Система взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
1.1 Особенности
современной федеративной системы РФ
.2 Формирование
механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной
власти
Глава 2. ПРОБЛЕМЫ
ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИИ
.1 Согласование
интересов федеральных и региональных органов государственной власти России
.2 Основные
направления совершенствования взаимодействия федерального центра и регионов
России
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЯ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования заключается в проблеме
обеспечения слаженных и согласованных действий органов публичной власти есть
важнейшая задача политики во всех государствах мира. Согласованность в
действиях органов власти при разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти и её субъектов очень важна в многоуровневой
системе организации государственного устройства, существующего в Российской
Федерации, которая является, согласно Конституции Российской Федерации (1993
г.), демократическим федеративным правовым государством с республиканской
формой правления. Однако совершенствование государства не может быть без
развития форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия
между органами публичной власти на всех уровнях.
Цель данного исследования в
выявлении основ сущности, форм и содержания взаимодействия федеральных и
региональных органов государственной власти.
Достижение поставленной цели определило
решение следующих задач:
· выявить основные
черты устройства системы федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации
· раскрыть сущность и
роли системы взаимодействия органов государственной власти
· определить уровень
взаимодействия органой государственной власти
· выяснить факторы
отрицательно влияющие на совершение федеративных отношений
Изучение данной темы занимает умы учёных не
только России, но и США, страны Западной и Восточной Европы, Латинской Америки
и др. Эту тему изучают историки, политологи, философы, социологи, представители
других общественных наук и конечно юристы. Комплексный подход изучали такие
отечественные и зарубежные исследователи, как Абдулатипов Р.Г., Автономов С.А.,
Arendit H.W.
и др. Заметный вклад в истрию внесло создание в 1971 году издания “Паблиус:
журнал по проблемам федерализма”, образование в 1976 году в Швейцарии
Объединённого центра по изучению федеральных и региональных проблем, публикация
многочисленных брошюр и книг, например: “Федеральные системы мира” (1991),
“Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах”
(1998) и др. Важным оказалось изучение федерализма в сравнительном плане, в
этом аспекте проблема ведерализма изучалась учёными Росии, США, Германии,
Индии, Канады и Бразилии.
Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
.1 Особенности
современной федеративной системы России
В каждой федеративной стране
существуют свои особенности и нюансы. Но в то же время существуют общие черты,
присущие почти всем федеративным системам. К схожим чертам стоит отнести то,
что федеративные государства состоят из нескольких государственных или
территориальных образований обладающих политической самостоятельностью,
широкими полномочиями и функциями переданными федеральным центрам. Подобные
территории становятся субъектами международных отношений, как штаты США и
Бразилии, но вот земли Германии имеют особую автономию, они часто проводят
собственную финансово-кредитную и фискальную политику. В Российской Федерации
подобными образованиями являются республики, края, области, города федерального
значения, автономные округа и автономная область.
Основы конституционного строя
Российской Федерации характеризуют Россию как демократическое федеративное
правовое государство с республиканской формой правления. Наша федерация
является территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу: в ее
основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования
субъектов федерации.
Федеративное устройство России
основано не только на ее государственной целостности и единстве системы
государственной власти, но и на равноправии и самоопределении российских
народов.
Федерация, имея два уровня
государственной власти, регулирует не всю сферу политической жизни государства,
так как опирается на конституционный принцип разграничения предметов ведения и
полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Этот принцип нельзя рассматривать отдельно от другого конституционного принципа,
согласно которому во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Признаки федерации:
· состоит из
субъектов федерации, которые имеют собственные территории, собственные
конституции, часто гражданство,собственные органы власти,
административно-территориальное деление
· субъекты федерации
не имеют права свободного выхода из состава федерации
· субъекты федерации
не являются государствами, т.к. они не обладают государственным суверенитетом,
но имеют институт гражданства
· двухуровневая
система органов государственной власти и система законодательства
· предметы ведения
между федерацией и субъектами федерации разграниченны конституцией
Основополагающими принципами
образования и функционирования федеративной системы являются:
· добровольность
объединения государств или государственных образований в федерацию,
· равноправие
субъектов федерации независимо от величины их территории, численности
населения, экономического потенциала и пр.,
· плюрализм и
демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами,
· принцип законности
и конституционности, означающее строгое и неуклонное соблюдение федерацией и
субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями
обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с
гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными или иными
общественно-политическими органами и организациями.
Россия является федерацией(рис 1)
В соответствии с Конституцией федеративное
устройство Российской Федерации «основано на ее государственной целостности,
единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и
самоопределении народов в Российской Федерации".
(гл 1, ст 5, пункт 3,).
(рис 1)
Но вопрос, если Россия всё же
является федераций, то какой: договорной или конституционной?
В 1992 году между федеральным
правительством и субъектами федерации был подписан комплексный Федеративный
договор. Он состоял из трех частей: договора с суверенными республиками,
договора с краями и городами федерального значения - Москвой и
Санкт-Петербургом и, наконец, договора с автономными округами и Еврейской
автономной областью.
Подписание этого договора имело
целью разграничить предметы ведения и полномочия федерального центра и
субъектов федерации, но самое главное - сохранить целостность системы.
Совершенно логичным представляется тот факт, что в период слабости центральной
власти во время децентрализации в 90-х годах, наиболее рациональным для Кремля
вариантом было «покупать» региональные элиты при помощи предоставления
политических и экономических выигрышей. Для трёх республик: Татарстана,
Башкортостана и Якутии заключение договора с Центром означало открытие широкого
окна возможностей для увеличения своей политической и экономической
независимости: реально Москва признавала особый статус республик и
предоставляла большие преимущества в вопросах экономической политики (в
частности, в системе налогообложения).
В целом, Федеративный договор
позволил избежать намечающегося конфликта между регионами и Центром и придать
отношениям между различными частями страны федеративный характер, однако не
характер правового государства. Заключения уникальных договоров практически с
каждым субъектом породило сразу несколько проблем и правовых коллизий.
Главная проблема состояла в том, что
сама идея заключения индивидуальных договоров противоречила конституционному
положению о том, что все субъекты Федерации имеют юридически равные права и
обязанности как составные части федеративного государства, что подразумевает
одинаковой тип отношений с федеральным центром и равные права на взаимовыгодное
сотрудничество.
