует, как это закреплено в нынешнем законодательстве. Таким образом, Конституционный суд признал незаконными некоторые акты Центральная избирательная комиссии, а в последующем выборы были признаны недействительными…
Фактическая нарезка абсолютно равных по численности избирателей избирательных округов является невозможной. Положение также усложняется тем, что при нарезке неизвестно, сколько избирателей проявят политическую активность и примут участие в выборах. Поэтому данный принцип является одним из самых трудных для реализации.
При выборах депутатов Мажилиса в Казахстане избирательные округа образуются, согласно Конституции, "с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей" [1, п.3 ст.50]. Словосочетание "примерно равная численность избирателей", как определяет Конституционный Совет республики, следует понимать так, что разница в числе избирателей в одномандатных территориальных избирательных округах в пределах одной административно-территориальной единицы должна быть минимальной. Установление конкретных пределов допустимого отклонения количества избирателей в разных избирательных округах относится к предмету регулирования конституционным законом [42].
Минимальная разница в числе избирателей в одномандатных избирательных округах определена в Конституционном законе: "разница в численности избирателей в избирательных округах в пределах области, города республиканского значения и столицы Республики, района, города не должна превышать пятнадцати процентов от среднего количества избирателей на каждый депутатский мандат в данной административно-территориальной единице [1, п. 2 ст. 21].
Российское законодательство в этом вопросе относится более требовательно к равенству округов и допускает отклонение не более чем на десять процентов [16, С.117]. Такой подход представляется более справедливым и обеспечивает более близкое к равенству положение избирательных округов. Ведь таким образом, достигается не только примерно одинаковый вес голосов избирателей, но и такой результат, когда каждое избранное лицо имело бы также одинаковый вес народного представительства. Для исключения возможности нарушения принципа равного избирательного права за счет манипулирования численностью избирателей в избирательных округах, также было бы целесообразным законодательно закрепить требование единства территории - образование избирательных округов из не граничащих между собой территорий не должно допускаться.
Кроме того, как справедливо отмечают С.М. Бородович и Г.С. Гурвич, произвольное образование избирательных округов совершенно недопустимо, так как это оказывает отрицательное воздействие не только на ход и результаты избирательной кампании, но и также на качественный состав депутатского состава [43].
Правильное образование избирательных округов важно для соблюдения принципа равенства как активного, так и пассивного избирательного права. В отношении принципа равенства для пассивного избирательного права также важно предоставление равных возможностей для регистрации кандидатов, равенство статуса зарегистрированных кандидатов, одинаковый максимальный размер избирательных фондов, равенство условий при проведении предвыборной агитации, при определении результатов голосования.
Равные возможности кандидатов на выборные должности также должны обеспечиваться равными размерами их избирательных фондов. Наше избирательное законодательство устанавливает разные максимальные размеры избирательных фондов для кандидатов - самовыдвиженцев и кандидатов, выдвинутых общественными объединениями. Максимальный размер избирательного фонда кандидата в президенты составляет пятитысячекратный размер заработной платы для кандидата - самовыдвиженца и семитысячекратный размер заработной платы для кандидата, выдвинутого общественным объединением [44, ст.58].
Согласно ст. 75,92,106 кандидаты - самовыдвиженцы имеют предельный размер избирательного фонда меньше, чем кандидаты от общественных объединении. С.В. Киселев считает необходимым "установить равные предельные размеры избирательных фондов у кандидатов - самовыдвиженцев и кандидатов, выдвинутых общественными объединениями и партиями. По его мнению такой шаг обеспечить соблюдение принципа равенства граждан при реализации пассивного избирательного права" [45, С.12-13].
В случаях, когда в выборах участвуют политически деятели, наделенные властью соблюдение принципа равенства приобретает особое значение. Ведь правящая партия и лица, имеющее власть, безусловно, пользуются преимуществами, которые дает пребывание у власти. Но действующее избирательное законодательство предоставляет всем кандидатам свободный доступ к голосованию, разрешает им на равных условиях использовать в целях пропаганды своих идей и конструктивной критики друг друга прессу и другие СМИ. Кандидатам гарантируется Конституцией страны свобода слова, собраний и передвижения, т.е. предоставлены все возможности, чтобы точки зрения всех кандидатов были услышаны избирателями. Государственным органам, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении служебных обязанностей запрещается проводить предвыборную агитацию, распространять любые агитационные предвыборные материалы. Кандидаты, являющиеся должностными лицами государственных органов, не могут использовать преимущества своего должностного или служебного положения.
Под использованием преимуществ должностного или служебного положения понимается:
) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в другой служебной зависимости, к осуществлению предвыборной агитации, за исключением случаев, когда указанные лица осуществляют агитацию в качестве доверенных лиц кандидата;
) использование помещений, занимаемых государственными органами, для осуществления деятельности, способствующей избранию кандидата, политической партии, выдвинувшей партийный список, если иным кандидатам, политическим партиям не гарантировано использование указанных помещений на таких же условиях.
Соблюдение перечисленных ограничений не должно препятствовать выполнению должностными лицами своих служебных обязанностей.
СМИ обязаны осуществлять объективное освещение выборной кампании кандидатов, политических партий; воздерживаться от публикации агитационных материалов и иной информации, заведомо порочащих честь, достоинство и деловую репутацию кандидата или политической партии; предоставлять возможность указанным лицам бесплатного опубликования опровержения в защиту чести, достоинства и деловой репутации в ближайшем номере печатного издания на той же странице, в том же объеме и тем же шрифтом или передаче на телевидении либо радио в такое же время в течение двадцати четырех часов после поступления обращения.
Государство гарантирует кандидатам равное выделение средств для выступления со своими программами в СМИ. В период предвыборной агитации тираж периодического печатного издания, связанного с предвыборной агитацией кандидатов, должен быть одинаковым для всех кандидатов. Государство гарантирует кандидатам равное выделение средств на выступление со своими программами (в записи) в объеме пятнадцати минут - на телевидении и десяти минут - на радио, в эфире теле- и радиокомпаний, обеспечивающих охват своими программами территории Республики Казахстан. Кандидатам в равной мере выделяются средства на публикацию в периодических печатных изданиях двух статей в объеме не более 0,1 печатного листа.
Как мы видим, принцип равных возможностей при распределении бесплатного эфира определяется в нашей стране в терминах арифметического равенства. А в западных демократиях он определяется с позиции пропорционального равенства. Считается, что мелкие партии будут получать незаслуженные блага в случае уравниловки, которая может размывать определенность выборов, принося дивиденды лишь политическим экстремистам [46].
Политические партии, выдвинувшие партийные списки, вправе участвовать в политических дебатах на телевидении, организуемых Центральной избирательной комиссией, в устанавливаемом ею объеме времени. СМИ на договорной основе предоставляют эфирное время, печатную площадь зарегистрированным кандидатам и политическим партиям, выдвинувшим партийные списки. Условия договора о предоставлении кандидатам и политическим партиям, выдвинувшим партийные списки, эфирного времени, печатной площади в СМИ не должны создавать преимущества тому или иному кандидату, политической партии. Сведения о размере оплаты, условиях и порядке предоставления эфира и печатной площади должны быть объявлены и опубликованы соответствующей организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания. Согласие на выделение эфирного времени, печатной площади, данное СМИ одному из кандидатов, политической партии, выдвинувшей партийный список, является согласием на выделение эфирного времени, печатной площади другим кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим партийные списки. Очередность выступления кандидатов и политических партий, выдвинувших партийные списки, в средствах массовой информации устанавливается в порядке поступления письменных обращений либо по жребию в случае, если обращения поступили одновременно.
Условия предоставления помещений для встреч с избирателями должны быть едиными для всех кандидатов. Для издания плакатов, листовок, лозунгов и иных агитационных печатных материалов соответствующие избирательные комиссии выделяют кандидатам, кроме баллотирующихся по партийным спискам, равную сумму денег. Местные исполнительные органы совместно с соответствующими избирательными комиссиями определяют места для размещения агитационных печатных материалов для всех кандидатов и оснащают их стендами, щитами, тумбами. Агитационные печатные материалы размещаются на условиях, обеспечивающих равные права для всех кандидатов.
В вопросе соблюдения принципа равенства в отношении политических партий часто возникают споры относительно размера "заградительного барьера". С введением пропорциональной системы представительства в Мажилисе Парламента эта тема начала остро обсуждаться. Данный барьер, по мнению ряда ученых, ставит в неравные положения политические партии Он действует в большинстве государств, использующих пропорциональную избирательную систему при определении результатов выборов. Применение заградительного барьера вызвано необходимостью ограничить проникновение в парламент малочисленных, неустойчивых политических партий, способных дестабилизировать деятельность такого органа.
"Заградительный барьер существует во многих странах, хотя существенно отличается по своим масштабам. В Израиле долгое время заградительный барьер составлял 1%, он равен 2% в Дании, 2,5 в Шри -Ланке, 5% в Аргентине… Конечно, заградительный барьер нарушает принцип равенства партий. В результате, он нарушает и принцип равенства голосов избирателей" [17, С. 67].
Многие ученые также отмечают отрицательный эффект заградительного барьера. Так, К.Мусин предлагает "снизить барьер на 2 - 3%, что обеспечит более широкое партийное представительство в Мажилисе. Это было бы существенным стимулом для развития многопартийности и активного включения партий в избирательную борьбу" [47, С. 26].
Отмечая тот факт, что на прошедших в 2004 году выборах в Мажилис Парламента из 10 партий только 4 партий преодолели установленный у нас заградительный барьер, Е. Мицкая считает, что "учитывая мировой опыт, отечественному законодателю было бы целесообразно снизить барьер (заградительный), поскольку это обеспечить более широкое партийное представительство в Парламенте"[48, С. 44].
Д.М. Баймаханова также предлагает снизить этот барьер до 4% и считает, что еще меньший барьер лишит политических партии стимула к развитию, совершенствованию своей Программы, устава [49].
Существующий в Российской Федерации пяти процентный барьер, хоть и ниже чем наш, но также вызывает дискуссию путем острой полемики в средствах массовой информации [50].
Признавая, что в какой- то мере барьер действительно нарушает принцип равенства политических партий, нельзя не отметить его положительный эффект. При низком барьере представительство партий в законодательном органе будет больше, но партийные фракции будут малочисленнее и слабее. Следовательно, и оппозиция будет слабая. В мировой практике нет определенного размера заградительного барьера, который был бы признан наиболее оптимальным. Каждая страна устанавливает его с учетом национальных особенностей. Преодолению довольно высокого заградительного барьера способствует возможность политических партий в период выборов маневрировать путем объединения в избирательные блоки. Также, как мы отмечали выше, используемый при распределении мандатов метод наибольшего остатка позволяет небольшим партиям получить место в высшем представительном органе страны. Но все же, представляется целесообразным снижение данного барьера до 5 процентов.
С внесением изменений в Конституционный закон 15 апреля 2005 года было введено ограничение на количество доверенных лиц. Ранее их количество не ограничивалось, что изначально ставило кандидатов в неравные условия. В последующем кандидаты и политические партии могут определять доверенных лиц в количестве, не превышающем трех человек на каждый избирательный участок, а кандидаты в депутаты Сената по одному доверенному лицу в каждом районе, городе, районе в городе [44, п.2 ст.31].
Относительно пассивного избирательного права кандидатов в депутаты Сената существуют положения, противоречащие, по мнению некоторых правоведов, принципу равного избирательного права. Так, п.1 ст. 72 Конституционного закона устанавливает: " Кандидат в депутаты Сената должен быть поддержан не менее чем десятью процентами голосов от общего числа выборщиков, представляющих все маслихаты области, маслихат города республиканского значения или столицы Республики, но не более чем двадцатью пятью процентами голосов выборщиков от одного маслихата". Эта норма, по мнению Э.Мухамеджанова, нарушает принцип равного избирательного права. Кандидат, который выдвигается от области, должен собрать десять процентов голосов от общего числа выборщиков, представляющих все маслихаты области, тогда как кандидаты в депутаты Сената, выдвигаемые от города республиканского значения или столицы - те же десять процентов голосов выборщиков соответственно только в маслихате города республиканского значения или столицы, что делает положение кандидатов неравным. Он предлагает для приведения данной нормы в соответствие с принципом равного избирательного права исключить из данного пункта слово "все" [17, С.117].
Но с данной позицией можно поспорить. Ведь указанная норма является лишь дальнейшим развитием конституционного положения, согласно которому Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики (1, п.2 ст.50). Конечно, надо признать что, данное конституционное положение ставит население областей, города республиканского значения и столицы, в какой- то мере в неравные положения. Вес народного представительства депутатов Сената получается неравным. Но необходимость представления города республиканского значения и столицы в Сенате Парламента вытекает из их особого статуса. По смыслу статьей 12 и 25 Международного пакта о гражданских и политических правах равное избирательное право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, здоровья или нравственности населения, для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе, и которые совместимы с признаваемыми в настоящих актах другими правами. В современных государствах сложился опыт, когда законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размышления населения, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права. Следует согласиться, что подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений. Норма о необходимости для кандидата, который выдвигается от области, собрать десять процентов голосов от общего числа выборщиков, представляющих все маслихаты области, способствует наиболее полному представлению области в Сенате. Депутаты Сената должны представлять не только всех регионов республики, но и если не все, то хотя бы большинство районов каждой области. Поэтому логично, что для кандидата в представителя области необходима поддержка выборщиков всех маслихатов области.
На основе такого понимания норм о равном избирательном праве, принципа равенства в РК обеспечивается положением о равенстве избирательных округов по числу избирателей, равной защитой законом и судом избирательных прав всех граждан и другими нормами. Должное обеспечение всех аспектов равенства избирательного права будет способствовать достижению основной цели выборов - выявления и реализации подлинной воли избирателей страны на выборах всех уровней, при представлении равных условиях всем кандидатам и политическим партиям в избирательном процессе.
По мнению А. Сман свобода неразрывно связана с равенством и справедливостью, в том числе и в сфере избирательных правоотношений. Анализ Конвенции "О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -участниках СНГ" от 7 октября 2002 года, позволяет сделать вывод, что принцип справедливости (статья 10) является более глобальным, чем принцип равного избирательного права (статья 3). Согласно этой Конвенций, принцип справедливости заключается в создании равных правовых условий для всех участников избирательного процесса. Нельзя утверждать, что справедливость или свобода - более глобальные категории по сравнению с равенством. Просто необходимо признать наличие принципа равенства избирательного права в широком смысле, который включает в себя основные принципы избирательного права, который и устанавливает именно формальное равенство в избирательных правоотношениях. Триаду основных принципов избирательного права - принципы равенства, справедливости, свободы -можно понимать как единый основной консолидированный принцип избирательного права. Они порождают все иные принципы избирательного права [34, С. 86].
