, состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).
Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60-70 гг. ХIХ в. Местное самоуправление, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями[16].
В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы[16].
Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением и развитием, осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек)[16].
На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские учреждения. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ). Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения[16].
В 60-е гг. XIX в. местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц - волостей.
К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие торговле.
Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.
Несмотря на очевидные и существенные недостатки, земская реформа в целом была одобрена либерально настроенной общественностью. Поэтому успех этого мероприятия заставил правительство всерьез заняться вопросом общественного самоуправления городов.
Городовое положение 16 июня 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, основанными на принципе имущественного ценза, органами.
Систему органов городского общественного управления составляли:
Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года;
Городская Дума (распорядительный орган);
Городская управа (исполнительный орган).
Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что обеспечивало преимущество крупнейших налогоплательщиков[16].
В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города (согласно утвержденному плану), содержание городских коммуникаций, благосостояние городского населения (попечение о народном продовольствии, здравоохранении, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев, а также забота о народном образовании и т.п.). Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной администрации (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах.
Городская дума состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо, в нарушение принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными. Отметим, что в земских учреждениях такое совмещение должностей хотя и допускалось, но не было обязательным[16].
Городские думы, в отличие от земских собраний, имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел, при этом численность заседаний не ограничивалась. Конечно, не стоит усматривать здесь преимуществ, поскольку собрать городскую думу технически было значительно легче, чем гласных земских собраний, съезжавшихся со всей губернии или уезда. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала, обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед высшим правительством и т.п.
Городские думы сами определяли порядок производства дел, но обязывались при этом соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях, т.е. законы 13 июля 1867 г. Главной целью этих правил было пресечение нежелательных дебатов в общественных собраниях. Председатель городской думы возглавлял городскую управу. Все члены управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы (так именовались председатели управ), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих - губернатором, городские головы двух столиц - непосредственно императором. В обязанности управы входило непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях[19].
Несколько иным был порядок опротестования губернатором постановлений городской думы, так как городовым положением создавался местный коллегиальный орган для надзора за самоуправлением (тоже дань прусской системе).
Правительствующий Сенат как высшая надзорная инстанция рассматривал жалобы на решения присутствия от частных лиц и учреждений, органов самоуправления и губернатора. Туда же подавались жалобы на незаконность постановлений городских дум, уже утвержденных министром или губернатором.
Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Не вызывает сомнения значение земской и городской реформ для хозяйственного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества[16].
По мере развития общественного управления становилось очевидным, что возникла серьезная угроза и политическому господству дворянства, так как по мере развития в стране капитализма шло расслоение этого класса и его ослабление. Российская буржуазия активно вытесняла из земских и городских учреждений представителей дворянства. Все большее влияние и распространение получали идеи земского либерализма, росло значение земской демократической интеллигенции. Новая реформа самоуправления должна была притормозить эти процессы, коренным образом изменив статус местного самоуправления по отношению к системе государственных учреждений, упрочив положение администрации на местах[19].
Таким образом, в результате реформ 70-х гг. ХIХ в. и контрреформ 90-х гг. земское самоуправление, хотя и было сохранено, однако попало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще.
Пределы компетенции земских органов устанавливались в «Положениях» о земских учреждениях, поэтому источником соответствующих полномочий территориальных объединений мог стать только тот нормативный акт, который устанавливался в Российской империи[17].
Итак, в основе рассмотренных концепций реформирования земского самоуправления на территории Российской империи находились две теории - «общественная» («хозяйственная») и государственная, первая из которых исходила из противопоставления местного самоуправления государству, а вторая - включала органы местного управления и самоуправления в систему органов государственной власти. Тем самым, существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения к участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию.
Таким образом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживается на всех этапах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений государства и местного самоуправления:
участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые доводились до общего сведения;
проведение выборов в центральные органы и территориальные органы власти;
организация работы по исполнению законов;
реализация предметов совместного ведения.
Важное значение для будущей реформы местного управления на всей территории России имели обращения «Об организации местного самоуправления» и «Инструкция о правах и обязанностях Советов», принятые Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений публичной власти[17]. Кроме того, местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны. Тем не менее, они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой.
Исходя из того, что местные Советы представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшая идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при которой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами.
В контексте изложенного выше подхода к организационной модели советского местного управления заслуживает внимание тот факт, что социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов.
Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось[19].
Многие дореволюционные ученые считали, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы. Вопрос этот был в свое время основательно рассмотрен С.Ю. Витте - министром финансов Российской империи, который в 1901 г. за границей издал работу Самодержавие и земство.
С.Ю. Витте полагал, что в самодержавном государстве самоуправление допустимо, пока оно не выполняет административных функций. Земские же органы в России, по мнению С.Ю. Витте, - это конституция снизу которая, рано или поздно приведет к конституции сверху. К этому выводу он пришел на основе следующих посылок: самодержавная монархия основывается на бюрократических началах. Самоуправление - чуждый бюрократической системе элемент, ибо он в своей основе имеет принцип народовластия. Бюрократическая система управления предполагает централизацию. Местное самоуправление - это децентрализация. С.Ю. Витте полагал, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, ибо это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству[19].
Взгляды С.Ю. Витте на соотношение местного самоуправления и самодержавия подверг критике Л. Тихомиров в работе Монархическая государственность (1905 г.). Он считал, что выводы С.Ю. Витте основаны на непонимании основ государственности. Бюрократия, указывал Л. Тихомиров, свойственна не только монархии, но любому государству, в том числе и демократическому. Поэтому возникает вопрос: почему демократия может использовать бюрократию, а монархия (олицетворяющая бюрократию) не может использовать местное общественное самоуправление? По мнению С.Ю. Витте, для государства необходима непременно однородность органов управления сверху донизу. Л. Тихомиров полагал, что это ведет к всевластию бюрократии. Разнородность принципов организации власти в государстве - бюрократического и самоуправления - вызывает столкновения бюрократических органов и органов самоуправления. Но в этом, считал Л. Тихомиров, нет беды. Соперничество между двумя звеньями такой системы управления государства создает возможность для взаимного контроля[19].
Многие дореволюционные ученые, как уже отмечалось, полагали, что органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы. Они - суть государственные органы. По мнению Н.И. Лазаревского, особенности органов местного самоуправления состоят в следующем:
а) самостоятельность в делопроизводственном отношении;
б) подчинение лишь закону; инструкции и указания центральной власти для них не обязательны;
в) независимость личного состава (он ставится вне иерархической зависимости от центрального управления);
г) зависимость должностных лиц от населения[13].
В итоге, земский опыт интересен прежде всего с точки зрения решения вопроса о соотношении и взаимодействии земских и государственных органов, разграничении между ними предметов ведения, о финансово-экономической основе земских органов. Полезен он и в сфере управления образованием, здравоохранением и статистикой.
1.2 Влияние партии КПСС на организацию местной власти в советский период
Внимание партий к органам местного самоуправления в России всегда было значительным. Во многом это связано с той ролью, которую играет местное самоуправление в системе власти, будучи самым приближенным к населению ее институтом. Поэтому борьба за органы местной власти для партий - это борьба за избирателей, борьба за власть. Начиная с Февральской революции, партии не скрывают своего желания влиять на органы местной власти самым непосредственным образом. При этом, попадая в зону партийной борьбы, расколотые на фракции органы местного самоуправления зачастую настолько втягиваются в политический процесс, что забывают о своей сути - хозяйственном обеспечении жизни граждан.