На практике, Москва активно
реагировала на сигналы из потенциально или реально сепаратистских или
«неспокойных» регионов (в число которых входили Республика Татарстан, Чеченская
Республика, Республика Башкортостан и Кабардино-Балкарская Республика), и
использовала все доступные механизмы для их удержания в составе федерации. Для
субъектов, где политическая ситуация была стабильной исключений не делалось,
зачастую федеративные договоры для них просто штамповались.
В итоге, выборочная политика Кремля
по отношению к отдельным регионам породила правовое, а затем и экономическое
расчленение между федеративными субъектами.
Принятие Конституции и оформление
предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов в статьях 77, 78
и 79, казалось бы, подвело конституционную базу под действующий федеративный
механизм. Но несмотря на последующий «парад» расторжения двусторонних
договоров, который был обусловлен новым курсом правительства Владимира Путина
на централизацию и построение вертикали власти, некоторые двусторонние договоры
(например, с Республикой Татарстан), продолжают регламентировать отношения
между Центром и субъектами. Это означает, что наряду с конституционной базой, существует
ещё и договорная, что позволяет ряду исследователей проблем российского
федерализма говорить о конституционно-договорной федерации.
Система власти в России (рис 2)
Подобный подход представляется
наиболее адекватным для того, чтобы охарактеризовать отношения, которые на
данный момент сложились между Москвой и субъектами в российской федеральной
системе.
Новая модель федерализма, которая
оформилась благодаря принятию Конституции РФ в 1993 году, была всё ещё слабо
подкреплена институтами, которые бы поддерживали выполнение её принципов на
всей территории страны и, что наиболее важно, сохранили бы целостность
федерализующегося государства.
(рис 2)
федеративный
государственный власть региональный
Но всё же Россия как федеративное
государство обладает рядом признаков, которые позволяют говорить о ней именно
как о федерации, а не унитарном государстве, то есть составляют её
конституционно - правовой статус. Важнейший из них - Конституция, чьи положения
распространены на всей территории страны и обязательны для исполнения всеми
субъектами. Далее идут федеративное законодательство, федеральное гражданство,
федеральная (то есть, многоуровневая) система органов государственной власти,
федеральная собственность, единые вооруженные силы, государственный язык и
государственные символы.
Как бы не отрицали принадлежность
России к федеративным государствам, все правовые и институциональные провалы не
позволяют исключить её из числа федераций. Разговоры о России как о «Федерации
без федерации» кажутся бессмысленными. Обращаясь к А. де Токвилю, обнаруживаем,
что критериями федерации служат:
а)существование двух уровней политического
управления;
б)распространение решений,
принимаемых федеральным центром, непосредственно на граждан.
В России это есть, несмотря на
сомнительные взаимоотношения между центром и регионами, которые возглавляются
назначенцами или губернаторами верными Кремлю. Получается что в этой плоскости
федерализм - это фасадный механизм, который призван сгладить возможные
конфликты между федеральными и региональными акторами, максимизировать выигрыши
центра при принятии политических решений и, при этом уменьшить или даже свести
на нет логичные обязанности центральной власти по отношению к субъектам.
Общая же картина модели отношений
между федеральным центром и регионами приводит нас к выводам, что:
· Россия является
конституционно-договорной федераций, поскольку, несмотря на существование
признанной как на федеральном, так и на региональном уровне, конституционной
базы, по-прежнему действуют двусторонние договоры между центром и рядом
субъектов федерации
· характеристика для
российской модели федерализма - это «новый централизм», который объединяет в
себе признаки многоэтажного централизма, доминирования неформальных отношений
между Москвой и регионами над формальными и в сосредоточении большинства
административных, коммуникационных, транспортных и информационных ресурсов в
центре
· федерализм в России
проявляется в подконтрольности политических и экономических процессов в
регионах интересам федеральной власти при видимой экономической и политической
автономии субъектов
К сожалению на данный момент мало
что изменилось, и хотя многие приложили силы для развития федерализма и
регионов в России, есть силы которые целенаправленно препятствуют
совершенствованию российской системы управления государством.
1.2 Формирование механизмов взаимодействия федеральных и
региональных органов государственной власти: сущность, критерии, основные
понятия
Согласно Конституции Российской
Федерации от 1993 года, Россия - есть демократическое федеративное правовое
государство с республиканской формой правления.
В России есть 85 субъектов федерации(рис
3)
(рис 3)
Взаимодействие органов государственной власти
подразумевает, что они как партнеры равны в отношении главного объекта
управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня
и качества жизни населения каждой федерации и региона.
Органы государственной власти предназначены для
управления государством на разных уровнях. В Российской Федерации принято
разделять органы власти на федеральные и региональные (органы власти субъектов
федерации).
В Российской Федерации к основным центральным
органам власти относятся (см приложение
1(2)).
На уровне субъектов России существуют органы
исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов России.
В ведении Российской Федерации (согласно ст. 71
Конституции РФ) находятся (см приложение 2(1)).
К совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации относятся (см приложение 2(2)).
Кроме вышеуказанных разграничений предметов
ведения, во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной
власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие
законов и иных нормативных правовых актов.
Особенностью Российской Федерации является
правовой статус автономных округов - их двойная правосубъектность: они являются
самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края
(таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с
областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного
урегулирования.
Особенностью и противоречием российского
федерализма одновременно является закрепленное в Конституции РФ (ст. 11, пункт
3) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только
Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий. Исходя из этого, договорные отношения могут иметь
конституционный, договорный или смешанный характер. Существующие отношения
органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно
условно разделить на три вида: 1)близкие к конфедеративным, 2)федеративные, но
основанные на индивидуальных договорах, 3)строящиеся на Конституции и
Федеративном договоре и уставах большинства субъектов Федерации.
Субъекты РФ
самостоятельно распоряжаются своей собственностью, могут реализовывать свои
национальные потребности и интересы. Проблема заключается в том, что
конституции ряда субъектов РФ суверенитет республики признают более объемным,
повышая статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные
Конституцией и международными принципами федерализма. Эти особенности и
противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных
отношений, федеральной национальной и региональной политики.
Разрешение разногласий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации
на основе согласительных процедур. В случае не достижения
согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение
соответствующего суда. Также Президент Российской Федерации вправе
приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации,
федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или
нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса
соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).
Конституция на момент принятия имела опережающий
время и ситуацию характер. Движение в сторону реализации конституционных норм
было возможно только централизованно, посредством сильного и автономного
института государственной власти - власти главы государства.