2.3 Прямое (косвенное) избирательное право при тайном голосовании
Прямое избирательное право предусмотрено в нашем законодательстве при выборах Президента, депутатов Мажилиса Парламента и маслихатов, членов органов местного самоуправления. Он означает, что каждый избиратель подает свой голос напрямую без посредников за кандидата, которого он хотел бы видеть Президентом, депутатом Мажилиса Парламента и маслихатов или членом органа местного самоуправления. Этим прямые выборы отличаются от непрямых выборов, которые бывают двух разновидностей: косвенные и многостепенные. Данный принцип получил свое закрепление в ст. 6 Конституционного закона.
Как отмечает Э.Б. Мухамеджанов, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Протокол 31, 1952 года) - не содержат требований, чтобы выборы обязательно были прямыми [17, С.72].
Но вместе с тем, международные нормативные правовые акты часто содержат требование о том, чтобы, если не все, то определенное число мандатов распределялось по результату прямых выборов. Как определено в пп.7.2 п.7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ "Для того чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства -участники допускают, чтобы мандаты, по крайней мере, в одной палате национального законодательного органа были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов". Обязательное проведение выборов депутатов одной из палат национального законодательного органа путем прямого голосования как одно из условий демократичности государства свидетельствует о том, что в международном сообществе предпочтение дается прямому избирательному праву [51, пп. 7.2 п. 7].
И в юридической литературе можно встретить многих сторонников прямого избирательного права: "На принцип прямого избирательного права опирается вся система представительной демократии. Он обеспечивает адекватность действий избирательного органа воле избирателей. В условиях авторитарного режима Верховный Совет был лишь номинальным органом власти и принцип прямого избирательного права действовал безотказно. В современных условиях формирования двухуровневого органа власти - Парламента, принцип прямого избирательного права нарушается. Необходимо восстановить принцип прямого избирательного права, т.е. формирование избирателями всего Парламента…"[34, С. 48].
Э.Б. Мухамеджанов также дает предпочтение прямым выборам: "применение той или иной системы при выборах Палат Парламента РК - это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями в стране. Поэтому с обретением электоратом Казахстана политической культуры в будущем система прямых выборов, на наш взгляд, была бы более предпочтительной и для формирования "верхней" Палаты Парламента - Сената. Ведь как бы ни были объективны выборщики при выдвижении и избрании кандидатов в депутаты Сената, все равно их число никогда не будет соответствовать числу социальных групп населения, принимающих участие в прямых выборах" [17, С.72].
Примером того, что косвенные выборы могут несколько исказить волю избирателей могут служить выборы президента США в 2000 году, когда набравшему меньшее число голосов в общенародном голосовании Дж. Бушу была присуждена победа большинством голосов коллегии выборщиков. Признание закономерности этого явления увеличило бы вероятность ревизии американского избирательного права и даже конституционной реформы, на чем настаивали многие политики в конце 2000, самом начале 2001 годов [47]. Кроме того, при косвенных выборах всегда есть опасность большего воздействия властей на небольшое количество выборщиков, чем при прямых выборах.
Прямые выборы кажутся более демократичными, так как они обеспечивают непосредственное волеизъявление избирателей. При прямых выборах четко видна воля народа. Но косвенные выборы и двухэтапные выборы, иначе говоря, непрямые выборы тоже имеют свои преимущества. "Их нельзя считать явно недемократичной формой народного волеизъявления хотя бы потому, что во многих государствах, в том числе и демократических, высшие ораны государства и должностные лица избираются косвенными выборами: В США, ФРГ -президенты, во Франции - Сенат и другие.
В Казахстане косвенные выборы депутатов Сената Парламента через местные представительные органы обеспечивают на республиканском уровне представительство интересов всех регионов. Кроме того, при косвенных выборах выборщики из-за их немногочисленности могут приходить к предварительным соглашениям, к предварительной оценке качеств избираемых кандидатов в депутаты Сената.
Как показывает практика, посредством косвенных выборов можно сформировать более качественный и профессиональный состав верхней палаты парламента, поскольку при косвенных выборах избиратели "фильтруются", т.е. в их состав попадают наиболее подготовленные в политическом отношении и с большим жизненным опытом люди, которых популистскими призывами и программами не привлечешь на свою сторону. Следовательно, они способны более трезво оценивать программы того или иного кандидата в депутаты. Обмениваясь мнениями о той или иной кандидатуре, выборщики вполне осознанно отдают предпочтение тому или иному кандидату, а это чрезвычайно важно, так как это позволяет избрать в Сенат наиболее компетентных кандидатов" [17, С.72].
Косвенными выборами в юридической литературе называют выборы, когда воля избирателей опосредуется избирательной коллегией, которая создается специально для этой цели. Примером могут служить выборы президента США, когда избиратели голосую в своем штате за выборщиков от той или иной партии, а уже выборщики подают голос за кандидата в президенты. При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется не специально создаваемой коллегией, а постоянно действующим представительным органом, для которого избрание другого органа или должностного лица является лишь одним из полномочий, входящих в его компетенцию. Так, верхняя палата Индии избирается законодательными собраниями штатов. Если воля избирателей опосредуется дважды, то выборы считаются трехстепенными, трижды -четырехстепенными и т.д. И косвенные, и многостепенные выборы - это самостоятельные разновидности непрямых выборов [52].
Такого же взгляда придерживаются известные отечественные юристы - конституционалисты А.Т. Ащеулов и А.А. Караев: "При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательной коллегией, которая только для этого и которая только для этого и создается. В Казахстане подобные коллеги формируются при выборах сельских акимов"[2, С. 55].
В Конституционном законе ст. 7 называется косвенное избирательное право, но избрание депутатов Сената Парламента осуществляется не специально создаваемыми коллегиями избирателей, а выборщиками - депутатами Маслихатов. В этой связи, мы разделяем точку зрения Э.Мухамеджанова, который пролагает, "что название ст.7 "Косвенное избирательное право" необходимо изменить на "Непрямое избирательное право", которое более точно будет выражать суть закрепленных в ней положений" [17, С.73].
Принцип тайного голосования означает, что контроль над волеизъявлением избирателей не допускается, т.е. избирателям создаются такие условия, при которых их волеизъявление остается неизвестным для других лиц. В случае нарушения этого правила может наступить предусмотренная законом ответственность. Таким образом, тайное голосование позволяет каждому избирателю, каково бы ни было его положение, совершенно свободно выбирать того или иного кандидата, которого он считает достойным. Принцип тайного голосования обеспечивает избирателям свободу выборов и подлинно свободное волеизъявление без опасения за свою дальнейшую судьбу или преследование со стороны каких -либо органов или политических объединений. Он осуществляется с помощью специальных кабин для обязательного заполнения бюллетеней или голосования с помощью автоматизированной системы, где запрещено в этот момент присутствие иных лиц, кроме голосующего.
Отклонения от этой нормы могут иметь место только в исключительных случаях. Если избиратель (выборщик) не имеет возможности самостоятельно заполнить бюллетени, он вправе воспользоваться помощью лица, которому он доверяет. Фамилия этого лица после голосования заносится в список избирателей рядом с росписью избирателя (выборщика) в получении бюллетеня. Этим лицом не может быть:
) член избирательной комиссии;
) должностное лицо местного представительного или исполнительного органа;
) доверенное лицо кандидата;
) журналист - представитель средств массовой информации;
) наблюдатель, зарегистрированный в соответствующей избирательной комиссии.
Используемые бюллетени в целях обеспечения тайности не подлежат нумерации, или еще каким - либо пометкам, по которым можно идентифицировать личность голосующего. Возможны случаи, когда применяются дополнительные меры, призванные гарантировать и обеспечить данный принцип - избирательный конверт для бюллетеней. Избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Кроме того, тайность, подразумевает что, никто не вправе требовать информацию о том, за кого проголосовал избиратель в отдельности.
3. Новые принципы избирательного права суверенного Казахстана, механизм их реализации
По мере развития избирательной системы наряду с традиционными классическими принципами вырабатываются новые принципы избирательного права. Их законодательное оформление является важнейшим показателем качественного обновления и совершенствования не только избирательной системы, но и политической системы Казахстана. Новые принципы являются, с одной стороны, как бы результатом развития, обогащения универсальных принципов избирательного права современных государств. С другой стороны, будучи исходным началом и фундаментом для возникновения новых избирательных правил и процедур, эти принципы приобретают относительно самостоятельно значение, имеют собственное нормативное содержание. Этим предопределяется необходимость их самостоятельного анализа, равно как и совершенствования законодательных, нормативных правовых форм их закрепления. Нормативное закрепление и развитие принципы избирательного права могут получать не только в форме конкретных статей избирательного законодательства, но и с помощью других институтов, в частности институтов конституционного строя государства.
3.1 Принцип свободных выборов
Принцип свободных выборов означает, что гражданам нужно предоставлять свободу действий во время всего процесса выборов. Трудно переоценить роль данного принципа в избирательном процессе. О его ведущем значении говорить то, что он закреплен непосредственно в Конституции [1, п. 2 ст. 3].
Данное конституционное положение несет в себе значительный объем нормативного содержание, влияет на формирование всей системы принципов и норм избирательного права. Нельзя ограничить значение данного принципа добровольностью участия в выборах.
Добровольное участие граждан в выборах является лишь одним из важнейших аспектов свободных выборов. Добровольность означает, что граждане сами решают участвовать им в выборах или нет. Действия любых лиц или органов, направленные на принуждение человека к участию в выборах или носильному лишению этого права являются незаконными. Граждане должны осознанно принимать решение об участии или неучастии в выборах. Закон устанавливает, что участие граждан Республики в выборах является добровольным. Никто не вправе принуждать к участию или неучастию гражданина в выборах, а также ограничивать его волеизъявление [43, п.3ст.3]. Свобода волеизъявления означает, что избиратели должны обладать полной возможностью по собственной воле, без всякого принуждения, только сообразно внутреннему убеждению участвовать в выборах, включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование за или против кандидатов и других процедурах, предусмотренных законом.
Не все государства гарантируют своему населению принцип добровольности выборов. В некоторых странах предусмотрен обязательный вотум - обязанность избирателей участвовать в голосовании. Например, в Австралии за неучастие в голосовании предусмотрена санкция в виде штрафа, а в Италии, где согласно конституционной норме голосование является гражданским долгом, санкция носит моральный характер. В других странах наряду со штрафом существуют более строгие санкции: в Аргентине допустимо лишение возможности в течении 3-х лет занимать государственные должности, а в Греции возможно даже лишение свободы. Обязательный вотум используется, чтобы вовлечь население в активную политическую жизнь страны и активизировать явку граждан на избирательные участки, а также избежать электорального абсентеизма - массового неучастия в выборах [53].
Причин абсентеизма может быть несколько. Во -первых, ослабление идеологического воздействия на избирателей, во -вторых, накапливающаяся усталость избирателей и пресыщение избытком политических событий, в - третьих, снижение эффективности деятельности и авторитета органов государственной власти, в -четвертых, безразличие избирателей к "шагам", предпринимаемым властью [34, С. 68]. В мировой практике различают политический и аполитичный абсентеизм. При политическом абсентеизме избиратель не участвует в выборах по политическим мотивам, выражая тем самым протест политическим платформам кандидатов, считая, что ни одна из них не отвечает в достаточной степени его взглядам и представлениям. Аполитичный абсентеизм заключается в безразличном отношении избирателя к политике и выборам.
По мнению ряда ученых, установление минимального порога явки либо наличие процедуры обязательного вотума, при помощи которого достигается явка избирателей более 90 процентов, не только негативно сказывается на свободе волеизъявления избирателей, но и делает процедуру легитимизации власти во многом искусственной. Если человеку все равно, кто баллотируется и кто будет избран, если он даже не желает знать, что представляют собой кандидаты и их программы, то голосовать он будет скорее всего не по собственному убеждению, которое отсутствует, а по совету соседа, священника либо кого -нибудь еще [54].
Ж. Бамжадорж считает, что установление низового уровня явки избирателей противоречит принципу свободных выборов, так как участие граждан в выборах или воздержание от участия является их правом, а не обязанностью… Всеобщий принцип не должен противоречит принципу свободных выборов [20, С.69] .
Но нельзя забывать, что установление минимального уровня явки избирателей, необходимого для признания выборов состоявшимися, не содержит в себе прямого принуждения к участию в выборах, как обязательный вотум. Некоторые специалисты в области избирательного права считают, что законодательное установление такого минимума не только допустимо, но и необходимо. "Легитимизации органов государственной власти и местного самоуправления - процесс очень значимый и чрезвычайно многогранный. На выборах народ чувствует, что власть зависит от него, что - то пытается сделать и делает это достаточно активно в момент выборов. цель выборов - это прежде всего выяснение важнейших социальных интересов населения и подбор людей, способных воплотить эти интересы и, более того, попытаться осуществить какие - либо идеи после избрания, если на выборах не получат выражения интересы проживающего на данной территории достаточно большого числа граждан. Кроме того, и само избранное должностное лицо или депутат любого уровня всегда должны чувствовать за собой поддержку значительного числа избирателей, принимать свои решения от имени и во благо этих избирателей. А уже конкретно определенные в законе органы: избирательные комиссии, государственные органы власти и, прежде всего, сами кандидаты должны убедить, а не заставить избирателя прийти на избирательный участок во время голосования, сделать осознанный выбор и отвечать за свой выбор в течение срока полномочий избранника должной гражданской позицией. Вряд ли выборы станут менее свободными из-за того, что они должны соответствовать нормативному положению о минимальном пороге явки"[14, С. 38].
Как известно, в нашем законодательстве тоже присутствовал минимальный уровень явки избирателей до внесении изменений 14 апреля 2004 года. Внесенные в данном году изменения и дополнения исключили данное условие признания выборов состоявшимися. В нынешнем законодательстве минимальный порог явки установлен в отношении выборов депутатов Сената. Согласно п. 2 и 3 ст. 77 Конституционного закона совместное заседание правомочно, если на нем присутствует более пятидесяти процентов от числа избранных депутатов, представляющих все маслихаты соответственно области, маслихат города республиканского значения или столицы Республики.
В этой связи, надо отметить, хотя в отношении выборов Президента у нас не установлен минимальный порог явки избирателей, на прошедших в 2005 году выборах Президента Республики Казахстан избирательный электорат показал высокую активность, что является показателем повышения политической культуры населения.
К примеру, в Российской Федерации при проведении выборов депутатов Государственной Думы, выборы признаются не состоявшимися, если в них приняло участие менее двадцати пяти процентов избирателей, включенных в списки избирателей. А при проведении выборов Президента Российской Федерации, выборы признаются не состоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, включенных в списки избирателей [16, С. 15].
Принцип свободы помимо добровольного участия предполагает наличие у избирателя свободы выбора при голосовании. Это обеспечивается в первую очередь альтернативностью выборов, которая означает, что на один мандат претендуют как минимум два кандидата. Альтернативность выборов выражает сущность выборов, присутствует в самом определении термина. К примеру, Страшун определяет, что "выборы - это процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования управомоченных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два и более кандидатов" [56].