Принцип партийного «демократического централизма» полностью подчинял Советы как органы местной власти, центральной, поэтому Советы, в отличие от земств, где самоуправление было одним из главных начал, нельзя было считать органами местного самоуправления в полном смысле этого слова. Таким образом, уже в ноябре 1917 г. четко определилась позиция земства в отношении прав большевиков на власть в стране - власти отдельных партий не признаем и не допустим посягательств на членов Собрания.
В период советской власти, партийное влияние в Советах было едва ли не абсолютным. Местные Советы играли роль органов местного управления, местного самоуправления в точном понимании в СССР не существовало. Полновластие Советов, закрепленное в Конституции СССР 1977 года основывалось на тезисе «власти народа». Доказательством этого тезиса призваны были служить т.н. «всенародные выборы», одной из основных особенностей которых было существование негласных установок на обеспечение необходимого для статистики числа депутатских мандатов для рабочих, женщин, молодежи и т.д.
Подобная статистика призвана была подчеркивать не только всенародный характер власти, но и завуалировать диктат со стороны административного аппарата партийных функционеров и профессиональных советских чиновников. Так, наличие в представительных органах власти около половины депутатов - женщин должно было демонстрировать равноправие мужчин и женщин в СССР, преобладание депутатов - рабочих и колхозников - власть трудящихся, а большой процент беспартийных депутатов в Советах должен был свидетельствовать о постоянной заботе КПСС о вовлечении широких трудящихся масс в управление государством. Без альтернатив выборов и регулярное переизбрание на ключевые посты власти представителей номенклатуры были завуалированы четкой системой выдвижений и предварительного отбора кандидатур: спущенная по партийным каналам сверху кандидатура выдвигалась в порядке «инициативы масс» в трудовых коллективах. Для подтверждения близости власти к народу важно было демонстрировать, что Советы представляют весь народ, избираются всем народом, действуют во имя его интересов, работают под его постоянным контролем. Как известно, ст.6 Конституции СССР фактически подчиняла всю структуру государственной власти в стране КПСС. Кроме того, партийные связи пронизывали собой все предприятия и учреждения через комитеты партии[13].
С началом «перестройки» в обществе возникло ощущение того, что многие проблемы и недоработки системы легко устранимы через реформирование и демократизацию системы Советов. Однако первые попытки реформирования при сохранении руководящей роли КПСС к реальному полновластию Советов не приводили. С одной стороны, новым генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачевым было заявлено, что ни о какой настоящей демократизации общества не может быть и речи, если не включить в этот процесс Советы, если не осуществить новаторские перемены в их положении, с другой - сохранение ст.6 Конституции приводило к взаимоисключаемым установкам. Так, в 1986 году вышло Постановление ЦК КПСС «О дальнейшем совершенствовании партийного руководства Советами народных депутатов». В нем указывалось на необходимость проведения курса на повышение самостоятельности, активности и инициативы Советов, на избавление представительных органов от мелочной опеки партийных органов, на недопустимость принятия решений, входящих в компетенцию Советов партийными комитетами, на создание условий для более полной реализации демократических принципов деятельности Советов. Учитывая то противоречие, в которое вступало название постановления со своим содержанием, не трудно понять, что реализация реформы советской системы долгое время происходила на холостом ходу. Партийные органы специфично понимали самостоятельность Советов. Например, на XXVII Куйбышевской областной партийной конференции в 1986 году первый секретарь обкома КПСС Е.Ф. Муравьев сетовал, что несмотря на постоянное повышение уровня партийного руководства работой местных Советов, горрайисполкомам и облисполкому пока еще недостает оперативности и ответственности, инициативы и самостоятельности в решении коренных вопросов[12].
Начиная с 1987 года, в деятельности Советов начинают происходить важные перемены. Согласно постановлению ЦК КПСС «О проведении выборов в местные Советы народных депутатов, народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов» от 17 февраля 1987 года предполагалось наличие нескольких кандидатов по одному округу. Кроме того, рекомендовалось отказаться от практики избрания депутатами Совета работников исполкома, а также более двух- трех сроков подряд[19].
Значительно ускорила демократизацию системы Советов XIX Всесоюзная партийная конференция, проходившая летом 1988 г. В своем докладе на конференции М.С.Горбачев обозначил курс на распределение властных полномочий между партией и государством, а также необходимость реорганизации руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования и самообеспечения. Общей задачей стало возрождение полновластия Советов. Однако и здесь присутствовало пожелание рекомендовать на посты председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов[18].
Население весьма активно включилось в реформирование системы Советов. Лозунг «Вся власть Советам!» вновь стал популярным. Считалось, что теперь Советы заработают по-настоящему. В результате проведения альтернативных выборов значительно обновился состав местных Советов, возросла и активность самих депутатов. Особенностью первых лет перестройки было всеобщее ожидание перемен, быстрых результатов. Произошел своеобразный взрыв общественной активности. Считалось, что многие сдерживающие прогресс факторы носят сугубо формальный характер и с их устранением через перестройку, гласность и демократизацию наступит быстрое ускорение социально- экономического развития страны. Представление о разделении полномочий депутатов и исполкомов было так же достаточно смутное, что зачастую приводило к тому, что реализация наказов избирателей и разбор жалоб и заявлений воспринимались населением как единственная обязанность депутатов, оправдывающая их существование[12].
Весной 1990 была отменена 6 статья Конституции, закреплявшая командную роль КПСС в жизни общества. Однако отмена полновластия КПСС не привела к мгновенному конвертированию свободы, ростков народного самоуправления и накопившейся общественной инициативы в новое государственное устройство. «Половина наших бед в центре и на местах, - признавали в 1990 г. делегаты XXVIII съезда КПСС,- происходят из-за того, что в последние два года партийные комитеты практически перестали править, а Советы никак не могут овладеть функциями управления»[21].
Проблемы, с которыми столкнулись Советы во второй половине 80-х годов, во многом были порождены тем положением, которое они занимали в системе власти. Это была проблема отсутствия четкого разделения властей. Так как в СССР все представительные и исполнительные органы входили в единую систему государственной власти с жесткой системой соподчиненности, как такового местного самоуправления в стране не существовало. Все Советы от Верховного до местных были звеньями единой системы, формально допускающей местную самостоятельность, но на практике реализовывавшей централизацию и концентрацию всей власти в высших эшелонах госаппарата. Подобное положение не только не давало развиться спасительному для страны в переходный период местному самоуправлению, но и порождало у Советов ненужные политические амбиции, стремление стать не горизонталью, а вертикалью власти в стране. Даже во времена гегемонии компартии многие свято верили, что вся власть в стране принадлежит Советам. Поэтому после столь длительного самогипноза провести четкое разделение власти на исполнительную и представительную, местную и государственную было трудно. Когда партийная власть в стране рухнула, Советы не только продолжали считать себя органами государственной власти, но и попытались занять высвободившуюся нишу политического объединителя страны. На практике, с конца 1991 г. с Советами мало кто считался. Вместо того, чтобы сконцентрироваться на хозяйственных вопросах и попытаться максимально закрепить на местном уровне свои полномочия, Советы оказались втянутыми в процесс дележа центральной власти в Москве, закончившегося в октябре 1993 года расстрелом здания Верховного Совета России и ликвидацией всей системы Советов. Советы угодили в ту же яму, которую в 1917-18 годах они выкопали земствам[21].