Этот факт обусловил закрепление уникального, не
имеющего прямых конституционных аналогов в мире, статуса Президента России:
во-первых, власть главы государства организационно выделена в отдельный вид
государственной власти, во-вторых, объем президентских полномочий чрезвычайно
широк. Статус и полномочия Президента РФ регламентирует Конституция, порядок
выборов - Федеральный закон № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской
Федерации».
Конституционный статус Президента слагается из
четырех составляющих: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека
и гражданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса.
Получается, что в России в настоящее время
складывается суперпрезидентский тип республики, об этом, в том числе,
свидетельствует наличие при Президенте РФ органов (см
приложение 3(1)).
Президент и органы государственной власти(рис 4)
(рис 4)
В последнее десятилетие в России активно
развивается практика института представительства Президента РФ на различных
уровнях государственной власти и управления. Сегодня полномочные представители
Президента РФ осуществляют деятельность в Высших Судах РФ, в палатах
Федерального Собрания РФ, представляя интересы Президента РФ и способствуя
осуществлению его деятельности как гаранта Конституции РФ, прав и свобод
человека и гражданина. Институт полномочных представителей Президента РФ
функционирует и в федеральных округах, сформированных Указом Президента РФ №
849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном
округе»(см приложение 3(2)).
Полномочия Президента России(рис 5)
(рис 5)
Возвращаясь к органам
государственной власти субъектов РФ, надо сказать, что они обеспечивают
реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем
законодательного закрепления гарантии своевременного назначения даты выборов в
органы государственной власти субъектов РФ и органа местного самоуправления и
гарантии периодического проведения указанных выборов.
Орган власти - это орган
государства, сформированный в особом порядке на основании правовых актов и
наделённый властными полномочиями для осуществления задач и функций государства
в определённом государством порядке.
Непосредственной реализацией
государственной федеральной социально-экономической политики в регионах, а
также решением собственных социально-экономических задач с учетом
территориальных интересов занимаются региональные органы государственной власти
и управления:
1)Органы законодательной
власти обеспечивают, реализуют государственную власть в регионах посредством
принятия законов и других нормативно-правовых актов субъектов Российской
Федерации. В соответствии с законодательством РФ они наделены
государственно-властными полномочиями в пределах предметов ведения субъектов
федерации, а также предметов совместного ведения федерации и субъектов
федерации.
Количественный состав и
структура органов законодательной власти определяются ими самостоятельно с
учетом местных особенностей и традиций. Так же,
федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ могут по взаимному соглашению передавать
друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит
Конституции РФ и федеральным законам.
)Органами исполнительной власти
в регионе являются администрации, правительства, руководство которыми
осуществляет глава администрации, губернатор или председатель правительства.
Наименование органа
исполнительной власти и его структура устанавливаются субъектом федерации в
соответствии с местными традициями и особенностями. Региональные органы
исполнительной власти руководят хозяйственным, социально-культурным
строительством, организуют управление объектами государственной собственности
региона, разрабатывают организационную структуру управления регионом,
осуществляют полномочия в сфере экономики, ее отдельных отраслей, в
бюджетно-финансовой сфере, ценообразования, торгового, бытового,
социально-культурного обслуживания населения и др.
Органы исполнительной власти в
соответствии со своими полномочиями решают задачи обеспечения
социально-экономического развития региона в непосредственном взаимодействии с
органами представительной власти. Основой формирования структур регионального
управления является примерная структура, определенная Правительством РФ, вместе
с тем, при создании структурных подразделений региональных органов
исполнительной власти, определении их состава учитываются особенности
конкретного региона. Таким образом, для региональных органов исполнительной
власти (также как и для представительной власти) характерно значительное
разнообразие структур, состава и численности.
)Законодательный орган субъекта
РФ имеет весьма широкие полномочия, к числу которых относится
(см приложение 4).
Органы регионального управления
можно разделить на две основные группы.
. Территориальные органы
федеральных органов управления (например, территориальные органы министерства
по налогам и сборам, министерства по антимонопольной политике, территориальные
управления Центрального Банка и др.). Эти органы не входят в структуры
региональных администраций и правительств, не подчиняются главам региональных
органов представительной и исполнительной власти. Они реализуют федеральные
функции управлении на территории данного региона в соответствии со своей
компетенцией с целью обеспечения исполнения общефедеральных интересов,
реализации федеральной политики в регионе. Свою деятельность они осуществляют
во взаимодействии с региональными органами представительной власти и
региональными администрациями.
2. Органы регионального управления непосредственно входящие в состав
региональных администраций. Эти органы управляют всеми составляющими
региональной экономической системы, в целях обеспечения интересов региона.
Глава 2. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИИ
2.1
Согласование интересов федеральных и региональных
органов государственной исполнительной власти РФ
Проблема взаимодействия местного самоуправления
с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех
этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную
обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на
практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без
четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в
экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои
(Подробнее о федеративном устройстве описано в приложении 5)
Анализ ответов субъектов РФ, указавших на
существование проблем в области межуровневого взаимодействия органов
государственной власти, позволяет вычленить основные проблемные сферы такого
взаимодействия:
. Проблема информационного обеспечения
региональных органов государственной власти, координации их деятельности и
налаживания эффективного взаимодействия в этой сфере с федеральными органами
государственной власти и органами местного самоуправления. В частности, в
ответах субъектов РФ отмечается, что федеральные ведомства не желают делиться
информацией с органами государственной власти субъектов РФ. Информатизация
ведомств имеет закрытый характер. Базы данных различных ведомств в большинстве
случаев не имеют связи между собой и возможности обмена данными с внешними
системами. Отсутствуют элементарные механизмы получения данных из систем. Кроме
того, существует нерешенная на данный момент проблема повторов и дублирования
информации, запрашиваемой у органов власти субъекта РФ федеральными органами
исполнительной власти. Существует проблема обеспечения информацией органов
государственной власти субъектов РФ в таких важнейших сферах, как
налогообложение, пенсионное обеспечение, предоставление статистической
информации.
. При назначении руководителей территориальных
органов исполнительной власти зачастую не учитывается мнение высшего
должностного лица субъекта РФ.
. Отсутствует нормативно закрепленное требование
об обязательности исполнения решений, принимаемых в рамках взаимодействия
исполнительных
органов государственной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти и органов местного самоуправления для каждого из
перечисленных органов. Принимаемые решения могут быть лишь рекомендованы для
исполнения территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и
органам местного самоуправления.