Отечественные авторы также видят в альтернативности одно из главных условий выборов. "Понятие "выборы" используется как в узком, так и в широком смыслах. В первом случае речь идет о голосовании избирателей, проживающих на соответствующей территории, по кандидатурам, выдвинутым в состав представительного органа. В широком смысле "выборы" означают способ формирования органов государственной власти при условии, что на каждый мандат могут претендовать двое или более кандидатов" [2, С.50-51].
В нашем законодательстве принцип альтернативности выборов вытекает из положений, закрепленных в ст.61 , п.7 ст.71, п.8 ст.87, п.7 ст.103, п.8 ст.117 Конституционного закона. Он установлен в отношении выборов Президента, депутатов Сената и Мажилиса Парламента, депутатов маслихата и в отношении выборов в органы местного самоуправления. В соответствии нормами, закрепленными в названных статьях, в случае, если ко дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов останется меньше чем два кандидата на один мандат, Центарльная избирательная комиссия продлевает срок выборов, но не более чем на два месяца для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.
Непременным условием обеспечения свободных выборов является принцип конкурентности выборов. Под конкурентными выборами понимают такие выборы, в которых кандидаты оппозиции пользуются равными правами с кандидатами, представляющих интересы кругов, пребывающих у власти.
Свобода при голосовании также требует свободу волеизъявления. Свобода волеизъявления закреплена в п.3 ст.3 Конституционного закона: никто не вправе принуждать к участию или неучастию гражданина в выборах, а также ограничивать его волеизъявление. Гражданам гарантируется полная свобода при выражении своей воли и исключается возможность какого -либо давления.
До внесения изменений и дополнений в выборное законодательство в апреле 2004 года избирательное законодательство предоставляло избирателю возможность голосования против всех кандидатов либо против всех политических партий. Исключение из выборного законодательства этого положения оценивается многими как отрицательное нововведение. Так, Э. Мухамеджанов считает: "Если гражданин оставить бюллетень чистым, это открывает возможность для фальсификации результатов голосования. Это изменение приведет к тому, что мнение избирателей, которые осознанно проголосовали против всех кандидатов и политических парии остается без учета, а это ведет к нарушению их избирательного права…" [57].
По сути, избирателя принуждают выбрать одного из кандидатов или политических партий, даже если он не согласен ни с одним из них. Если учесть тот факт, что в нашей стране не установлен минимальный уровень явки избирателей, необходимы для признания выборов состоявшимися, представляется, что такое ограничение свободы волеизъявления может привести к тому, что мнение значительной части избирателей просто не будет учитываться. По этому представляется, что данное положение в какой - то мере ограничивает свободу волеизъявления граждан и должна быть изменена. Кроме того, отсутствие в Конституционном законе нормы, позволяющей избирателю проголосовать против всех кандидатов, может привести к увеличению числа избирателей, проявляющих политический абсентеизм.
С 2004 года у нас в стране на некоторых избирательных участках наравне с бумажными бюллетенями для голосования используются электронные избирательные бюллетени. В первое время после введения электронной системы ЦИК не предоставлял избирателям свободу выбора формы голосования [58]. По этому поводу известно дело по заявлению Кожахметова А.Б. о нарушении Центральной избирательной комиссией Республики Казахстан его права голосовать избирательным бюллетенем на бумажных носителях. Центральная избирательная комиссия ссылалалась на п. 4 статьи 50-1, который предусматривал, что избирательные округа и избирательные участки, в которых будет использоваться электронная избирательная система, определяются ЦИК по мере готовности их к электронному голосованию. Заявленное требование Кожахметов А.Б. мотивировал тем, что согласно ст.37 Конституционного закона Республики Казахстан "О выборах в Республики Казахстан" для граждан Республики Казахстан предусмотрено голосование избирательными бюллетенями на бумажных носителях. Из выступлений же председателя Центральной избирательной комиссии Балиевой З.Я. в средствах массовой информации, а также из ее сообщения на расширенном семинаре-совещании, проведенном Центральной избирательной комиссией в г. Астане 14 июня 2004 года, следует, что Центральная избирательная комиссия исключает возможность альтернативного голосования избирательными бюллетенями на тех избирательных участках, где будет применена электронная избирательная система. А это является нарушением его конституционного права голосовать избирательным бюллетенем на бумажных носителях. Представители Центральной избирательной комиссии Фоос В.К. и Егинбаев Н.Ж. требование Кожахметова А.Б. не признали, ссылаясь на то, что возможность использования электронной избирательной системы при проведения выборов и право Центральной избирательной комиссии определять избирательные округа и избирательные участки, в которых будет использоваться электронная избирательная система, предусмотрены главой 9 Конституционного закона Республики Казахстан "О выборах в Республике Казахстан".
В решении по данному делу в удовлетворении заявления Кожахметова А. Б. было отказано. Таким образом, его заявление о восстановлении его конституционного права альтернативного голосования избирательными бюллетенями на бумажных носителях и о возложении на Центральную избирательную комиссию Республики Казахстан обязанности предусмотреть на избирательных участках в период выборов депутатов в Мажилис Парламента Республики Казахстан 19 сентября 2004 года возможность альтернативного голосования гражданами Казахстана бюллетенями на бумажных носителях осталось без удовлетворения [59]. На наш взгляд данное решение противоречило принципу свободы выборов, хотя норма о предоставлении свободы выбора формы бюллетеня не закреплена законодательно. В этой связи, представляется, что желательно было бы включить в Конституционный закон соответствующую норму. Но в последующих своих постановлениях Центральная избирательная комиссия Республики Казахстан предоставляет избирателям право выбора способа голосования [60].
На прошедших в 2005 году выборах Президента электронное голосование в качестве альтернативы голосованию с использованием бумажных бюллетеней предлагалось на 15 процентах участков для голосования. Лишь менее 15 процентов избирателей, имевших вариант электронного голосования, предпочли им воспользоваться, что свидетельствует о недостатке доверия. В системе до сих пор отсутствует возможность ручной проверки, что исключает всякую возможность пересчета в случае возникновения споров по поводу выборов. Данная система продолжила использование генерируемого избирателем контрольного номера в целях последующей проверки, что теоретически могло нарушить тайну голосования, если бы данный номер был сообщен третьей стороне [61].
Для обеспечения принципа свободных выборов также важным является свобода действий во время всего избирательного процесса. Избирателям обеспечиваются права на свободу собрания и объединения, свободу мысли, слова, информации. "Принцип свободы должен обеспечивать гражданам возможность сделать свой выбор без запугивания, а также сознание того, что их право на свободу самовыражения, собраний и ассоциаций будет соблюдаться в течении всего избирательного процесса" [54, С. 8].
В этой связи надо отметить последнее, на наш взгляд прогрессивное, изменение в выборное законодательство. С декабря 2006 года по инициативе Центризберкома Республики Казахстна совместно с Правительством Республики Казахстан п.6 ст.44 Конституционного закона был исключен. Он предусматривал, что с момента окончания срока проведения предвыборной агитации и до официального опубликования итогов выборов не допускаются любые формы выражения общественных, гражданских или личных интересов и протеста, способствующих оказанию воздействия на избирателей или членов избирательных комиссий. "Это решение ЦИК принял после опубликования первого отчета миссии БДИПЧ/ ОБСЕ о ходе предвыборной кампании в Казахстане… Сама сущность демократического государства требует, чтобы избиратели могли сделать осознанный выбор. Для этого необходимо, чтобы гражданам страны были предоставлены все конкурирующие точки зрения" [62].
Деятельность по обеспечению свободы выборов возлагается законодательством на государственные органы в лице судов, органов прокуратуры и внутренних дел, а также организаций по эксплуатации жилого фонда.
Органам внутренних дел и организациям по эксплуатации жилого фонда предписывается оказывать помощь избирательным комиссиям по уточнению списков избирателей, обеспечению общественного порядка и свободы выборов при проведении голосования, по другим вопросам, возникающим в день голосования в деятельности избирательных комиссий.
Суды и органы прокуратуры обязаны принимать заявления членов избирательных комиссий, граждан, зарегистрированных в установленном порядке о нарушении избирательного законодательства и рассматривать их в пятидневный срок, а поступившие менее чем за пять дней до голосования и в день голосования - немедленно.
Законодательством прежних лет на рассмотрение жалоб и заявлений судам и органам прокуратуры также отводились непродолжительные сроки. Так, например, в соответствии с Положением о выборах в Верховный Совет СССР (ст. 23), Положением о выборах в Верховный Совет Казахской ССР (ст. 24), а также Положением о выборах в местные Советы депутатов трудящихся гражданам представлялось право подавать жалобы в суд по вопросам, связанным с неправильностью записей в списках избирателей. Такие жалобы в соответствии со статьей 231 ГПК КазССР должны были рассматриваться не позднее, чем в трехдневный срок с момента подачи. Позже с изменением законодательства о выборах и в связи с расширением круга вопросов, связанных с избирательным правом, по которым граждане получили право обращаться в суд (неправильность в списках избирателей, отказ в регистрации кандидатом в депутаты, незаконные предупреждения, вынесенные избирательными комиссиями, признание выборов недействительными и т.п.), Кодексом о выборах в Республике Казахстан от 9 декабря 1993 года (ст. 54) срок рассмотрения таких жалоб был увеличен с трех до пяти дней [63].
3.2 Разграничение полномочий по проведению выборов и вытекающие из него принципы
Принцип разграничения полномочий по проведению выборов между субъектами избирательного процесса играет не последнюю роль в избирательных правоотношениях. Он является гармоничным продолжением конституционного принципа разделения властей, как общепризнанного принципа цивилизации и современной демократии. Во время осуществления выборных процедур принцип разграничения, иногда называемый принцип организации и проведения выборов специально создаваемыми органами[16, С.11-18], действует особым образом. Ведь для периода проведения выборов характерна особа политизация всей государственной жизни и острота столкновения интересов политических групп. В такой период к классической триаде разделенных властей, известной своей эффективностью еще со времен городов - государств Италии [64], добавляется система избирательных комиссий, занимающих особое место в системе государственных органов в силу особенностей процедуры формирования, независимого статуса и широты полномочий. Организация и проведение выборов является их основной функцией, а у комиссий, которые не являются государственными или муниципальными органами, - единственной функцией. Избирательные комиссии в пределах своей компетенции, установленной законодательством, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Прерогативу системы избирательных комиссий представляет их организующая, а не властная функция.
Понимание той значимости, которую имеет проблема, "кому доверить организацию выборов и последующее оформление волеизъявления граждан", хорошо просматривается и в международных актах. В Документе Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и совету в Европе зафиксирована обязанность государств "обеспечить подготовку и беспристрастность всех лиц, ответственных за различные аспекты выборов. В руководстве по наблюдению выборами принципы функционирования избирательных администраций уточняются: независимо от того, какая организация отвечает за проведение выборов, их работа должна быть независимой, беспристрастной и открытой. Организация, проводящая выборы, должна быть независимой и защищенной от политических манипуляций. Она должна осуществлять избирательное законодательство без всякого вмешательства в свои обязанности или принуждения" [65].
Необходимость обеспечения независимости избирательных комиссий в Республике Казахстан также обуславливается тем, что они играют решающую роль в обеспечении важнейших конституционных прав граждан - права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, свободно выражать политическую волю, а также права мирной и цивилизованной передачи государственной власти с учетом складывающихся социально - экономических и политических условий.
В Казахстане единую систему избирательных комиссий образуют следующие избирательные комиссии:
) Центральная избирательная комиссия Республики;
) территориальные избирательные комиссии;
) окружные избирательные комиссии;
) участковые избирательные комиссии.
Решения и акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции обязательны для органов исполнительной власти, органов самоуправления, кандидатов, избирательных блоков, организаций, должностных лиц и избирателей на соответствующей территории. Срок полномочий избирательных комиссий составляет пять лет. Лица, предлагаемые в состав избирательной комиссии, прилагают заявления о согласии на участие в ее работе. Председатель, заместитель председателя, секретарь избирательной комиссии избираются на первом заседании избирательной комиссии.
Образование нового состава избирательных комиссий начинается не позднее чем за два месяца и заканчивается не позднее чем за три дня до окончания срока полномочий избирательных комиссий. Органы, образующие избирательные комиссии, вправе в течение срока полномочий избирательных комиссий вносить изменения в их состав.
Решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными органами, организациями, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами на соответствующей территории. Не допускается вмешательство в деятельность избирательных комиссий при осуществлении ими своих полномочий. Деятельность избирательной комиссии может быть прекращена по решению органа, образующего избирательную комиссию, или решением суда на основании заявления вышестоящей избирательной комиссии.
Центральная избирательная комиссия Республики Казахстан возглавляет единую систему избирательных комиссий Республики и является постоянно действующим органом. Она состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии, избираемых и освобождаемых от должности Мажилисом Парламента по представлению Президента.