Согласно Указу Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» с октября 1993 года прекращалась деятельность Советов народных депутатов, а их функции стали выполнять местные администрации. Была на годы свернута и общественная инициатива, а сам процесс становления местного самоуправления в России стал осуществляться на основе указов Президента и выстраиваться под исполнительную вертикаль, в первую очередь в интересах новых региональных элит во главе с губернаторами. Опыт Советов оказался невостребованным[11].
1.3Права, стабилизирующие местную власть
В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался в конституциях советского периода и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968), Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971), Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980).
Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления.
С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во всех «советских» Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались как одни из главных звеньев социалистического управления. Централизованный характер Советского государства определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., которая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Тем не менее, нельзя не признать, что Конституция РСФСР 1925 г., в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., более четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. Это выражалось в том, что согласно Конституции РСФСР 1925 г. у вышестоящих государственных органов было право непосредственного контроля за деятельностью местных органов власти, а Конституция РСФСР 1918 г. такое право за органами центральной власти не закрепляла. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов[8].
Конституция РСФСР 1937 г., в отличие от предыдущих конституций, окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов государственной власти республики, и включила в эту систему органы местного управления. Анализ полномочий местных органов власти, закрепленных в Конституции РСФСР 1937 г., позволяет сделать вывод о том, что правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, которые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Следовательно, централизованный характер системы управления был более чем очевиден[11].
Представляется, что сущность местных Советов как органов государственного управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, которыми они обладают. При раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов управления, устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются «вопросы местного значения». Следовательно, в пределах своих полномочий органы местной власти самостоятельны.
В советском законодательстве понятие «вопросы местного значения» не раскрывается, хотя в научной литературе по проблемам государственного права определенные попытки сформулировать его были. В частности, под вопросами местного значения понимали вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, решаемые ими самостоятельно. В рамках Конституции РСФСР 1918 г. вопрос о полномочиях местных органов власти не ставился, хотя в Конституциях 1925, 1937 и 1978 гг. местные Советы в пределах собственных полномочий признавались самостоятельными.
Следует отметить, что Конституция РСФСР 1925 г. (в отличие от Конституции 1918 г.) установила более широкие полномочия, отнесенные к ведению органов местного управления. Так, например, в компетенцию местных органов власти входили[8]:
составление местного бюджета;
проведение культурных и хозяйственных мероприятий;
исполнение постановлений высших органов власти;
своевременное решение вопросов местного значения на определенной территории;
распространение и соблюдение законов на соответствующей территории;
защита государственного порядка и общественной безопасности.
В свою очередь Конституция СССР 1936 г. в ст. 97 значительно расширяла права местных Советов и, в отличие от Конституции СССР 1924 г., добавляла к их компетенции[5]:
руководство деятельностью местных органов;
поддержание государственного правопорядка;
защиту законов и гражданских прав;
управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета.
К тому же, в ст. 98 впервые определялись границы компетенции местных Советов. Исходя из этого, Советы депутатов трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики.
Конституция РСФСР 1937 г. в сфере установления компетенции местных Советов дублирует их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 г., представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных республик на всех этапах существования советского государства. В контексте вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в. процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.
С концептуальной точки зрения следует отметить, что вопрос о сущности и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 г. В государственно-правовой науке было высказано несколько точек зрения по данной проблематике.
Изучение правового положения исполнительных комитетов (как органов исполнительной власти), установленного в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. позволяет выделить следующие характерные особенности. Прежде всего, это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера. В вышеуказанных Конституциях РСФСР исполкомы избирались местными советами на сессиях из числа депутатов в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов исполнительного комитета.
В советском административном праве было и управления были самыми многочисленными органами управления в Советском государстве. Особенность исполнительных комитетов, заключалась в двойном характере их подчинения. С одной стороны, они подчинялись местным Советам, с другой - вышестоящим органам государственного управления. Нельзя не признать, что деятельность исполнительных комитетов в большинстве случаев регулировалась законами о Советах. По-видимому, это связанно с тем, что указанные комитеты являлись исполнительно-распорядительными органами Советов[14].
2.ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД В КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1 Устройство местной власти
Съезды и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В период между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы. В период между сессиями Советов высшей властью наделялись общие собрания избирателей[20].
Местные съезды, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. В связке "съезды - Советы" доминирующее положение занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные и губернские съезды Советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных Советов.
Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достигшие ко дню выборов 18 лет.
Избрание съездов, Советов было не равным. Был введен принцип многостепенных выборов.
Так как Кострома являлась губернией до упразднения в 1929 году, число членов съездовского исполкома не должно было превышать 25 человек;
Описанную конструкцию власти отличает ряд признаков:
.Местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. Именно это свойство отражает характеристика Советов как "работающих корпораций". За повседневное исполнение решений съездов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними органами съездов, Советов.
.Советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления.
.Советы признавались классовыми организациями, объединявшими пролетарские и полупролетарские слои населения.
.Местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих.
.В условиях сложившейся в конце концов однопартийной политической системы власть Советов превратилась в прикрытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства.
.Водился институт императивного депутатского мандата, главным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов.
Перечисленные признаки при незначительном видоизменении некоторых из них сохраняли на всем протяжении существования советского строя.
Таким образом, местные органы власти оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления.
В то же время советская система вобрала в себя отдельные черты земской организации. Общее есть в построении дум - управ и советов - исполкомов. И там и там использовались многостепенные и не равные выборы. Дворянское влияние в земствах заменено обеспечением преобладания в Советах пролетариата и партийным влиянием большевиков, уничтоживших иные партии в стране. Был сохранен и даже усилен контроль вышестоящих органов над нижестоящими. Съезды Советов отдаленно напоминали съезды, собрания избирателей в земствах. Хотя появилось и принципиальное отличие. В советской системе съезды - это не только организационное средство выборов, но и самостоятельные органы власти.
Местные советы первое время после революции были достаточно независимыми от центральной власти, однако такая ситуация сохранялась не долго. После принятия Конституции РСФСР 1918 г. в основу организации местного самоуправления был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти[20].
Таким образом, в первые годы советской власти существовала не система местного самоуправления, а система государственного управления на местах. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. система местных органов государственной власти включала следующие органы:
областные съезды советов;
губернские (окружные) съезды советов;
волостные съезды советов;
городские и сельские советы.
Городские и сельские советы, а также вышестоящие съезды советов избирали из своего состава соответствующие исполнительные комитеты (исполкомы). Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов[20].