. Отмечается дублирование полномочий и излишний
параллелизм в деятельности региональных и федеральных органов государственной
власти, несовершенство типовых процедур согласования и принятия ими решений,
методов контроля исполнения решений.
. Проблемы взаимодействия с федеральными
органами государственной власти при осуществлении полномочий в сфере налоговой
и бюджетно-финансовой политики, контрольнонадзорной деятельности.
. Проблемы в сфере социальной защиты населения,
образования и науки.
. Проблемы в сфере сельского хозяйства,
жилищно-коммунального хозяйства, в сфере управления государственным имуществом,
в сфере земельных и имущественных отношений.
. Проблемы в сфере государственного экологического
контроля, охраны и использования объектов животного мира, а также водных
биологических ресурсов, в сфере ветеринарии по вопросам государственного
контроля, фито-санитарного надзора.
. При взаимодействии региональных и федеральных
органов государственной власти с органами местного самоуправления возникают
следующие проблемы: недостаток финансовых ресурсов, минимально обеспечивающих
реализацию полномочий местного самоуправления, информационного обеспечения,
контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сохранения и охраны объектов
культурного наследия местного (муниципального) значения. Органам местного
самоуправления не хватает средств на обеспечение дорожной деятельности,
обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями, обеспечения первичных мер
пожарной безопасности, утверждения генеральных планов поселений, утилизации
бытовых отходов и мусора и т.д. Расходная
часть местных бюджетов рассчитана исключительно на выплату заработной платы
работникам бюджетной сферы и оплату жилищно-коммунальных услуг.
Решение указанных проблем большинство субъектов
РФ видят в совершенствовании законодательства, особенно в сфере разграничения
компетенции и конкретизации полномочий федеральных, региональных органов
государственной власти РФ и органов местного самоуправления. В интервью
субъектов РФ также представлена позиция, согласно которой более целесообразным
является разработка эффективного механизма реализации действующих нормативных
правовых актов и практическое разрешение уже имеющихся проблем.
В качестве конкретной меры, направленной на
урегулирование сложившегося положения дел, органы государственной власти
субъектов РФ видят принятие федерального закона по вопросам взаимодействия
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
РФ и совершенствование существующей практики такого взаимодействия.
Наиболее сложными в согласовании интересов
федерального центра и субъектов РФ являются вопросы реализации мероприятий
бюджетной реформы (нормативно-подушевое финансирование, оптимизация бюджетной
сети и т.д.). Федеральным центром не учитывается региональная специфика,
связанная с низкой плотностью населения и трудностями в обеспечении доступности
предоставления бюджетных услуг и на федеральном уровне не существует
нормативных актов, четко разграничивающих полномочия по уровням бюджетов.
Субъекты РФ
указывают на сложности межуровневого взаимодействия в сфере гражданской
обороны, чрезвычайных ситуаций, ликвидации последствий стихийных бедствий и
обеспечения пожарной безопасности, туризма, федеральной таможенной политики,
земельно-имущественных отношений, охраны и использования животного мира,
ветеринарии, в сфере дошкольного образования, финансирования и
материально-технического обеспечения милиции, нормирования в области охраны окружающей
среды, организации транспортного обслуживания населения автомобильным
транспортом, применения карантинных фитосанитарных мер и ограничений, связанных
с перевозками лесных грузов и т.д.
Значительные трудности в процессе межуровневого
взаимодействия органов власти отмечаются в сфере природопользования, в
частности, в области обеспечения рационального рыбохозяйственного использования
водоемов, расположенных на особо охраняемых природных территориях федерального
значения.
Проблемной сферой взаимодействия является также
жилищно-коммунальное хозяйство. Требуют решения вопросы, связанные с льготами
по оплате жилищно-коммунальных услуг. Меры социальной поддержки в этой сфере
отнесены к расходным обязательствам субъектов РФ. Замена льгот по оплате
жилищно-коммунальных услуг денежной компенсацией количественно несоизмерима и
не покрывает реальных потребностей на оплату данных услуг.
Необходимо урегулирование на федеральном уровне
вопроса о взаимодействии с юридическими лицами, в собственности которых
находятся многоквартирные дома.
Сложные в смысле согласования интересов ситуации
межуровневого взаимодействия органов власти складываются в сфере организации
местного самоуправления, в частности, в области регулирования муниципальной
службы (установление классных чинов), разграничения муниципального имущества,
использования природных ресурсов, а также в сфере государственной поддержки
сельскохозяйственного производства.
Взаимодействие органов государственной власти и
органов местного самоуправления субъекта должно осуществляться в следующих
основных организационных формах:
во-первых, главными взаимодействующими
структурами являются сами органы государственной власти и местного
самоуправления;
во-вторых, для решения разовых совместных
вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;
в-третьих, для решения вопросов требующих
постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;
в-четвертых, по вопросам, касающимся всех
муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через
ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.
С целью гармонизации взаимоотношений регионам
необходим комплексный нормативный правовой. Он устанавливал бы общие принципы
данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и
местного значения, управления процессами экономического и социального развития
субъекта и муниципальных образований в интересах населения.
2.2 Основные
направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и
регионов РФ
Среди основных направлений взаимодействия
органов государственной власти субъекта РФ можно выделить: послания главы
субъекта парламенту, совместную законотворческую деятельность, согласительные
процедуры, деятельность представителей главы субъекта РФ в парламенте, а также
прочие контакты (например, совместное исполнение представительских функций).
Указанные формы взаимодействия урегулированы как правило конституциями
субъектов РФ, регламентами их представительных органов, а также законами и подзаконными
актами субъектов РФ, регулирующими вопросы деятельности законодательных и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Законотворческий процесс - это наиболее важное и
емкое направление взаимодействия парламента и главы субъекта РФ, в результате
которого на свет появляются полноценные нормы права, обязательные для
исполнения на всей территории субъекта Федерации. Вопросы взаимодействия главы
субъекта с парламентом в законотворческом процессе большей частью урегулированы
в регламентах парламентов.
Во всех субъектах РФ их главы являются
субъектами права законодательной инициативы. Наделение главы субъекта Федерации
правом законодательной инициативы подразумевает также предоставление ему права
вносить предложения о поправках к конституции субъекта.
Таким образом, глава субъекта РФ в той или иной
форме взаимодействует с парламентом в течение всего законодательного процесса.