Председатель и секретарь Центральной избирательной комиссии должны иметь высшее юридическое образование. Центральная избирательная комиссия имеет свой аппарат, расходы на содержание которого финансируются из республиканского бюджета. Полномочия Центральной избирательной комиссии закреплены в ст. 12 Конституционного закона:
) осуществляет на территории Республики контроль за исполнением законодательства о выборах; обеспечивает его единообразное применение; принимает в пределах своей компетенции решения, обязательные на всей территории Республики;
) организует подготовку и проведение выборов Президента и депутатов Мажилиса Парламента; руководит организацией и проведением выборов депутатов Сената Парламента;
) рассматривает вопрос о допуске политических партий к участию в выборах части депутатов Мажилиса Парламента, избираемых по партийным спискам;
) образует избирательные округа по выборам депутатов Мажилиса Парламента, определяет единую их нумерацию и публикует в средствах массовой информации;
) составляет и представляет Правительству Республики примерную смету расходов на проведение избирательной кампании;
) осуществляет руководство избирательными комиссиями по выборам Президента, депутатов Парламента; отменяет и приостанавливает их решения; распределяет среди них средства республиканского бюджета, выделенные для проведения избирательной кампании; контролирует создание необходимых материально-технических условий для деятельности избирательных комиссий; рассматривает заявления и жалобы на решения и действия (бездействие) территориальных и окружных избирательных комиссий; проводит семинары с представителями политических партий по организации и проведению выборов; осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем;
) устанавливает форму и текст бюллетеня для голосования по выборам Президента, форму бюллетеней для голосования по выборам депутатов Парламента, маслихатов и членов органов местного самоуправления, порядок их изготовления, а также степень защищенности, формы списков избирателей (выборщиков), подписного листа для сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов в Президенты и сбора подписей выборщиков в поддержку кандидатов в депутаты Сената, иных избирательных документов, форму урн из прозрачного материала для голосования и образцы печатей избирательных комиссий, порядок хранения избирательных документов; обеспечивает изготовление избирательных бюллетеней по выборам Президента и депутатов Парламента и маслихатов;
) вправе заслушивать отчеты государственных органов и организаций по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов, а также информацию органов общественных объединений по вопросам соблюдения законодательства о выборах;
) регистрирует кандидатов в Президенты Республики, их доверенных лиц, выдает им соответствующие удостоверения, публикует в средствах массовой информации сообщение о регистрации кандидатов;
) информирует избирателей о ходе предвыборной кампании по выборам Президента и депутатов Парламента, периодически издает информационный бюллетень;
) подводит итоги выборов Президента и депутатов Парламента в целом по Республике, регистрирует избранных Президента и депутатов Парламента, публикует сообщение об этом в средствах массовой информации;
) назначает и организует проведение повторного голосования и повторных выборов при выборах Президента;
) назначает повторные выборы депутатов Парламента;
) назначает выборы депутатов Парламента вместо выбывших;
) назначает очередные и внеочередные выборы маслихатов;
) при организации и проведении выборов маслихатов и органов местного самоуправления осуществляет методическое руководство территориальными избирательными комиссиями и контроль за соответствием их деятельности требованиям настоящего Конституционного закона. При выявлении нарушений настоящего Конституционного закона обращается в орган, образующий избирательную комиссию, или в суд с заявлением о прекращении деятельности соответствующей избирательной комиссии;
) в соответствии с численностью населения административно-территориальных единиц определяет количество избираемых от них депутатов Мажилиса Парламента и маслихатов;
) размещает на официальном web-сайте Центральной избирательной комиссии нормативные правовые акты по выборному законодательству, информацию о назначении и проведении выборов, а также о результатах подсчета голосов на прошедших выборах;
) ведет единый электронный Регистрационный реестр граждан - избирателей Республики Казахстан;
) при проведении выборов с использованием электронной избирательной системы проводит обучение членов соответствующих избирательных комиссий по ее применению;
) через средства массовой информации организует обучение населения по использованию электронной избирательной системы на выборах.
Она может также осуществлять другие полномочия в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Территориальные избирательные комиссии обеспечивают организацию и проведение выборов Президента, депутатов Парламента и маслихатов, членов органов местного самоуправления и образуются в составе семи членов. Они наделены полномочиями на территории соответствующих административно-территориальной единицы, избирательных округов и участков. Как отмечает С. Киселев многие из полномочий, делегированных конституционным законом окружной и территориальной избирательным комиссиям, дублируются, либо нормы закона не имеют четкого разграничения.
Например, ст. 14 закрепляет за территориальными избирательными комиссиями право руководства деятельностью участковых комиссий, отмены и приостановления их решений.
Аналогичные полномочия закреплены и в ст. 16 закона за окружной избирательной комиссией, в чью компетенцию входит организация и координация деятельности участковых избирательных комиссий, а также право отмены и приостановления решений участковых избирательных комиссий.
Таким образом, для двух субъектов избирательной системы применены два термина, которые фактически могут быть истолкованы как синонимы, - руководство и координация. Четкое определение каждого из этих терминов в законодательстве отсутствует. На практике это приводит к тому, что когда участник избирательного процесса имеет намерение подать заявление на действия участковой избирательной комиссии, то окружная избирательная комиссия не принимает такое заявление, ссылаясь на то, что она не руководит деятельностью участковых комиссий, а территориальная избирательная комиссия руководствуется нормой, что она не координирует деятельность участковой избирательной комиссии.
Во избежание подобных недоразумений необходимо четко разграничить полномочия избирательных комиссий любого уровня.
Члены избирательных комиссий являются представителями государственных органов и находятся под защитой государства. По отношению к ним установлен своеобразный ценз места жительства: они должен проживать на территории административно-территориальной единицы, в которой находится соответствующая комиссия. Ими не могут быть: лица, имеющие судимость, которая не погашена или не снята в установленном законом порядке; лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными. Председатель, заместитель председателя, секретарь, члены Центральной избирательной комиссии и сотрудники ее аппарата осуществляют полномочия на профессиональной постоянной основе. А остальные члены избирательной комиссии в период проведения выборов не могут быть уволены с работы либо переведены на другую работу по инициативе работодателя без их согласия. Из этого следует, что члены нижестоящих избирательных комиссий не являются государственными служащими и в большинстве своем работают на общественных началах. По мнению С. Киселева председатели и секретари территориальных избирательных комиссий должны работать на профессиональной основе и состоять на государственной службе [66, С. 45-46].
Следует также обратить внимание на отсутствие в законодательстве процедуры, конкретных сроков и каких - либо мер для замены отсутствующего члена комиссии либо осуществления комиссии в неполном составе, равно как и неурегулированность в целом вопросов освобождения члена избирательной комиссии.
На практике очень часто имеет место отсутствие одного или двух членов комиссии в течение всего выборного периода по различным причинам. А п. 6 и 7 статьи 19 закона содержат следующий перечень обстоятельств, при которых член избирательной комиссии может быть освобожден от своих обязанностей:
) подачи заявления об освобождении от обязанностей по собственному желанию;
) утраты гражданства РК;
) выезда на постоянное место жительства за пределы административно-территориальной единицы, на которой сформирована соответствующая избирательная комиссия;
) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
) вступления в законную силу решения суда о признании его недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявлении его умершим;
) его смерти.
Он также освобождается от своих обязанностей в случае прекращения деятельности выдвинувшей его политической партии. Как видно из вышеизложенного перечня, длительное отсутствие члена комиссии не является причиной, по которой член избирательной комиссии может быть освобожден от исполнения своих обязанностей, несмотря на то обстоятельство, что на практике такое встречается очень часто. Поэтому представляется необходимым дополнение вышеуказанного перечня нормой, которая предусматривала бы замену или освобождение члена избирательной комиссии от своих обязанностей в случае его длительного отсутствия.
Государственные органы, организации, органы местного самоуправления, а также их должностные лица обязаны оказывать содействие избирательным комиссиям в осуществлении их полномочий, предоставлять им необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в трехдневный срок, а в день выборов и предшествующий ему день - немедленно.
В своей деятельности избирательные комиссии должны соблюдать принципы независимости, коллегиальности, документальности и гласности. Они в пределах своей компетенции, установленной законодательством, независимы от органов государственной власти и негосударственных организации. Принцип коллегиальности проявляется в организации работы избирательных комиссий, в порядке принятия ими решений. Конституционный закон устанавливает, что заседания избирательных комиссий правомочны, если в них принимает участие не менее двух третей от общего числа членов комиссии. Решения комиссий принимаются открытым голосованием большинством голосов от общего числа их членов, кроме иных случаев, установленных Конституционным законом [1, п. 4 и 5 ст.20].
Принцип документальности обозначает, что производство процессуальных действий должно фиксироваться в избирательных документах. Законодательство содержит большой перечень избирательных документов, закрепляет высокие требования к их форме и содержанию. Особое место среди избирательных документов занимают так называемые избирательные документы "строгой отчетности" - избирательные бюллетени, открепительные удостоверения, а также протоколы избирательных комиссий об итогах голосования.
В организации и проведении выборов, помимо избирательных комиссий, задействован целый ряд государственных органов, например, Правительство, акиматы, маслихаты. В основном эти государственные органы принимают решения по организационному, материально - техническому и финансовому обеспечению выборов. правительство закладывает смету расходов в республиканском бюджете на выборы. На акиматы возлагаются обязанности представления территориальным, окружным и участковым избирательным комиссиям помещений для работы, данных об избирателях участковым избирательным комиссиям, для составления их списков.
На практике бывают случаи явного или завуалированного вмешательств исполнительных органов и работу территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий. В частности, в прессе отмечались случаи, когда исполнительные органы открыто или скрыто поддерживали конкретных кандидатов в депутаты, участвовали в их агитационной работе, искусственно повышали активность избирателей, давали указания руководителям предприятий и учреждений об организации поддержки того или иного кандидата [67]. Этому также способствовал старый порядок формирования, когда соответствующая обязанность возлагалась на акиматы.
Новый порядок образования избирательных комиссий, действующий у нас в стране с 2004 года, при котором в нем принимают участие маслихаты и политические партии, делает соответствующие избирательные комиссии более независимыми.
Для увеличения реальной независимости избирательных комиссий и устранения психологического давления на членов комиссий и избирателей В. Затонский предлагает законодательно ограничить по времени присутствие на избирательных участках дольше, чем это необходимо для участия в голосовании, лицам, обладающим властно - распорядительными полномочиями… И на их присутствие на заседаниях избирательных комиссий любого уровня. Самими фактом своего присутствия они оказывают психологическое давление на избирателей, не утвердившихся в своем выборе. Необходимо законодательно установить запрет посторонним лицам постоянно находиться на избирательном участке [4, С.263].
Таким образом, действующая в Казахстане система независимых избирательных государственных органов - избирательных комиссий - укрепляет равновесие государственной власти в Республике Казахстан с помощью создания дополнительных сдержек при попытке одного из органов государственной власти узурпировать власть, получить (продлить) ее вопреки предусмотренным Конституцией и законами ротационным процедурам, игнорируя волю избирателей. Законотворческий процесс должен быть направлен на совершенствование избирательного права и служить целям поисков единства власти, как единства принципиальных целей, усиления действия концепции взаимодействия и взаимозависимости государственных органов (включая избирательные комиссии), организующих выборы, каждый в рамках своих полномочий.
Принцип гласности и открытости избирательного процесса. Избирательный процесс, являясь публично - правовой процедурой, предполагает открытость. Этот принцип не является абсолютным, так как не ко всем действиям субъектов процесса закон предъявляет требование публичного совершения.
Основное значение принцип открытости приобретает в деятельности избирательных комиссий, которая в соответствии с требованиями закона должна осуществляться гласно. Законодательное закрепление данная новелла получила в новой редакции конституционного закона от 14 апреля 2004 года. Гласность обеспечивается закреплением права зарегистрированных кандидатов, их доверенных лиц, уполномоченных представителей общественных объединений, средств массовой информации присутствовать на всех стадиях избирательного процесса, а также получать в избирательных комиссиях любую информацию об избирательном процессе. А на заседаниях избирательной комиссии могут присутствовать кандидаты, доверенные лица, наблюдатели, представители средств массовой информации при наличии служебного удостоверения и задания редакции. На соответствующую избирательную комиссию возложена обязанность обеспечения оповещения и возможности свободного доступа указанных лиц на заседания. Для этого избирательные комиссии создают условия для свободного ознакомления всех лиц со своими решениями, которые размещаются в общедоступных телекоммуникационных сетях, либо подлежат иному опубликованию.
В день голосования на избирательных участках вправе присутствовать, кроме указанных лиц, наблюдатели иностранных государств и международных организаций. Указанные лица также наделяются оговоренными в законе правами. К примеру, они могут сопровождать переносные избирательные урны, в том числе находиться в транспортном средстве во время их перевозки; наблюдать за ходом голосования, процедурой подсчета голосов и оформления результатов голосования на избирательном участке, в пункте для голосования в условиях, обеспечивающих возможность четкого обозрения всех перечисленных процедур; присутствовать при проведении голосования избирателей вне помещения для голосования в случае невозможности их прибыть в помещение для голосования; присутствовать при подсчете и погашении членами участковой избирательной комиссии неиспользованных избирательных бюллетеней, а также обладают другими правами для наиболее полного обеспечения гласности. Наблюдателя иностранного государства и международной организации, а также представителя иностранного средства массовой информации, аккредитованного при Центральной избирательной комиссии республики, при наличии у него соответствующего удостоверения, в день голосования с момента открытия избирательного участка для голосования и до установления результатов голосования при подсчете голосов избирателей на избирательном участке может сопровождать один переводчик, при предъявлении документа, удостоверяющего личность последнего [68].
Все участковые избирательные комиссии обязаны вывешивать копии протоколов о результатах подсчета голосов выборщиков немедленно в помещении избирательных участков для всеобщего ознакомления.
Однако действие принципа открытости не ограничивается провозглашенной в Конституционном законе "Гласностью в деятельности избирательных комиссий". Все действия иных субъектов процесса, которые имеют важное значение для полноценной реализации избирательных прав граждан и для совершения которых требуется контроль со стороны государства, должны совершаться публично.
Наиболее наглядно это проявляется в регулировании отношений по финансированию выборов. Нельзя допускать финансирование избирательной кампании за счет преступных синдикатов (групп) с целю получения от избранного лица доступа к власти, финансовых и иных преимуществ. Закон устанавливает, что в избирательные фонды могут быть направлены только средства, полученные законным путем. Бесконтрольное использование кандидатами огромных и неучтенных ресурсов со стороны и сверх предусмотренных лимитов может разрушить демократический процесс и превратить избирательную кампанию в соревнование "денежных мешков" с применением дорогостоящих и грязных избирательных технологий, в покупку выборных должностных лиц. Поэтому финансирование выборов должно быть четко регламентировано, что позволит государству контролировать денежные средства кандидатами, используемы ими в процессе выборов. В данном аспекте избирательное законодательство нацелено на достижение максимальной прозрачности. Так, информация об общей сумме денег, поступивших в фонд, и его источниках, в течение десяти дней после опубликования итогов выборов публикуется в средствах массовой информации [1, п.4 ст. 34]. Перевод средств из республиканского бюджета на счета для финансирования выборов осуществляется Центральной избирательной комиссии РК[69, п.2 ст.88].
Законодательством четко регламентируется порядок расходования средств как государственных так и других избирательных фондов. Государственное финансирование выборов осуществляется путем выдачи Комитетом казначейства Министерства финансов Республики Казахстан разрешений на принятие обязательств Центральной избирательной комиссии в соответствии со сводным планом финансирования по обязательствам в двух экземплярах, один экземпляр разрешения остается в Центральной избирательной комиссии, второй экземпляр и планы финансирования по каждой территориальной избирательной комиссии области, города республиканского значения, столицы Центральная избирательная комиссия представляет в Департамент казначейства города Астаны.
Департамент казначейства города Астаны формирует разрешение на принятие обязательств в трех экземплярах по каждой области, городу республиканского значения, столице, один экземпляр остается в Департаменте казначейства города Астаны, два экземпляра передаются Центральной избирательной комиссии, один из которых последним вместе с планом финансирования территориальной избирательной комиссии области, города республиканского значения, столицы передается соответствующим местным исполнительным органам областей, города республиканского значения, столицы.
Местные исполнительные органы областей, города республиканского значения, столицы планы финансирования территориальных избирательных комиссий районов, городов представляют в соответствующие Департаменты казначейства областей, городов Астаны и Алматы. Департаменты казначейства областей, городов Астаны и Алматы формируют разрешение на принятие обязательств в трех экземплярах по каждому району, городу, один экземпляр разрешения на принятие обязательств остается в Департаменте казначейства области, городов Астаны и Алматы, два экземпляра передаются местным исполнительным органам области, города республиканского значения, столицы, один из которых последним вместе с планом финансирования территориальных избирательных комиссий районов, городов передается соответствующим местным исполнительным органам районов, городов.