В конце ХVIII - начале ХIХ в. не только рост капиталистической эксплуатации, ухудшение экономического благополучия простых людей, введенных в заблуждение революционерами и их неосуществимыми политическими и социально-экономическими обещаниями, целенаправленное расшатывание ими веры жителей Костромской земли в Бога и их православного настроя привели к участию костромичей в революционных беспорядках. В результате победы Февральской буржуазно-демократической революции в Костромской губернии, как и всюду в стране, по примеру 1905 года были созданы Советы. В марте-мае 1917 года образовалось 11 Советов рабочих депутатов, 6 Советов солдатских депутатов и 5 Советов крестьянских депутатов. Однако из-за недостаточной организованности и политической сознательности рабочих, солдат и крестьян в первое время в ряде Советов укрепились меньшевики и эсеры. В Костромской губернии, как и в центре, создалось двоевластие. Наряду с Советами, представлявшими революционно-демократическую диктатуру пролетариата и крестьянства, возникли органы власти Временного правительства - Комитеты общественной безопасности, олицетворявшие диктатуру буржуазии.
Костромские организации РСДРП, стремились охватить своим влиянием Советы и профсоюзы, муниципалитеты и солдатские комитеты. Туда были направлены лучшие партийные работники, которые разъясняли массам действия политических партий, события классовой борьбы. В результате уже в мае-июне 1917 года большевики получили большинство мест в Костромском Совете рабочих депутатов, городской думе. Под их руководством успешно работали «Союз солдаток», «Союз молодежи», фабричные и полковые комитеты, некоторые кооперативы, профсоюзы. Осенью 1917 года широкий размах в губернии получило рабочее и крестьянское движение. Крупная стачка текстильщиков, в которой участвовало 65 тысяч рабочих, вспыхнула осенью в Кинешемском, Вичугском, Родниковском, Нерехтском фабричных районах. Она превратилась в массовое выступление рабочих против войны и Временного правительства. В то же время, крестьяне целыми деревнями и волостями выступали против помещиков, захватывали пахотные земли и делили их между собой. Под влиянием рабочего и крестьянского движения революционизировались и солдатские массы запасных полков, расквартированных в Костромской губернии. Они решительно выступали против продолжения войны и требовали передать власть революционным Советам. Во всех воинских частях работали большевистские организации. В Костроме военная организация РСДРП осенью 1917 года насчитывала 300-400 человек[20].
Итог революционной работы костромских большевиков за период после VI съезда партии подвела губернская партийная конференция, открывшаяся 1 октября 1917 года. К тому времени губернская партийная организация по сравнению с мартом 1917 года увеличилась более чем в 8 раз и насчитывала в своих рядах 3407 членов. Конференция отметила, что в Советах рабочих и солдатских депутатов, в профсоюзах, которые объединяли свыше 75 тысяч рабочих губернии, большевики пользовались полным доверием и поддержкой[20].
Таким образом, к моменту Октябрьского штурма подавляющее большинство рабочих и солдат губернии шло за ленинской партией. Этот успех стал возможен потому, что партийные организации настойчиво претворяли в жизнь Апрельские тезисы В. И. Ленина, решения VII (Апрельской) Всероссийской конференции и VI съезда РСДРП. В борьбе за власть Советов костромичи получали неоценимую помощь лично от В. И. Ленина, Я. М. Свердлова[20].
Центральный Комитет партии постоянно руководил революционной борьбой на местах, был непосредственно связан с многочисленными партийными организациями губернии. В адресной книге Центрального Комитета того времени имеется свыше 20 адресов по Костромской губернии. По этим адресам ЦК посылал партийным организациям инструктивные письма, различные указания. Лишь за период с сентября по ноябрь 1917 года Центральный Комитет направил в адрес Костромской городской организации РСДРП более 13 писем. По путевкам Центрального Комитета в Костромской губернии работало более 20 комиссаров из числа питерских и московских рабочих, оказавших большую помощь местным партийным организациям в их борьбе за Советскую власть[20].
Важнейшим мероприятием Коммунистической партии, завершившим слом старого аппарата государственной власти, явился роспуск учредительного собрания. Вместе с трудящимися всей страны рабочие, крестьяне и солдаты Костромской губернии горячо одобрили этот шаг партии и Советского правительства. К лету 1918 года органы государственной власти в лице Советов были установлены сверху донизу.
Причины быстрой победы Советской власти в Костромской губернии:
.Подавляющее большинство населения оказалось на стороне
большевиков.
.Во главе революционной борьбы масс шел рабочий класс, руководимый большевиками. Он увлек за собой трудовое крестьянство. Сложившийся в ходе революции боевой союз рабочих и крестьян явился прочным фундаментом Советской власти.
.Декреты II Всероссийского съезда Советов, которые преумножили силы сторонников социалистической революции. Народные массы убедились, что в лице коммунистической партии они имеют стойкого защитника своих интересов.
.Костромская большевистская организация получала постоянную и конкретную помощь лично от В.И. Ленина и Я.М. Свердлова, Центрального Комитета партии, от рабочих Петрограда и Москвы.
.Близость революционных центров Петрограда и Москвы.
.Во главе Костромской организации стоял выдающийся ленинец - Я.М. Свердлов[15].
Гражданская война - сложное многоэтапное явление, уходящее своими корнями в революционный 1917 год. С лета 1918 года внутренняя борьба слилась с военной интервенцией, вызвавшей дальнейшее обострение и затягивание гражданской войны в России. Появились военные фронты, развернулись ожесточенные сражения регулярных войск. Началась новая фаза гражданской войны. Руководящей силой в защите советской власти в центре и на местах стала правящая Коммунистическая партия. В связи с мобилизациями и отходом летом 1918 г. Двух крупных уездов (Кинешемского, Юрьевецкого и части Нерехтского) в состав Иваново-Вознесенской губернии численность костромских коммунистов уменьшилась и составляла не более 1200 человек.
В сентябре 1918г. состоялся I губернский съезд РКП, оформивший партийную организацию в губернии. Съезд избрал губком партии во главе с Н. Козловым. Была развернута активная военно-организаторская работа. При губкоме и укомах стали действовать военные секции. Ускорилось создание нового военного аппарата. Осенью 1918г. в губернии работали уже 234 военкомата, из них: один губернский, 11 уездных и 222 волостных. Губернский военкомат возглавил солдат костромского гарнизона, большевик Н.А. Филатов. В Костроме стали действовать пехотные курсы под руководством комиссара Н.П. Растопчина. За годы войны они подготовили для Красной Армии более 800 командиров.
Большевики продолжали усиливать борьбу с эсерами и меньшевиками. К лету 1918 года в составе уездных Советов их насчитывалось до 8%, левых эсеров - 24%, большевиков и сочувствующих им - 49%, остальные - беспартийные, часть их находилась под влиянием кулаков, поддерживающих эсеров. В соответствии с дирекцией ВЦИК от 14 июня 1918г. правые эсеры и меньшевики были исключены из состава Советов.
Выполняя решения V Всероссийского съезда Советов и губисполкома, уездные советы вывели в августе - сентябре 1918 года левых эсеров из своего состава. Большевики вместе с сочувствующими, стали составлять в них до 70%. Прошедшие осенью 1918г. перевыборы волостных Советов принесли победу большевикам и сочувствующим, завоевавшим до 60% всех мест, 40% приходилось на долю беспартийных крестьян. Тогда такое утверждение однопартийности воспринималось партийными и советскими руководителями однозначно как укрепление советской власти . Но, как показали последующие события, исключение из Советов меньшевиков и эсеров, не всегда осуществлявшееся демократическим путем, взаимное обострение борьбы, не желание пойти на компромиссы между партиями социалистической ориентации - все это способствовало обострению гражданской войны.