Это взаимодействие не всегда протекает “мирно”. Поэтому зачастую необходимы
специальные согласительные процедуры с участием заинтересованных сторон для
урегулирования спорной ситуации.
В соответствии с общепринятыми представлениями о
месте и роли главы субъекта Федерации в политическом процессе, одной из его
функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия
всех ветвей власти. Он может использовать согласительные процедуры,
направленные на достижение компромисса в решении спорных вопросов. В этой своей
ипостаси глава субъекта РФ должен выступать в качестве человека,
стоящего над любой ветвью власти. Согласительные процедуры, в свою очередь,
могут быть весьма разнообразными, что обусловлено особенностями устройства
государственной власти в субъекте РФ.
Это могут быть:
· согласительные процедуры в ходе
принятия спорных законопроектов;
· консультации по поводу внесения
главой субъекта в парламент кандидатур на высшие должности субъекта РФ;
· вопросы деятельности самого
парламента (роспуск, внеочередное заседание, назначение сроков выборов и пр.);
· вопросы утверждения структуры
правительства субъекта РФ и многое другое.
Одной из форм участия главы субъекта РФ и
представителей парламента в согласительных процедурах является создание
согласительных комиссий.
Обширная сфера взаимодействия главы субъекта РФ
с парламентом лежит в сфере назначений на должности субъекта. Глава субъекта РФ
представляет парламенту для утверждения кандидатуры на определенные должности,
а в ряде случаев - с последующим окончательным утверждением этих кандидатур
федеральными органами государственной власти.
С принятием Федерального закона “О порядке
формирования Совета Федерации” появилась сфера для взаимодействия парламента и
главы субъекта Федерации, а именно - назначение представителя исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ в Совете Федерации. Указ высшего
должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации
направляется в законодательный орган субъекта в трехдневный срок и вступает в
силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа
субъекта две трети от общего числа депутатов не проголосуют против назначения
данного представителя. Участие парламента субъекта Федерации в процессе
рекрутирования представителей в Совет Федерации осуществляется в соответствии с
регламентом этого органа.
Существует и такая форма взаимодействия
рассматриваемых органов, как направление правовых актов высшего должностного
лица субъекта, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта
РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ в сроки,
установленные конституцией и законом субъекта РФ (п.п.3,4 ФЗ № 184-ФЗ).
Парламент субъекта Федерации вправе обжаловать указанные акты в судебном
порядке. Аналогичным правом в отношении актов парламента согласно Закона
обладает и глава субъекта РФ.
Взаимодействие парламента и главы субъекта
Федерации в ходе согласительных процедур носит перманентный характер независимо
от того, участвует ли глава субъекта в согласительных процедурах лично или
через своих представителей.
Нормативные правовые акты, принимаемые
представительными органами власти без выяснения с главой субъекта РФ,
исполнительными органами действительных возможностей по их реализации - это
неэффективно и мало способствует полной реализации парламентом своего
законодательного потенциала.
Взаимодействие законодательных органов и главы
субъекта Федерации не ограничивается рассматриваемыми формами. К ним можно
отнести неформальные формы взаимодействия. Сюда относятся различные встречи,
“круглые столы” и др. Близко к указанным формам взаимодействия примыкает
сотрудничество главы субъекта РФ и парламента (его отдельных представителей) в
ходе исполнения ими представительских функций. Возможно участие главы субъекта
РФ и членов парламента в согласительных комиссиях, организуемых федеральным
центром. Взаимодействие имеет место также в процессе награждения.
Основные полномочия органов исполнительной
власти субъекта РФ в сфере его взаимодействия с парламентом непосредственно
связаны с полномочиями высшего должностного лица, возглавляющего исполнительный
орган, и концентрируются по ходу бюджетного процесса.
Полномочия правительства субъекта Федерации в
сфере согласования интересов законодательной и исполнительной ветвей власти
также носят подчиненный, производный от полномочий главы субъекта характер -
ведь само согласование структуры правительства (вплоть до уровня его
структурных подразделений) и кандидатур на замещение правительственных
должностей субъекта РФ законодательством большинства субъектов Федерации
отнесено к совместному ведению главы субъекта и парламента.
Споры между законодательным органом
государственной власти и высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в порядке,
предусмотренном Конституцией РФ, конституцией и законом субъекта РФ, либо в
судебном порядке (ст.25 ФЗ № 184-ФЗ), поэтому представители правительства
субъекта РФ нередко принимают участие в согласительных комиссиях, образуемых
главой субъекта и парламентом на паритетных началах.
Основы взаимодействия представительных и
судебных органов субъектов РФ регулируются Федеральным конституционным законом
от 31 декабря 1996 г. “О судебной системе в Российской Федерации”. Согласно
этому Закону судебная власть на всей территории России самостоятельна и
действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Однако на
уровне субъектов Федерации существуют некоторые особенности нормативного
правового регулирования взаимодействия представительной и судебной ветвей
власти. Согласно ч.4 ст.4 Федерального конституционного закона к судам
субъектов РФ относятся:
· конституционные (уставные) суды
субъектов РФ;
· мировые судьи, являющиеся судьями
общей юрисдикции.
Конституционный суд субъекта Федерации -
судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в
форме конституционного судопроизводства в целях защиты конституционного строя
субъекта РФ, основных прав и свобод человека и гражданина. Подобным статусом
обладают практически все органы конституционной юстиции субъектов Федерации.
Порядок их деятельности регламентируется конституциями (уставами) и законами о
конституционных судах субъектов РФ, регламентами конституционных судов. Нормы,
регулирующие отдельные формы взаимодействия рассматриваемых органов, содержатся
в законодательстве субъектов РФ о представительных органах государственной
власти субъектов, в регламентах представительных органов.
Практически все конституционные суды наделены
правом законодательной инициативы. При этом их право ограничено
“специализацией” - конституционные суды вносят в парламенты субъектов
законопроекты и законодательные предложения только по вопросам своего ведения.
Это нормальная практика для Федерации в целом, ибо на федеральном уровне
правоспособность судебных органов в сфере законодательной инициативы ограничена
аналогичным образом.
Функция судебного контроля, являясь элементом
системы сдержек и противовесов, прямо следует из провозглашенного на
федеральном и региональном уровнях принципа разделения властей. О наличии этой
функции можно судить хотя бы по таким полномочиям конституционных судов, как
проверка соответствия конституции субъекта РФ нормативных правовых актов
субъекта, толкование конституций субъектов РФ, рассмотрение жалоб граждан по решениям
и действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц. В подобных полномочиях
конституционного правосудия субъектов Федерации находит отражение функция
контроля за правотворческой и правоприменительной деятельностью органов
государственной власти конкретного субъекта Федерации.