Распорядителями бюджетных средств, выделяемых для проведения избирательной кампании в пределах утвержденного плана финансирования, являются председатели соответствующих избирательных комиссий. Расходование бюджетных средств на проведение выборов производится с контрольных счетов наличности местных исполнительных органов, открытых для учета операций, осуществляемых за счет средств республиканского бюджета. Местные исполнительные органы доводят до председателей соответствующих избирательных комиссий выданные разрешения для совершения гражданско-правовых сделок и осуществления платежей. Договора на поставку товаров (работ, услуг) заключаются председателями соответствующих избирательных комиссий с поставщиками товаров (работ, услуг) в пределах выданных разрешений местным исполнительным органам соответствующей административно-территориальной единицы.
На время проведения выборов местными исполнительными органами в соответствующие территориальные подразделения Казначейства представляется временный документ с образцами подписей и печати. При этом право первой подписи предоставляется председателю территориальной избирательной комиссии. Право второй подписи принадлежит главному бухгалтеру (руководителю финансовой службы) соответствующего аппарата акима. Документ должен быть оформлен с указанием образца гербовой печати местного исполнительного органа, номера и даты решения соответствующего маслихата об избрании территориальной избирательной комиссии (решения вышестоящей избирательной комиссии о назначении члена территориальной избирательной комиссии - председателя территориальной избирательной комиссии вместо выбывшего до его избрания маслихатом). Полномочия председателя территориальной избирательной комиссии на расходование средств по подпрограмме 100 "Проведение выборов" программы 001 "Организация проведения выборов" с контрольного счета наличности местного исполнительного органа устанавливается только на срок проведения выборов, либо повторного голосования, либо повторных выборов и до тридцати календарных дней после их окончания.
В случаях, когда срок полномочий председателя территориальной избирательной комиссии на расходование средств выпадает на конец финансового года, проведение платежей по выборам осуществляется в сроки, установленные постановлением правления Национального Банка РК органам Казначейства для организации работы платежной системы РК по завершению финансового года.
Председатели территориальных избирательных комиссий распоряжаются денежными средствами и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям избирательных комиссий по финансовым вопросам. Из средств республиканского бюджета покрываются расходы на:
) организацию и деятельность избирательных комиссий (заработная плата освобожденных членов избирательных комиссий; дополнительная оплата труда членов избирательных комиссий; начисление на заработную плату; техническое обеспечение (приобретение компьютеров, оргтехники, аренда оборудования и техническое обслуживание оборудования, а также приобретение и изготовление инвентаря для голосования); транспортные расходы; публикация в СМИ; услуги связи, почтово-телеграфные расходы; работы, выполняемые внештатными работниками на основании трудовых соглашений; полиграфические расходы; приобретение канцелярских и хозяйственных товаров, материалов для лозунгов, плакатов, государственной символики; приобретение расходных материалов к компьютерам и оргтехнике; проведение социологического опроса, а также политических дебатов на телевидении; проведение обучения и семинаров по организации и проведению выборов; изготовление видео и аудио роликов, учебных фильмов, их размещение в средствах массовой информации;
) аренда помещений;
) командировочные расходы;
) оплата труда консультантов, экспертов, членов лингвистической комиссии;
) выступления кандидатов, кроме кандидатов, баллотирующихся по партийным спискам, в средствах массовой информации в соответствии с п. 3 ст. 28 Конституционного закона;
) проведение публичных предвыборных мероприятий кандидатов и выпуск агитационных материалов кандидатов, кроме кандидатов, баллотирующихся по партийным спискам, в соответствии с п. 4 и 5 ст. 28 Конституционного закона;
) транспортные расходы кандидатов, кроме кандидатов, баллотирующихся по партийным спискам, в размерах, устанавливаемых Центральной избирательной комиссией.
Возмещение командировочных расходов по найму жилого помещения председателям территориальных и окружных избирательных комиссий осуществляется в размере, установленном для руководителей и заместителей руководителей государственных учреждений, а председателям участковых избирательных комиссий и членам избирательных комиссий - в размере, установленном для работников государственных учреждений Правилами о служебных командировках в пределах Республики Казахстан работников государственных учреждений, содержащихся за счет средств государственного бюджета, а также депутатов Парламента РК.
Расходование средств с контрольного счета наличности местного исполнительного органа производится по решению председателя территориальной избирательной комиссии в следующем порядке: в пределах планов финансирования территориальных избирательных комиссий выдаются деньги под отчет председателям территориальных избирательных комиссий, оплачиваются счета за выполненные работы и материальные ценности, приобретенные для избирательных участков. Остаток неиспользованных подотчетных сумм в трехдневный срок по окончании выборов сдается председателями территориальных избирательных комиссий в кассу аппарата акима для зачисления на контрольный счет наличности местного исполнительного органа по соответствующим спецификам экономической классификации расходов; расходы территориальных избирательных комиссий оплачиваются после предъявления счетов, утвержденных председателями территориальных избирательных комиссий в пределах их плана финансирования, утвержденного Центральной избирательной комиссией. Выдача наличных денег на расходы территориальной избирательной комиссии производится по распоряжению председателя этой комиссии. По получении авансового отчета главный бухгалтер (руководитель финансовой службы) аппарата акима проверяет правильность оформления подтверждающих документов и передает их на утверждение председателю этой комиссии.
Председатели избирательных комиссий распоряжаются денежными средствами и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям избирательных комиссий по финансовым вопросам [70].
А из средств своих избирательных фондов Кандидат в Президенты, депутаты Парламента, маслихата и акимы или политическая партия (избирательный блок) имеют право оплачивать расходы:
) на выступления в любых зарегистрированных средствах массовой информации;
) на проведение публичных предвыборных мероприятий (предвыборных собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонстраций и иных предвыборных мероприятий), личных встреч кандидатов и их доверенных лиц с избирателями;
) на услуги юридических и физических лиц в натуральном выражении;
) на выпуск и (или) распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов;
) на оплату услуг юридических и физических лиц по организации агитационной работы;
) на оплату услуг адвоката, на уплату госпошлины;
) на покрытие транспортных и командировочных расходов доверенных лиц, связанных с предвыборной агитацией;
) на изготовление для бесплатной раздачи печатных, в том числе иллюстративных материалов, а также значков, флагов, флажков и других знаков и символов, специально изготовленных для избирательной кампании.
Запрещается привлечение иных денежных средств из любых других источников, принятие любых неоплаченных из средств избирательных фондов услуг юридических и физических лиц по организации агитационной работы, оказание указанным юридическим и физическим лицам любого содействия со стороны кандидата или политической партии (избирательного блока) за предоставление этих услуг.
Контроль за расходованием средств избирательных фондов осуществляется соответствующими избирательными комиссиями и банковскими учреждениями. По представлению соответствующих избирательных комиссий к контролю могут привлекаться иные государственные органы в соответствии с их компетенцией. Кандидат в Президенты, депутаты Парламента, маслихатов и акимы, политическая партия ведет учет поступления средств в свой избирательный фонд, а также учет их расходования. Учет ведется по каждому виду поступления с указанием даты, суммы в тенге и наименования конкретного физического и юридического лица, перечислившего эти средства. В реестре расходов записывается: дата поступления средств на счет, дата снятия средств в банке, сумма средств, мероприятия, на которые израсходованы средства (покупка бумаги, печатание агитационных материалов в типографии, рассылка, расклейка, покрытие транспортных и командировочных расходов и т.д.), документы, подтверждающие поступление и расходование средств (чек, квитанция, акт, расписка и т.д.).
Банки представляют соответствующей избирательной комиссии еженедельный отчет о поступлении средств на специальные временные счета и об их расходовании. По запросу соответствующей избирательной комиссии те же сведения представляются в течение двадцати четырех часов. Все финансовые операции по специальным временным счетам прекращаются с 18 часов в день, предшествующий дню выборов.
При проведении повторного голосования финансовые операции по специальным временным счетам кандидатов, в отношении которых проводится повторное голосование, возобновляются в день назначения дня повторного голосования и прекращаются в восемнадцать часов в день, предшествующий дню выборов. Не позднее пяти дней после установления итогов выборов кандидат или политическая партия обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию отчет об использовании средств своего избирательного фонда, в котором указываются источники денежных поступлений в избирательный фонд и все затраты, совершенные в целях предвыборной агитации. При этом представляется копия лицевого счета, заверенная банком. Две трети денежных средств избирательного фонда, оставшихся не израсходованными на цели избирательной компании, соответствующими банковскими учреждениями направляется в республиканский бюджет, а одна треть возвращается кандидату или политической партии (избирательному блоку), с предоставлением сведений в соответствующую избирательную комиссию, которая принимает решение о принятии отчета, о чем информирует соответствующие территориальные органы юстиции в семидневный срок [71].
Обеспечение принципа открытости и гласности действий всех участников избирательного процесса на всех его стадиях является очевидной первоочередной задачей законодателей, правоприменителей и непосредственно самих участников. Данный принцип существенно важен для избирательного права, так как устраняет возможные ошибки и недочеты, ограничивает возможность фальсификации выборов. Принцип открытости и гласности способствует укреплению доверия избирателей, обеспечивает их более активное участие и укрепляет избирательную систему в целом.
3.3 Принцип регулярности, периодичности и обязательности
Принцип регулярности выборов вытекает из норм Конституции и Конституционного закона Республики Казахстан и означает императивность назначения выборов уполномоченными на это государственными органами (Президентом, органами государственной власти и местного самоуправления, избирательными комиссиями). Данный принцип обеспечивает, с одной стороны, стабильность и функционирование власти, а с другой стороны, гарантирует сменяемость этой власти по итогам регулярно проводимых выборов, то есть через определенный промежуток времени. Принцип регулярности выборов фиксируется рядом международных документов.
Так, в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов от 23 марта 1994 года провозглашается, что "в любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинных, свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего, равного, и тайного голосования. Регулярность проведения выборов является одним из необходимых условий демократичности и легитимности власти". Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и совету в Европе от 29 мая 1990 года отмечено, что "свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени", относится к числу элементов справедливости, которые "существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей" [72].
В соответствующих законодательных актах нашей страны четко установлены положения принципа регулярности выборов. Так, пп. 2 ст. 44 Конституции возлагает назначение очередных и внеочередных выборов в Парламент Республики на Президента Республики Казахстан. А объявление очередных выборов Президента Республики отнесено к исключительному ведению Мажилиса Парламента [1, пп.4) ст. 56].
Центральная избирательная комиссия Республики Казахстан также обладает соответствующими полномочия в этой сфере, в частности, она:
назначает и организует проведение повторного голосования и повторных выборов при выборах Президента;
назначает повторные выборы депутатов Парламента; назначает выборы депутатов Парламента вместо выбывших;
Территориальные избирательные комиссии в пределах соответствующей административно -территориальной единицы назначают и организуют выборы членов органов местного самоуправления, повторные выборы и выборы членов вместо выбывших [44, пп. 11, 12, 13, 14 ст. 12, пп.11) ст. 14].
Тесно связаны с принципом регулярности выборов такие исходные принципы демократического избирательного права как принципы обязательности и периодичности выборов. С.Д. Князев, точку зрения которого мы поддерживаем, рассматривает в качестве составной части принципа обязательности выборов и принцип периодичности выборов, поскольку эти принципы имеют в своем развитии большей частью совпадающие нормы [18, С. 53]. Данные принципы устанавливают, что выборные органы осуществляют свои полномочия в течении определенного срока, по окончании которого обязательно должны быть проведены новые выборы. В юридической литературе можно встретить суждения о том, что, данный и другие принципы являются обязательным условием демократических выборов. Так, Д. Кирпатрик по этому поводу отмечает, что "демократические выборы - это конкурентные, периодические, представительные и окончательные выборы, в процессе которых граждане, обладающие широкой свободой критиковать правительство, публиковать свою критику и предлагать альтернативы, избирают лиц, принимающих решения в правительстве" [73].
Сегодня Казахстан является демократическим государством с установившимся электоральным циклом, в котором процесс выборов в органы представительной и исполнительной власти разных уровней имеет регулярный и постоянный характер. Сроки и порядок проведения выборов определены в соответствии с Конституцией республики и Конституционным законом "О выборах в Республике Казахстан".
Так, если выборы Президента проводятся раз в семь лет, срок полномочий депутатов Сената - шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса - пять лет. Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года. При этом их очередные выборы проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока их полномочий. Внеочередные выборы депутатов Парламента проводятся в течение двух месяцев с момента досрочного прекращения полномочий депутатов Парламента.
Для депутатов маслихатов всех уровней установлен срок в четыре года и для акимов районов и городов областного значения также установлен четыреххгодичный срок полномочий. Изменение срока полномочий действующих органов или избранных депутатов не допускается.
Однако обзор зарубежного законодательства показывает, что в мировой практике встречаются исключения из этого правила. Так, Палата общин канадского Парламента может продлить срок своих полномочий в случае национального кризиса и только в том случае, если наберет две трети голосов своих членов. В Финляндии и Италии в соответствии с действующим законодательством продление срока полномочий депутатов парламента возможно лишь в случае участия этих стран в военных действиях [17, С. 56].
Когда выборы проводятся в сроки, указанные в законе, их называют очередными. Если выборный орган распущен досрочно, то назначаются внеочередные выборы. На практике бываю случаи, когда к внеочередным прибегают из тактических соображений. Такие решения, как правило, застают врасплох потенциальных конкурентов по политической борьбе на выборах. Поэтому мировая общественность и международные демократические организации отрицательно относятся к такого рода выборам. Неудивительно, что в 1999 году когда были объявлены выборы на пост Президента, оппозиция и международные наблюдатели выступали с критикой столь внезапного объявления досрочных выборов, так как оно не оставляло времени для совершенствования законодательства о выборах, а кандидатам не позволяло организовывать эффективные предвыборные кампании. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека заявило о том, что не собирается направлять официальную миссию наблюдателей в Казахстан на выборы 1999 года, несмотря на соответствующее приглашение Правительства. В официальном заявлении Бюро по демократическим институтам и правам человека среди причин отказа были названы короткая продолжительность срока, отпущенного для проведения избирательной кампании, принуждение граждан к поддержке Президента Н. Назарбаева, и другие [34, С.123].
Однако если официально зарегистрированные партии, люди, собравшиеся на митинг, или бастующие рабочие, учителя, врачи и другие требуют, например, досрочных президентских или парламентских выборов, то выполнение таких требований соответствует, как правило, общепринятым в мире демократическим традициям. Такого рода досрочные выборы - не такое уж редкое явление в демократических странах.