Летом 1919г. в Костромском крае прокатилась волна дезертирских и крестьянских выступлений. Глубокий анализ причин таких выступлений, допущенных ошибок и искажений в политике дал уполномоченный ВЦИК и ЦК РКП А.В. Луначарский. Он особенно внимательно изучал положение в деревне, происходившие там процессы, взаимоотношения крестьян и местных органов Советской власти, поскольку все это самым непосредственным образом влияло на обострение гражданской войны.
Анализируя положение в губернии, Луначарский с интересом отнесся ко многим местным начинаниям, увидев в них общероссийскую значимость. Особенно ему импонировала деятельность Костромского горисполкома под председательством П.А. Бляхина. Действительно, во многих начинаниях горисполкома чувствовалось отсутствие шаблона, прямолинейности в выполнении директив центра. Одним из первых городской Совет приступил к национализации домов, но осуществлял ее выборочно, объявив городским имуществом лишь наиболее богатые дома. Уничтожая частичный торговый аппарат, Совет не тронул мелкую торговлю, сохранив часовых мастеров, уличных торговцев, самостоятельных ремесленников. Городской Совет заботился о сохранении имений вокруг Костромы, о развитии огородничества, о создании городской молочной фермы. Все это позволяло горисполкому направлять часть средств на улучшение социального положения костромичей, на развитие народного образования, клубов, библиотек. Одним из первых в республике городской Совет организовал в Костроме более 30 районных комитетов, сыгравших важную роль в привлечении значительной части населения к работе Совета, боролись с волокитой и бюрократизмом, следили за деятельностью домовых комитетов, заботились об улучшении хозяйственного, продовольственного, санитарного положения своего квартала.
Сложной и противоречивой была жизнь костромской провинции в годы гражданской войны. Проходившие преобразования всколыхнули огромные массы людей, вовлекли их в активную созидательную деятельность. Стал формироваться новый уклад жизни, рождалась новая мораль. По мере затухания гражданской войны и перехода общества к созидательной деятельности все более исчерпывала себя политика «военного коммунизма». Новый политический курс был провозглашен на X съезде партии, состоявшемся в марте 1921г. [15].
Последствия гражданской войны пагубно сказались на социально-экономической и политической жизни Костромской губернии. Органы местной власти, как и государственное руководство при реализации новой экономической политики столкнулись с большими трудностями.
Одним НЭП принес богатство и процветание, других же выбросил на обочину жизни. Росла безработица. В Костроме была открыта биржа труда. В 1922г. на ее учете состояло более 3 тыс. человек.
Противоречиво отразилась новая экономическая политика на состоянии и деятельности Костромской организации РКП. Часть коммунистов стремилась выполнять решения партийных съездов, губернских и уездных конференций по вопросам новой экономической политики, поддерживала демократические начинания в социально-экономической и общественной жизни. Другая, занимая руководящие посты в советских и партийных органах, злоупотребляла своим служебным положением. Третья, не поняв нэпа, стала выходить из рядов РКП. Только в Костромской городской парторганизации из 1912 коммунистов к апрелю 1921 года осталось 439 и 97 кандидатов, а из 58 первичных организаций - 31.
Особое направление в деятельности местных организаций РКП занимала борьба с оппозиционными партиями. Имея обычно более высокое образование по сравнению с коммунистами, представители этих партий часто занимали руководящие посты в кооперативных союзах. Костромской губком РКП в октябре 1921г. предупреждал местные ячейки о том, что городские кооперативные объединения находятся в руках беспартийных.
С ростом трудовой активности людей активизировалась их общественно-политическая деятельность. Росло стремление вступить в ряды ВКП, ВЛСКМ и другие политические организации. На первое января 1940г. городская организация ВЛСКМ объединяла в Костроме 6545 членов, в том числе 600 учащихся. Костромские комсомольцы и пионеры принимали активное участие не только во всех сферах общественной жизни своего края, но и в важнейших общесоюзных политических и трудовых акциях. Выполняя решения XVIII съезда ВКП (1939) и VII пленума ЦК ВЛСКМ (1939), комсомольские организации Костромы провели очередную «мобилизацию на трудовой фронт», направив 465 человек на новостройки Дальнего Востока, 65 человек - на строительство Мурманского порта и др.
Вместе с тем окончательно утвердилась политическая монополия ВКП. Непримиримость к иному мнению, крайняя идеологизированность сковывали творческий потенциал общественно-политических организаций, делали их не редко невольными участниками сомнительных политических кампаний.
Крупными событиями общественно-политической жизни страны стали принятие новой Конституции 1936г. и развернувшаяся вскоре на ее основе кампания выборов в Верховный Совет СССР. Постановлением ЦИК СССР были образованы Костромской, Галичский, Буйский и Ивановский избирательные округа. По Костромскому округу в советский парламент был избран видный деятель международного коммунистического и рабочего движения Г.Д. Дмитров, который в последующий период поддерживал тесные связи с краем, активно участвуя в развитии его экономики и культуры.
Вопреки идеям о советской демократизации все более проявлялся тоталитарный характер политической системы. Массовые политические репрессии и беззакония не обошли в 30-е годы и Костромской край, затронув разные социальные слои и сферы общественной жизни. С мая 1937г. по май 1938г. было репрессировано свыше 200 членов Костромской городской организации ВКП. На 1 июля 1937г. из состава городской комсомольской организации было исключено «по политическим мотивам» 50 человек.
В июле 1940г. в Костроме состоялось совещание партийно-хозяйственного актива по вопросам мобилизационной готовности предприятий на случай войны, где конкретно рассматривались вопросы укрепления трудовой дисциплины, подготовки резерва руководящих кадров, запасов сырья и тд.
Атмосфера общественной жизни в послевоенной провинции носила напряженный и противоречивый характер. Вопреки надеждам на демократизацию советского общества, на усиление внимания к нуждам народа-победителя в политике партийно-государственного руководства растет тенденция на возврат к тоталитарным, репрессивным методам.
Смерть Сталина получила глубокий резонанс как в жизни костромичей, так и всех советских людей.
Начинается постепенный поворот к демократизации. Растет общественная активность населения. С 1954 по 1955г. численность профсоюзных организаций Костромской области выросла на 37 тыс. человек. В Советах различного уровня насчитывалось около 9 тыс. депутатов, работало более 2 тыс. постоянных комиссий по вопросам хозяйственного и культурного строительства.
Сохраняется авторитет партийных и комсомольских организаций. За 1954-1955 гг. кандидатами в члены КПСС было принято 2147 костромичей. К январю 1956 года областная партийная организация насчитывала в своих рядах свыше 35 тыс. коммунистов. С 1956г. ее возглавил первый секретарь обкома КПСС Л.Я. Флорентьев, энергичный и способный руководитель.
В 1954-1955 годах в ряды ВЛКСМ было принято 22478 человек. В Костромской области насчитывалось 2485 организаций, объединяющих около 75 тыс. комсомольцев. Костромской комсомол принимал активнейшее участие в общественно-политической жизни страны, в трудовых делах и начинаниях.