Основной формой взаимодействия рассматриваемых
органов является личное участие их членов (депутатов и судей) в работе этих
органов. Важное значение для законодательного процесса имеют послания
конституционных судов законодательным органам субъектов Федерации.
Таким образом, конституционное
законодательство и практика его применения должны обеспечить такое разделение
властей, которое не будет создавать "вакуум" во взаимоотношениях
между различными органами государственной власти и противостояние между ними.
Принцип разделения властей надо рассматривать как правовую основу для
взаимодействия государственных органов, обеспечивающую стабильность
осуществления государственной власти в Российской Федерации.
В условиях федеративного
государства очень важно не нарушать основополагающих принципов взаимодействия
всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по статусу были бы
выше конституционно закрепленных.
Задача разграничения предметов
ведения и полномочий является весьма сложной в условиях, когда законодательная
база, как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы,
чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно. Необходимо
четко установить и понятийный аппарат, без понимания которого невозможно решить
стоящие перед властями задачи.
На мой взгляд для того чтобы усовершенствовать
систему взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти в
России надо по новому подходить к законодательному регулированию и пониманию
Конституции Российской Федерации.
Я говорю о взаимодействии
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения,
когда управленцы следуют букве и смыслу законов не только Конституции, но и
других кодексов Российской Федерации.
Чтобы применить что-то новое
для обеспечения изменений государственного управления, повышения его
эффективности надо развить и усовершенствовать само конституционное право,
сформировать политико-правовые механизмы взаимодействия органов государственной
власти на федеральном и региональном уровнях. Это позволит своевременно решать
политические и социально-экономические проблемы, противостоять бюрократизму и
коррупции в среде чиновников всех уровней, и, в конечном счете, повышать
благосостояние населения в регионах.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В новом десятилетии идет активное формирование
новых политических механизмов взаимодействия и правовых институтов российской
государственности.
Механизмы и инструменты
взаимодействия федеральных государственных органов власти Федерации с органами
власти субъектов РФ должны базироваться на последовательном и полном
закреплении в законодательстве полномочий и функций, которые должны
реализовываться на том или ином уровне власти, определении режимов реализации
совместных функций, подчиненности и взаимной ответственности уровней власти.
При реализации органами
государственной власти субъектов РФ совместной компетенции с Федерацией в
рамках единой системы исполнительной власти федеральные органы исполнительной
власти должны иметь право: контролировать исполнение федеральных законов, иных
федеральных правовых актов соответствующими государственными органами субъектов
Федерации; давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения
указания; отстранять от должности глав органов исполнительной власти субъектов
Федерации в судебном порядке и в случае неоднократного нарушения (неисполнения)
обязанностей; привлекать к дисциплинарной, материальной ответственности
руководителей или отдельных чиновников отдельных чиновников соответствующих
органов субъектов РФ.
Государство обязано проводить
постоянный федеральный мониторинг качества жизни в регионах и при необходимости
в отдельных административных единица, с целью обеспечения максимально быстрого
и эффективного реагирования на неисполнение или ненадлежащее исполнение своих
функций соответствующими властями.
Но при этом оптимизация
полномочий регионов должна строится на основе критериев дополняемости и
целесообразности. Вышестоящие уровни власти не вмешиваются в дела нижестоящих,
если регионы в полном объеме выполняют свои функции. При этом проводится
децентрализация исполнительно-распорядительных функций при одновременной
централизации законотворческой деятельности федерального Центра.
В ходе данного
исследования были достигнуты поставленные в начале задачи, как выявление
основных черт устройства системы федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, понятия сути и
роли взаимодействия органов власти, уровни взаимодействия между органами
государственной власти, факторы отрицательно влияющие на совершение
федеративных отношений.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция
Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных
Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от
30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014
N 11-ФКЗ). М., 1993.
2. Гражданский
кодекс Российской Федерации. М., 1994.
3. Бюджетный
кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от
03.11.2015). М., 1998.
. Налоговый
кодекс Российской Федерации. М., 1999.
. Федеральные
законы Российской Федерации.
6. Официальные
документы Российской Федерации и международные правовые акты.
7. Налоговый
кодекс Российской Федерации на 15.10.2014.
8. Федеративный
договор. Документы с комментариями. М., 1994.
. Абдулатипов
Р.Г. Федералогия. Учебное пособие. М., 2004.
10. Автономов
А.С. Принцип субсидарности и российский федерализм. Казань, 2001.
11. Сулакшин
С., Малчинов А., Глигич-Золотарева М., Лексин В., Хаванский Н., Гаганова Н.,
Казак Е. Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России.
М., 2011.
12. Стенографический
отчёт о заседании Государственного совета по вопросу совершенствования
механизма взаимоотношения органов государственной власти. М., 2004.
13. Журнал
по проблемам федерализма. Под ред. Д. Елазара и Дж. Кинсайда. 1971.
14. Федеральные
системы мира. 2014.
15. Arendit
H.W. Finanzverfassungsrechtlicher Reformbedart: vim unitarischen Foderalismus
zum Wettbewerbsfoderalismus “Wirtschaftdienst”, 1998.
16. Доклад
рабочей группы Президиума Государственного совета Российской Федерации «О
совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов
государственной власти в Российской Федерации». М., 2004.
. Макарычев
А. С. Регионализм и федерализм: исследования в Ницце . - Полис. Политические
исследования. 1993. № 5. С. 151
18. Журнал
“Регионология” №1. Бирюков С.В. Современный федерализм: проблемы исследования и
перспективы развития. 2010.
19. Журнал
“Регионология” №1. Рыжова Т.С. Город в социокультурном пространстве региона.
2010.
20. Сборник
материалов всероссийской научно-практической конференции проводимой в рамках
Форума научной молодежи федеральных университетов. 2014.
21. Журнал
“SCI-ARTICLE”
№15. Сорбалэ А.Б. Особенности Российской модели федерализма.2014
22. Журнал
“Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и
управление”. Севумян В.Н. Развитие федеративных отношений в современной Росии.
2014.