Но бывает, как, например, в Албании 10 марта 1991 года выборы были отложены или обсуждался вопрос о проведении выборов в более поздние сроки, чем это предусмотрено конституцией или законом. Отложить выборы - это значить фактически нарушить конституцию и законы, в которых предусмотрены демократические механизмы формирования и обновления власти.
В связи с этим проведение выборов в установленные законодательством сроки приобретает значение как необходимое условие демократии. Все электоральные кампании в нашем государстве проходят в установленные законом сроки. Так, выборы Президента в соответствии с пунктом 1 статьи 94 Конституции РК состоялись в первое воскресенье декабря 2005 года.
Но, как известно, при назначении очередных выборов Президента Республики Казахстан были некоторые трудности. Из-за неточности формулировок некоторых норм Конституции, Конституционному Совету надо было определить какая из ниже приведенных конституционных норм имеет приоритет перед другой: пункт 1 статьи 41, содержащийся в Разделе III "Президент" или пункт 1 статьи 94, содержащийся в Разделе IX "Заключительные и переходные положения". Определив приоритетность среди этих норм, можно было ответить на вопрос, как следует определять дату очередных президентских выборов в Республике Казахстан, учитывая, что вступление в должность действующего Президента состоялось 20 января 1999 года. В поисках ответов на эти вопросы Конституционный Совет привлекал экспертов. З. Кенжалиев, выступавший как один из экспертов, выразил мнение о том, что в реальности конфликта между нормами статей Конституции нет, поскольку они регулируют разные вопросы. Один касается срока президентских полномочий, другой - даты проведения президентских выборов. По его мнению очередные выборы должны были состояться в декабре 2006 года. народ Казахстана, избрав Президента в 1999 года сроком на семь лет, фактически делегировал ему полномочия еще на одиннадцать месяцев [74] .
Иной точки зрения придерживался С.Ф.Ударцев, и именно его суждение имело определяющее значение в решении данного казуса. Он определил, что "в случае конкуренции конституционных норм следует отдавать приоритет действующим нормам, непосредственно относящимся к данной ситуации, с учетом смысла этих норм, исходя из их объективного и полного по объему толкования, выявления вкладываемого в них общего и применимого к данной ситуации смысла в контексте всей системы норм Конституции страны. При прочих равных условиях может учитываться более позднее включение норм в Конституцию, но если имеются смысловые неясности (дефекты), то более поздний срок включения норм не может прояснить ситуацию и не может рассматриваться как приоритетный признак при конкуренции норм...Следует признать, что в данной связке статей - основной (ст. 41) и переходной с ее некоторой неопределенностью (п. 1 ст. 94), приоритет принадлежит конкретно-определенной базовой норме общего характера, изложенной в ст. 41 Конституции Республики Казахстан и в развивающем ее конституционном законе о выборах" [75].
Конституционный Совет, заслушав экспертов, в результате рассмотрения данного вопроса определил, что очередные выборы Президента Республики Казахстан должны быть проведены в первое воскресенье декабря 2005 года. В этом случае, согласно п. 2 ст. 42 Конституции, избранный Президент должен принести присягу во вторую среду января (11 января) 2006 года. Это не является сокращением срока полномочий действующего Главы государства, вступившего в должность 20 января 1999 года, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 41 Основного закона Президент республики избирается сроком на семь лет, а не вступает в должность на семь лет. Дата выборов является приоритетной по отношению ко всем иным датам, связанным с выборным процессом, в том числе и вступлением Президента республики в должность" [76]. Таким образом был решен вопрос, волновавший в течение нескольких месяцев всю нашу страну.
3.4 Общедемократические принципы избирательного права, их роль
В данной главе мы рассмотрим принципы, касающиеся в той или иной степени выборного процесса и являющиеся критериями демократичности государства. К ним мы отнесли принципы допустимости различных избирательных систем, политического и идеологического многообразия и принцип народовластия.
Принцип допустимости различных избирательных систем был введен в Конституцию, как известно, с внесением изменений и дополнений в 1998 году. Он вытекает из положений, закрепленных в п.3 ст.50 Конституции РК: Мажилис состоит из семидесяти семи депутатов. Шестьдесят семь депутатов избираются по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей. Десять депутатов избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа.
Для наиболее полного осмысления данного принципа необходимо определить понятие избирательной системы и особенности существующих ее видов.
В юридической литературе можно встретить множество вариантов определения понятия избирательная система. В советской юридической литературе существовали три основных групп таких определений. Одни авторы считали, что под избирательной системой следует понимать совокупность демократических принципов, другие - совокупность юридических норм и, наконец, третьи - совокупность общественных отношений [77].
Определение, данное А.И. Денисовым, можно отнести к первой группе: "Советская избирательная система представляет собой совокупность демократических принципов, на основе которых осуществляются выборы представительных органов государства" [78].
Представителем другой группы государствоведов является М.В. Баглай, который считает, что "понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования" [3, С. 343]. Схожие определения дают Я.Н. Уманский и М.В. Сафронов [14, С. 69].
В качестве ведущего представителя третьей группы ученых называют А.И. Кима, который дал следующее определение избирательной системы: "Советская избирательная система как институт советской демократии есть вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти". Близкие по содержанию определения давали В.А. Перцик, Н.Т. Савенков, Б.А. Страшун, Ю.Н. Жданов и другие [14, С. 70].
А в зарубежной юридической литературе даются, как правило, очень лаконичные, но в то же время весьма конкретные определения избирательной системы. Так, Дитер Ноле считает, что "избирательная система определяет форму поведения при голосовании и результаты выборов" [14, 72]. Данное определение близко к понятию избирательной системы в узком смысле. Под избирательной системой, по мнению Э.Б. Мухамеджанова, надо понимать складывающийся на основе норм избирательного права порядок проведения выборов и определения их результатов [17, 43].
В литературе данное понятие чаще всего используется в двух значениях - широком и узком. В широком смысле избирательная система - это упорядоченные общественные отношения, связанные с выборами органов публичной власти, охватывающие правила, порядок и процедуру проведения выборов, регулируемые нормами законодательства. В узком смысле этот термин рассматривается как способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей и других уполномоченных лиц [2, С. 56].
Конституционный закон использует термин избирательные системы в узком смысле, включая туда только систему подсчета голосов по мажоритарной избирательной системе. А способ распределения депутатских мандатов по итогам голосования по партийным спискам выделен в Конституционном законе в отдельную статью. Но юристы, используя термин "избирательная система", как правило, подразумевают способ распределения мандатов между кандидатами. Наибольшее распространение в мировой практике организации и проведения выборов получили мажоритарная и пропорциональная избирательные системы. Кратко остановимся на тех избирательных системах, которые используются в нашей стране и сравним их с другими.
Мажоритарная избирательная система (от французского слова "majorite" - "большинство") - это система, при которой избранным считается кандидат, получивший большинство голосов избирателей. Достоинства данной системы состоят, во -первых, в простоте ее использования при определении результатов выборов; во -вторых, в возможности ее применения при выборах как коллегиальных, так и единоличных органов (парламента, президента и т.д.); в -третьих, при мажоритарной системе, в отличие от пропорциональной, избиратель голосует лично за кандидата, а не за партию, которая может быть ему мало знакома. Данная система предоставляет возможность принять участие в избирательном процессе не только политическим партиям, но и независимым кандидатам, выдвигаемым непосредственно избирателями и путем самовыдвижения.
Существуют три модификации мажоритарной избирательной системы: мажоритарная система относительного, абсолютного и квалифицированного большинства. Мажоритарная система относительного большинства - это система, при которой избранным считается кандидат, получивший наибольшее количество голосов избирателей по сравнению с другими. Для примера предположим, что в одномандатном избирательном округе баллотируются 4 кандидата, за которых проголосовало 100 000 избирателей.
Кандидат А получил 27 000 голосов избирателей,
кандидат В - 20 000,
С - 30 000,
D - 23 000.
Мандат достанется кандидату С, набравшему наибольшее количество голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами, несмотря на то, что против него проголосовало большинство в 70 000 избирателей. Голоса, поданные против победившего кандидата "пропадают".
Несмотря на недостатки, мажоритарная система относительного большинства традиционно используется при выборах представительных органов в Великобритании, США, Канаде, Индии и других странах.
В Казахстане по мажоритарной избирательной системе относительного большинства проводятся выборы депутатов Сената, депутатов маслихата и членов органа местного самоуправления[44, п.2 и 3ст. 9].
В соответствии с мажоритарной системой абсолютного большинства для избрания кандидата требуется набрать абсолютное большинство голосов (50% + 1 голос). Например: в одномандатном избирательном округе баллотируются 4 кандидата, за которых проголосовало 100 000 избирателей. Кандидат А получил 17 000 голосов избирателей,
В - 59 000,
С - 20 000,
D - 4 000.
Избранным будет кандидат В, набравший 59 000 голосов, то есть абсолютное большинство голосов. Мажоритарная система абсолютного большинства отличается от системы относительного большинства своим следующим достоинством. Избранного с помощью этой системы кандидата поддерживает действительно большинство проголосовавших избирателей. К числу недостатков мажоритарной системы абсолютного большинства относят, как правило, ее нерезультативность, причем степень нерезультативности возрастает с увеличением количества кандидатов в округе, так как кандидатам непросто собрать в первом туре более половины голосов избирателей. Для преодоления указанного недостатка применяется альтернативное голосование или повторное голосование (второй тур).
В нашем избирательном законодательстве при нерезультативности данной системы, которая используется при выборах Президента, шестидесяти шести депутатов Мажилиса Парламента и депутатов Сената Парламента, применяется повторное голосование. Для избрания во втором туре достаточно относительного большинства голосов, и поэтому эту систему называют "системой двух туров". Такая система применяется в Болгарии на парламентских выборах, во Франции на выборах депутатов Национального собрания и в других странах.
Альтернативное голосование не предусмотрено нашим законодательством, хотя оно имеет свое преимущество, так как позволяет избрать кандидата в одном туре. Суть системы альтернативного голосования заключается в том, что в избирательных бюллетенях избиратели отмечают номерами предпочтительных им кандидатов, баллотирующихся по данному избирательному округу. Кандидат, получивший абсолютное большинство голосов избирателей, считается избранным. Если этого не удалось достичь сразу, то процедура определения результатов выборов продолжается, и тогда бюллетени кандидата с наименьшим числом первых предпочтении (он автоматически исключается из дальнейшего определения результатов выборов) распределяется между остальными кандидатами в соответствии с указанными в этих бюллетенях вторыми предпочтениями. И так подсчет продолжается до тех пор, пока один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов избирателей.
При мажоритарной системе квалифицированного большинства избранным считается кандидат, получивший установленное законодательством число голосов. Квалифицированное большинство всегда больше абсолютного (например, 2/3, ¾ и т.д.). Данная система используется крайне редко, так как еще менее результативна, чем система абсолютного большинства.
Несколько сложнее происходит процедура распределения мандатов при пропорциональной избирательной системе. Данная система предполагает участие в избирательном процессе политических партий, формирующих списки своих кандидатов. Она, как правило, используется при проведении выборов в представительные органы власти. В основе пропорциональной избирательной системы лежит принцип распределения депутатских мандатов пропорционально полученному каждым списком кандидатов числу голосов избирателей, отсюда и название данной системы. Ее достоинство заключается в том, что она позволяет свести к минимуму "потерю" голосов избирателей и обеспечить представительство в выборном органе даже относительно мелким политическим партиям. Такая система стимулирует развитие политических партий и способствует повышению политической активности электората и уровня его политической культуры. Избиратель вынужден знакомиться с предвыборными программами политических партий и сделать более сознательный выбор.
Места, полученные на выборах различными политическими партиями, пропорциональны соотношению этих сил в обществе. В демократическом обществе не должна быть партия, которая бы имела монопольное право на выражение мнения всего общества[5].
К минусам пропорциональной избирательной системы можно отнести, во -первых, обезличенность кандидатов. Избиратель голосует за партию, не видя в бюллетене фамилий тех, кого он избирает. Правда, не позднее, чем на десятый день после регистрации партийных списков Центризберком Республики Казахстан публикует в средствах массовой информации сообщение о регистрации с указанием наименования политической партии и количества лиц, включенных в партийный список, а также фамилии, имени, отчества, года рождения, занимаемой должности (занятия), места работы и жительства каждого лица, включенного в партийный список [44, пп. 1 п. 9 ст. 89)].
Но избиратель вряд ли с ними знакомился, и даже если знакомился, он мог забыть. Во- вторых, учитывая, что единым общенациональным округом выступает территория всей страны и списки по партийным спискам составлены в масштабах страны, кандидаты бывают далеко от места жительства избирателя и их фамилии мало что ему говорят. В - третьих, при досрочном выбытии депутата, избранного по пропорциональной системе, его мандат постановлением ЦИК передается следующему за избранным из того же партийного списка кандидатов. А это по существу является искажением воли избирателя. В силу своих особенностей каждая из перечисленных избирательных систем имеет в юридических кругах как сторонников, так и противников.
Пропорциональная система может применяться только в многомандатных избирательных округах, причем, чем крупнее округ, тем большая степень пропорциональности может быть достигнута. Как известно, десять депутатов Мажилиса Парламента избираются в нашей стране по данной системе.
Во многих странах с целью соединить выгоды от мажоритарной и пропорциональной систем, и избежать их недостатков, созданы избирательные системы смешанного характера. Так, например, согласно ст. 49 Конституции Грузии от 24.08.1995 г. Парламент Грузии состоит из 150 членов, избранных по пропорциональной системе, и 85 - избранных по мажоритарной системе [79].
Наша страна также ввела системы пропорционального представительства по партийным спискам с 1998 года. Таким образом, положения принципа допустимости различных избирательных систем были введены в Основной закон страны.
Как отмечают Г.Телебаев и С. Коновалов, "предоставление десяти дополнительных мест в Парламенте для партийных списков позволило им непосредственно участвовать в осуществлении законодательной власти. Это послужило катализатором для появления новых партий в политическом спектре страны" [80]. В виду вышеизложенных достоинств и недостатков каждой из систем значение данного принципа не вызывает сомнений. Одновременное использование при формировании представительных органов государственной власти элементов мажоритарной и пропорциональной избирательных систем позволяет компенсировать недостатки каждой из систем. Поэтому, неудивительно, что в настоящее время четко прослеживается тенденция расширения применения смешанных избирательных систем (Германия, Болгария, Венгрия, Италия, Российская Федерация и другие).
Однако в вопросе соотношения использования различных систем имеются разные позиции. Большинство казахстанских ученых - юристов обращают внимание на малочисленность мандатов, распределяемых на основе партийных списков.
Так, по мнению А.Чеботарева, "крайне минимальным является число депутатских мандатов, предоставленных для обеспечения пропорционального представительства, которое не соответствует числу действующих сегодня в республике политических партий, а, следовательно, и количеству существующих и периодически формирующихся социально - политических интересов. В силу этого, в Парламенте оказались непредставленными социально - политические предпочтения значительной части казахского электората" [81].