Вторая половина 1950-х - середина 1960-х годов.
Курс ХХ съезда КПСС на демократизацию советского общества положительно проявлялся в жизни костромской провинции. Реабилитация, освобождение из заключения незаконно осужденных людей, начатые еще в 1953г., приобрели массовый характер. Расширялись демократические начала и в жизни самой правящей партии. За 1956-1958 гг. областная парторганизация КПСС выросла на 6538 человек, что составляло 18,4% ее общей численности. Такой рост ее рядов, несомненно, свидетельствовал о доверии значительной части населения к курсу на демократизацию общественной жизни.
Оживилась работа Советских органов. В 1958г. в области работали более 1300 постоянных комиссий Советов, в которых участвовало свыше 12 тыс. депутатов и активистов. С отчетами перед своими избирателями в 1956г. выступили 87% депутатов. Количество профсоюзных организаций в области превысило к 1958г. 229 тыс. человек.
Однако увлечение нового руководства страны организационными перестройками создавало путаницу, дублирование в работе управленческих структур. Партийные, а за ними советские, комсомольские, профсоюзные организации были разделены на промышленные и сельские. В Костромской области в 1962-1964 гг. были образованы 15 сельских районов и один промышленный. Созданные вместо отраслевых министерств территориальные советы народного хозяйства с одной стороны приближали управление к региональным условиям, а с другой - порождали местничество, амбиции местной номенклатуры, нарушали единый комплекс экономических связей огромной территории страны.
Совнархоз в Костромском экономическом административном районе был образован решением Верховного Совета РСФСР в июле 1957г. Под его руководство было передано 142 промышленных предприятия . Создание затем республиканских совнархозов и ВСНХ привело к не задуманному упрощению управленческой структуры, а к ее еще большей громоздкости и бюрократизации. Противоречивость социально-экономического развития страны в период «хрущевского» десятилетия была в целом характерна и для хозяйства Костромской области. До завершения итогов шестой пятилетки (1956-1960) был принят первый (и последний) в СССР семилетний план развития народного хозяйства на 1959-1965 гг.
Костромская область в середине 1960-х - середине 1980-х годов.
Данный период истории отличался внутренней неоднородностью и противоречивостью. В рамках этого периода, в свою очередь, можно выделить отдельные внутренние этапы: борьба двух основных тенденций: нарастание кризиса административно-командной системы и стремление определенных общественно-политических сил преодолеть кризис путем реформирования общества, сохранить социальную направленность процесса.
Значительное место в общественно-политической жизни костромичей занимала подготовка к двум юбилеям - 50-летию Октября и 100-летию со дня рождения В.И. Ленина. Массовый характер получила лекционно-пропагандистская, идеологическая работа партийных, комсомольских организаций. Заметным событием общественной жизни стало награждение в августе 1967 г. Костромской области орденом Ленина. Активизировалась идейно-воспитательная деятельность комсомола. В 1968 г. областная комсомольская организация насчитывала в своих рядах 77354 члена ВЛКСМ. Около 11.5 тысяч членов ВЛСКМ, ранее не участвующих в активной работе, получили конкретные поручения. В ходе обмена комсомольских документов областная организация ВЛСКМ увеличилась на 2073 человека.
Активизировало общественно-политическую жизнь костромичей в 1977 г. участие в обсуждении проекта новой Конституции СССР. В области состоялось более 11 тыс. собраний, на которых было высказано свыше 1600 предложений и поправок к проекту.
Наряду с определенными достижениями в общественном развитии 70-80-х гг. все более набирал свою силу «механизм торможения». Давали сбои административно-командные методы управления экономикой, ставка на передовые хозяйства, экстенсивные пути развития производства. Росло число убыточных предприятий, особенно колхозов. Отсутствие гласности, преследования «инакомыслия», спец-привилегии партийно-советских чиновников, падение нравственных ориентиров и разложение в их среде - вело к утрате доверия к традиционным политическим институтам. Падал авторитет партийно-советских органов. Комсомол утрачивал свой общественный характер и становился орудием в руках монопольно правящей КПСС.
Костромская область в середине 1980-х - начале 1990-х годов.
Политика «перестройки» в силу своей неподготовленности с самого начала приобрела противоречивый характер. С одной стороны началась демократизация общественной жизни , набирала реальную силу гласность, был дан старт рыночному механизму, делались шаги к разрядке международной напряженности.
Выборы на альтернативной основе способствовали укреплению авторитета местных советов, к которым стала переходить инициатива реформ. Ряду партийных руководителей обкома и райкомов КПСС было выражено избирателями недоверие. Начался массовый выход из рядов КПСС. Идет формирование новых политических организаций. Делаются попытки реформировать комсомол.
На митингах, площадях, в трудовых коллективах шли острые дискуссии о путях демократизации, расширении гласности, оценке исторических деятелей и событий и т.д. В Кострому часто приезжали представители Народного фронта, оппозиционных политических группировок. В августе 1990г. была создана Костромская организация Демократической партии России. Курс на «перестройку» терял свои первоначальные ориентиры.
Костромской край на исходе ХХ века.
Смена модели общественного развития проходила в условиях обострения политического противоборства в обществе. Основными центрами противостояния стали новые президентские структуры власти и Верховный Совет. Острые дискуссии развернулись вокруг различных проектов новой Конституции.
С установлением в центре и на местах новых органов власти, с роспуском советов всех уровней менялась модель общественно-политического развития страны. Не меньшие изменения происходили в структуре властных органов на местах.
В марте 1994 г. в Костромской области прошли выборы в областную и городскую думы. Вместе с выборами в Костроме проводился референдум по «Временному положению о местном самоуправлении на территории г. Костромы». Состоялись так же выборы сельских старост и казначеев в районах области. В декабре 1995 г. прошли выборы главы самоуправления г. Костромы, на которых победил на альтернативной основе руководитель городской администрации Б.К. Коробков.
К середине 90-х годов в Костромской области действовало свыше 70 общественных организаций, партий и движений. Но большое количество малочисленных партий и организаций вовсе не свидетельствовало о высоком уровне политической активности населения.
Летом 1996 г. состоялись президентские выборы. Время, прошедшее после них, не внесло каких-либо улучшений в социально-экономическую ситуацию в области. Усиливались оппозиционные настроения, забастовочное движение. На состоявшихся в декабре 1996 г. выборах главы администрации области, убедительную победу одержал кандидат от народно-патриотического блока В.А. Шершунов.
2.2 Законодательное управление
Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года[8].
Советы согласно теории советского государственного права входят в политическую систему общества, прежде всего как политическая основа государства.
Так, Конституция РСФСР 1918 года фиксировала: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам"[9] .
Инструкция по организации Советской власти в деревне, принятая на I Воронежском губернском крестьянском съезде 31 декабря 1917 г., устанавливала следующую систему органов Советской власти: сельские Советы крестьянских депутатов, волостные Советы крестьянских (рабочих, солдатских депутатов), уездные Советы и губернский Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов».
Согласно изложенному, в первой половине 1918 г. действовали волостные, уездные, губернские Советы депутатов и эта структура получила конституционное закрепление. Однако в Конституции ничего не сказано о таких органах, как волостные, уездные н губернские Советы депутатов[9].