Приложение
1
(1) Статья 65 КРФ
· Республика Адыгея (Адыгея),
Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика
Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика
Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми,
Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика
Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва,
Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская
Республика - Чувашия;
· Алтайский край, Краснодарский край,
Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;
Забайкальский край, Пермский край;
· Амурская область, Архангельская
область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область,
Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская
область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область,
Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область,
Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская
область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская
область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область,
Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область,
Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область,
Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская
область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская
область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область,
Ярославская область;
· Москва, Санкт-Петербург - города
федерального значения;
· Еврейская автономная область;
· Корякский автономный округ, Ненецкий
автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский
автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный
округ.
(2) Основные центральные органы
государственной власти:
· глава государства -
Президент Российской Федерации;
· федеральный
законодательный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации;
· правительство -
Правительство Российской Федерации во главе с Председателем Правительства;
· федеральные органы
исполнительной власти: министерства, федеральные службы и федеральные
агентства, управляемые Президентом, или подведомственные и управляемые
Правительством РФ;
· судебные органы -
Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации,
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.
Практика реализации конституционных норм
позволяет выделить особую группу государственных органов, осуществляющих
контрольно-надзорные и иные полномочия, не входящие в полномочия ни
законодательных, ни исполнительных, ни судебных государственных органов, - это
органы особой компетенции: Прокуратура РФ (Федеральный закон № 2202-1 «О
прокуратуре Российской Федерации»), Центральная избирательная комиссия РФ
(избирательное законодательство), Счетная палата РФ (Федеральный закон № 4-ФЗ
«О Счетной палате Российской Федерации»), ЦБ РФ (Федеральный закон № 86-ФЗ «О
Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), Уполномоченный по
правам человека РФ (Федеральный Конституционный закон № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном
по правам человека в Российской Федерации»).
(1)Статья 71 КРФ
· принятие и
изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за
их соблюдением;
· федеративное
устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и
свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование
и защита прав национальных меньшинств;
· установление
системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей
власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов
государственной власти;
· федеральная
государственная собственность и управление ею;
· установление основ
федеральной политики; федеральные программы в области государственного,
экономического, экологического, социального, культурного и национального
развития Российской Федерации;
· установление
правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное
регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные
экономические службы, включая федеральные банки;
· федеральный бюджет;
федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
· федеральные
энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в
космосе;
· внешняя политика и
международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской
Федерации; вопросы войны и мира;
· внешнеэкономические
отношения Российской Федерации;
· оборона и
безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки
оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство
ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
· определение статуса
и защита государственной границы, территориального моря, воздушного
пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа
Российской Федерации;
· судоустройство;
прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное
законодательство; амнистия и помилование; гражданское и
арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование
интеллектуальной собственности;
· метеорологическая
служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия
и картография; наименования географических объектов, официальный статистический
и бухгалтерский учет;
· государственные
награды и почетные звания Российской Федерации;
· федеральная
государственная служба.
(2)Статья 72 КРФ
· обеспечение
соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных
нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и
федеральным законам;
· защита прав и
свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение
законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
· вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными
ресурсами;
· разграничение
государственной собственности;
· природопользование;
охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо
охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
· общие вопросы
воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
· координация
вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства;
социальная защита, включая социальное обеспечение;
· осуществление мер
по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их
последствий;
· установление общих
принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
· административное,
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное,
водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране
окружающей среды;
· кадры судебных и
правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
· защита исконной
среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
· установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления;
· координация
международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации,
выполнение международных договоров Российской Федерации.
Приложение
3
(1) Органы власти при Президенте
России
Конституционным органом, который осуществляет
подготовку президентских решений по вопросам стратегии развития России, по
вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения
национальной безопасности, является Совет Безопасности РФ. Правовая основа его
деятельности - федеральное законодательство, Указ Президента РФ № 726 «Об
утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате
Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании
утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации», иные
правовые акты Президента РФ.
Широкий спектр функций и задач этого
органа сводится к работе в двух направлениях - формирование стратегии
внутренней и внешней политики государства и стратегии политики национальной
безопасности. В состав Совета Безопасности РФ входят: Председатель (по
должности им является Президент РФ), который руководит его работой; Секретарь
(входит в число постоянных членов); постоянные члены и члены, включение и
исключение которых из состава осуществляет Президент РФ.
Основная форма деятельности -
заседания; решения принимаются постоянными членами простым большинством от их
общего числа, оформляются протоколом заседания и вступают в силу после
утверждения Председателем Совета Безопасности РФ. Оперативность в обсуждении
вопросов национальной безопасности - неотъемлемый элемент эффективного
государства. Другая форма деятельности Совета - совещания. Оперативные
совещания проводятся Председателем Совета с его постоянными членами, как
правило, один раз в неделю. Проведение совещаний по стратегическому
планированию является прерогативой Секретаря Совета с постоянными членами и
членами Совета. Основными рабочими органами являются межведомственные комиссии:
постоянные, создаваемые по функциональному или региональному признаку, и
временные, создаваемые в целях подготовки предложений по предотвращению
чрезвычайных ситуаций, актуальным проблемам правопорядка в обществе и
государстве и пр. Персональный состав комиссий по представлению руководителей
федеральных органов исполнительной власти утверждается Секретарем Совета.
Персональный состав Совета Безопасности РФ утверждается Указом Президента РФ.
(2) Институт полномочных
представителей Президента России
Этот институт пришел на смену
представителям Президента РФ в субъектах Федерации в целях обеспечения
реализации главой государства его конституционных полномочий, повышения
эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и
совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Полпред
Президента в федеральном округе как федеральный государственный служащий входит
в состав Администрации Президента, назначается и освобождается от должности по
представлению Руководителя Администрации Президента, непосредственно
подчиняется главе государства. Аппараты полномочных представителей -
самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ, их структуру и
штатную численность определяет Руководитель Администрации. При полномочных
представителях Президента РФ в целях обеспечения согласованного
функционирования и взаимодействия федеральных и региональных органов
государственной власти, повышения эффективности института представительства, в
соответствии с Указом Президента РФ № 337 «О советах при полномочных
представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах»,
функционируют совещательные органы - советы (за исключением Южного федерального
округа). Членами совета по должности являются: высшие должностные лица
(руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов
РФ, входящих в состав федерального округа; представитель Министерства
регионального развития РФ (по решению Мин региона России); заместитель
Генерального прокурора РФ по федеральному округу (по согласованию); могут
входить иные лица. Персональный состав совета по предложению полпреда
утверждается Руководителем Администрации Президента РФ. Рабочим аппаратом
Президента РФ является Администрация Президента РФ - это государственный орган,
сформированный в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции в целях обеспечения
деятельности главы государства и осуществления контроля за исполнением его
решений на основании Указа Президента РФ № 490 «Об утверждении Положения об
Администрации Президента Российской Федерации», иными указами и распоряжениями
Президента РФ. Состав Администрации представлен обширным кругом должностных лиц
и структурных подразделений.