В противовес такому мнению Г. Сапаргалиев отмечал, что "представители политических партий могут выдвигаться и по одномандатным избирательным округам, в маслихатах, назначаться Президентом" [82].
З. Самалдыкова предлагает увеличить число депутатов, которые получает свой мандат по партийным спискам, до 50 с одновременным увеличением общего количества депутатов Мажилиса до 100 человек. Только в таком или подобном по соотношению раскладе будут адекватно и равноценно взаимодействовать депутаты, избираемые по общему правилу (по одномандатным территориальным округам), и депутаты, избираемые на основе партийных списков [83].
Е. Мицкая также считает, что превалирующая мажоритарная система придает предвыборной борьбе пока еще персонифицированный характер. Поэтому, в своем большинстве население республики голосует за кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, исходя из его личностных критериев, независимо от его партийной принадлежности. Следовательно возможность выдвижения кандидатов политическими партиями не компенсирует малочисленность мандатов, распределяемых по партийным спискам. Также она отмечает, что Президентом назначаются депутаты Сената Парламента, тогда как по партийным спискам и путем прямого голосования избираются депутаты Мажилиса Парламента РК. При формировании, как минимум половины депутатов корпуса по пропорциональной системе выборов открывается перспектива иметь свое представительство и небольшим партиям [84].
Мандаты распределяются у нас по партийным спискам с помощью способа, предложенным английским барристером Т. Хэром. Квота Т. Хэра определяется посредством деления общего числа поданных до данному округу голосов избирателей на количество подлежащих распределению мандатов. Наше избирательное законодательство устанавливает данный способ распределения мандатов: Центральная избирательная комиссия подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных по территории единого общенационального округа за каждый партийный список, получивший семь и более процентов голосов избирателей от числа принявших участие в голосовании. Сумма голосов избирателей, поданных за политические партии, преодолевшие семипроцентный барьер, делится на десять - число депутатских мандатов, распределяемых по территории единого общенационального округа. Полученный результат есть первое избирательное частное (квота).
Число голосов, полученных каждым партийным списком, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть, полученная в результате деления числа, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая политическая партия, сформировавшая партийный список [44, ст. 97-1].
Поясним применение данного способа на примере. Допустим, в избирательном округе на замещение пяти мандатов претендует три партии А, В, С. Всего проявили электоральную активность 151 000 избирателей. Партия А получила 72 000 голосов избирателей, партия В - 56 000. Избирательная квота Т. Хэра будет выглядеть так Q = 151 000/5 = 30 200. Распределение мандатов между партийными списками производится путем деления полученных ими голосов на избирательную квоту:
А - 72 000/30 200 = 2 мандата 4 остаток,
В - 56 000/30 200 = 1 мандат 8 остаток,
С - 23 000/30 200 = о мандатов 7 остаток.
Из пяти мандатов распределены три мандата. В этом заключается недостаток избирательной квоты Т.Хэра - при ее использовании не удается распределить сразу все мандаты. В таких случаях применяются два способа последующего распределения мандатов: метод наибольшего остатка и метод наибольшей средней. В нашем законодательстве при вторичном распределении мандатов применяется метод наибольшего остатка. Нераспределенные мандаты передаются по одному тем партийным спискам, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве наибольшего остатка преимущество отдается партийному списку, зарегистрированному раньше. В нашем примере оставшиеся два мандата переходят к партиям В и С. В некоторых странах, в случае, когда остаются нераспределенные мандаты, применятся метод наибольшей средней. В этом случае средняя каждого списка определяется путем деления числа голосов, полученных этим списком, на число мест, увеличенное на единицу. Метод наибольшей средней выгоден для крупных партий, когда как метод наибольшего остатка благоприятствует небольшим партиям. Поэтому несмотря на то, что сравнительно высокий барьер (7%) вызывает возмущение многих авторов, метод распределения мандатов дает возможность прошедшим такой барьер партиям получит место в высшем представительном органе страны. В нашем примере наибольшая средняя партии составит
А = 72 000/(2+1) = 24 000,
В = 56 000/(1+1) = 28 000,
С = 23 000/(0+1).
Таким образом, партия А получит три мандата, В - 2, С - 0. мы видим, что получается несколько иной результат, чем при применении правила наибольшего остатка.
При пропорциональной избирательной системе также может использоваться метод делителей, который позволяет сразу распределить все мандаты в избирательном округе. Наибольшую известность получил метод делителей, предложенный В. Д.- Онтом. Он заключается в делении числа голосов избирателей, полученных каждым партийным списком, на определенную последовательность возрастающих чисел (1, 2, 3 ,4 и т.д.), после чего полученные частные располагаются по убывающей. То частное, которое по своему порядковому месту соответствует числу мандатов, приходящихся на данный избирательный округ, представляет собой избирательную квоту. Поясним применение данного способа на том же примере:
Делители А В С
1 72 000 (1) 56 000 (2) 23 000
36 000 (3) 28 000 (4) 11 500
24 000 (5) 18 000 7 000
Избирательная квота составит 24 000. В результате партия А получает 3 мандата, В - 2, а С не получит ни одного мандата.
Существование различных методов распределения мандатов по партийным спискам дает возможность рассматривать различные альтернативные варианты. Так, Э.Б. Мухамеджанов отмечает, что удельный вес каждого мандата, распределяемого согласно порядку, закрепленным в Конституционном законе, у разных партий не одинаков и данные положения должны быть совершенствованы [17, С.143-144].
К.Мусин также считает, что "положения, закрепленные в статье 97- 1, не дают точного соответствия между количеством голосов и количеством мандатов, полученных партиями. Поэтому необходимо дальнейшее совершенствование математических расчетов по распределению мандатов и применение как уже апробированных и более совершенных избирательных формул Д. - Онта, Друпа, так и разработка новых" [47, С. 26].
Чтобы уяснить, насколько разный получается удельный вес каждого мандата, распределенного по способу Т. Хэра, методом наибольшего остатка, рассмотрим результаты выборов 2004 года. Из 10 зарегистрированных политических партий 4 партий набрали необходимый уровень голосов (7%):
РПП "Отан" - 2883706 (60,61%);
ДПК "АК ЖОЛ" - 572672 (12,04%);
Республиканская партия "АСАР" - 541239 (11,38%);
Избирательный блок "АИСТ " - 336177 (7,07%).
Первое избирательное частное (квота) было определено следующим образом: 4333794 : 10 = 433379,4. Политические партии получили свои мандаты в соответствии с набранными голосами:
РПП "Отан" - 2 883 706 : 433 379,4 = 6,65 получила 7 мест;
ДПК "АК ЖОЛ" - 572 672 (12,04%) = 1,32 получила 1 мандат;
Республиканская партия "АСАР" - 541 239 (11,38%) - 1 место;
Избирательный блок "АИСТ - 336 177 (7,07%) = 0,78 следовательно 1 место [84]. Поделим полученные политическими партиями голоса на завоеванные ими мандаты и получим следующий результат: Вес одного депутатского мандата, завоеванного каждой партией опеределяется селдующим образом:
У РПП "Отан" составляет 2 883 706:7=411 958;
у ДПК "АК ЖОЛ" 572 672;
у Республиканской партии "АСАР" 541 239 и у Избирательного блока "АИСТ" 336 177.
Как мы видим, оставшиеся нераспределенными 2 мандата получили РПП "Отан" и Ибирательный блок "АИСТ". Самый большой вес народного представительства у мандата ДПК "АК ЖОЛ", а у депутата из Избирательного блока "АИСТ" он в 1,7 раз меньше и является самым маленьким. Но все же, такое распределение позволило Избирательному блоку "АИСТ" получить одно место в Мажилисе Парламента. Если условно использовать метод наибольшей средней для распределения оставшихся мандатов, то они бы были бы переданы ДПК "АК ЖОЛ" и Республиканской партии "Асар", а АИСТ не получил бы ни одного мандата. А при использовании метода делителей д - Ондта все десять мандатов остались бы у РПП "Отан". Следовательно, положения ст. 97-1 Конституционного закона представляются нам наиболее предпочтительным среди рассмотренных методов деления мандатов по результатам голосования по пропорциональной системе.
После распределения мандатов между партийными списками производится определение конкретных кандидатов, получивших мандаты, принадлежащие партийному списку в целом. При этом используется система "жестких" и "гибких" списков. В первом случае очередность кандидатов в партийном списке определяется партией и депутатами становятся кандидаты, стоящие под первыми порядковыми номерами. Такая система используется в нашей стране при распределении мандатов по пропорциональной системе. Во втором случае избирателю представляется возможность изменить порядок расположения кандидатов, определенной партийной элитой путем преференциального голосования. Суть преференциального голосования заключается в том, что избиратель получает право указать в каком порядке должны предоставляться мандаты кандидатам внутри партийного списка. Например, в Дании, Бельгии, Австрии применяется система "полужестких" списков, когда первое место предназначено кандидату, стоящему первым в списке (лидеру), а остальные кандидаты получают мандаты в зависимости от преференций избирателей [16, С.200].
Депутаты, получившие свои мандаты на основе партийных списков, также как и депутаты, избранные по общему правилу, не связаны с императивным мандатом. П. 1 ст. 52 Конституции устанавливает принцип свободного мандата. Это значит, что депутаты Сената и Мажилиса, независимо от порядка приобретения депутатских полномочий не могут получать наказы или поручения обязательные к исполнению, не должны отчитываться в своей депутатской деятельности и не могут быть отозваны в течение всего срока своих полномочий. Однако, практика современного парламентаризма свидетельствует об определенной условности данного принципа. Парламентарии не могут не учитывать воли и интересов как своих непосредственных избирателей, так и достаточно сложных в большинстве современных парламентов межпартийных и межфракционных отношений и приоритетов. Поэтому даже при отсутствии формальных правовых обязанностей перед своими избирателями и партийными фракциями парламентарии в большей либо в меньшей степени представляют и защищают именно их интересы [86].
Политическое многообразие как принцип избирательного права означает свободное и равноправное участие политических партии и других общественных организации в выборном процессе. Он реализовывается в нашем выборном законодательстве посредством норм о порядке выдвижения кандидатов в депутаты представительных органов власти, в Президенты, также норм о создании территориальных избирательных комиссий. Кроме того, законы "О политических партиях" и "Об общественных организациях" также реализовывают этот принцип. В процессе выборов не только выявляются интересы и взгляды политических партий, но и дается им оценка со стороны народа.
Институты гражданского общества, в число которых входят политические партии, общественные объединения и движения, НПО и другие субъекты призваны служить посредниками между государством и обществом, налаживая конструктивный общественный диалог и активизацию гражданского участия в решении ключевых социально - политических проблем, предоставляя населению страны ряд конкурентных услуг, альтернативных государственному и коммерческому секторам. В период выборов они консолидируют общество, направляя социальные настроения в конструктивное русло, не позволяя ему дезинтегрироваться [87].
Многопартийность характеризуется не количеством партий, а созданием развитой дееспособной партийной системы, состоящей из разнотипных партий и выступающей стабилизирующим фактором. В этой связи примечательна мысль, высказанная Ю.С. Гамбаровым: политическая партия есть общественная группа. Это значит, что она не представляет целого народа или общества, а есть… только часть народа или общества. Поэтому одной партии или партии в единственном числе не может никогда существовать: Часть предполагает другую часть или другие части; не только существование, но и развитие каждой партии необходимо связать с существованием и развитием, по крайней мере, одной из противных ей партий [88].
В ходе развития избирательного законодательства менялась и роль политических партий в избирательном процессе, в целом в сторону усиления. Повышению их роли в избирательном процессе способствовало в первую очередь, как мы уже отмечали, введение пропорциональной системы голосования на основе партийных списков. Кроме того, с внесением изменений и дополнений в избирательное законодательство в 2004 году изменился порядок формирования территориальных избирательных комиссии. Территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии стали избираться соответствующими маслихатами на основании предложений политических партий. Каждая политическая партия вправе представлять одну кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии. Политическая партия вправе представлять в состав избирательной комиссии кандидатуры, не являющиеся членами данной политической партии. Данная новелла вызывает разные отклики среди ученых и юристов. Так, С.В. Киселев считает необходимым "предоставлять равную возможность участвовать в избирательном процессе путем участия в работе избирательных комиссий всем субъектам избирательного процесса…Территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии должны избираться соответствующими маслихатами. Право на выдвижение кандидатов в члены избирательных комиссии должно принадлежать республиканским и местным общественным объединениям, другим некоммерческим организациям, зарегистрированным в установленном порядке, а также гражданам путем самовыдвижения" [15].
А сторонники нововведения приводят в качестве довода возможность политизации общественных объединений. Так как участие в политике является одной из основных целей создания политических партии, представляется вполне логичным предоставление такого права именно им в первую очередь. К тому же общественные объединения не лишаются этого права совсем: "В случае отсутствия предложений политических партий в установленный маслихатом срок, который должен быть не менее одного месяца до срока образования избирательных комиссий, маслихаты избирают избирательную комиссию по предложению иных общественных объединений и вышестоящих избирательных комиссий" [44, ч.4 п.2 ст.10].
Принцип народовластия, как мы уже отмечали, закреплен в п.1 и 2 ст. 3 Конституции РК. При этом народ сам создает механизм своего властвования, которое распространяется на всех без исключения членов общества, граждан государства. Еще в 1801 году Томас Джефферсон, один из авторов Декларации независимости, писал, что "воля народа - единственный законный фундамент любого государства" [90].
Принцип народовластия означает, в первую очередь, формирования и осуществление государственной власти непосредственно народом и в интересах народа в соответствии с его волеизъявлением. Он также означает формирование выборных органов власти и избрание должностных лиц с соблюдением демократических процедур свободных выборов, а также возможности непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти. Кроме того, народовластие предполагает юридическое равенство всех граждан, составляющих понятие "народ", а осуществление ими своих конституционных прав выражает сущность народовластия, то есть власти, осуществляемой народом.
Таким образом, народовластие означает принадлежность всей власти народу Казахстана, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и интересами [2, С.45-46].
Понимание и реализация принципа народного суверенитета как основы, исходной точки, источника организации и деятельности всей системы государства является концептуально важным в изучении институтов избирательного права.
Заключение
Рассмотренные принципы являются исходными началами избирательного права, рассматриваются в отдельных нормах этого важнейшего института демократии. Наиболее важные принципы избирательного права нашли свое отражение в выборном законодательстве нашей страны. Их соблюдение, системное изучение и дальнейшее совершенствование практики выборов станет важным условием на пути построения правового государства. Эффективность действующего механизма гарантий свободы выборов полностью зависит от дальнейшего развития указанных демократических принципов, от их воплощения в реальной обстановке.