Волостные, уездные и губернские Советы депутатов действительно функционировали в конце 1917-начале 1918 г. во многих местностях, в том числе и в Костромской губернии, но Конституция РСФСР 1918 г. закрепила иную организацию Советской власти, на местах[9].
Подраздел Б. Раздела третьего Конституции РСФСР 1918 года следующим образом определял территориальную организацию Советской власти на местах. Согласно ст. 53 Конституции органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах н селениях (в деревнях, селах, станциях, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.)
Образовывались Советы депутатов в городах - по расчету 1 депутат на каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов, в селениях - по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов составлял 3 месяца[9].
Съезды Советов составлялись следующим образом. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды.
Из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды[9].
Из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 10000 жителей, а от городов по 1 депутату на 2 тысячи избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ) образовывались Губернские (окружные) Съезды Советов, причем в случае созыва уездного съезда Советов непосредственно перед губернским выборы производятся по той же норме не волостными, а уездным съездом Советов.
Статья 56 Конституции устанавливала, что в границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью признавался исполнительный орган Съезда - исполнительный комитет.
Единство системы Советов доказывает тот факт, что согласно статье 25 Конституции РСФСР 1918 года Всероссийский съезд Советов, который признавался высшей властью в государстве, составлялся из представителей городских Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей, и представителей губернских съездов Советов, по расчету 1 депутат на 125 000 жителей[9].
Конституция СССР 1924 года, провозглашая незыблемость основ Советской власти, не содержала специальной статьи по характеристике Советов, поскольку была посвящена закреплению на конституционном уровне образования нового государства - Союза Советских Социалистических Республик. Конституция РСФСР 1925 года сохранила общие принципы построения системы Советов, несколько изменив структуру согласно новому административно-территориальному делению. Советы депутатов образовывались также в городах и селениях. А к Съездам Советов добавились краевые, которые не были предусмотрены Конституцией РСФСР 1918 года, а согласно Конституции РСФСР 1925 года вставали на один уровень с областными. Самостоятельными стали губернские и окружные съезды, которые ранее находились на одном уровне[6].
Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1936 года и по Конституции РСФСР 1937[6].
Конституция СССР 1936 года четко формулирует место Советов:
«Статья 2. Политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата.»[42].
Существенные изменения произошли в организации местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти, по Конституции СССР 1936 года стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х-начале 30-х годов.
Конституция РСФСР 1937 года кроме вышеперечисленных административно-территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа.
Районные Советы депутатов трудящихся руководили сельскими и поселковыми Советами, а также и городскими Советами тех городов, которые согласно законодательству республики отнесены к городам районного подчинения.
Сельские районы были двух видов. Одни из них имеют областное подчинение (когда область в административном отношении подразделяется на районы), а другие-республиканское подчинение. Своеобразие юридического положения Советов депутатов трудящихся районов второго вида состоит в том, что они обладают большей самостоятельностью в вопросах бюджета и управления местным хозяйством.
Городские Советы делились на:
) подчиненные районным Сонетам (города районного подчинения)
) подчиненные краевым, областным, окружным Советам депутатов трудящихся или верховным органам власти АССР (города краевого, областного, окружного, республиканского-АССР-подчинения)
) подчиненные непосредственно верховным органам власти союзной республики (города республиканского подчинения) .
Советы депутатов трудящихся руководили деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет.
Исполнительными и распорядительными Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся.
Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978[7].
Ст. 2 Конституции СССР 1977 года в свою очередь изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов:
«Вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» .
Система местных органов согласно Основному Закону строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).
Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения.
Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.
Советы народных депутатов автономных округов являются органами власти национально-административных образований, населенных малыми народностями.
Советы народных депутатов автономных областей являлись органами власти национально-административных образований, обладающих автономией. Это и определяло специфику их правового положения.
Конституционные положения получили развитие в законодательстве. Так, 3 августа 1979 года была утверждена новая редакция Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 года. Естественно, он стал называться «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР». В нем подробно определялись основные принципы образования, компетенция, организация работы городского и районного в городе Совета народных депутатов.
Таким образом, нормы Конституции и развивающих ее положения законов закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно-территориальным делением страны. Но это является логичным, поскольку Советы являлись органами государственной власти, организация которой неразрывно связана с территориальным устройством государства, ибо функционирование местных органов государственной власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.
Следовательно, обоснованным является принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В КОСТРОМЕ В СОВЕТСКИЙ И СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОДЫ
Чтобы провести сравнительный анализ организации местной власти в Костромской области в Советский и Современный период, можно выделить Следующие критерии:
1.Территориальная основа.
В Советский период территориальной основой являлось административно-территориальное деление.
В Современный же период, возможны варианты. В одних случаях используется совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований, когда административно-территориальные единицы всех видов и муниципальные образования отождествляются. Второй вариант - относительное обособление административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации. Например, в Ленинградской области административно-территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями - городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований; в административно-территориальных единицах осуществляется государственное управление территориальными органами государственного управления области, а в муниципальных образованиях - местное самоуправление органами местного самоуправления. Третий вариант - абсолютное юридическое разведение административно-территориального устройства и совокупности муниципальных образований субъектов Федерации. Он связан с рассмотрением любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как государственных образований, служащих в определенных случаях базой для создания муниципальных образований (например, в Свердловской области) В Костромской области все построено по административно-территориальному принципу.
2.Формирование местных Советов депутатов.
В Советский период осуществлялось посредством выборов, которые проводились на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Вместе с тем у избирателей не было права действительного демократического выбора, так в законодательстве по выборам не предусматривалось таких норм как самовыдвижение кандидатов, свободное ведение предвыборной агитационной кампании, контроль за деятельностью избирательных комиссий со стороны населения и т.п.
Сегодня способ формирования меняется: выборы проходят по партийным спискам. При такой системе избиратель отдает свой голос партии, а в выборный орган проходят люди, занимающие первые позиции в партийном списке. Чем больше голосов получила партия, тем больше мест получат ее представители.
3.Состав.
Состав местных Советов депутатов, как правило, отражал, во-первых, социальную структуру советского общества, в которую включались два класса - рабочие и крестьяне, и прослойка - интеллигенция, во-вторых, возрастной состав избирателей; в третьих, роль КПСС как руководящей и направляющей силы советского общества. Весь процесс формирования местных Советов депутатов, начиная от нарезки избирательных округов, подбора кандидатов в депутаты и кончая организацией выборов, находился под контролем местных партийных комитетов.
Сегодня требований к социальной структуре нет, существует многопартийность.
4.Статус и полномочия.
Местный Совет депутатов выступал одновременно в качестве субъекта и объекта управления. Если рассматривать местный Совет как субъект управления, то объектом управления являлись, как закреплялось это в советском законодательстве, вопросы местного значения. К их числу относились: руководство на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждение планов экономического и социального развития территории и местного бюджета; руководство подчиненными местным Советам депутатов государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями. Кроме вышеперечисленных вопросов местного значения на местные Советы депутатов призваны были обеспечить соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, оказывать содействие укреплению обороноспособности страны. В то же время местный Совет депутатов представлял собой объект управления со стороны советских органов государственной власти вышестоящего уровня и партийных комитетов.