Приложение
4
Полномочия законодательного органа
субъекта Российской Федерации
· - принятие
конституции или устава субъекта РФ и поправок к ним;
· - осуществление
законодательного регулирования по предметам ведения субъекта РФ и предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий
субъекта РФ;
· - утверждение
(законом) бюджета субъекта РФ и отчета о его исполнении, представленных высшим
должностным лицом субъекта РФ, а в случае если указанная должность не
установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ;
· - установление
(законом) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ основ организации
и деятельности законодательного (представительного) органа субъекта РФ;
· - установление
порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории
субъекта РФ, а также порядка деятельности органов местного самоуправления;
· - утверждение
программ социально-экономического развития субъекта РФ, представленных высшим
должностным лицом субъекта РФ;
· - установление
налогов и сборов, которые отнесены к ведению субъекта РФ, а также порядка их
взимания;
· - установление
порядка формирования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ,
утверждение отчетов о расходовании средств этих фондов;
· - установление
порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе
долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ,
товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
· - утверждение
заключения и расторжения договоров субъекта РФ;
· - установление
порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;
· - установление
порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица
субъекта РФ;
· - установление
административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его
изменения;
· - утверждение схемы
управления субъектом РФ, определение структуры высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ;
· - регулирование
иных вопросов, относящихся, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными
законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, к ведению и
полномочиям субъекта РФ.
Приложение
5
Конституция Российской Федерации
Глава 3. Федеративное устройство
Статьи 65-79
Статья 65
. В составе Российской Федерации
находятся субъекты Российской Федерации:
Республика Адыгея (Адыгея),
Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика
Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика
Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми,
Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха
(Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан
(Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия,
Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия;
Алтайский край, Забайкальский край,
Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край,
Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;
Амурская область, Архангельская
область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область,
Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская
область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область,
Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область,
Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область,
Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская
область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область,
Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область,
Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область,
Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская
область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская
область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область;
Москва, Санкт-Петербург, Севастополь
- города федерального значения;
Еврейская автономная область;
Ненецкий автономный округ,
Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ,
Ямало-Ненецкий автономный округ.
. Принятие в Российскую Федерацию и
образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке,
установленном федеральным конституционным законом.
Статья 66
. Статус края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа определяется
Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным
(представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
. По представлению законодательных и
исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят
федеральный закон об автономной области, автономном округе.
. Отношения автономных округов,
входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и
договором между органами государственной власти автономного округа и,
соответственно, органами государственной власти края или области.
. Статус субъекта Российской
Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и
субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным
законом.
Статья 67
. Территория Российской Федерации
включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное
море, воздушное пространство над ними.
. Российская Федерация обладает
суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в
исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом
федеральным законом и нормами международного права.
. Границы между субъектами
Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Статья 68
. Государственным языком Российской
Федерации на всей ее территории является русский язык.
. Республики вправе устанавливать
свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного
самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду
с государственным языком Российской Федерации.
З. Российская Федерация гарантирует
всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его
изучения и развития.
Статья 69
Российская Федерация гарантирует
права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права и международными договорами
Российской Федерации.
Статья 70
. Государственные флаг, герб и гимн
Российской Федерации, их описание и порядок официального использования
устанавливаются федеральным конституционным законом.
. Столицей Российской Федерации
является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом.
Статья 71
В ведении Российской Федерации
находятся:
а) принятие и изменение Конституции
Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и
территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и
свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование
и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных
органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их
организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной
власти;
д) федеральная государственная
собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной
политики и федеральные программы в области государственного, экономического,
экологического, социального, культурного и национального развития Российской
Федерации;
ж) установление правовых основ
единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование,
денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы,
включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные
налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические
системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт,
пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные
отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации;
вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения
Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное
производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов,
военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ,
наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита
государственной границы, территориального моря, воздушного пространства,
исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской
Федерации;
о) судоустройство; прокуратура;
уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование;
гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое
регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба,
стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и
картография; наименования географических объектов; официальный статистический и
бухгалтерский учет;
с) государственные награды и
почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная
служба.
Статья 72
. В совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия
конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых
актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и
гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности,
правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной
собственности;
д) природопользование; охрана
окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые
природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания,
образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов
здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная
защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с
катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов
налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное,
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное,
водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране
окружающей среды;
л) кадры судебных и
правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и
традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических
связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров
Российской Федерации.
. Положения настоящей статьи в
равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального
значения, автономную область, автономные округа.
Статья 7З
Вне пределов ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской
Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Статья 74
. На территории Российской Федерации
не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных
препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
. Ограничения перемещения товаров и
услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо
для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и
культурных ценностей.
Статья 75
. Денежной единицей в Российской
Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно
Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в
Российской Федерации не допускаются.
. Защита и обеспечение устойчивости
рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он
осуществляет независимо от других органов государственной власти.
. Система налогов, взимаемых в
федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской
Федерации устанавливаются федеральным законом.
. Государственные займы выпускаются
в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной
основе.
Статья 76
. По предметам ведения Российской
Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы,
имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
. По предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации.
. Федеральные законы не могут
противоречить федеральным конституционным законам.
. Вне пределов ведения Российской
Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная
область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование,
включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
. Законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам,
принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон.
Статья 77
. Система органов государственной
власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным законом.
. В пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Статья 78
. Федеральные органы исполнительной
власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные
органы и назначать соответствующих должностных лиц.
. Федеральные органы исполнительной
власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не
противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
. Органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами
исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
. Президент Российской Федерации и
Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией
Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории Российской Федерации.
Статья 79
Российская Федерация может
участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих
полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет
ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам
конституционного строя Российской Федерации.