Среди существующего разнообразия подходов к проблеме классификации принципов избирательного права есть общая черта - они все выделяют принципы всеобщего, равного, прямого (косвенного) избирательного права при тайном голосовании (классические принципы) в отдельную группу.
Относительно всеобщего избирательного права, ограничение пассивного избирательного права кандидата в президенты по основанию получения гражданства является наиболее дискуссионным. Представляется, что данное несоответствие вытекает не из существа требования, а из его формулировки. Поэтому целесообразным было бы изменение формулировки данного требования в Конституции.
Равное избирательное право является одним из самых сложных для реализации принципов. Это обуславливается необходимостью обеспечить равенство не только кандидатов и политических партии, но и равную возможность избирателей повлиять на результаты выборов. Должное обеспечение его всех аспектов будет способствовать достижению основной цели выборов - выявления и реализации подлинной воли избирателей страны на выборах всех уровней, при представлении равных условиях всем кандидатам и политическим партиям в избирательном процессе.
В процессе совершенствования избирательного законодательства, законодательно закрепились новые принципы избирательного права: принцип свободных выборов, принцип разграничения полномочий по проведению выборов, гласность избирательного процесса, периодичность, регулярность выборов, допустимость применения различных правовых систем, принцип народовластия, политическое многообразие. Для наиболее полной реализации принципа свободных выборов представляется необходимым восстановить правило, по которому избиратели могли проголосовать против всех кандидатов.
Ни в одном из государств мира не существует совершенной избирательной системы. Даже старейшие избирательные системы государств, имеющих вековые демократические традиции, обнаруживают недостатки в ходе выборов. Ведь выборный процесс - это явление, вызывающее разные мнения и находящееся в постоянном развитии, главная задача которого обеспечить проведение выборов в порядке, установленном законом, создать условия для полной реализации гражданами своего конституционного права избирать и быть избранными.
Избирательное законодательство Казахстана также нельзя назвать совершенным, но главное его достоинство в том, что оно позволяет создать в стране эффективную электоральную систему и демонстрирует стремление Казахстана к демократии. Вместе с тем поле возможного научного поиска остается предельно широким и открытым.
В настоящее время избирательная система Казахстана продолжает совершенствоваться вместе с развитием, реформированием и модернизацией всей политической системы страны в целом. В этом году предстоят важные электоральные события. Это, прежде всего, очередные выборы депутатов маслихатов. Выборы в маслихаты всех уровней можно отнести к разряду сложных электоральных событий, так как они требуют больших организационных усилий. Также, в этом году возможно проведение выборов акимов оставшихся 70% административно-территориальных единиц республики. В случае принятия Парламентом страны соответствующего закона, возможно, состоятся также выборы в органы местного самоуправления.
В завершение хотелось бы отметить, что целый ряд интересных проблем остался вне пределов настоящего научного исследования. К ним можно отнести особенности проведения выборов с использованием АИС, вопросы введения выборности акимов, касающиеся свободных или императивных мандатов, процедур голосования вне пределов помещения избирательного участка, организации досрочного голосования и ряд других. Все они также имеют непосредственное отношение к реализации на практике принципов избирательного права, и, несомненно, будут являться темой для дальнейших научных дискуссий.
Список использованной литературы
1.Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года)(с изменениями и дополнениями от 07.10.1998 г.)/СПИ Юрист
2.А.Т. Ащеулов, А.А. Караев. Конституционное право Республики Казахстан. Учебно - методическое пособие, Алматы, 2004.
.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Москва, Норма ИНФРА-М, 1998
.В.А. Затонский. Эффективная государственность. Под ред. А.В. Малько, .Юристъ, 2006.
.О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии. Послание Президента Республик Казахстан народу Казахстана//Казахстанская правда. 1 октября 1998 г.
.Баймаханов М.Т., Сапаргалиев К.С. Современное состояние, цели концепции, тенденции развития и механизмы совершенствования законодательства об общественном устройстве Казахстана/Проект концепции совершенствования конституционного и административного законодательства РК. ТОО "Институт законодательства", 2007, С.11
.Шебанов А.Ф.Советское социалистическое общенародное право. Москва, 1963, С.48-50
.Теория государства и права. Учебник под ред. А.У. Бейсеновой. Алматы, Атамұра, 2006. С.138-139
.Теория государства и права. А.С.Ибраева. Алматы, Жеті Жарғы, 2006. С.70-71
10.Четверин В.А. Введение в курс теории права и государства. Москва, 1997, С.13-20
.Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Москва, 1995, С.215
.Керимов А.А. Конституция СССР и развитие политико- правовой теории. Москва, 1979, С.172
.И.Корякин. Теоретическое понимание принципов права/Фемида, 2007 г.№2.С.2-3.
.Юсов С. Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой государственности Российской государственности. Дисс. на соиск. учен. степени к.ю.н. Ростов на Дону, 1999.
.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Москва: Наука,1984
.Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Вопросы и ответы/ Под ред. д.ю.н. Веденеева. -Москва: Юриспруденция, 2001.
.Э.Б. Мухамеджанов. Избирательное право Республики Казахстан. Алматы, Жеті Жарғы, 2001.
.Князев С.Д. Принципы российского избирательного права/Правоведение, 1998. № 2.
.Айвазян М.С.Обновление избирательного законодательства в России/ Государство и право, 1993, № 8.
.Бэмжадорж Ж.. Избирательная система Монголии: достижения и недостатки.Закон и право.№12,2002.
.Конституция РК (принятая 28 января 1993 года). Алматы: Дәуір, 1993.
22.Госманова Г. Особенности эволюции избирательной системы Республики Казахстан в переходный период/Саясат, июнь, 2001, С.58-60.
.Кодекс РК "О выборах в Республике Казахстан"// Вестник ЦИК РК. Алматы, 1994.
24.Иноостранное конституционное право. Учебник под ред.В.В. Маклакова, Москва: Юристъ, 1997 год. С.135, 199.
.Постников А.Е. Избирательное право России. Научное и учебное пособие/Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Москва. 1996. С.28
.Страшун Б.А.Социализм и демократия. Москва. 1976. С.32
.Избирательное право и избирательный процесс. Москва. 1999. С.40-44
.Г. Сапаргалиев. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, "Жеті жарғы", 2005
.Толковый словарь Конституции Республики Казахстан. Алматы: Жеті жарғы,1996.С.107-108
30.п.10 ст.4. Закона РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".
.Конституции зарубежных государств. Москва: Издательство "БЕК", 1996. С.375
.См. Постановление Конституционного Совета РК от 1 декабря 2003 г. N 12 Об официальном толковании статей 10 и 12 Конституции РК
.Волгина А.П. Некоторые вопросы ограничения избирательных прав по законодательству РК и РФ/ Актуальные проблемы общества в контексте научных исследований молодых ученых. Материалы международной научно- практической конференции молодых ученых (ч.1) Астана,2006.С.42 -45.
.А.Сман. Конституционно - правовые основы политических прав и свобод граждан Республики Казахстан. Диссертация на соиск. ученой степени к.ю.н. Алматы, 2002 г.
.А.Саидов. Избирательное законодательство Узбекистана/Юрист 2004 №7, С.46-48
.Постановление Конституционного Совета РК "Об официальном толковании пункта 3 статьи 52 Конституции Республики Казахстан" от 8 июля 1996 года/ БД Закон
.А.Алдабергенов. Некоторые аспекты совершенствования системы конституционных гарантий свободы выборов в Парламент Республики Казахстан// Правовая реформа в Казахстане №3 (21) 2003, С. 9
.Инструкция о выдаче открепительных удостоверений на право голосования. Утверждена постановлением ЦИК РК от 26.04.05 г.
.Худолей Д.М. Взаимосвязь принципа равенства избирательного права с иными принципами права /Вопросы гуманитарных наук, 2005, №6 С.199-200.
.См. например: п. b) ст. 29 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26.05.1995 г., п. b) ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966 г., п.3 ст.21 Всеобщей декларации прав человека 10.12.1948 года, пп.7.3 п.7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29.06.1990 г.
.Худолей Д.М. Принцип равенства избирательного права /Вопросы гуманитарных наук, 2005, №6 С.201-203.
.Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 12 февраля 2004 года "Об официальном толковании пункта 3 статьи 50 Конституции РК"/СПИ ЮРИСТ
.Бородович С.М. Советское избирательное право. Л.: Госиздат, 1925. С.62-82; Гурвич Г.С. Советское избирательное право//Советское строительство.1925. №2-3. С.8
.Конституционный закон Республики Казахстан "О выборах в Республике Казахстан" от 28 сентября 1995 года./ СПИ ЮРИСТ
.С.В. Киселев. Комментарии к некоторым изменениям и дополнениям в Закон Республики Казахстан "О выборах"/Юрист. №1, 2004.
.Правила регулирования предвыборной агитации на телевидении Европы и США/СПИ ЮРИСТ
.К.Мусин. Правовое регулирование участия политических партий в избирательном процессе/ Правовая реформа в Казахстане. №3, 2003. С.22-26
.Е. Мицкая. Проблемы совершенствования избирательной системы РК/Юрист.№3,2007.С.45-47
.Д.М. Баймаханова. К вопросу о совершенствовании избирательного законодательства в Республике Казахчстан//Вестник КазНУ имени Аль -Фараби. Серия юридическая. 2005. №1. С. 125-127
.См.: Морозов О. Привыкшие въезжать в Думу на "партийной лошадке"/Российская газета.1998. 24 апреля; Бельгина А. Партийные или элитные?/Российская газета. 1998. 24 апреля
.Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29.06.1990 г./СПИ ЮРИСТ
.В. Борисюк. США от выборов до выборов/Международная экономика и международные отношения. №4. 2003. апрель, С.3-12
.Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Москва,1996.С.133; Чиргени В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Москва: Юристъ,1997.С.199
.В.К. Фоос. Избирательная система РК.Астана.2004.С.6
.Конституционное право зарубежных стран. Страшун Б.А. Москва, БЕК. 1996. С.334; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. ред. А.В.Иванченко. 1995. С. 214
.Конституционное (гос) право зс.Т.1-2./под ред. Б.А.Страшуна.М.,1999.С.355
.Э.Б. Мухамеджанов. Выборы прошли, и что дальше/Юрист, 2004, № 1 С.53-55
.Постановление ЦИК РК от 17 сентября 2004 года № 138/200 Об определении избирательных округов и избирательных участков, на которых будет использоваться электронная избирательная система/СПИ Юрист
.Решение Коллегии по гражданским делам Верховного суда РК от 2 сентября 2004 года/ СПИ Юрист
.См: Постановление ЦИК РК от 16 сентября 2004 г. Об использовании на выборах депутатов Мажилиса Парламента РК19.09.2004 г. электронной избирательной системы АИС "Сайлау"; Постановление ЦИК РК от 28 сентября 2005 года Об определении избирательных участков, в которых будет использоваться электронная избирательная система при проведении очередных выборов Президента РК в 2005 году/СПИ Юрист
.Итоговый отчет Миссии БДИПЧ/ОБСЕ по наблюдению за выборами Варшава 21 февраля 2006 г.
.В Сенате Парламента Республики Казахстна. Юрист. Информационно -аналитический отдел. Май, 2006, №5, С.38-39
.Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан.1993. № 23-24. ст.510
.Маккиавели Н. История Флоренции./Государь. Сочинения. Москва -Харковь.1998
.Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека. Варшава.1997
.С.Киселев. Проблемы выборного законодательства РК/ Юрист №12, 2004.С.45
.Мулдабаева Г.К. Соблюдение законодательства о выборах, споры и их разрешение. Организационно - правовое укрепление избирательных комиссий/Вестник ЦИК РК. 1995. № 38 С.170, 176
.Постановление ЦИК РК от 23.11.05 г. "Некоторые вопросы деятельности наблюдателей инос. гос-тв и межд-ных организаций, а также представителей иностранных СМИ в день голосования на выборах Президента РК, объявленных на 4 декабря 2005 года"/БД Закон
.Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года /СПИ ЮРИСТ
.Правила исполнения республиканского и местных бюджетов, утверждены Постановлением Правительства РК от 5.02.05. № 110/СПИ ЮРИСТ
.Правила расходования средств избирательных фондов и представления отчетов об их использовании при выборах Президента, депутатов Парламента, маслихатов и акимов РК, утверждены Постановлением ЦИК РК от 7 августа 1999 года/БД Закон
.Международное сотрудничество в области прав человек: Документы и материалы. Москва. 1993 г. С. 36
.Что такое демократия. Информационное агентство США. 1991, октябрь. С. 16; Д. Киркпатрик -бывший представитель США в ООН
.Т. Бредихина. Конституционный Совет заслушал экспертов. Казахстанская правда, 13 августа 2005, С.2
.С.Ф. Ударцев О приоритете отдельных норм, последствиях неопределенных формулировок и значении народа как источника государственной власти при толковании Конституции/ Правовая реформа в Казахстане. 2005, № 3 (29). С. 9 - 17
.Постановление Конституционного Совета РК 19 августа 2005 года Об официальном толковании п. 1 и 3 ст. 41 и п. 1 ст. 94 Конституции РК/СПИ ЮРИСТ
.Курс советского государственного права. Москва: Высшая школа, 1971.С.330
.Денисов А.И., Кириенко М.Г. Советское государственное право. Москва, 1957.С.286
.Конституции стран СНГ/ Составитель Ю. Булуктаев Алматы: Жеті жарғы, 1999. С. 115
.Телебаев Г.Т., Коновалов С.А. Партийное строительство в Казахстане: от идеологического диктата одной партий к многопартийной системе/Саясат, 2001.Сентябрь.С.69
.Чеботарев А. Пропорциональная избирательная система в Республике Казахстан /Саясат, 1998. Октябрь.С.58
.Г. Сапаргалиев. Новый существенный шаг к дальнейшей демократизации государства и общества. Правовая инициатива. 1998г, № 1. С. 4
.Формирование палат Парламента Республики Казахстан. Фемида. 2000. № 12. С. 8
.Е. Мицкая. Проблемы совершенствования избирательной системы Республики Казахстан/Юрист. № 3, 2007. С. 45
.Постановление ЦИК РК от 27.09.2004 года "О распределении депутатских мандатов по итогам голосования по партийным спискам на выборах депутатов Мажилиса Парламента РК, состоявшихся 19 сентября 2004 года"/СПИ ЮРИСТ
.М. Раев. Мандат депутата/Юридическая газета от 13 октября 1999 года, N 41 (308). С. 2
.Президентские выборы в Казахстане: факты, анализ комментарий. Под ред. М.Кулекеева. Астана, 2006, С. 41
.Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем, Санкт-Петербург, 1904. С.3-4
.С.В. Киселев "Комментарий к некоторым изменениям и дополнениям в Конституционный закон РК "О выборах"/Юрист, 2004.№ 1, С.12-14
.Томас Джефферсон. О демократии. Лениниздат, 1992, С. 274