В наши дни такого не существует. Местная дума принимает нормативные и ненормативные акты местного самоуправления без какого-либо руководства из вне. Она не исполняет сама свои решения. Исходя из принципа разделения властей на законодательную исполнительную и судебную, местная Дума - местный законодательный орган. Ее решения исполняет местная администрация орган, руководители которой ей подотчетны.
Как орган местной государственной власти местный Совет депутатов принимал решения, которые носили общеобязательный характер для исполнения всеми гражданами и организациями, расположенными на его территории. Сейчас то же самое. Как орган местной государственной власти местный Совет депутатов назначал руководителей отдела внутренних дел, прокурора города, района, осуществлял контроль за работой этих органов. Местный Совет депутатов как орган государственной власти осуществлял координацию деятельности в решении вопросов местного значения предприятий, учреждений и организаций вышестоящего (ведомственного) подчинения в различных сферах народного хозяйства, расположенных на его территории.
Сейчас такого нет.
5.Система местных Советов депутатов в регионе, в крупном городском поселении и в сельском районе
В Советский период:
областной Совет народных депутатов;
Ненецкий окружной Совет народных депутатов;
городские Советы народных депутатов в городах областного подчинения (к примеру, Архангельский и Северодвинский городские Советы народных депутатов);
районные Советы народных депутатов в сельской местности;
районные Советы народных депутатов в городах (например, в городе Архангельске, Северодвинске);
городские Советы народных депутатов в городах районного подчинения (к примеру, Онежский городской Совет народных депутатов);
поселковые, сельские Советы народных депутатов.
В основу вышеизложенной системы местных Советов народных депутатов лежал иерархический принцип ее построения, когда организации нижестоящего уровня подчинялись в своей деятельности вышестоящему уровню и отчитывались перед ним за ее результаты.
В Современный период:
Областная дума (Совет)
Думы (советы) в муниципальных образованиях ( городские, районные)
поселковые (сельские ) советы
Подчинения между ними нет
6.Организационная структура местного Совета депутатов.
Особенность местного Совета депутатов как советской управленческой организации состояла в том, что она совмещала в себе одновременно полномочия двух органов - представительного и исполнительного.
Организационная структура местного Совета депутатов представляла собой, с одной стороны, совокупность структурных органов и должностных лиц, осуществлявших представительные функции (полномочия), а с другой - совокупность структурных органов, подразделений и должностных лиц, выполнявших исполнительно-распорядительные функции.
Местный Совет депутатов разрабатывал и принимал решения, выполнение которых возлагалось как на свои собственные структурные подразделения (к примеру, исполнительный комитет местного Совета депутатов, постоянные депутатские комиссии др.), так и на другие организации, которые располагались на его территории.
Для выполнения представительских функций местный Совет депутатов (его состав колебался от 15 до 600 депутатов) избирал своего руководителя и исполнительный комитет, который и возглавлял данный структурный орган. Из числа депутатов избирались заместители председателя исполкома, секретарь исполкома. Они осуществляли свою деятельность на постоянной профессиональной основе.
Практически в каждом местном Совете депутатов формировалась депутатская группа из числа депутатов - членов КПСС. Ее основная задача состояла в проведении политики КПСС на местном территориальном уровне. Практически все основные вопросы деятельности местного Совета депутатов, включая организационно-кадровые, предварительно рассматривались на заседаниях партийной депутатской группы.
В Современный период: разделение местной публичной власти на представительные и исполнительные органы, т.е. на две самостоятельных муниципальных управленческих организации. При этом исполнительный орган местной публичной власти (один вид муниципальной управленческой организации) должен исполнять решения, принимаемые другим органом - представительным (другой вид муниципальной управленческой организации) и подотчетен ему. Руководящей роли партии нет ( хотя это утверждение - условно, на лицо - правящая партия - Единая Россия).
Основной формой работы депутатского корпуса в местном Совете депутатов являлась сессия (от 4 до 6 раз в год). В остальное время руководил исполком. Он был наделен правом решения всех вопросов, отнесенных к ведению местного Совета депутата, за исключением тех, которые должны решаться только на сессии местного Совета депутатов.
Сегодня Думы (Советы) - постоянно действующий орган.
Проведенное исследование показало, что не всегда принятое "сверху" решение о децентрализации в форме самоуправления может быть легко реализовано. Чтобы соответствующие нормы заработали, необходимо создать в государстве и обществе соответствующие условия. Иначе органы самоуправления будут не более чем придатками системы государственного управления. Однако, российский опыт государственного развития дает основание говорить и о том, насколько важно в большом многонациональном государстве сочетать государственное управление с элементами самоуправления, внимательнее относиться к испокон веков существовавшим в стране традиционным формам политического участия, представительства, самоуправления, а также создавать новые формы, не противоречащие традициям. На нынешнем этапе важным условием преодоления отчуждения между государством и обществом может стать широкое развитие институтов регионального и местного общественного самоуправления.
Это положительно скажется не только на оптимизации государственного управления в целом, но и будет способствовать укреплению единой многонациональной России, смягчению межнациональных противоречий, ускорению процесса формирования в России гражданского общества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Такое положение сохранялось вплоть до 90-х гг. ХХ в. Однако в условиях гласности и демократизации многие либеральные теории, в том числе и теория местного самоуправления, вновь стали привлекать внимание. В таких условиях концепция Советов как органов местного управления в системе государственного управления постепенно трансформируется в теорию местного (муниципального) самоуправления.
Не отрицая того, что в советский период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет, нужно признать, что понятие «местное самоуправление» в то время отсутствовало и в законодательстве страны, и в практической деятельности местных органов власти. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе произошло лишь в последние годы.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1.Конституция РФ, - М.: 1994.
.Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1997 года) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
.Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 О реформе местного самоуправления в Российской Федерации //Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071; Российская газета. 1993. 25 декабря.
.Конституция СССР 1977//История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957.
.Конституция СССР 1936//История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957.
.Конституция СССР 1924//История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957
.Конституция РСФСР 1978//История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957
.Конституция РСФСР 1925//История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957
.Конституция РСФСР 1918//История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957
.Закон РСФСР от 29 июля 1971 года (в ред. от 3 августа 1979 года) О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР //Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1971, № 31, Ст. 354, 1972, № 51, Ст. 1206, 1973, № 23, Ст. 505, 1979, № 32, Ст. 786
.Инструкция по организации и деятельности районных Советов в городах, утвержденная ВЦИК и СНК РСФСР от 15 апреля 1929 г.// История советской конституции (в документах)1917-1956, - М., 1957.
.Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти, - М., 1967,
.Барабашев Г.В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат. - М., 1990. - № 4. - С. 6-11
.Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.: 1999
.Веселов В.Р. История Костромского края ХХ век: учебное пособие /В.Р. Веселов. - М., 1997. - 1-50с.
.Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1965. - №8. - С. 112-120.
.Кряжков В.А. Местное самоуправление: Правовое регулирование и структуры // Государство и право. - М., 1992. - № 1. - С. 16-24.
.Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века), - М., 1998, - с. 73.
.Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М.: 1996. -с. 13-14.
.Синяжников М.И. Революционные события в Костромской губернии // М.И. Синяжников. - М., 2005. - 2-15 с.
.Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Учебно-методическое пособие. - Новосибирск, 1997.